張梁

關(guān)鍵詞 科層政府 數(shù)字政府 法治政府 數(shù)字效能主義 數(shù)字法治政府

〔中圖分類號〕Ｄ６３ 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕Ａ 〔文章編號〕０４４７－６６２Ｘ（２０２４）０５－０１１７－１３

一、問題的提出

政府形態(tài)、行政模式與科技進(jìn)步的聯(lián)系相當(dāng)密切。“以蒸汽和電力為代表的兩次工業(yè)革命促成了高度精致化的分工體系和韋伯式的官僚制”，①形塑了至今仍以科學(xué)理性而著稱的科層政府。隨著新信息革命深入展開，科層政府在數(shù)字化沖擊下迎來了新的嬗變形態(tài)——數(shù)字政府。從科層政府到數(shù)字政府不啻為一場范式超越和升級，而政府形態(tài)演化及行政模式的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，亦將重塑政府治理結(jié)構(gòu)，引發(fā)新的治理變革。有學(xué)者甚至樂觀地認(rèn)為，數(shù)字政府“成為突圍科層制政府治理局限、突破條塊分割治理結(jié)構(gòu)、彌補(bǔ)科層治理漏洞的有效改革路徑”，② 有助于紓解科層制危機(jī)。③ 基于數(shù)字政府的透明性、服務(wù)性、回應(yīng)性等特點(diǎn)，亦有觀點(diǎn)提出“數(shù)字政府是實(shí)現(xiàn)法治政府的有效機(jī)制”。④然而，數(shù)字政府雖具有某些趨向“法治政府”的外在表征，卻與后者的價(jià)值理念并不完全相洽。隨著政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的持續(xù)推進(jìn)，其日益突破建立在科層政府結(jié)構(gòu)上的治理機(jī)制和法治范式，可能在多維度面臨數(shù)字治理的“效能—法治”悖論。數(shù)字政府建設(shè)需符合民主法治的要求，①但目前，“以全面建設(shè)法治政府為目標(biāo)的行政法律制度體系難以有效因應(yīng)數(shù)字政府的發(fā)展”。② 故而，數(shù)字政府的法治化建構(gòu)便成為亟待研究的重要課題。

信息技術(shù)的迭代升級對政府形態(tài)、治理結(jié)構(gòu)帶來前所未有的影響。數(shù)字政府重塑了對數(shù)字社會的治理邏輯及治理方式，使“數(shù)字治理”滲透到社會治理的諸多方面。然而，治理的數(shù)字化革命不可避免地具有“雙刃劍”效應(yīng)。為了提升對高度復(fù)雜的數(shù)字社會的治理效能，進(jìn)而全面構(gòu)建“數(shù)字治理”機(jī)制塑造高效的數(shù)字政府范式，將會與“法治政府”體系產(chǎn)生目標(biāo)沖突和價(jià)值糾葛。數(shù)字政府在日益復(fù)雜的治理場景中，會因過度凸顯治理效能而面臨多重法治風(fēng)險(xiǎn)。有鑒于此，鋪設(shè)數(shù)字政府、法治政府并行共進(jìn)的良序發(fā)展軌道，構(gòu)建統(tǒng)合數(shù)治與法治雙重價(jià)值系統(tǒng)的數(shù)字法治政府，已屬當(dāng)務(wù)之急。事實(shí)上，數(shù)字政府的建設(shè)不只要實(shí)現(xiàn)法治化，還要實(shí)現(xiàn)整體的數(shù)字法治。③ 以“數(shù)字法治政府”為整體框架和系統(tǒng)界面，推進(jìn)數(shù)字政府?dāng)?shù)字化、法治化協(xié)同發(fā)展與深度融合，是規(guī)避政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的治理悖論與法治風(fēng)險(xiǎn)的必然選擇。

二、數(shù)字政府的治理模式革新及其效能悖論

數(shù)字政府革新了傳統(tǒng)政府的科層治理結(jié)構(gòu)，從諸多方面提升了政府面對高度復(fù)雜的數(shù)字社會的治理效能。然而，“數(shù)治”治理模式的系統(tǒng)塑造，也存在突出的技術(shù)治理效能悖論，需要受到充分的理論關(guān)注。

１．?dāng)?shù)字政府的治理模式變革

自馬克斯·韋伯開創(chuàng)官僚制政府理論以來，對科層政府的討論從未停歇。科層制作為工業(yè)時(shí)代公共行政科學(xué)化的典范，被視為迄今最貼近現(xiàn)代化的一種政府組織形態(tài)?？茖又七m應(yīng)了工業(yè)化社會追求的秩序、理性、效率等要求，具有專業(yè)化與客觀化外表，“使整個(gè)政府系統(tǒng)的‘可計(jì)算性達(dá)到最高程度”，④有助提升政府活動的規(guī)范性。“科層制不僅僅是指分科分層的外在組織形式，還包括法制化、制度化、專業(yè)化等內(nèi)在特質(zhì)”。⑤ 然而，科層政府始終面臨治理層級和條塊協(xié)作的難題，以及治理統(tǒng)一性、權(quán)威性與靈活性、有效性的悖論。比如，決策機(jī)構(gòu)的法理權(quán)威與執(zhí)行機(jī)構(gòu)的自由裁量存在顯著張力，“街頭官僚”現(xiàn)象泛濫成疾。與此同時(shí)，政府科層化在一定程度上強(qiáng)化了權(quán)力集中?！霸绞羌瘷?quán)，越會產(chǎn)生更多的層級，而層級增多會導(dǎo)致監(jiān)督無力，形成權(quán)力監(jiān)督的悖論”。⑥ 由此，科層制日益偏離“組織理性”，這不僅深刻制約了治理效能，也衍生了“效能—法治”的張力。梳理科層制政府的發(fā)展史發(fā)現(xiàn)，克服并消解此種張力構(gòu)成了其制度進(jìn)化的主旋律，科層政府形態(tài)的嬗變呈現(xiàn)為“法治建設(shè)與效能建設(shè)相交織的政府治理現(xiàn)代化進(jìn)程”。⑦

“形成于工業(yè)時(shí)代的行政官僚體系天生具有保守性，其原因在于被設(shè)計(jì)成保守性而實(shí)現(xiàn)對社會結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定?！雹鄶?shù)字政府作為數(shù)字社會衍生出的嶄新政府模式，突破了行政始終在“科層理性”中徘徊的結(jié)構(gòu)困境，重塑了政府的職責(zé)界限和治理結(jié)構(gòu)。數(shù)字政府形塑以技術(shù)治理為根本、以治理效率為導(dǎo)向的行政體系，具有逆組織化、去科層化、強(qiáng)穿透性等特質(zhì)，為科層政府注入了技術(shù)、理念等多維革新元素。在“行政一體”和“整體治理”的取向下，數(shù)字政府通過整合政策差異，強(qiáng)化了決策權(quán)及決策者的監(jiān)督權(quán)，從理論上可能擠壓基層的自由裁量空間。數(shù)字政府在接續(xù)提升行政技術(shù)、權(quán)力技術(shù)的同時(shí)，更加重視信息技術(shù)的“武裝”。數(shù)字政府憑借信息技術(shù)的“穿透性”特質(zhì)，直指科層政府“過度集權(quán)”和“無序裁量”兩大痛點(diǎn)，具有提升治理能力的功能?？傮w上，數(shù)字政府帶來了政府功能的再造、職能的整合與調(diào)適，呈現(xiàn)出透明性、效率性、便民性、回應(yīng)性、責(zé)任性、服務(wù)性等多維特質(zhì)，有助消除科層政府治理效能不足困境。

數(shù)字技術(shù)的廣泛運(yùn)用深刻改變了國家和社會治理的方法論，凸顯了治理的“工具主義”邏輯。① 數(shù)字化重塑了政府與公民、市場、社會三者間的信息交流結(jié)構(gòu)，有助于建構(gòu)凸顯技術(shù)治理靈活、高效、能動優(yōu)勢的新型治理范式。如在線公共服務(wù)的全天候、普及化，改變了行政體驗(yàn)；又如智能審批等人工智能的運(yùn)用，促進(jìn)了行政程序的簡約和加速，有利于保障行政相對人的權(quán)益。有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，數(shù)字技術(shù)的規(guī)?；\(yùn)用帶來了治理空間的數(shù)字再造，創(chuàng)造了“數(shù)實(shí)相融”的新型治理情境，形成以多層級政府信息協(xié)同為核心支撐的“數(shù)字治理”新模式。② “數(shù)字治理”概念的直觀表達(dá)即運(yùn)用數(shù)字技術(shù)治理國家和社會，學(xué)界將其簡化為“數(shù)治”。

當(dāng)前，“數(shù)治”作為數(shù)字政府形態(tài)下的獨(dú)特治理模式，兼具技術(shù)化、數(shù)據(jù)化、平臺化、智慧化治理等多元特征，正向不同場域和主體延伸，呈現(xiàn)出較為全面的宏觀治理功能，可施展于立法、決策、執(zhí)行和法律實(shí)施、法律監(jiān)督等諸多領(lǐng)域。從某種意義上，“數(shù)治”形塑了簡約高效的現(xiàn)代政府系統(tǒng)，不斷“上下聯(lián)動”提升數(shù)字社會的治理有效性。③ 然而，它對科層政府組織結(jié)構(gòu)尤其是對決策、執(zhí)行、監(jiān)督的權(quán)力重塑，也將全面輻射到國家和社會治理結(jié)構(gòu)，牽動治理格局和治理制度的系統(tǒng)調(diào)適。這無形中會與在科層體制上構(gòu)筑和運(yùn)作的治理體系產(chǎn)生裂痕，使得數(shù)字政府形態(tài)下的“效能—法治”張力呈現(xiàn)新的樣貌。

２．?dāng)?shù)字政府的“數(shù)治”效能悖論

數(shù)字政府遵循由重塑科層政府組織到變革社會治理形態(tài)的聯(lián)動邏輯，既給政府治理帶來了正向賦能效應(yīng)，亦深刻改變著國家權(quán)力與公民權(quán)利結(jié)構(gòu)，推動內(nèi)外部行政關(guān)系發(fā)生深刻變遷。數(shù)字政府在紓解既有科層治理的效能困境之時(shí)，存在復(fù)雜多維的“數(shù)治”效能悖論。

（１）數(shù)字政府的穿透治理與基層社會自治的悖論

數(shù)字技術(shù)賦能社會治理的機(jī)理在于，國家借助“穿透性”的數(shù)字技術(shù)，賦能制度化（如立法、守法、執(zhí)法、司法、法律監(jiān)督）和非制度化（如政策執(zhí)行、道德實(shí)施）的治理事務(wù)。數(shù)字政府超越了科層政府以“目標(biāo)管理”為核心的自制模式。理論上，它能夠通過信息技術(shù)“穿透”行政科層，重塑決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)配置結(jié)構(gòu)。實(shí)踐中，政府“數(shù)治”活動的決策過程既具有數(shù)據(jù)收集與共享、集體協(xié)商與決策、綜合實(shí)施與收集反饋的扁平化面向，也具有進(jìn)一步集中化的可能。學(xué)界最近的研究表明，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型并未完全悖離“科層”邏輯，數(shù)字技術(shù)對于建構(gòu)更加理性、高效的科層組織似乎具有更為突出的作用，表現(xiàn)于數(shù)字政府的組織結(jié)構(gòu)變革可能形成決策權(quán)集中、行政科層化的趨勢。④ 還有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，數(shù)字行政可能縮小甚至完全消除權(quán)力的裁量空間，而“數(shù)字政府建設(shè)在大幅提升國家治理效能的同時(shí)，可能導(dǎo)致新型的‘?dāng)?shù)字官僚主義”。⑤ 本質(zhì)上，信息工具穿透多層級政府進(jìn)行“反科層”，重建了“決策者—執(zhí)行者—監(jiān)督者”的科層分工，強(qiáng)化了以決策、組織、指揮、管理、監(jiān)督為主要內(nèi)容的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，可能弱化以信任為核心的激勵(lì)機(jī)制在行政中的重要作用，遏制基層一線執(zhí)法者的自主性、靈活性。以強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督管理為目標(biāo)的數(shù)字績效考核，易異化為數(shù)字形式主義而被貼上負(fù)面“標(biāo)簽”，在局部產(chǎn)生“賦能未必增效”的現(xiàn)象，變相增加了行政負(fù)擔(dān)。①

“權(quán)力結(jié)構(gòu)決定治理結(jié)構(gòu)”。② 數(shù)字政府推動了具有“穿透性”的數(shù)字權(quán)力的施展，創(chuàng)造了新的數(shù)治治理結(jié)構(gòu)。“數(shù)治”可實(shí)現(xiàn)從“下管一級”到“下管任一級”的躍遷，數(shù)字政府通過內(nèi)跨“部門”區(qū)隔，外跨“政社”界限，精準(zhǔn)直達(dá)社會管理的對象即公民個(gè)人?！皵?shù)字技術(shù)之所以能夠賦能治理，是因?yàn)閿?shù)字技術(shù)可以使國家精準(zhǔn)識別特定個(gè)體并提升宏觀治理水平?！雹墼诖髷?shù)據(jù)技術(shù)的加持下，行政部門通過“個(gè)人數(shù)據(jù)”精準(zhǔn)識別到個(gè)人，穿透復(fù)雜、模糊的社會，以開展群體性的宏觀治理，如利用信用監(jiān)管和懲戒機(jī)制進(jìn)行社會信用體系建設(shè)。數(shù)字政府通過愈發(fā)強(qiáng)大而精準(zhǔn)的“社會計(jì)算”，實(shí)現(xiàn)對社會的“微觀數(shù)管”和“整體數(shù)治”?！按┩甘健敝卫砼c信息時(shí)代的整體性政府組織模式相適應(yīng)，雖有利于強(qiáng)化縱向治理協(xié)同，但在數(shù)字管理思維深刻影響下，數(shù)字權(quán)力的“穿透式”擴(kuò)張也將帶來“數(shù)字利維坦”風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，數(shù)字政府不僅強(qiáng)化了對內(nèi)部科層的穿透力，也增強(qiáng)了“穿透”社會的能力，將社會愈發(fā)清晰地呈現(xiàn)在國家面前，能夠更為有效地治理社會問題、預(yù)防秩序風(fēng)險(xiǎn)。然而，政府“穿透”社會的過程是充分運(yùn)用個(gè)人信息的過程，難以回避社會治理效能與個(gè)人權(quán)利保障的協(xié)調(diào)悖論。需要注意的是，數(shù)字政府的“穿透式”治理從根本上與社會的模糊化本質(zhì)相悖，盡管信息技術(shù)可能通過識別個(gè)人，最大化地穿透模糊的社會，但卻需要為社會保留一定自治空間。而數(shù)字政府的穿透治理對基層行政自治的侵蝕，亦會加劇對基層社會自治空間的不當(dāng)擠壓。

（２）數(shù)字政府的清晰治理與權(quán)力運(yùn)作模糊的悖論

數(shù)字政府在著力促進(jìn)信息流動的同時(shí)，卻由于技術(shù)黑箱等原因而面臨自身運(yùn)行不透明的悖論。政府因數(shù)字技術(shù)廣泛使用而發(fā)生政府對基層治理模糊性困境的技術(shù)性化解。這方面的現(xiàn)實(shí)案例十分豐富，如蘇州市姑蘇區(qū)“城運(yùn)平臺”“全要素清晰化”治理模式。④ 然而，數(shù)字政府在透明化治理對象的同時(shí)，自身卻可能無法清晰展現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行過程。由于算法不透明和解釋、認(rèn)知、審查難題，⑤數(shù)字行政難以完全朝著簡約化、透明化、程序化的方向演化，可能形成智慧有余、透明不足、難以控制的“算法行政”系統(tǒng)。數(shù)字政府的不少行政活動建構(gòu)在“算法黑箱”之上，它以愈發(fā)復(fù)雜的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，再造政府組織，重塑行政場景，構(gòu)設(shè)數(shù)字權(quán)力，從而模糊了政府“身影”、強(qiáng)化了權(quán)力力量，消解了傳統(tǒng)行政權(quán)力的中心、邊緣界分，具有“不見其形，卻感其力”的屬性。隨著政府的行為和活動逐漸向網(wǎng)絡(luò)空間延伸，以網(wǎng)絡(luò)化、節(jié)點(diǎn)化呈現(xiàn)的政府間關(guān)系以及政府—社會關(guān)系，在數(shù)字技術(shù)作用下不斷“黑箱化”，模糊和消解政府責(zé)任。

數(shù)字政府旨在利用促進(jìn)個(gè)人透明的信息技術(shù)而實(shí)現(xiàn)清晰治理，卻又產(chǎn)生了信息權(quán)力運(yùn)作本身的不透明悖論。“數(shù)治”下個(gè)人與社會的具象化、清晰化，與政府?dāng)?shù)字權(quán)力運(yùn)作的隱秘化、模糊化形成了內(nèi)在張力。有學(xué)者認(rèn)為，數(shù)字權(quán)力是在現(xiàn)有權(quán)力形態(tài)基礎(chǔ)上，超越權(quán)力運(yùn)行基本邏輯而建立起新的權(quán)力生產(chǎn)機(jī)制和生產(chǎn)關(guān)系，完成了從公開的權(quán)力向隱蔽的權(quán)力的深刻轉(zhuǎn)變。⑥ 當(dāng)前，數(shù)字政府的數(shù)字權(quán)力來源尚未明確，權(quán)力范圍、界限也均未厘清。數(shù)字行政權(quán)力運(yùn)作的法律要件、具體過程和后果亦模糊不清。數(shù)字行政對于行政相對人而言存在主體和行為識別困境，人們既難以察知隱匿其后的真正行政主體，也難以區(qū)辨多樣化的數(shù)字行政行為，使得行政權(quán)運(yùn)行的模糊性隨之增加。因此，數(shù)字行政活動中公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)面臨保障困境，一些“數(shù)治”行政措施較為模糊而具恣意性，公民既不知道其權(quán)利被侵犯，也難以開展訴訟救濟(jì)，相關(guān)例證如“北斗掉線案”。① 數(shù)字行政決策作為一種能夠體現(xiàn)高效性、透明性特質(zhì)的重要行政行為，在現(xiàn)實(shí)中卻存在著透明悖論。例如，政府運(yùn)用大數(shù)據(jù)制定決策時(shí)，其收集、歸集、分析和使用等行為卻較為隱蔽，行政決策亦可能被大數(shù)據(jù)分析和隱秘的算法所牽引，加之缺乏公眾“在場”參與和監(jiān)督，易導(dǎo)致更加形式化的決策過程。②

（３）數(shù)字政府的整體治理與多元主體分工的悖論

數(shù)字政府在促進(jìn)信息共享、強(qiáng)化整體治理的同時(shí)，會產(chǎn)生模糊職能分工、弱化部門制約的悖論。當(dāng)前，縱向?qū)蛹壓蜋M向部門間的數(shù)據(jù)互通共享是數(shù)字政府建設(shè)的關(guān)鍵議題。從治理效率來看，數(shù)據(jù)互通共享有助于提高行政效能。無論從政府職能分工還是從個(gè)人權(quán)利保護(hù)層面，不同政府層級和部門間的數(shù)據(jù)互通共享都需受到一定限制。事實(shí)上，并非所有數(shù)據(jù)都可在政府、部門間流動和共享?；诓煌穆毮芊止ず捅匾南嗷ブ萍s，政府、部門間須保持?jǐn)?shù)據(jù)鴻溝，以保持相對的自主性、靈活性和制約性。一概認(rèn)為政府、部門需基于社會治理需要而數(shù)據(jù)互通，不僅有違行政科學(xué)的“政府職責(zé)分工”原理，也與“權(quán)力制約”的法治規(guī)律相悖。因此，盲目推行數(shù)據(jù)共享，將與法治政府形成緊張關(guān)系。③ 雖然通過數(shù)據(jù)互通共享有助于建構(gòu)協(xié)同治理的整體政府，解決分工過密造成的治理低效問題，卻可能侵蝕分工協(xié)調(diào)及監(jiān)督制約結(jié)構(gòu)。④ 事實(shí)上，特定任務(wù)由專門機(jī)關(guān)以正當(dāng)程序履行，這決定了適當(dāng)?shù)臄?shù)據(jù)分離方能真正保障行政效能。若違背職能分工協(xié)調(diào)與數(shù)據(jù)權(quán)力配置的功能適當(dāng)原則，亦會造成新的行政負(fù)擔(dān)。

同時(shí)，數(shù)字政府作為與信息時(shí)代相適應(yīng)的政府治理形態(tài)，將形成整體性治理模式，突出政府在社會治理中的單維主導(dǎo)作用，會與構(gòu)建政府、市場、社會共治共享的社會治理格局產(chǎn)生某種“整體—合作”悖論。數(shù)字社會治理的系統(tǒng)性和復(fù)雜性，要求發(fā)揮政府、社會、市場多元主體的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，實(shí)現(xiàn)國家治理和社會治理的交互融通。然而，數(shù)字社會的縱深發(fā)展使得政府與市場、社會的治理邊界愈發(fā)模糊。隨著數(shù)字平臺的興起，政府對于數(shù)字社會、數(shù)字經(jīng)濟(jì)的治理越發(fā)力有不逮。伴隨超級平臺作為新公共權(quán)力全面介入個(gè)人生活，“代碼即法律”的社會規(guī)制逐漸形成。人們迫切需要政府作為“市場失靈”的強(qiáng)勢規(guī)制者，主導(dǎo)數(shù)字社會新公共空間秩序建構(gòu)，如大力進(jìn)行反壟斷監(jiān)管。但強(qiáng)化政府對數(shù)字經(jīng)濟(jì)的全面控制，亦會帶來遏制市場創(chuàng)新、消減經(jīng)濟(jì)活力等風(fēng)險(xiǎn)，易誘生政府失靈。而若保持政府在數(shù)字治理形態(tài)下的“元治理者”角色，又會因?yàn)檎O(jiān)管空心化產(chǎn)生平臺權(quán)力濫用等風(fēng)險(xiǎn)。

（４）數(shù)字政府的智能治理與算法風(fēng)險(xiǎn)控制的悖論

數(shù)字政府在構(gòu)建智慧政府的同時(shí)，因數(shù)字行政的后果歸屬和責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)含糊，可能產(chǎn)生發(fā)展失控、效能反噬的風(fēng)險(xiǎn)。數(shù)字政府建設(shè)趨向于不斷提升整體智治水平，使得過去以公務(wù)員為載體的顯性治理進(jìn)化到以機(jī)器、算法為載體的隱蔽治理。盡管算法行政比傳統(tǒng)行政更高效、客觀、智能，卻由于自主決策而缺乏理解政府職能及其行政倫理的能力，同時(shí)也缺乏必要的社會溝通能力，⑤不可避免地帶來智能治理與算法風(fēng)險(xiǎn)控制的悖論。既有研究表明，數(shù)字行政存在行為邊界不清、規(guī)則不明、程序缺失等問題，具有軟化權(quán)力約束和弱化行政責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。⑥ 隨著數(shù)字政府向智慧政府的持續(xù)演化，行政權(quán)力日益呈現(xiàn)為算法權(quán)力，帶來了算法行政責(zé)任如何切分的現(xiàn)實(shí)難題。在行政與算法深度結(jié)合的背景下，既有以公務(wù)員為主導(dǎo)的行政關(guān)系結(jié)構(gòu)將發(fā)生較大幅度的改變，“行政—算法”的互動可能產(chǎn)生不可控風(fēng)險(xiǎn)。若“行政—算法”關(guān)聯(lián)體成為徹底的一致行動者，人類執(zhí)行法律將轉(zhuǎn)變?yōu)橛?jì)算機(jī)系統(tǒng)執(zhí)行法律，從而帶來執(zhí)行、決策錯(cuò)誤的法律歸責(zé)問題。

隨著以ＣｈａｔＧＰＴ為代表的通用人工智能技術(shù)的快速發(fā)展，強(qiáng)人工智能愈發(fā)具有嵌入和再造數(shù)字政府治理的可能。① 當(dāng)通用人工智能技術(shù)逐步滲透到國家機(jī)構(gòu)和政府組織，遲早會出現(xiàn)類人機(jī)器代替公務(wù)員履行行政職能的結(jié)果。在難以逆轉(zhuǎn)的政府人工智能化趨勢中，如何明晰數(shù)字政府的條塊權(quán)責(zé)配置及行政問責(zé)方式，成為亟待解決的難題。從通用人工智能科技發(fā)展的態(tài)勢來看，數(shù)字政府存在算法應(yīng)用多主體責(zé)任配置的復(fù)雜化風(fēng)險(xiǎn)，不僅難以明確數(shù)字行政致害中的主觀故意，也因“行政—算法”主客體地位的顛倒，而可能產(chǎn)生人工智能的責(zé)任逃逸問題。由于行政倫理禁區(qū)被人工智能技術(shù)所突破，在傳統(tǒng)的責(zé)任框架下調(diào)控?cái)?shù)字行政的治理活動面臨突出困境。數(shù)字行政行為的智能化、仿真化、不確定性，將加劇公務(wù)員和算法之間權(quán)責(zé)分配和過錯(cuò)認(rèn)定的復(fù)雜化，影響算法行政責(zé)任結(jié)構(gòu)的閉環(huán)設(shè)置。傳統(tǒng)政府責(zé)任體制長期存在國家責(zé)任與公務(wù)員責(zé)任的激烈紛爭，而數(shù)字政府又加入算法責(zé)任，形成“國家責(zé)任—公務(wù)員責(zé)任—算法責(zé)任”的三重集合責(zé)任構(gòu)造。公務(wù)員的個(gè)人行動與算法結(jié)合形成政府的集體行動，帶來行政機(jī)構(gòu)、公務(wù)員和算法主體責(zé)任的混合和界分難題。由于機(jī)器難以與人類共擔(dān)責(zé)任，數(shù)字政府的智能治理風(fēng)險(xiǎn)最終仍由人來承擔(dān)。

三、數(shù)字政府的“效能—法治”張力及其法治因應(yīng)

數(shù)字政府既為數(shù)字社會的高效治理帶來無限可能，也衍生出具有突出悖論性的治理效能問題，產(chǎn)生異于傳統(tǒng)政府形態(tài)中的“效能—法治”張力。而隨著未來強(qiáng)人工智能技術(shù)在數(shù)字政府中的廣泛投用，這種“效能—法治”的張力亦將更為凸顯。如何及時(shí)消解和調(diào)適此種張力帶來的法治風(fēng)險(xiǎn)，旋即成為當(dāng)下數(shù)字政府建設(shè)中的重要問題。

１．?dāng)?shù)字政府建構(gòu)中的“效能—法治”張力

數(shù)字政府形塑的“數(shù)治”治理模式，從諸多方面彌補(bǔ)了傳統(tǒng)政府治理的效能不足，顯示出以數(shù)治效能推動法治進(jìn)步的作用。譬如，它能夠促進(jìn)民主、科學(xué)立法與強(qiáng)化法律實(shí)施。然而，“數(shù)治”治理新模式亦增添新的“效能—法治”張力，主要體現(xiàn)為行政管理效能顯著增強(qiáng)所帶來的技術(shù)“負(fù)能”，強(qiáng)化了與法治政府中所蘊(yùn)含的行政法治和人權(quán)保障的價(jià)值分歧，使得“數(shù)字技術(shù)—法治制度”的內(nèi)在鴻溝有所擴(kuò)大。例如，過去因受制于信息技術(shù)而難以實(shí)現(xiàn)社會治理的清晰化，無法通過“穿透術(shù)”進(jìn)行社會普遍守法的監(jiān)控和制裁，使得法律實(shí)施不力成為侵蝕法治的重要因素。然而，隨著國家數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的不斷健全，社會治理所需的信息資源已不再短缺，現(xiàn)實(shí)中反而會出現(xiàn)信息權(quán)力對個(gè)人和社會的嚴(yán)密監(jiān)控。在數(shù)字技術(shù)功能迭代增強(qiáng)的情境下，信息技術(shù)對社會治理效能的提升將越發(fā)顯著，而此時(shí)“數(shù)治”對法律全面實(shí)施的促進(jìn)功能也將更突出。然而，根據(jù)現(xiàn)代公認(rèn)的治理理論，良好的治理應(yīng)注重發(fā)揮國家、社會、私人多元共治作用，強(qiáng)化政府作為“元治理者”的作用，促進(jìn)私域和社會自治。這意味著數(shù)字政府過度追求效能，而經(jīng)由監(jiān)控公民形成對社會的全面穿透，將帶來侵蝕個(gè)人權(quán)利和民主法治的后果。由此可見，數(shù)字技術(shù)在有效推動國家和社會治理之時(shí)，亦可能因信息權(quán)力異化而從“技術(shù)治理”遁入“技術(shù)管理”，致使規(guī)控?cái)?shù)字權(quán)力和保障數(shù)字權(quán)利的難度加大，威脅以公民權(quán)利保障為核心的法治政府建設(shè)。

數(shù)字政府的范式建構(gòu)包括數(shù)字政府內(nèi)部組織、結(jié)構(gòu)和流程的重塑，以及以多元治理為核心的數(shù)字治理方式的構(gòu)建與實(shí)踐。因此，數(shù)字政府的效能目標(biāo)既可能側(cè)重于將數(shù)字技術(shù)賦能政府自身，也可能側(cè)重于將技術(shù)賦能于政府、社會和市場等多元主體，重塑三者的治理關(guān)系。數(shù)字政府的“效能—法治”張力，既包括組織層面的數(shù)字政府自身效能與法治的張力，也包括行動層面的數(shù)字治理效能與法治的張力。就前者來看，以數(shù)據(jù)共享為代表的整體治理，在效能上超越官僚制政府所形成的以部門分工為核心的科層治理，但科層政府走向整體政府卻帶來難以忽視的“效能—法治”張力；就后者而言，算法行政的興起所引領(lǐng)的智能治理變革，也因技術(shù)復(fù)雜性而引發(fā)日益嚴(yán)峻的“效能—法治”張力。實(shí)踐中，數(shù)字政府的組織效能目標(biāo)未完全轉(zhuǎn)化為數(shù)字治理的行動效能目標(biāo)，特別是數(shù)字“管理”對數(shù)字“治理”的目標(biāo)取代，在一定程度上加劇了數(shù)字政府的“效能—法治”張力。立足維護(hù)社會秩序、保障公共安全、防御未知風(fēng)險(xiǎn)等現(xiàn)實(shí)需求，具有管理功能的“數(shù)治”已成為數(shù)字政府建構(gòu)的重要選擇。越來越多的數(shù)字監(jiān)管方式在不同的應(yīng)用場景下誕生，如大數(shù)據(jù)監(jiān)管、大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督、金稅四期工程等。隨著技術(shù)之治對人和物的支配性愈來愈強(qiáng)，數(shù)治技術(shù)不斷上升為系統(tǒng)性的“技術(shù)—社會”管理制度，與法治體系形成了日益擴(kuò)大的“技術(shù)—制度”鴻溝。

社會秩序管理和治理效能普遍被視為行政合法性、正當(dāng)性的建構(gòu)基礎(chǔ)，在應(yīng)對數(shù)字社會發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)而持續(xù)加強(qiáng)社會治理的語境下，數(shù)治被寄予通過強(qiáng)化治理效能而抵御社會風(fēng)險(xiǎn)的期待，使得數(shù)字政府的“效能—法治”張力呈現(xiàn)一定的隱秘性。行政學(xué)的一般原理認(rèn)為，政府的主要任務(wù)是治理社會，而法治被視為治理社會科學(xué)民主的方法。以行政法治為核心追求的法治政府是契合治理現(xiàn)代化的現(xiàn)代政府形態(tài)。法治的豐富含義及民主對行政的系統(tǒng)要求，決定了行政法治內(nèi)涵的豐富性、層次性、動態(tài)性，包括諸多不同面向的民主、法治標(biāo)準(zhǔn)和要素，如行政合法、合理、透明、誠信、責(zé)任、公正、服務(wù)、協(xié)同、效能等。數(shù)字政府貫徹了公共行政學(xué)積極倡導(dǎo)的整體治理理念，彰顯推動行政一體、促進(jìn)政府透明、強(qiáng)化公共服務(wù)、提升行政效能、優(yōu)化社會治理等多重價(jià)值。而上述多元、寬泛的治理功能和價(jià)值觀念，如效率性、服務(wù)性、透明性、便利性，又能夠被由多元要素組成的行政法治價(jià)值系統(tǒng)所容納。這就為辨識數(shù)字政府深層的“效能—法治”張力帶來現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。正如行政權(quán)運(yùn)作的算法重塑和流程簡化，呈現(xiàn)為提升治理效率的功能，卻又潛藏著行政過程不透明、公民監(jiān)督權(quán)旁落等深層法治問題。尤其是，數(shù)字技術(shù)“將權(quán)力運(yùn)作的邊際成本降低到趨近于零，為權(quán)力的無限延伸提供了沖動欲和便利路徑”。① 在社會秩序維護(hù)和公共服務(wù)保障的雙重需求驅(qū)動下，數(shù)字政府具有擴(kuò)張權(quán)力體量、提升權(quán)力強(qiáng)度的傾向。但日益復(fù)雜的數(shù)字社會治理需求，卻為其權(quán)力運(yùn)用提供了深厚的實(shí)踐合法性，致使“效能—法治”的張力更為隱遁。

有學(xué)者認(rèn)為，有效性與合法性是政治發(fā)展的兩種路徑，有效性有助于累積合法性。② 而從以治理有效性累積合法性的角度，似可期待數(shù)字技術(shù)對政府治理有效性的提升，能夠不斷拓展和保障治理的合法性。事實(shí)上，數(shù)字政府回應(yīng)性、服務(wù)性、效率性等公共屬性的增強(qiáng)，恰是治理有效性的直接體現(xiàn)。這些不僅凸顯了治理有效性與合法性的交叉與包含，也凸顯了行政管理與行政法治目標(biāo)的匯合。從治理有效性推展行政合法性的視角觀察，似乎數(shù)字政府建設(shè)的法治化前景相當(dāng)樂觀。然而，數(shù)字政府治理有效性的不斷增強(qiáng)所產(chǎn)生的新“悖論”，又構(gòu)成對治理本身及其合法性的嚴(yán)重侵蝕。目前來看，諸多局部治理領(lǐng)域數(shù)治效能的彰顯，確能累積一定的行政合法性，但卻難以通過效能本身順利通往善治。雖然效能和法治具有一定的同向性，兩者需融合于“最佳行政”之中。例如，不只有法律能夠控制行政濫權(quán)，數(shù)字政府亦可通過技術(shù)手段規(guī)制自由裁量，從而減少“地方性知識”來增強(qiáng)法治。然而，技術(shù)治理不斷試圖通過社會計(jì)算簡化治理結(jié)構(gòu)、提升效能，卻又加劇了法治的復(fù)雜化。同時(shí)，“數(shù)治”在不斷提升社會清晰度之時(shí)，自身卻可能趨于“黑箱化”。這意味著，數(shù)字政府的持續(xù)深化并不能從根本上化解“效能—法治”的悖論，反而可能加劇兩者的矛盾。

事實(shí)上，治理有效性對合法性的累積不僅有限，而且具有侵蝕法治的風(fēng)險(xiǎn)。因此，數(shù)字政府的合法性建構(gòu)需對效能主義治理邏輯保持警惕?；诜傻臏笮?、保守性特質(zhì)，從法制路徑進(jìn)行數(shù)字政府的合法性塑造面臨困境，故從數(shù)治效能的他者路徑逐步累積合法性難以避免，這使得數(shù)字政府的“效能—法治”張力具有持久性。為了規(guī)避數(shù)治模式的治理悖論及法治風(fēng)險(xiǎn)，需充分將治理有效性拓展與合法性積累有機(jī)統(tǒng)一，在法治政府框架下形成治理與法治的良性交互。不過，法制化、制度化、專業(yè)化作為現(xiàn)代科層治理之內(nèi)核，在我國政府中的形塑和確立過程較為曲折。同時(shí)，公共行政改革尤其是數(shù)字行政活動創(chuàng)新，不僅引發(fā)了行政法制的賡續(xù)和發(fā)展，也對其構(gòu)成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。“基于傳統(tǒng)行政模式所設(shè)計(jì)的法律框架以及由此所生發(fā)的學(xué)說理論，已逐漸無法回應(yīng)數(shù)字政府建設(shè)的需求，并在實(shí)踐中出現(xiàn)一系列行政異化的問題。”①現(xiàn)代法治觀念致力應(yīng)對科層政府的權(quán)力腐敗等法治風(fēng)險(xiǎn)，著重矯正官僚組織的僵化邏輯及行為模式，通過貫徹形式主義法治塑造和規(guī)范組織理性，以實(shí)現(xiàn)合法、合理行政。然而，當(dāng)數(shù)字政府通過技術(shù)治理穿透政府科層和社會屏障，將治理問題充分轉(zhuǎn)化為技術(shù)問題之時(shí)，傳統(tǒng)的行政規(guī)制手段已不敷其用。大數(shù)據(jù)技術(shù)對數(shù)字政府的廣泛賦權(quán)、賦能，使其信息權(quán)能遠(yuǎn)超科層政府的基礎(chǔ)權(quán)力，從而溢出現(xiàn)有法制對傳統(tǒng)權(quán)力譜系的規(guī)訓(xùn)疆界。

在“科層政府—數(shù)字政府”模式演進(jìn)過程中，政府組織結(jié)構(gòu)和權(quán)力關(guān)系呈現(xiàn)出體制性、制度性變異，政府、社會治理結(jié)構(gòu)既與科層邏輯產(chǎn)生張力，內(nèi)部也形成了新的結(jié)構(gòu)性矛盾。數(shù)字政府形態(tài)下特殊的“權(quán)力—技術(shù)”融合運(yùn)行機(jī)制，在一定程度上造成了“數(shù)治—法治”的非平衡格局，使單純面向權(quán)力合法性的法治政府框架難以應(yīng)對數(shù)字政府變革下“技術(shù)—權(quán)力”的雙重法治挑戰(zhàn)。當(dāng)建立在“工具理性”之上的數(shù)治制度受到過度倚重，它就可能異化技術(shù)本身和政府權(quán)力，造成治理與法治的失衡甚至“脫軌”。由此可見，數(shù)字政府現(xiàn)有及其后續(xù)可能衍生的“效能—法治”張力，實(shí)際上源于新的治理模式與法治政府核心價(jià)值的脫嵌。有學(xué)者指出，“法治政府的本質(zhì)屬性，是法律與政府的關(guān)系，即政府由法律統(tǒng)治并依法行政的政府形態(tài)”。② 目前，我國仍存在法治剛性與治理彈性的結(jié)構(gòu)張力，而數(shù)字政府“技術(shù)—權(quán)力”的雙向賦能機(jī)制，可能進(jìn)一步強(qiáng)化“數(shù)治—法治”的失衡構(gòu)造，從而演變?yōu)閿?shù)字法治的危機(jī)。

數(shù)字政府在為法治建設(shè)賦能之時(shí)，亦會消減法治的價(jià)值。為此，需對數(shù)字政府的法治化建構(gòu)加深認(rèn)知，充分把握“整體政府建設(shè)和法治政府建設(shè)相融合的主線”。③ 事實(shí)上，“不是所有形態(tài)的政府都具有法治的功能，而只有特定結(jié)構(gòu)（關(guān)系）形態(tài)的政府才具有推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)法治的作用”。④ 科層政府曾被視為現(xiàn)代政府的典范，但卻始終著力紓解“效能—法治”的結(jié)構(gòu)困境。調(diào)適兩者的內(nèi)在張力，貫穿于科層政府法治建設(shè)的整個(gè)過程。相較之下，數(shù)字政府突破了“科層”的結(jié)構(gòu)困境，似乎具有提升治理績效、推進(jìn)實(shí)質(zhì)法治的雙重功能。但僅以法治政府建設(shè)的核心目標(biāo)——“構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”來衡量，數(shù)字政府是否通過“反科層”真正促進(jìn)政府職責(zé)清晰化，就頗值得懷疑。⑤ 這意味著，數(shù)字政府諸多治理效能的法治屬性，需從“數(shù)治—法治”二元結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)整合來展開。

２．“數(shù)治—法治”非平衡格局的法治調(diào)適

數(shù)字政府呈現(xiàn)“數(shù)治—法治”的復(fù)雜互動，這意味著需充分調(diào)適兩者的關(guān)系。然而，原有的科層法治既難以控制也不易適應(yīng)數(shù)字政府的發(fā)展。從發(fā)展節(jié)奏而言，相對于數(shù)字政府的快速演進(jìn)，科層法治的進(jìn)化卻相對緩慢，兩者呈現(xiàn)異步態(tài)勢。數(shù)治“異軍突起”突破了法治行政的既有分析框架，從而基于“技術(shù)—制度”的耦合邏輯，矯正和調(diào)適數(shù)字政府的非平衡發(fā)展進(jìn)程。為此，需構(gòu)建更高形態(tài)、更加成熟的法治政府模式，以充分協(xié)調(diào)數(shù)字政府建構(gòu)中的“數(shù)治—法治”關(guān)系。在此背景下，我們難以再側(cè)重通過既有的科層法治模式規(guī)限數(shù)字行政，而須以系統(tǒng)的數(shù)字行政法治理性，規(guī)范數(shù)字政府的技術(shù)塑造，調(diào)適并消除數(shù)治正向形塑治理模式，逆向沖擊法治格局的結(jié)構(gòu)悖論，實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府與法治政府的張力平衡和沖突消解。同時(shí)，數(shù)字技術(shù)不僅對法治制度產(chǎn)生了外部系統(tǒng)性影響，還深刻嵌入到法治制度內(nèi)部。傳統(tǒng)局限于調(diào)控政府內(nèi)部運(yùn)行環(huán)境，凸顯“政府法治化”的法治政府建設(shè)模式，已難擔(dān)負(fù)匡正數(shù)字政府建構(gòu)正義的使命。故而基于科層政府的法治政府理論，已難完全覆蓋數(shù)字政府的新問題。這亦預(yù)示了超越科層政府法治框架，構(gòu)建法治化的數(shù)字政府已屬迫切。

依據(jù)盧曼的社會系統(tǒng)理論審視，數(shù)字政府系統(tǒng)會成為法治政府系統(tǒng)的外部環(huán)境，前者將給后者造成顯著的外部影響，促成法治政府模式及其結(jié)構(gòu)發(fā)生質(zhì)變。鑒于數(shù)字政府與法治政府密切聯(lián)動且互為環(huán)境，對二者角色的調(diào)適需鞏固共生機(jī)理，化解深層矛盾，這意味著需建構(gòu)有效的二元整合機(jī)制。由于難以單純通過技術(shù)手段完善數(shù)字政府及其治理，并經(jīng)由技術(shù)治理化解數(shù)字政府的“效能—法治”張力，故需構(gòu)建充分耦合技術(shù)、治理與法治的數(shù)字政府新模式。為此，我國理論界提出“數(shù)字法治政府”的概念，①旨在通過建構(gòu)新的張力調(diào)適界面，為數(shù)字政府法治化提供塑造空間，保障治理有效性與合法性的嵌合聯(lián)結(jié)，從數(shù)治／法治協(xié)同維度推動數(shù)字政府建構(gòu)。同時(shí)，《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（２０２１—２０２５年）》亦從政策層面提出“全面建設(shè)數(shù)字法治政府”?！皵?shù)字法治政府”作為一個(gè)超越數(shù)字政府的后設(shè)概念，具有反思、規(guī)范和調(diào)適的功能，隱喻決策者試圖將法治政府原則納入數(shù)字政府構(gòu)建過程，形成數(shù)治／法治充分耦合的新型政府形態(tài)的愿景和期望。

從規(guī)范性來看，“數(shù)字法治政府”的概念創(chuàng)設(shè)呈現(xiàn)協(xié)調(diào)數(shù)字政府與法治政府二元關(guān)系的統(tǒng)籌邏輯，具有調(diào)適數(shù)字效能與行政法治張力的系統(tǒng)功能，有助于明確“數(shù)治”所應(yīng)遵循的基本法治進(jìn)路?！靶聲r(shí)代法治政府建設(shè)的全新要求取決于當(dāng)代社會治理的基本特征”。② 數(shù)字法治政府著力回應(yīng)構(gòu)建“共建共治共享的社會治理格局”的法治要求，試圖超越數(shù)治效能主義這一單向的政府合法性塑造邏輯，對數(shù)字政府進(jìn)行“數(shù)治—法治”的有機(jī)整合，對其構(gòu)建的效能性、合法性、合理性進(jìn)行系統(tǒng)、持續(xù)的反思與矯正，通過數(shù)治有效性與合法性的有機(jī)互動，協(xié)同推動數(shù)字政府的范式轉(zhuǎn)型與法治建構(gòu)。本質(zhì)而言，數(shù)字法治政府有別于既有的法治政府模式，旨在以數(shù)字社會的“實(shí)質(zhì)法治”為重要面向，為凸顯“技術(shù)之治”、面向“整體治理”的數(shù)字政府形態(tài)設(shè)置更高程度的正當(dāng)性。因此，數(shù)字政府塑造過程中“治理—法治”關(guān)系的處理，將會面臨高度復(fù)雜的法律價(jià)值平衡問題。數(shù)字法治政府不僅需著力實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府的法治化，還需在“政府形態(tài)變革—社會治理變革—法治模式因應(yīng)”的持續(xù)互動中，通過數(shù)字法治觀念、原則的指引，使愈發(fā)廣泛的“技術(shù)性”政府治理手段，能夠與法治政府的普遍價(jià)值原則相適應(yīng)，修正數(shù)字政府以效能為中心的治理機(jī)制，以穩(wěn)定的法治理念和法治價(jià)值系統(tǒng)來全面紓解數(shù)字政府的技術(shù)賦能、賦權(quán)和賦責(zé)危機(jī)。

四、數(shù)字法治政府：“效能—法治”張力的系統(tǒng)調(diào)適框架

本質(zhì)上看，數(shù)字法治政府對“效能—法治”張力的協(xié)調(diào)，是對政府治理創(chuàng)新與行政法治變革的統(tǒng)合，涉及數(shù)治、法治兩大治理系統(tǒng)的兼容、集成問題，旨在確保更多的治理“應(yīng)用程序”在其系統(tǒng)界面上順暢運(yùn)行。而“效能—法治”張力的協(xié)調(diào)過程是治理與法治的深度耦合，旨在實(shí)現(xiàn)數(shù)字時(shí)代治理現(xiàn)代化與法治現(xiàn)代化的協(xié)同發(fā)展。

１．?dāng)?shù)字法治政府實(shí)現(xiàn)“效能—法治”整合的理念基礎(chǔ)

為了防范數(shù)字政府建構(gòu)中“效能—法治”張力的持續(xù)累積，需充分發(fā)揮數(shù)字法治政府整合數(shù)治與法治的系統(tǒng)界面功能，通過建構(gòu)立體化、全維度、多節(jié)點(diǎn)的二元結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)原則和機(jī)制，促進(jìn)數(shù)治、法治系統(tǒng)均衡發(fā)展、協(xié)同演化，以保持?jǐn)?shù)字公共行政的法治內(nèi)核，推動數(shù)字政府的內(nèi)涵式發(fā)展。①

（１）行政管理與行政法治的深度交融原則

數(shù)字法治政府建設(shè)應(yīng)致力實(shí)現(xiàn)行政管理與行政法治的深度交融?！皠?chuàng)設(shè)政府的目的就是在政治體中建立穩(wěn)定的秩序，因此必須賦予政府以足夠的力量”。② 數(shù)字法治政府不僅應(yīng)成為助推數(shù)字政府法治化構(gòu)建的系統(tǒng)界面，還應(yīng)成為助推數(shù)字政府科學(xué)建設(shè)和管理優(yōu)化，進(jìn)而推展行政法治的系統(tǒng)界面。數(shù)字“治理術(shù)”解構(gòu)并重塑了多元主體協(xié)作的社會治理機(jī)制，帶來技術(shù)與權(quán)力雙重異化與疊加管控的隱憂。數(shù)字政府的數(shù)字權(quán)力經(jīng)由超級平臺，而延伸、滲透到社會經(jīng)濟(jì)生活的方方面面，可能產(chǎn)生技術(shù)權(quán)力的不正當(dāng)運(yùn)行，從而推動數(shù)字監(jiān)控和個(gè)人穿透的加強(qiáng)。這意味著，須構(gòu)建數(shù)字政府的負(fù)責(zé)任“穿透”機(jī)制，通過行政法治規(guī)范數(shù)字行政的“穿透”權(quán)力，系統(tǒng)強(qiáng)化對個(gè)人信息和數(shù)據(jù)權(quán)利的保護(hù)，建構(gòu)算法行政經(jīng)由“透視”個(gè)人而“穿透”社會的技術(shù)正當(dāng)程序。

（２）政府治理和社會治理的同步發(fā)展原則

數(shù)字法治政府建設(shè)應(yīng)致力促進(jìn)政府治理與社會治理的同步發(fā)展。高度復(fù)雜的數(shù)字社會治理需契合反思性法治要求，③著力實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)治系統(tǒng)與社會共治系統(tǒng)的交互，構(gòu)建“政社協(xié)同”的多元治理結(jié)構(gòu)。數(shù)字政府應(yīng)將公私合作作為構(gòu)建數(shù)字公共行政的突破口。一方面，數(shù)字社會產(chǎn)生了新公共空間，私平臺的蓬勃發(fā)展帶來了社會權(quán)力的生長；另一方面，隨著國家社會保障的深化發(fā)展，數(shù)字政府的社會塑造、生存照顧任務(wù)增加，大量公共行政任務(wù)通過政府和社會平臺完成。數(shù)字政府的權(quán)力運(yùn)作橫跨公私場景，邊界超越了傳統(tǒng)政府的管理維度。社會治理的“跨界性”和“整體性”，要求打開政府的封閉結(jié)構(gòu)，消減社會治理清晰化與政府治理模糊化的張力。數(shù)字法治政府能夠推進(jìn)多中心治理和界面治理模式的結(jié)合。它以協(xié)調(diào)政府與市場、社會關(guān)系為主要任務(wù)，有助于“解決政府職能混雜、權(quán)責(zé)不清這一法治政府建設(shè)的基礎(chǔ)性難題”，④實(shí)現(xiàn)政府與市場、社會交互邊界的法治規(guī)范。

（３）權(quán)力監(jiān)督與行政自制的協(xié)調(diào)互補(bǔ)原則

數(shù)字法治政府應(yīng)致力促進(jìn)權(quán)力監(jiān)督與行政自制的協(xié)調(diào)互補(bǔ)。從根本上而言，數(shù)字治理的合法性體現(xiàn)為數(shù)字權(quán)力的行使合法。數(shù)字法治政府建設(shè)的重心在于完善數(shù)字權(quán)力監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)對數(shù)字政府權(quán)力運(yùn)作的持續(xù)控制。當(dāng)前，權(quán)力監(jiān)督數(shù)字化建設(shè)為推進(jìn)數(shù)字法治政府建設(shè)提供了良好環(huán)境。“數(shù)字人大”“數(shù)字監(jiān)察”“數(shù)字檢察”等各種數(shù)字化權(quán)力監(jiān)督系統(tǒng)的運(yùn)用，不僅提升了國家監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)力監(jiān)督能力，也促進(jìn)了公民監(jiān)督權(quán)的數(shù)字賦能，使得數(shù)字化監(jiān)督成為個(gè)體防御權(quán)力“穿透”的重要機(jī)制?，F(xiàn)階段，統(tǒng)籌人大、監(jiān)察、檢察、審計(jì)、統(tǒng)計(jì)等國家監(jiān)督制度，注重人大監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、檢察監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等監(jiān)督機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)互通和共享，構(gòu)筑面向數(shù)字行政權(quán)運(yùn)行的全流程、全過程數(shù)字監(jiān)督機(jī)制，對促進(jìn)和保障數(shù)字行政權(quán)的法治化運(yùn)行，消除算法行政的責(zé)任悖論尤為必要。在加強(qiáng)全過程權(quán)力監(jiān)督的同時(shí)，也需處理好與行政激勵(lì)、行政自制的互補(bǔ)關(guān)系，維護(hù)行政自主性和能動性，防范過度、過密監(jiān)督下的政府僵化和行政失能風(fēng)險(xiǎn)。

（４）數(shù)字技術(shù)與法治制度的賦能均衡原則

數(shù)字法治政府應(yīng)致力實(shí)現(xiàn)技術(shù)工具和法治規(guī)范系統(tǒng)的賦能均衡?；趯χ卫砑夹g(shù)現(xiàn)代化及其效能的推崇，法治對技術(shù)治理的合法性賦能愈發(fā)隱蔽地存在。相較之下，技術(shù)對法治制度的賦能盡管被有所加強(qiáng)，卻仍在諸多領(lǐng)域尚未得到充分伸展。同時(shí)，法治建設(shè)本身也長期面臨重價(jià)值引領(lǐng)、輕技術(shù)賦能的工具困境。隨著數(shù)字技術(shù)對制度的賦能效應(yīng)日益凸顯，法治建設(shè)的內(nèi)在邏輯也須因應(yīng)技術(shù)變革進(jìn)行重塑，著力將技術(shù)作為推動政府法治化的重要手段。事實(shí)上，開發(fā)智能化的法治工具實(shí)現(xiàn)“法治數(shù)字化”，是深度因應(yīng)數(shù)字時(shí)代法治變革的必然選擇。鑒于法治是制度系統(tǒng)、技術(shù)系統(tǒng)的統(tǒng)一，數(shù)字政府需通過數(shù)字技術(shù)驅(qū)動行政法治機(jī)制變革，充分運(yùn)用“法治”這套內(nèi)嵌社會公益和正當(dāng)程序的制度“算法”，挖掘數(shù)字技術(shù)本身具有的權(quán)力監(jiān)控、流程規(guī)范等剛性規(guī)制潛能，以“技術(shù)＋法治”的新型權(quán)力制動力，防控?cái)?shù)字政府的權(quán)力風(fēng)險(xiǎn)。

２．?dāng)?shù)字法治政府推動“效能—法治”整合的規(guī)范路徑

為從根本上化解數(shù)治所創(chuàng)構(gòu)的技術(shù)秩序的效能合法性危機(jī)，需以系統(tǒng)工程思維協(xié)調(diào)數(shù)字行政“數(shù)治—法治”二元價(jià)值，統(tǒng)籌安排數(shù)字法治國家、數(shù)字法治政府、數(shù)字法治社會建設(shè)，持續(xù)優(yōu)化“信息權(quán)力—信息權(quán)利”的交互結(jié)構(gòu)，保障數(shù)字政府在“效能—法治”協(xié)同邏輯下有序演進(jìn)。

（１）充分協(xié)調(diào)數(shù)字行政“數(shù)治—法治”二元價(jià)值

數(shù)字政府通過發(fā)揮信息工具在市場監(jiān)管、秩序維護(hù)等領(lǐng)域的優(yōu)勢，彌補(bǔ)市場缺陷和弱點(diǎn)，提高經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展效率。然而，數(shù)字行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)很大程度上取決于政府與社會、市場的法治邊界，涉及數(shù)字行政的正當(dāng)性、合理性問題，難以忽視人本價(jià)值這一終極目標(biāo)。數(shù)治范式需接受比例原則的全面規(guī)訓(xùn)，才能體現(xiàn)促進(jìn)社會治理的正當(dāng)價(jià)值。具體而言，其應(yīng)在目的、手段上合乎憲法、法律特別是行政法的要求，遵循適當(dāng)性、妥當(dāng)性和均衡性原則，杜絕不必要、不適當(dāng)和過度化的數(shù)治措施。比例原則可謂從權(quán)力監(jiān)督和行政自制兩方面，提出了規(guī)范數(shù)字行政的系統(tǒng)法治要求，有助于防范數(shù)字行政的擴(kuò)張性、無序性和恣意性，為數(shù)字法治政府調(diào)適“效能—法治”張力提供重要的平衡機(jī)制。

借助比例原則調(diào)控?cái)?shù)字政府的“效能—法治”張力，需從根本上以數(shù)字法治政府整合回應(yīng)政府、責(zé)任政府等公共行政理念，通過溯源并調(diào)適公共行政的核心價(jià)值，建構(gòu)數(shù)字政府的實(shí)質(zhì)法治責(zé)任，調(diào)控行政管理與行政法治的責(zé)任張力。責(zé)任被視為行政的關(guān)鍵價(jià)值，而它也是法治在公共行政領(lǐng)域的強(qiáng)烈訴求。行政管理往往通過發(fā)揮政府自主性，而呈現(xiàn)對人民負(fù)責(zé)的責(zé)任政府形象。然而，責(zé)任政府以政府職能、職責(zé)的法治化安排為規(guī)范基礎(chǔ)，并與社會、市場之間存在一定的責(zé)任角色邊界。唯有強(qiáng)化法治行政、法治經(jīng)濟(jì)對政府責(zé)任的外部規(guī)范，在政府、社會、市場多元共治架構(gòu)下，持續(xù)圍繞合作治理塑造數(shù)字政府的職責(zé)邊界，構(gòu)建有為、有效、有限的數(shù)字政府，才能從根本上調(diào)適數(shù)字政府的“效能—法治”張力。

數(shù)字法治政府是包容數(shù)治效能、協(xié)調(diào)法治質(zhì)量的法治政府模式，體現(xiàn)行政管理與行政法治邏輯的多維融通。作為一個(gè)二元張力的調(diào)適框架和耦合機(jī)制，在當(dāng)前數(shù)字行政法制較為薄弱的情況下，數(shù)字法治政府應(yīng)圍繞數(shù)字行政的合理性、責(zé)任性，經(jīng)由數(shù)字政府公共價(jià)值的全面塑造和自我規(guī)制，展開其與行政法治的整合協(xié)調(diào)。這意味著，需從合理行政與責(zé)任政府層面推動政府職能轉(zhuǎn)變和效能建設(shè)，增進(jìn)數(shù)字行政的總體社會福利。當(dāng)下，隨著強(qiáng)人工智能技術(shù)逐漸嵌入數(shù)字行政，需直面政府職責(zé)體系轉(zhuǎn)變這一傳統(tǒng)難題面臨的新困境，在合理性層面推動完善數(shù)字政府的“政治—行政—法律”責(zé)任安排。為此，要將社會價(jià)值和公共倫理充分納入數(shù)字政府責(zé)任立法，特別是要加強(qiáng)算法行政決策的法制規(guī)范供給，厘清數(shù)字政府“行政助手”“行政工具”的衍生權(quán)責(zé)，緩釋人工智能對數(shù)字政府責(zé)任體系的沖擊。

（２）統(tǒng)籌數(shù)字法治國家、數(shù)字法治政府、數(shù)字法治社會建設(shè)

數(shù)字政府是數(shù)字國家建設(shè)的核心部分，其深度參與數(shù)字社會的形塑過程，具有聯(lián)結(jié)數(shù)字國家與數(shù)字社會的中介效應(yīng)。而“數(shù)字國家—數(shù)字社會”的聯(lián)動演進(jìn)結(jié)構(gòu)，又深度關(guān)涉數(shù)字政府的法治底座如何安放?！胺ㄖ蔚幕A(chǔ)和界限就寓于市民社會與國家的這種互動發(fā)展構(gòu)架之中”。① 數(shù)字社會與數(shù)字國家的緊密聯(lián)動關(guān)系，不僅直接影響數(shù)字政府的法治演進(jìn)和格局塑造，還將從根本上決定數(shù)字法治的發(fā)展。為此，需進(jìn)化為“數(shù)字法治國家—數(shù)字法治社會”的交互結(jié)構(gòu)。在這一新的二元關(guān)系結(jié)構(gòu)中安置數(shù)字法治政府，既有利于從國家、社會的雙向角度，為其提供統(tǒng)籌發(fā)展的資源和動力，又可通過引領(lǐng)數(shù)字法治社會、承載數(shù)字法治國家，從而實(shí)現(xiàn)三者的協(xié)同建構(gòu)。

正因處在數(shù)字法治國家／社會的連接點(diǎn)，數(shù)字法治政府建設(shè)需被置于數(shù)字法治全局而系統(tǒng)謀劃。剖釋“數(shù)字法治政府”概念的內(nèi)涵可發(fā)現(xiàn)，它不僅是“數(shù)字政府”與“法治政府”的組合疊加，還隱含面向“數(shù)字法治”的新型政府之深意。顯然，數(shù)字法治是囊括數(shù)字法治國家／社會／政府的三維系統(tǒng)。當(dāng)下，數(shù)字法治政府建設(shè)需樹立更加宏觀的數(shù)字法治觀，切實(shí)接受數(shù)字法治國家建設(shè)的統(tǒng)領(lǐng)?！胺ㄖ握诠I(lǐng)域的推行勢必依靠法治國家的推行，并和法治政黨、法治社會等概念互為前提和基礎(chǔ)。”②數(shù)字法治政府不只是行政權(quán)層面的數(shù)字法治建設(shè)，還延伸到立法權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)、監(jiān)察權(quán)等國家權(quán)力法治。盡管數(shù)字法治具有豐富的內(nèi)涵，但它是對以政府為主體的數(shù)治方式的系統(tǒng)規(guī)控。唯有堅(jiān)持“建設(shè)社會主義法治國家”的憲法原則，③充分發(fā)揮數(shù)字法治國家的系統(tǒng)引領(lǐng)作用，才能實(shí)現(xiàn)對數(shù)字政府權(quán)力的系統(tǒng)調(diào)控。

相對于法治國家的頂層設(shè)計(jì)，“法治社會則是法治中國建設(shè)的真正基礎(chǔ)”。④ 數(shù)字法治政府與數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會建設(shè)密切交叉，體現(xiàn)在政府與市場、國家與社會的關(guān)系協(xié)調(diào)之中，又高度契合促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)的主旨。當(dāng)代的數(shù)字治理以國家、社會的合作治理為基礎(chǔ)，故需深入推進(jìn)“政府—社會”協(xié)同共治，在數(shù)字國家與數(shù)字社會良性互動的法治框架中，漸進(jìn)完成數(shù)字法治政府建設(shè)。我國需深入探尋數(shù)字社會的發(fā)展邏輯，逐漸夯實(shí)數(shù)字法治政府運(yùn)行的數(shù)字社會根基。當(dāng)下，需按照法治國家將全部公共生活法律化的內(nèi)在要求，將人工智能技術(shù)創(chuàng)新納入數(shù)字法制立法框架，消減侵蝕風(fēng)險(xiǎn)。為此，應(yīng)樹立建構(gòu)安全、可信數(shù)字公共生活的政府發(fā)展理念，切實(shí)承擔(dān)人工智能政府應(yīng)用的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防義務(wù)，強(qiáng)化數(shù)字政府技術(shù)創(chuàng)新的“負(fù)責(zé)任”制度保障，全面推進(jìn)數(shù)字政府智能應(yīng)用的多場景社會實(shí)驗(yàn)，健全算法行政技術(shù)倫理規(guī)則和法律責(zé)任制度，以“數(shù)字善治”引領(lǐng)數(shù)字法治社會建設(shè)。

（３）持續(xù)優(yōu)化“信息權(quán)力—信息權(quán)利”的交互結(jié)構(gòu)

數(shù)字技術(shù)是將信息權(quán)力公平賦予社會的重要機(jī)制。由于不同主體間的政治、經(jīng)濟(jì)、社會地位不平等，數(shù)字時(shí)代的信息權(quán)力配置出現(xiàn)了差序賦權(quán)、賦能效果，政府、企業(yè)和個(gè)人的信息權(quán)力懸殊，有必要通過法治機(jī)制矯正信息權(quán)力的失衡配置架構(gòu)。為此，需調(diào)整“信息國家—透明公民”的傳統(tǒng)關(guān)系，突出“信息公民”而淡化“信息國家”主體身份，調(diào)適信息權(quán)力的公私傾斜配置格局，實(shí)現(xiàn)政府與社會的平等對視。這是信息理念和信息控制權(quán)的重大轉(zhuǎn)變，即“在國家領(lǐng)域?qū)⒈Ｃ芎蛿?shù)據(jù)公開性之間的一般—例外關(guān)系顛倒過來：應(yīng)當(dāng)保證任何國家活動的公開性（便于公民獲取國家信息），只有在法律規(guī)定的例外情況下才能保密”。① 唯有將透明性作為數(shù)字國家的根本追求，數(shù)字政府才具有更高的合法性和正當(dāng)性。在當(dāng)下保障國家安全的基礎(chǔ)上，構(gòu)建“透明國家—信息公民”的平衡信息結(jié)構(gòu)，能夠填平公域和私域的“信息鴻溝”，使被技術(shù)異化的“數(shù)字人”返身成為“數(shù)字公民”，提升數(shù)字民主對數(shù)字法治政府建構(gòu)的支撐、保障功能，實(shí)現(xiàn)政府治理社會和社會治理政府的均衡建構(gòu)。

數(shù)字時(shí)代的政府不僅成為公共數(shù)據(jù)生產(chǎn)者，也能直接或間接掌控大量社會數(shù)據(jù)。通過對個(gè)體數(shù)據(jù)的深度解析和穿透，數(shù)字政府變換權(quán)力行使模式，不斷延伸權(quán)力觸角，從而形成了新的權(quán)力結(jié)構(gòu)。然而，由于缺乏對公共數(shù)據(jù)的充分掌握，民眾往往難以理解數(shù)字政府組織及其背后的“算法”邏輯，亦難以對行政系統(tǒng)進(jìn)行有效監(jiān)督。這就要求強(qiáng)化政府的信息透明和共享責(zé)任，明確其在數(shù)字社會所須承擔(dān)的公開透明義務(wù)，使數(shù)字政府能夠保持高度透明。既往法治政府建設(shè)為促進(jìn)政府透明負(fù)責(zé)，創(chuàng)造了專家論證、公眾參與、公開聽證等多種行政參與和監(jiān)督機(jī)制。數(shù)字政府既需完善和發(fā)展上述機(jī)制，還要充分運(yùn)用信息技術(shù)加強(qiáng)行政自制、賦能行政法治，如構(gòu)建技術(shù)化的確權(quán)規(guī)制、用權(quán)規(guī)制、評權(quán)規(guī)制和督權(quán)規(guī)制機(jī)制。②同時(shí)，應(yīng)強(qiáng)化個(gè)人信息、數(shù)據(jù)自治權(quán)與國家控制權(quán)間的協(xié)調(diào)。

從發(fā)展態(tài)勢來看，公共數(shù)據(jù)治理將是數(shù)字法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容。我們需跨越數(shù)據(jù)治理與數(shù)字治理的鴻溝，將“數(shù)據(jù)之治”全面轉(zhuǎn)入“治理數(shù)據(jù)”，健全以數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度為核心的政府?dāng)?shù)據(jù)管理體系，優(yōu)化數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)的職能職責(zé)，全面推進(jìn)基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性數(shù)據(jù)治理制度建設(shè)。尤其要強(qiáng)化個(gè)人權(quán)益保護(hù)與數(shù)據(jù)合理利用的法制平衡，充分釋放數(shù)據(jù)要素的社會經(jīng)濟(jì)和民主法治價(jià)值。當(dāng)下，需以政府?dāng)?shù)據(jù)開放、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營法治化構(gòu)建為核心，構(gòu)建公共數(shù)據(jù)收集、開放、共享、利用、收益等配套法律機(jī)制，審慎推進(jìn)數(shù)據(jù)財(cái)政，不斷夯實(shí)公私數(shù)據(jù)協(xié)同共治體系。隨著數(shù)據(jù)治理日益成為數(shù)字法治政府建設(shè)的突破口，還需認(rèn)真對待數(shù)據(jù)治理權(quán)力，樹立數(shù)據(jù)治理的包容審慎理念，通過提升數(shù)據(jù)治理的公開性、透明性、責(zé)任性，提升其法治化、民主化水平。

五、結(jié)語

本質(zhì)上，數(shù)字政府建設(shè)是對政府治理結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)重構(gòu)，其創(chuàng)設(shè)的“數(shù)治”模式蘊(yùn)含的“效能—法治”張力，隨著數(shù)字社會持續(xù)深化而發(fā)生深刻變動。唯有從數(shù)字政府職責(zé)體系和行政法治的優(yōu)化完善入手，加快推進(jìn)能夠系統(tǒng)整合數(shù)字政府、法治政府二元結(jié)構(gòu)關(guān)系的數(shù)字法治政府建設(shè)，方有可能從根本上化解這一內(nèi)在張力。然而，由于面向技術(shù)理性的數(shù)字政府與面向制度理性的法治政府之深度耦合仍面臨諸多現(xiàn)實(shí)障礙，故尚需深入掌握基于系統(tǒng)數(shù)字法治觀的數(shù)字法治政府哲學(xué)，強(qiáng)化行政法學(xué)知識體系的創(chuàng)新性、協(xié)調(diào)性和自主性，不斷增強(qiáng)行政法的回應(yīng)性、包容性、整體性，③以推動效能、法治圍繞數(shù)字政府公共行政的核心價(jià)值協(xié)同成長，最終闡釋好“一個(gè)法治化的數(shù)字政府何以可能”的命題。

作者單位：寧波大學(xué)法學(xué)院

責(zé)任編輯：張陳一軒