張衛(wèi)清

2023年10月，中央金融工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要強(qiáng)化機(jī)構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管“五大監(jiān)管”，金監(jiān)總局等部門(mén)發(fā)聲表態(tài)，傳遞出貫徹落實(shí)行為監(jiān)管新規(guī)的重要信號(hào)。近年來(lái)，監(jiān)管行政處罰違法違規(guī)行為數(shù)量、金額仍在上升，暴露出銀行行為管理制度存在著諸多缺陷。隨著行為監(jiān)管內(nèi)涵擴(kuò)大和力度加大，積極應(yīng)對(duì)行為監(jiān)管新規(guī)，主動(dòng)加快行為風(fēng)險(xiǎn)治理體系建設(shè)，提高業(yè)務(wù)穩(wěn)健開(kāi)展內(nèi)生動(dòng)力，提升消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)外生合力，是當(dāng)前銀行機(jī)構(gòu)的重要課題之一。

一、新時(shí)代背景下，我國(guó)行為監(jiān)管內(nèi)涵不斷深化

1995年，英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家邁克·泰勒提出“雙峰”監(jiān)管理念，即通過(guò)審慎監(jiān)管來(lái)維護(hù)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)和金融體系的穩(wěn)定，通過(guò)行為監(jiān)管來(lái)糾正金融機(jī)構(gòu)的機(jī)會(huì)主義行為，保護(hù)金融參與者利益。2008年，全球金融危機(jī)之后，澳大利亞、荷蘭采取“雙峰”監(jiān)管模式，使其金融體系穩(wěn)步恢復(fù)。各國(guó)金融監(jiān)管改革將實(shí)施“雙峰”監(jiān)管作為重要方向。我國(guó)在適度借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，完善審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管體系，形成了符合中國(guó)基本國(guó)情的獨(dú)立的行為監(jiān)管模式。

（一）黨的領(lǐng)導(dǎo)賦予行為監(jiān)管高度的政治性和人民性

行為監(jiān)管作為監(jiān)管新模式，既要滿足人民群眾多樣化的金融需求，更需要在金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、助力制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、支持鄉(xiāng)村振興等重點(diǎn)領(lǐng)域以及金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域，體現(xiàn)金融為民理念和維護(hù)金融市場(chǎng)穩(wěn)定的重要作用，充分彰顯了政治性和人民性。

（二）中國(guó)國(guó)情發(fā)展賦予行為監(jiān)管高度的中國(guó)特色

次貸危機(jī)后，國(guó)際上以強(qiáng)化行為監(jiān)管作為改革方向，紛紛確立了各自的監(jiān)管模式。例如：英國(guó)和美國(guó)針對(duì)審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管?chē)?yán)重失衡的問(wèn)題，設(shè)立了專職、獨(dú)立的行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)；新加坡和中國(guó)香港零售客戶市場(chǎng)規(guī)模較小，更重視金融監(jiān)管效率，則利用金融消保體系建設(shè)來(lái)輔助行為監(jiān)管。我國(guó)重構(gòu)了由金監(jiān)總局獨(dú)立承擔(dān)行為監(jiān)管職責(zé)、央行主要負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管、金監(jiān)總局和證監(jiān)會(huì)實(shí)施各自領(lǐng)域微觀審慎監(jiān)管的組織框架，從根本上明晰了機(jī)構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管、宏觀監(jiān)管和微觀監(jiān)管、審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管之間的關(guān)系。

（三）行為監(jiān)管始于消保范圍，更廣于消保范圍

從狹義上看，行為監(jiān)管是對(duì)金融機(jī)構(gòu)全部經(jīng)營(yíng)行為的監(jiān)管，包含零售交易行為、對(duì)公交易行為以及同業(yè)批發(fā)業(yè)務(wù)行為，還包括銷(xiāo)售及欺詐、信息披露、個(gè)人信息保護(hù)等消保行為；從廣義上看，行為監(jiān)管是針對(duì)從事金融活動(dòng)的機(jī)構(gòu)和個(gè)人的行為和業(yè)務(wù)實(shí)施的監(jiān)管，既包括持牌經(jīng)營(yíng)的合法機(jī)構(gòu)，也包括無(wú)牌經(jīng)營(yíng)的非法機(jī)構(gòu)。

二、實(shí)踐探索中，我國(guó)銀行業(yè)行為監(jiān)管穩(wěn)步推進(jìn)

（一）行為監(jiān)管的規(guī)章制定與監(jiān)管實(shí)踐先行，為后續(xù)立法奠定良好基礎(chǔ)

一是總體要求提出，行為監(jiān)管工作起步。2015年，國(guó)家出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)工作方案的通知》，要求按照監(jiān)管規(guī)則制定與分開(kāi)、審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管分開(kāi)等原則優(yōu)化監(jiān)管流程和資源配置。2018年，《關(guān)于進(jìn)一步深化整治銀行業(yè)市場(chǎng)亂象的通知》要求突出功能監(jiān)管和行為監(jiān)管，形成監(jiān)管合力。

二是人事并舉，細(xì)分領(lǐng)域制度逐步建立。針對(duì)經(jīng)營(yíng)主體，《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)從業(yè)人員行為管理指引》《董事監(jiān)事履職評(píng)價(jià)管理辦法》《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)大股東行為監(jiān)管辦法（試行）》等文件分別對(duì)從業(yè)人員、董事監(jiān)事、高管人員、大股東四個(gè)主體的行為規(guī)范提出具體要求；針對(duì)消費(fèi)者群體，2022年，《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)管理辦法》要求規(guī)范產(chǎn)品設(shè)計(jì)、銷(xiāo)售信披、宣傳教育等經(jīng)營(yíng)行為，嚴(yán)格執(zhí)行行為監(jiān)管；針對(duì)業(yè)務(wù)活動(dòng)，2020年，《理財(cái)公司理財(cái)產(chǎn)品銷(xiāo)售管理暫行規(guī)定》明確理財(cái)產(chǎn)品銷(xiāo)售行為監(jiān)管。

三是充分醞釀，監(jiān)管立法出臺(tái)在即。2022年11月，《中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》公布，擬將行為監(jiān)管正式引入銀行業(yè)監(jiān)管領(lǐng)域，明確行為監(jiān)管規(guī)則，為行為監(jiān)管提供法律支持。

（二）監(jiān)管方式逐步從單一的審慎監(jiān)管向?qū)徤鞅O(jiān)管和行為監(jiān)管并重轉(zhuǎn)變

一是嚴(yán)肅性和時(shí)效性兼顧，檢查領(lǐng)域的行為監(jiān)管進(jìn)一步加強(qiáng)。2015年，銀監(jiān)會(huì)實(shí)行現(xiàn)場(chǎng)檢查與機(jī)構(gòu)監(jiān)管職責(zé)分離，設(shè)立現(xiàn)場(chǎng)檢查組織架構(gòu)，同步實(shí)施以指標(biāo)數(shù)據(jù)為主的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管與以行為為主的現(xiàn)場(chǎng)檢查，同時(shí)啟用審批手續(xù)更為簡(jiǎn)便的現(xiàn)場(chǎng)核查手段，提高其對(duì)疑點(diǎn)違規(guī)行為的查處效率。

二是結(jié)果和過(guò)程并舉，數(shù)字化領(lǐng)域的行為監(jiān)管進(jìn)一步深化。銀監(jiān)會(huì)研發(fā)EAST智能監(jiān)管系統(tǒng)，可逐筆分析銀行交易信息，判斷銀行行為、貸款資金流向等是否違規(guī)。2023年，“一表通”試點(diǎn)工作的啟動(dòng)，使銀行交易信息監(jiān)測(cè)的頻率提至T+1日，可實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)信息共享，夯實(shí)行為監(jiān)管技術(shù)保障。

三是風(fēng)險(xiǎn)和程度并重，處罰領(lǐng)域的行為監(jiān)管進(jìn)一步推進(jìn)。行政處罰認(rèn)定的行為考量因素增加，除實(shí)質(zhì)性風(fēng)險(xiǎn)外，監(jiān)管部門(mén)還要考慮違規(guī)行為發(fā)生的次數(shù)和嚴(yán)重程度，對(duì)屢查屢犯的違規(guī)行為予以重罰，即使沒(méi)有產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)或損失，也可針對(duì)已實(shí)施的違規(guī)動(dòng)作進(jìn)行問(wèn)責(zé)。

（三）兩次全國(guó)性金融會(huì)議促進(jìn)監(jiān)管變革加速，行為監(jiān)管呼之即出

2017年7月，全國(guó)金融工作會(huì)議指出要“加強(qiáng)功能監(jiān)管，更加重視行為監(jiān)管”，這是我國(guó)首次在高規(guī)格會(huì)議層面引入行為監(jiān)管概念。2023年3月，監(jiān)管格局改革為“一行一局一會(huì)”，行為監(jiān)管職責(zé)主要由金監(jiān)總局承擔(dān)。2023年10月，中央金融工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)“依法將所有金融活動(dòng)全部納入監(jiān)管，全面強(qiáng)化機(jī)構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管，消除監(jiān)管空白和盲區(qū)”。由此，獨(dú)立的行為監(jiān)管體系搭建完成。

三、問(wèn)題查擺，銀行機(jī)構(gòu)行為管理存在四大不足

（一）行為管理意識(shí)與行為風(fēng)險(xiǎn)不匹配

銀行經(jīng)營(yíng)行為包括公司治理、風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控、銷(xiāo)售競(jìng)爭(zhēng)、消保維權(quán)等所有領(lǐng)域活動(dòng)。隨著銀行業(yè)務(wù)產(chǎn)品的不斷豐富和復(fù)雜化，金融消費(fèi)者維權(quán)不可控影響因素增加，經(jīng)營(yíng)行為風(fēng)險(xiǎn)不確定性加大。而大部分銀行管理層和員工對(duì)行為監(jiān)管內(nèi)涵、重要性等理解不深，尚未深入開(kāi)展行為管理研究。

（二）行為管理措施與業(yè)務(wù)發(fā)展不匹配

銀行行為管理分為內(nèi)部員工行為管理和與外部消費(fèi)者權(quán)益相關(guān)的服務(wù)行為管理。目前，員工行為管理已納入常態(tài)管理，但主要集中在員工資金交易、家庭財(cái)產(chǎn)、消費(fèi)社交等社會(huì)行為信息的監(jiān)測(cè)分析，而對(duì)于員工在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)各環(huán)節(jié)中可能存在的行為風(fēng)險(xiǎn)尚未建立完整的管理體系，防控措施仍較缺乏。與此形成反差的是，2020年至2023年，銀保監(jiān)會(huì)行政處罰的銀行數(shù)量和問(wèn)責(zé)人次平均增長(zhǎng)率約為30%和40%，罰沒(méi)金額增幅放緩，2022年回落至10%以內(nèi)，其反映出行政處罰由機(jī)構(gòu)單罰轉(zhuǎn)為對(duì)機(jī)構(gòu)和人員雙罰，管理失職、行為失范、侵犯消費(fèi)者權(quán)益等行為問(wèn)題逐步納入處罰內(nèi)容。

（三）行為管理能力與金融消費(fèi)者訴求不匹配

主要是對(duì)于與外部消費(fèi)者權(quán)益相關(guān)的服務(wù)行為，雖然大部分銀行已建立產(chǎn)品服務(wù)、消保等管理制度，但出發(fā)點(diǎn)仍是銀行立場(chǎng)，而非消費(fèi)者立場(chǎng)。由于考核機(jī)制不健全，金融糾紛千變?nèi)f化，服務(wù)行為管理與消費(fèi)者需求差距甚大，信用卡業(yè)務(wù)投訴高企、亂收費(fèi)、提前還貸處理不當(dāng)?shù)葐?wèn)題仍舊普遍存在。

（四）科學(xué)技術(shù)運(yùn)用與行為信息特性不匹配

銀行經(jīng)營(yíng)行為節(jié)點(diǎn)多、數(shù)量大、分散廣、個(gè)體差別大，信息收集的難度大，依靠傳統(tǒng)方法較難及時(shí)發(fā)現(xiàn)異常行為信息。大部分機(jī)構(gòu)沒(méi)有建立行為管理信息系統(tǒng)，未能將經(jīng)營(yíng)行為轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)信息并開(kāi)展分析，難以達(dá)到全面監(jiān)測(cè)、精準(zhǔn)識(shí)別、有效糾正行為風(fēng)險(xiǎn)的效果。

四、未來(lái)發(fā)展，銀行行為治理體系構(gòu)建的四點(diǎn)建議

銀行經(jīng)營(yíng)行為管理自上而下涉及三會(huì)一層，由內(nèi)而外影響企業(yè)形象，是銀行全面風(fēng)險(xiǎn)管理和綜合治理的組成部分。銀行應(yīng)從戰(zhàn)略目標(biāo)、組織架構(gòu)、制度風(fēng)控、科技手段、企業(yè)文化等方面著手，提升行為治理。

（一）聚焦頂層設(shè)計(jì)和文化引導(dǎo)，優(yōu)化行為治理組織架構(gòu)和責(zé)任體系

銀行應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，建立由黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，股東、董事、監(jiān)事、高管層、部門(mén)中層和基層員工各司其職的行為治理組織架構(gòu)，明確責(zé)任分工，提升員工履職盡責(zé)的能力，創(chuàng)建良好治理環(huán)境；增強(qiáng)主體意識(shí)，股東、董事、監(jiān)事著重增強(qiáng)制衡約束適當(dāng)?shù)墓局卫硪庾R(shí)，經(jīng)營(yíng)層著重增強(qiáng)合規(guī)經(jīng)營(yíng)的管理意識(shí)，基層員工著重增強(qiáng)守正篤實(shí)的執(zhí)行意識(shí)，從而形成全員合力；打造文化品牌，將行為管理融入企業(yè)文化建設(shè)，再通過(guò)增強(qiáng)文化自信反哺行為管理，形成良性循環(huán)。

（二）突出經(jīng)營(yíng)活動(dòng)全覆蓋，完善行為治理制度和風(fēng)控體系建設(shè)

銀行應(yīng)全面梳理經(jīng)營(yíng)活動(dòng)并將其納入治理范疇，建立立體式全覆蓋的行為治理制度和風(fēng)控體系。經(jīng)營(yíng)活動(dòng)涵蓋范圍：一是全賬表科目活動(dòng)，按照賬表對(duì)應(yīng)科目、科目對(duì)應(yīng)業(yè)務(wù)、業(yè)務(wù)對(duì)應(yīng)產(chǎn)品和服務(wù)、產(chǎn)品和服務(wù)對(duì)應(yīng)流程、流程對(duì)應(yīng)員工行為的鏈?zhǔn)絺鬟f機(jī)制，確定活動(dòng)范圍。二是全流程業(yè)務(wù)活動(dòng)，包括業(yè)務(wù)需求提出、可行性分析、業(yè)務(wù)開(kāi)展、后評(píng)估等前中后全部流程。三是全周期產(chǎn)品和全過(guò)程服務(wù)活動(dòng)，包括產(chǎn)品服務(wù)的設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)、定價(jià)管理、協(xié)議制定、營(yíng)銷(xiāo)宣傳、信息披露、退出等環(huán)節(jié)。四是全類(lèi)別人員活動(dòng)，包括銀行的正式員工、勞務(wù)派遣員工八小時(shí)內(nèi)外活動(dòng)，并關(guān)注股東實(shí)控人、董事、監(jiān)事等。

（三）依托數(shù)字化轉(zhuǎn)型和科技賦能，提升行為治理效率

銀行應(yīng)拓展線上服務(wù)場(chǎng)景，提高數(shù)字化水平，以便記錄行為信息；建立與業(yè)務(wù)相匹配的自動(dòng)化、智能化全量行為管理平臺(tái)，制定異常行為標(biāo)準(zhǔn)，確定行為風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)指標(biāo)，建立風(fēng)險(xiǎn)模型，創(chuàng)新管理工具，實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、自動(dòng)化分析，實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的早識(shí)別、早預(yù)警、早處置；圍繞員工行為信息流和服務(wù)行為業(yè)務(wù)流，實(shí)行“信息收集-監(jiān)測(cè)識(shí)別-分析評(píng)估-核查確認(rèn)-報(bào)告審批-糾偏整改-反饋評(píng)價(jià)”經(jīng)營(yíng)行為閉環(huán)管理；加強(qiáng)行為管理與內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、巡視巡查之間的信息共享和流程整合，豐富管理抓手，突出常態(tài)化治理，打造可持續(xù)的一體化風(fēng)險(xiǎn)管控生態(tài)體系。

（四）秉承金融為民的理念，強(qiáng)化消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)

銀行應(yīng)牢記“以客戶為中心”的服務(wù)理念，將消保工作擺在重要位置，真正從消費(fèi)者權(quán)益角度出發(fā)，健全產(chǎn)品和服務(wù)流程，完善消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)審查、適當(dāng)性管理、信息披露、宣傳教育、個(gè)人信息保護(hù)、內(nèi)部考核等工作機(jī)制，構(gòu)筑全方位的消保工作體系；加強(qiáng)事前審查預(yù)防、事中行為管控、事后多元化糾紛處置流程，開(kāi)展分層次的員工培訓(xùn)和消費(fèi)者金融知識(shí)宣教活動(dòng)，并定期評(píng)估復(fù)盤(pán)，以評(píng)促建，確保金融消費(fèi)者享有知情權(quán)、自主選擇權(quán)、公平交易權(quán)、受教育權(quán)等權(quán)利。

（作者系會(huì)計(jì)師、經(jīng)濟(jì)師；研究方向：金融研究；作者單位：溫州民商銀行）