劉 旭

( 河南財經(jīng)政法大學 法學院,河南 鄭州 450046)

公益訴訟制度有著悠久的歷史傳承,并演進出多樣化的訴訟類型。公益訴訟在古羅馬時代就已出現(xiàn),羅馬法設定了為公共利益而發(fā)起的訴訟,并賦予普通市民提起此類訴訟的資格[1]。公益訴訟發(fā)展到今天,呈現(xiàn)出社會參與廣泛、訴訟范圍寬闊、訴訟改革活躍的特征,成為世界范圍內司法與公眾有效互動推動治理變革的重要實踐表現(xiàn)。2014年以來,我國公益訴訟的制度試點和推廣取得顯著突破,民事訴訟和行政訴訟領域的公益訴訟制度實踐成效引人注目,尤其是在《行政訴訟法》中,確立了檢察機關針對行政機關違法行使職權或者不作為依法開展檢察監(jiān)督的公益訴訟法律制度,為公益訴訟制度體系的全面構建打下了良好的基礎[2]。在生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護等領域,檢察公益訴訟彰顯出鮮明的權力監(jiān)督的意蘊,展現(xiàn)了消除公權力濫用、抑制腐敗現(xiàn)象的制度功效,公益訴訟的反腐敗功能得以初步呈現(xiàn)。為了進一步推進反腐敗的整體性治理方略,強化各領域推進反腐敗的治理協(xié)同,有必要更新公益訴訟治理理念,確立新的反腐敗公益訴訟的類型,拓展以往公益訴訟治理領域,賦權更多主體參與到公益訴訟中來,使反腐敗公益訴訟制度成為現(xiàn)代化公益訴訟制度體系的主體構成。

一、推行反腐敗公益訴訟的重大意義

反腐敗公益訴訟這一新型制度,既是國家監(jiān)督體系的進一步完善,也是個體訴權的重大促進,眾多的社會主體不僅可以尋求專門權力監(jiān)督機構實施監(jiān)督,也可以通過提起反腐敗公益訴訟實現(xiàn)對國家權力更為全方位的監(jiān)督。當前,我國反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜,反腐敗治理制度正在經(jīng)歷深層次的變革與創(chuàng)新,有效應對一些地方和領域仍然存在的貪污受賄、揮霍公款、資產(chǎn)流失等腐敗現(xiàn)象,進而更加有效地保護國家利益和公眾利益免遭腐敗侵蝕,就需要開展反腐敗公益訴訟的制度探索,并以此為重要制度載體,推動全社會力量制度化參與反腐斗爭。

(一) 反腐敗公益訴訟是擴大反腐敗公眾參與的創(chuàng)新路徑

反腐敗公益訴訟突破了以往那種代議委托反腐敗以及專門授權反腐敗的制度模式,賦予人民更為直接而有效的反腐敗斗爭制度工具。公益訴訟是人民主權憲制原則的制度表達,允許人民個體及組織開展訴訟參與,是貫徹人民主體地位的內在要求[3]。在公益訴訟的理論意蘊和制度內涵中,即使是公民個體也能夠成為公共利益的代表,而通過公益訴訟,原先僅僅歸屬于私域的主體,在身份意義上發(fā)生了由純粹私益人到公益代表人的轉變。反腐敗公益訴訟將每一個體所享有的監(jiān)督權利,轉換為付諸提訴及獲取裁判的直接行動,減少了以人民-代表-監(jiān)督為流程、以集體議決為內核的委托式監(jiān)督所帶來的的繁雜環(huán)節(jié),改變了授權式監(jiān)督那種帶有較為強烈非正式色彩的投訴-反饋型的制度形式,代之以法定的案件提告-登記-裁判這一更強約束性和更為正式的制度流程,以及相應的提訴舉證和對接裁判,增進了人民監(jiān)督制度的正式性、嚴肅性和實效性。個體以公共利益代表的名義提起訴訟,使人民主權原則具體化為現(xiàn)實的權力監(jiān)督行動,最終為反腐敗斗爭的制度化實施奠定了寬廣而深厚的群眾基礎。

(二) 反腐敗公益訴訟是嚴密權力監(jiān)督體系的現(xiàn)實需要

涵蓋了多種監(jiān)督渠道的權力監(jiān)督體系,必然包括了以公益訴訟為重要制度形態(tài)的司法監(jiān)督。傳統(tǒng)那種以涉已利益為提訴要件的行政訴訟,以及新近推行的行政公益訴訟,還遠遠無法覆蓋反腐敗斗爭的全部對象和全部領域,大量未直接涉及私人利益而大肆侵害公共利益的的腐敗現(xiàn)象,還未納入司法監(jiān)督的受理范圍,這就造成司法在整個國家監(jiān)督體系中的功能發(fā)揮不足,人民通過司法踐行監(jiān)督權利、實施監(jiān)督行動也遭受限制。與此同時,人大監(jiān)督剛性不足、力度不夠的問題一直備受詬病,“上級監(jiān)督太遠,同級監(jiān)督太軟,下級監(jiān)督太難”的現(xiàn)象還一定程度存在,專門機構監(jiān)督與當前腐敗存量與增量形勢演變仍有諸多不適應之處[4]。這些問題都要求通過適時的制度創(chuàng)新,增強反腐敗多元化監(jiān)督架構的實踐效能,彌補權力監(jiān)督運行機制中的缺漏和不足。反腐敗公益訴訟便是推進反腐敗治理制度創(chuàng)新的重要路徑,個體反腐敗訴權的賦予和行使,將大大地拓展反腐敗公眾參與的制度渠道,顯著地提高人民進行權力監(jiān)督的強度和實效,同時,這一制度也將形成對專門機構監(jiān)督等現(xiàn)有監(jiān)督平臺的鞭策和促動,有力地推動黨和國家監(jiān)督體制機制的整體性變革。

(三) 反腐敗公益訴訟是保障人民訴訟權利的迫切呼喚

公益訴訟是訴權這一基本人權的制度展開,訴權保障是公益訴訟領域不斷拓展和功能不斷展現(xiàn)的重要理據(jù)。多個國際條約明確宣告了訴權作為基本人權的重要地位,眾多國家的憲法也已經(jīng)承認及載明訴權內容[5]。伴隨世界范圍內接近司法正義運動的興起和演進,訴權的內容日益得到擴充,訴權的應用領域也得到拓展,公益訴訟已然成為訴權的有機組成部分。個體訴權的內涵已經(jīng)不限于與自身利益直接相關的糾紛領域,而拓寬到非直接利益相關的公益領域。腐敗與生態(tài)污染、資源破壞、消費侵權等一道,成為近代以來的公害現(xiàn)象,腐敗對政治、經(jīng)濟和社會秩序造成破壞,其對公共利益的損害是顯而易見的。個體為維護公共利益而就腐敗行為提起公益訴訟亦具有正當性與合理性。近年來的公益訴訟制度實踐探索,已經(jīng)針對環(huán)境保護、消費維權等領域損害社會公共利益的行為確立了民事公益訴訟,并針對環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護等領域侵害國家利益或者社會公共利益的行為確立了行政公益訴訟。隨著對公共利益內涵及外延的進一步廓清和延伸,個體公益訴權行使必將獲得更大的空間,在反腐敗領域全面確立公益訴訟制度亦勢在必行。

二、反腐敗公益訴訟的具體類型

(一) 針對行賄、受賄等賄賂行為的公益訴訟

賄賂是公權力腐敗的典型形式。賄賂現(xiàn)象以權力與利益的交易為核心內容,它通過影響或操縱公權力來達成私人或小團體的非法目標及獲取非法利益。賄賂違法犯罪違背了公職人員的廉潔準則,敗壞了國家機關的聲譽,并且,破壞了社會主義市場經(jīng)濟秩序和社會主義的信用秩序,損害了國家、社會和人民群眾的切身利益,其對社會公共利益構成嚴重危害。因此,反腐敗公益訴訟應當首先將賄賂腐敗作為重點,允許掌握相關證據(jù)的公民和社會團體,發(fā)動訴訟程序予以監(jiān)督。

(二) 針對貪污、挪用等違法占有及使用公共財物的公益訴訟

貪污、揮霍、挪用等類型的違法犯罪,直接侵害了公共財物的所有、使用和收益,嚴重違背公共財物的公共價值取向,造成國家可支配公共財物資源總量及效益的下降。擁有及行使公權力的人員不合法及不合理地支配公共財物的行為,既表現(xiàn)為對公共財物非法地據(jù)為己有,諸如以侵吞、竊取、騙取等非法手段對公共財物加以貪占,也表現(xiàn)為對公共財物過度及浪費性的支出,諸如違規(guī)公款吃喝、公款旅游、違規(guī)公費出國、違規(guī)配備使用公務用車、違規(guī)建設樓堂館所等。國外以納稅人為主體提起的公益訴訟已經(jīng)積累了較為成熟的經(jīng)驗,根據(jù)納稅人訴訟理論,政府公共資金的違法支出,意味著人民所繳納的稅款受到侵占或揮霍,因而,只要履行了納稅義務即具備納稅人公益訴訟資格,都有權利對此提起公益訴訟[6]。在我國,違法占有、使用公共財物的行為對公共利益造成了侵害,自然應當屬于反腐敗公益訴訟的受案范圍。

(三) 針對失職、瀆職造成國有資產(chǎn)流失的公益訴訟

我國以公有制為主體的社會主義經(jīng)濟體制下,國有資產(chǎn)的保有和管理情況關系到國家利益和社會公共利益的實現(xiàn)?，F(xiàn)實中,國有資產(chǎn)流失的表現(xiàn)形式多種多樣,如國企改制過程中,內部管理者與外部意在非法牟利的個人或組織相互勾結,采取虛假評估流程及低價處理國有資產(chǎn),致使企業(yè)經(jīng)營性國有資產(chǎn)遭到賤賣而大量流失[7];行政事業(yè)單位重復性、浪費性購置及配置固定資產(chǎn),侵占及揮霍財政資金和公共物品,對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)非法無償出租出借,以及閑置或低效使用管理國有資產(chǎn)等行為[8];以采主棄副或采富棄貧的方式開發(fā)資源性國有資產(chǎn),對礦山等公共資源采取掠奪性開發(fā)等破壞行為[9]。私分、浪費、怠于職守等損害國有資產(chǎn)行為時有發(fā)生,要求公共利益代表者的介入,針對濫權、瀆職、失職等腐敗行徑提起反腐敗公益訴訟進行干預和制約。2017年修訂的《行政訴訟法》,增加了人民檢察院在國有財產(chǎn)保護領域,對負有監(jiān)督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為提起公益訴訟的規(guī)定,從而就國有財產(chǎn)保護領域的公益訴訟作出了開拓。未來,這一新的探索還應當在起訴主體、起訴范圍、起訴方式等方面加以深化,從而構建以反腐敗為鮮明指向的、更為完備的國有資產(chǎn)公益訴訟保護體系。

(四)針對追回腐敗犯罪所得資產(chǎn)的公益訴訟

反腐敗公益訴訟也是加強反腐敗國際追贓、推進反腐敗國際司法合作的創(chuàng)新性制度舉措。2003年,第58屆聯(lián)大全體會議審議通過的《聯(lián)合國反腐敗公約》(以下簡稱“反腐公約”),推動了全球范圍內打擊腐敗犯罪的政府間協(xié)作。中國十屆人大常委會于2005年10月批準了該公約。反腐公約創(chuàng)設了腐敗犯罪贓款贓物的追回機制,這一機制尤其凸顯了司法在腐敗犯罪涉案資產(chǎn)認定中的關鍵作用,為反腐敗公益訴訟的推行作出了有力的制度響應。根據(jù)反腐公約第57條第3款第2項的規(guī)定,對于公約所調整的腐敗違法犯罪行為,其所涉及到的任何腐敗收益,請求國有權向被請求國主張該收益的所有權,而被請求國對涉案收益的返還,應當基于締約國的生效司法判決。在此背景下,為了更好地貫徹實施反腐公約,進而更加嚴密地堵塞腐敗分子向境外轉移非法收益的漏洞,我國應當盡快構建反腐敗公益訴訟制度,賦予個體公益訴權及拓展公益訴訟范圍,完善通過訴訟途徑追回腐敗犯罪違法所得的法律程序。

三、構建我國反腐敗公益訴訟制度的若干具體構想

我國基本訴訟法律為推行公益訴訟而進行的新的修訂,為反腐敗公益訴訟制度的推出作出了有益的探索和鋪墊。應當積極開展立法解釋,拓展現(xiàn)有的民事公益訴訟的應用領域,使之向反腐敗公益訴訟領域延伸;同時,借鑒現(xiàn)有公益訴訟制度模式,開展反腐敗檢察公益訴訟的制度嘗試。針對現(xiàn)行制度的不足,并借鑒國外成熟經(jīng)驗,我國的反腐敗公益訴訟制度要進一步拓寬原告主體資格設計,將反腐敗公益起訴權賦予包括個體、社會組織、政府機構在內的多類主體,積極推進個體行使公益訴權的制度改革,同時,又要加快推進支持起訴、激勵起訴等反腐敗公益訴訟的制度配套,最終以反腐敗公益訴訟制度創(chuàng)新激發(fā)社會領域反腐敗斗爭的活力,凝聚起推進反腐敗公益訴訟的強大合力。

(一) 拓展已有的民事和行政公益訴訟法律制度

我國現(xiàn)有的公益訴訟制度為新型反腐敗公益訴訟的創(chuàng)設打下了制度基礎,已有的立法規(guī)定及其制度模式為反腐敗公益訴訟制度構建提供了樣板。反腐敗公益訴訟制度建設要延續(xù)現(xiàn)行公益訴訟制度設計的優(yōu)勢,吸收公益訴訟制度改革的新經(jīng)驗,在公益訴訟主體資格擴展、訴訟程序優(yōu)化、訴訟實施保障等方面作出進一步的改進。我國2012年《民事訴訟法》的立法修訂,引入了“損害社會公共利益的行為”這一立法調整對象的表達,設立了民事公益訴訟制度。2017年《行政訴訟法》的修訂,則針對“致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的”行政機關違法行使職權或者不作為的情形,設立了行政公益訴訟制度。《民事訴訟法》中公益訴訟條款所規(guī)定的,可以向人民法院提起公益訴訟的“法律規(guī)定的機關和有關組織”,其中的“法律規(guī)定的機關”并未限定于行政機關,承擔反腐敗專門監(jiān)察職責的監(jiān)察機關亦應當有資格,對損害社會公共利益的腐敗行為提起民事公益訴訟,而與反腐敗教育、防范、懲戒相關的組織亦應當具有提起民事訴訟的主體資格。立法應當對這一關鍵概念作出進一步的解釋,為監(jiān)察機關及社會組織參與反腐敗公益訴訟提供法律依據(jù)。同時,亦要參照現(xiàn)行民事公益訴訟制度模式,在反腐敗領域確立檢察機關支持監(jiān)察機關及有關組織起訴的制度,以及檢察機關在監(jiān)察機關及有關組織未提起公益訴訟情形下的徑行起訴制度。

(二) 開展個體提起反腐敗公益訴訟的制度探索

我國反腐敗公益訴訟應當明確個體的訴訟主體資格,并建立國家機關和社會組織支持個體提起公益訴訟的保障舉措。作為我國公益訴訟在基本法律層面的準據(jù)法,現(xiàn)行《民事訴訟法》在訴權行使主體資格、訴訟受理范圍等方面的設計上還存在明顯的缺陷。該法第122條明文規(guī)定,“原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織”這一起訴條件,這一規(guī)定就與第58條民事公益訴訟具體制度的規(guī)定形成規(guī)范沖突。我國《行政訴訟法》第25條第1款并未以直接利害關系為要件設定訴訟資格,而是使用了“有利害關系”的表達,實際暗含了較為寬廣的行政訴權資格賦予;《行政訴訟法》第25條第4款中使用了“違法行使職權”這一概念,擴大了行政訴訟指向的對象和領域,但現(xiàn)有的行政訴訟受案范圍仍然與反腐敗公益訴訟所要求的受案范圍存在較大差距。鑒于我國公益訴訟已經(jīng)超越了傳統(tǒng)民事訴訟的主體資格界定以及傳統(tǒng)行政訴訟的受案范圍限定,我國應當以深化監(jiān)察體制改革為切入,以監(jiān)察訴訟法律制度建設為突破,在賦予監(jiān)察機關針對腐敗行為提起民事公益訴訟的訴訟資格的同時,也明確個體、社會組織、檢察機關在一定情形下提起民事性質的和監(jiān)察訴訟性質的反腐敗公益訴訟的主體資格。

現(xiàn)行的公益訴訟制度在民事公益訴訟領域確立了法律規(guī)定的機關和有關組織徑行起訴、檢察機關訴前查明起訴兩種訴訟方式,在行政公益訴訟領域確立了檢察機關為主體的、檢察建議前置性的公益訴訟模式。我們可以利用現(xiàn)行公益訴訟的制度資源,在反腐敗民事公益訴訟中確立包括公民、法人、其他組織在內的,不設置前置條件的徑行起訴制度,各類主體對損害社會公共利益的腐敗行為,可以直接向法院提起訴訟;而在以各類公權力機關及其工作人員為對象的、非民事追責性質的反腐敗公益訴訟中,可以設置相應的訴訟前置程序,即各類主體在起訴前應當經(jīng)過向專門監(jiān)督機構檢舉的流程,專門監(jiān)督機關在法定期限內對反腐敗檢舉不受理、不立案的,各類主體則有權向法院提起公益訴訟,而檢察機關所提起的監(jiān)察公益訴訟,亦可以采用檢察建議前置的方式來實施。

(三) 加強支持起訴等反腐敗公益訴訟的制度配套

完備的反腐敗公益訴訟制度體系,需要在支持起訴、激勵起訴等方面開展相應的制度配套。公益訴訟發(fā)揮著替代政府和社會主體履行政府責任及社會責任的作用,因而,各類主體就公益起訴予以支持和協(xié)作也是應有之義。社會主體提起的公益訴訟應當被看做是政府任務的替代性履行[10]。對于專門監(jiān)督機構和社會主體提起的反腐敗公益訴訟,其他政府部門及社會主體也可以支持起訴的方式對原告起訴提供支援,向法院提供與案件有關的證據(jù)或者適用法律方面的意見,提出被當事人訴狀中所忽略的案件事實和法律依據(jù)。就支持起訴,我國《民事訴訟法》第15條確立了機關、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為,支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴的制度。由該條款可以推斷,對于那些損害國家、集體民事權益的行為,不僅遭受損害的政府部門、集體組織可以提起訴訟,而且國家機關、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位多類型的主體也可以支持受損害單位提起訴訟。新修訂的《民事訴訟法》增設了檢察機關支持起訴制度,即在法律規(guī)定的機關和有關組織已經(jīng)就損害社會公共利益的行為提起訴訟的情形下,檢察機關可以支持起訴。我國的反腐敗公益訴訟支持起訴制度建設,要著力拓展支持起訴的主體類型,多種社會主體能夠以支持起訴的方式參與到此類公益訴訟中來,各類型國家機關亦能夠協(xié)同支持此類起訴,從而,公益訴訟的參訴力量將得以顯著壯大。

反腐敗公益訴訟亦需要建立相應的訴訟激勵和訴訟補償制度。作為一種較為特殊的訴訟,反腐敗公益訴訟具有影響范圍廣、參訴難度大、訴訟時間長等特點,訴訟過程中一般需要進行復雜的取證、檢測、鑒定等,相關主體亦要承擔相應的參訴壓力和成本投入。為了彌補原告在時間、精力和財力上的付出,法律應當規(guī)定從反腐敗公益訴訟所獲公益追償當中,撥付一定的比例對勝訴的原告及支持起訴的有關主體給予物質補償和物質獎勵;同時,對于參與和支持反腐敗公益訴訟的主體,給予公開表彰、頒發(fā)榮譽稱號等名譽獎勵,形成激發(fā)反腐敗公益舉動、推動反腐敗公益訴訟發(fā)展的濃厚氛圍。要建立專門的反腐敗公益訴訟基金,對此類公益訴訟相關的社會參與予以支持,吸引和鼓勵律師等群體參與到此類公益訴訟中來,也為反腐敗公益訴訟理論研究和制度改革提供資金來源,從而推動反腐敗公益訴訟穩(wěn)健而長久地發(fā)展。