高艷陽

( 中共貴州省委黨校 黨的建設(shè)教研部,貴州 貴陽 550028)

黨內(nèi)法規(guī)是中國共產(chǎn)黨管黨治黨、執(zhí)政治國的重要依據(jù)。中國共產(chǎn)黨歷來重視黨內(nèi)法規(guī)建設(shè),并且在執(zhí)政過程中自覺地把它當(dāng)作治國理政的重要組成部分和有效手段。作為國家治理中比較重要的兩個(gè)基本主體之間的關(guān)系,即中國共產(chǎn)黨與國家的關(guān)系,是影響和制約國家治理成效最核心的一對關(guān)系。事實(shí)上,充分重視和發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的重要特殊功能,以政黨治理引導(dǎo)國家治理,以黨的建設(shè)促進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo),助力推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化,最有可能成為中國國家治理現(xiàn)代化的一條具有自己特色的路徑。因此,研究黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的功能呈現(xiàn)與實(shí)踐進(jìn)路,具有重大的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

一、國家治理現(xiàn)代化視域下黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)功能產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)

(一) 馬克思主義國家理論

1. 國家治理主客體理論。國家治理的主客體,從根本上看是由誰治理、統(tǒng)治誰的問題,涉及國家本質(zhì),其指的是國家階級性質(zhì),即國體。馬克思主義國家觀認(rèn)為,國家是階級范疇,本質(zhì)上是階級統(tǒng)治。社會主義國家的本質(zhì)屬性和要求是勞動群眾和工人階級占據(jù)統(tǒng)治地位,我國國體是這一“質(zhì)”的規(guī)定性的生動展現(xiàn)。按照馬克思主義的理論觀點(diǎn),國家治理的主體應(yīng)是社會統(tǒng)治階級,而客體是被統(tǒng)治和壓迫階級。為了體現(xiàn)我國國體、保持國家治理的主客體位置關(guān)系不變,須采取必要的國家政權(quán)組織形式、建立相應(yīng)的國家制度體系,又先要從執(zhí)政黨內(nèi)部“立規(guī)建制”入手,這同黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)聯(lián)系極為緊密。

2.國家治理職能理論。“國家職能是指國家在社會中擔(dān)負(fù)的任務(wù)和所起的作用,它不是指某一國家機(jī)構(gòu)的作用,而是指整個(gè)國家機(jī)器對社會的作用。它表現(xiàn)為國家政權(quán)機(jī)關(guān)對社會進(jìn)行的系統(tǒng)的治理活動?！盵1]一個(gè)國家的國體和政體確立以后,國家治理職能在實(shí)際上就具體表現(xiàn)為國家管理職能。除了要維護(hù)政治統(tǒng)治穩(wěn)定以外,任何國家都有其對社會公共事務(wù)以及經(jīng)濟(jì)、文化等不同事業(yè)的社會管理活動,這些均是管理職能的重要體現(xiàn)。我國國家治理的社會管理職能有助于維護(hù)社會秩序、協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,全面體現(xiàn)黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的能力。為更好實(shí)現(xiàn)這些社會管理職能,自然離不開黨內(nèi)法規(guī)建設(shè),特別是黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)體系建設(shè)作用的發(fā)揮。

3.國家治理發(fā)展理論。馬克思主義認(rèn)為,國家是一個(gè)歷史范疇,不是從來就有的,會隨著階級產(chǎn)生而產(chǎn)生、消失而消亡。社會主義國家治理強(qiáng)調(diào)維護(hù)公共利益,特別是最廣大人民群眾的根本利益。即使在共產(chǎn)主義社會,哪怕國家消亡了,社會公共秩序還是要靠治理活動來鞏固和維持。實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義是一個(gè)極其漫長的過程,但內(nèi)涵體現(xiàn)為國家制度現(xiàn)代化,亦可說是政治現(xiàn)代化的國家治理現(xiàn)代化,其推進(jìn)過程既可看成是生產(chǎn)關(guān)系反作用于生產(chǎn)力、上層建筑反作用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),不斷推動生產(chǎn)力發(fā)展和社會進(jìn)步的過程,又可看作是維護(hù)公共利益、促進(jìn)人的解放,創(chuàng)造每個(gè)人自由發(fā)展到一切人全面自由發(fā)展條件的過程。從這一角度來看,國家治理現(xiàn)代化既是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的政治活動,又是為實(shí)現(xiàn)崇高歷史使命而奮斗的政治行為。國家治理的發(fā)展和實(shí)現(xiàn),契合黨的性質(zhì)和宗旨、各方面工作和全體黨員行為所具有的內(nèi)在邏輯一致性。這些根本性規(guī)定和原則性要求,都可從各類別、各層級黨內(nèi)法規(guī)中找到理論基礎(chǔ)和實(shí)踐依據(jù)。

(二) 政黨治理理論

西方世界往往“先有國家,再有政黨”,“社會孕育政黨”。因?yàn)槭艿揭庾R形態(tài)和傳統(tǒng)觀念、國家制度和政黨體制、具有社會中心主義傾向治理理念等不同因素影響,西方國家對于政黨治理的重視程度和實(shí)踐力度顯然不如社會主義國家。雖然同樣是把法治作為政黨治理的基本方式,但在內(nèi)容和形式上,中西方有著本質(zhì)性差別。由于資本主義國家政黨的產(chǎn)生、性質(zhì)、功能、組織原則等綜合因素的存在,決定其不可能擁有同馬克思主義政黨相同或類似的高效嚴(yán)密的包括黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)的政黨制度體系。只不過在實(shí)現(xiàn)政黨治理、規(guī)范政黨活動方面,也擁有一套相對成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法,如制定不同表現(xiàn)形式的政黨法。

“政黨法可以被理解為專門設(shè)立用來規(guī)范政黨組織生活的法律。當(dāng)然,也可以將它定義為影響政黨的所有法律法規(guī)的總合?！盵2]無論作為選舉組織的黨、議會黨,還是議會外政黨組織,都要在政黨法和憲法法律框架內(nèi)進(jìn)行活動、實(shí)現(xiàn)治理。在大多數(shù)情況下,政黨法是西方國家憲法法律的重要組成部分,典型例證是作為政黨法發(fā)源地的德國。相比之下,中國共產(chǎn)黨的建設(shè)和治理,兼顧共性、又具個(gè)性,必將把法治作為貫穿治黨、治國的一條紅線。同西方政黨的根本性差別在于,中國共產(chǎn)黨治理在嚴(yán)格遵循憲法和法律的同時(shí),首先客觀依照黨內(nèi)法規(guī)來進(jìn)行。因此,加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是中國共產(chǎn)黨治理的核心要義和有效方式。

(三) 政黨—國家—社會關(guān)系理論

政黨與國家的關(guān)系,在本質(zhì)上講是一種政黨與公共權(quán)力之間的關(guān)系。西方國家“先有國家,再有政黨”,即事先產(chǎn)生了公共權(quán)力,不同政黨處理其與國家的關(guān)系,無非想要通過選舉獲取公共權(quán)力,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)執(zhí)政,或是對公共權(quán)力構(gòu)成和運(yùn)作產(chǎn)生最大限度的影響。而包括中國在內(nèi)的社會主義國家,通常是“先有政黨,再建國家”,起初難免造成只在社會主義國家普遍存在的黨政關(guān)系問題。在執(zhí)政過程中,執(zhí)政黨要解決黨政不分、以黨代政,劃清同公共權(quán)力的邊界,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對政權(quán)的全面領(lǐng)導(dǎo)。改革開放以來,中國共產(chǎn)黨始終在探索如何理順和改革黨政關(guān)系,得出的一個(gè)重要結(jié)論是:法治化既是黨政關(guān)系改革的方式,也是黨政關(guān)系改革后的目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)黨政關(guān)系法治化,基本要求是運(yùn)用法律和制度,以法治方式規(guī)范黨政職能、調(diào)節(jié)黨政關(guān)系。在國家層面,利用國家制度和國家法律體系,規(guī)范公共權(quán)力的范圍和職能;在黨的層面,通過建章立制、黨內(nèi)法規(guī)建設(shè),界定黨的權(quán)力邊界。

政黨與社會的關(guān)系,則是一種政黨與民眾之間的關(guān)系。在西方國家,社會孕育政黨,政黨在獲得民眾授權(quán)和認(rèn)可的情況下,將作為民眾對公共權(quán)力進(jìn)行控制的一種工具,強(qiáng)調(diào)社會在國家治理中的核心地位。在中國,必是一種截然不同的情況。在國家治理背景下,不僅要創(chuàng)新政府治理、社會治理,最根本的是要改革和完善黨對社會的領(lǐng)導(dǎo)方式,必須做好鞏固黨的社會基礎(chǔ)、加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)、堅(jiān)持黨的群眾路線、完善基層自治、發(fā)揮黨的宣傳和教育功能等各個(gè)方面的工作。這些行為和活動,在實(shí)踐中都要通過作為行為性法規(guī)的黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)和自身建設(shè)法規(guī),加以調(diào)節(jié)和進(jìn)行規(guī)范。

二、促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化:黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的功能表達(dá)與呈現(xiàn)

(一) 黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)對中國共產(chǎn)黨管黨治黨的作用和影響

1. 規(guī)范黨的建設(shè),全面提高執(zhí)政黨建設(shè)科學(xué)化水平。在國家治理現(xiàn)代化視域下,研究黨的建設(shè)科學(xué)化問題,須突出“執(zhí)政”和“領(lǐng)導(dǎo)”的屬性和特征。以此研究為基礎(chǔ),把黨的建設(shè)納入國家治理視域,那么“執(zhí)政黨建設(shè)科學(xué)化”應(yīng)指研究政黨運(yùn)作和治理的基本原理,把握執(zhí)政黨基本特點(diǎn)和政黨執(zhí)政規(guī)律,通過各種方式和途徑規(guī)范黨的建設(shè),使黨的各方面建設(shè)都遵循執(zhí)政黨建設(shè)的現(xiàn)實(shí)要求及其蘊(yùn)含的客觀規(guī)律,全面提高執(zhí)政黨建設(shè)科學(xué)化水平。在黨領(lǐng)導(dǎo)推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化過程中,要把自身改革創(chuàng)新作為全面提高執(zhí)政黨建設(shè)科學(xué)化水平的重要著力點(diǎn),這需要以實(shí)現(xiàn)政黨治理為切入點(diǎn)。同時(shí),還要把研究和掌握政黨建設(shè)規(guī)律,作為執(zhí)政黨建設(shè)科學(xué)化的核心問題。而這一切的實(shí)踐前提,都要發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的作用和影響。

從全面提高執(zhí)政黨建設(shè)科學(xué)化水平具體路徑來看,黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)可謂作用重大。執(zhí)政黨建設(shè)科學(xué)化的基本表現(xiàn)為思想理論、組織管理、工作方法、制度建設(shè)這四個(gè)方面的科學(xué)化。若把這四個(gè)方面作為全面提高執(zhí)政黨建設(shè)科學(xué)化水平的路徑切入,研究黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的作用和影響,其外在表現(xiàn)為規(guī)范黨的建設(shè),具體可這樣理解:第一,對于思想理論的科學(xué)化,把抽象的規(guī)律、原理和經(jīng)驗(yàn)固化為黨的思想理論,同時(shí)將其納入黨內(nèi)法規(guī)等制度性、規(guī)范性文件,保證其貫徹執(zhí)行、指導(dǎo)實(shí)踐。第二,對于組織管理和工作方法的科學(xué)化,保證黨各級各類組織的有序產(chǎn)生、運(yùn)行和管理,使全體黨員、各級領(lǐng)導(dǎo)干部在工作方式和方法上有規(guī)可循,提高工作方法和組織管理科學(xué)化水平的程度。第三,更容易理解關(guān)于制度建設(shè)的科學(xué)化。黨的制度的重要核心部分本就歸屬于黨內(nèi)法規(guī),加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)本身就是對黨的制度建設(shè)的一種促進(jìn)。制度建設(shè)的科學(xué)化,首先表現(xiàn)為制度的科學(xué)化,需要權(quán)力配置合理、運(yùn)行有效,這仍可通過黨內(nèi)法規(guī)及其建設(shè)進(jìn)行規(guī)范和約束來加以解決。

2. 強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo),保持和加強(qiáng)黨的長期執(zhí)政能力建設(shè)?！包h的建設(shè)主線是貫穿于黨的建設(shè)過程的主要線索,是黨自身建設(shè)的根本方法和主要著力點(diǎn),是黨的建設(shè)主題的實(shí)現(xiàn)路徑、具體抓手和外在顯現(xiàn)?！盵3]黨的長期執(zhí)政能力,直接關(guān)系國家治理現(xiàn)代化成效和進(jìn)程,作為黨的建設(shè)主線,定然關(guān)乎中國共產(chǎn)黨建設(shè)和治理。加強(qiáng)黨的長期執(zhí)政能力建設(shè),有三對重點(diǎn)關(guān)系需要認(rèn)識和把握好,即黨的長期執(zhí)政能力建設(shè)同“三個(gè)執(zhí)政”(科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政)、尊重客觀規(guī)律、黨的先進(jìn)性和純潔性建設(shè)之間的關(guān)系:其一,堅(jiān)持做到“三個(gè)執(zhí)政”,這與完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式、強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系緊密,又涉及理順和改革黨政關(guān)系,同管黨治黨、國家治理現(xiàn)代化存在著巨大的關(guān)聯(lián)性;其二,政黨建設(shè)、治理以及執(zhí)政等基本規(guī)律,寓于政黨運(yùn)作、建設(shè)以及治理行為和實(shí)踐之中;其三,一同作為黨的建設(shè)主線,黨的長期執(zhí)政能力建設(shè)、黨的先進(jìn)性和純潔性建設(shè)貫穿于中國共產(chǎn)黨建設(shè)和發(fā)展的各方面、全領(lǐng)域,高度統(tǒng)一于國家治理現(xiàn)代化全過程。

強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的長期執(zhí)政能力建設(shè),處理好這三對關(guān)系,黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)可發(fā)揮重要作用和影響。黨的執(zhí)政能力既體現(xiàn)為黨作為整體具有的執(zhí)政能力,又表現(xiàn)為黨員領(lǐng)導(dǎo)干部作為個(gè)體具備的能力。針對各級黨委和領(lǐng)導(dǎo)干部,黨的十六大專門列舉了各級領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)具備的五種能力。黨的十六屆四中全會從黨作為整體角度出發(fā),提出五種執(zhí)政能力。針對黨的長期執(zhí)政能力建設(shè)這一重大時(shí)代命題,黨的十九大提出全面增強(qiáng)八個(gè)方面的執(zhí)政本領(lǐng)。這些執(zhí)政本領(lǐng)與各種(執(zhí)政)能力之間,是相輔相成、相互包含和影響的關(guān)系,共同揭示了黨的長期執(zhí)政能力建設(shè)的重要路徑。以五種能力中的“依法執(zhí)政的能力”、八個(gè)方面執(zhí)政本領(lǐng)中的“依法執(zhí)政本領(lǐng)”為例,提升依法執(zhí)政能力、增強(qiáng)依法執(zhí)政本領(lǐng),是對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和黨作為整體提出的共同要求。為實(shí)現(xiàn)這樣的要求,要通過黨內(nèi)法規(guī)建設(shè),一方面對各級組織和全體黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行管理和約束,另一方面對黨的建設(shè)和領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)。

3. 推進(jìn)依規(guī)治黨,鞏固和堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨。習(xí)近平總書記指出:“黨要管黨,才能管好黨;從嚴(yán)治黨,才能治好黨?！盵4]依規(guī)治黨是鞏固和堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨的長遠(yuǎn)之計(jì)和固本之策,基本前提是有規(guī)可依、依規(guī)必嚴(yán),這正是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)所要達(dá)到的基本目標(biāo)。面對國家治理現(xiàn)代化,黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)在推進(jìn)依規(guī)治黨、鞏固和堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨過程中,所表現(xiàn)出來的作用和影響,明顯要比過去單純強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)黨的建設(shè)和黨的領(lǐng)導(dǎo)原則下,對依規(guī)治黨、從嚴(yán)治黨產(chǎn)生作用和影響的內(nèi)涵要豐富得多。這是由于“全面從嚴(yán)治黨”本身就比過去“從嚴(yán)治黨”的內(nèi)涵更加豐富、要求更為提高。

廣義上講,政黨治理包括黨的自我治理和治國理政。從“從嚴(yán)治黨”到“全面從嚴(yán)治黨”,“全面”的內(nèi)涵既體現(xiàn)在表面上強(qiáng)調(diào)黨的建設(shè)各個(gè)方面及其相互之間的深刻聯(lián)系,又體現(xiàn)在深層上強(qiáng)調(diào)黨的建設(shè)與黨領(lǐng)導(dǎo)事業(yè)之間的聯(lián)系,也就包括同國家治理的聯(lián)系?！叭鎻膰?yán)治黨”之“全面”兼顧體現(xiàn)政黨治理的內(nèi)涵,其中加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是應(yīng)有之義?！皬膰?yán)”既強(qiáng)調(diào)對黨的各級組織、全體黨員領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)格約束和管理,又強(qiáng)調(diào)黨的建設(shè)制度、黨的各項(xiàng)制度建設(shè)的科學(xué)性和嚴(yán)密性,本質(zhì)上要求利用法治思維和方式管黨治黨,這體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的目標(biāo)、原則、方式和要求。在國家治理現(xiàn)代化視域下,“治黨”所要達(dá)到的目標(biāo)已不再局限于管全黨、治全黨,要在此基礎(chǔ)上以黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)促進(jìn)政黨治理,適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)要求。

(二) 黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)對推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的作用和影響

1. 更新國家治理理念,提供價(jià)值參考?！皣抑卫砝砟钍菄抑卫砘顒拥母咀裱?決定著國家治理的目標(biāo)、結(jié)構(gòu)、方式、制度等等”[5],它始終起著基礎(chǔ)性的指導(dǎo)和支配作用,提供著重要的價(jià)值參考。中國強(qiáng)調(diào)依靠的“法治”,不單指傳統(tǒng)意義上的“國家法治”,也包括政黨層面上的“黨內(nèi)法治”。把“法治”作為政黨治理的基本方式,實(shí)現(xiàn)黨規(guī)和國法、依規(guī)治黨和依法治國有機(jī)統(tǒng)一,以政黨治理帶動國家治理,鮮明體現(xiàn)了國家治理理念的創(chuàng)新和發(fā)展,同時(shí)為發(fā)揮“黨內(nèi)法治”的作用和影響,創(chuàng)造了一種可能和特定的方式途徑。

注重和加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè),本身也是新時(shí)代國家治理理念的生動體現(xiàn)。首先,從國家治理理念中的核心理念出發(fā),通過黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范黨的建設(shè)和黨的領(lǐng)導(dǎo),以黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)推動依規(guī)治黨體現(xiàn)黨“全心全意為人民服務(wù)”的根本宗旨,促進(jìn)全面依法治國體現(xiàn)“以人民為中心”的發(fā)展理念,本質(zhì)上都體現(xiàn)國家治理理念中的核心部分。其次,以依法治理、系統(tǒng)治理為例,闡釋黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)如何體現(xiàn)國家治理基本理念。依法治理可以指政黨治理、國家治理等不同主體治理共同采取的治理方式,也可指對政黨、國家等不同客體進(jìn)行的治理行為和活動。系統(tǒng)治理可以指對國家治理、政黨治理中所有不同領(lǐng)域和方面進(jìn)行共同治理,當(dāng)然也可指在國家治理過程中要兼顧政黨治理。無論如何認(rèn)識和把握依法治理還是系統(tǒng)治理,只要涉及到國家治理和政黨治理的范疇、內(nèi)容和要求,注重和加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)都可作為依法治理、系統(tǒng)治理的一種典型象征。

2. 完善國家治理體系,奠定制度依據(jù)?！皣抑卫眢w系和治理能力是一個(gè)有機(jī)整體,兩者相輔相成,有了好的國家治理體系才能提高國家治理能力,提高國家治理能力才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能。”[6]這說明國家治理體系作為我國國家制度的一種具體延伸和細(xì)致化、集中化,可以確保國家治理能力的提升和發(fā)揮。

在完善國家治理體系、奠定制度依據(jù)的過程中,黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)發(fā)揮了特定的重要作用和影響。首先,形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系是完善國家治理體系題中應(yīng)有之義。同國家治理能力注重體現(xiàn)外在功能不同,國家治理體系更加側(cè)重內(nèi)在結(jié)構(gòu)。依據(jù)不同的劃分標(biāo)準(zhǔn),其內(nèi)容構(gòu)成呈現(xiàn)出不同的結(jié)構(gòu)和形式。無論按照什么樣的劃分標(biāo)準(zhǔn),為了體現(xiàn)“黨領(lǐng)導(dǎo)國家治理”這一國家治理體系的鮮明特點(diǎn),都需要重點(diǎn)突出屬于黨的制度范疇的黨內(nèi)法規(guī)制度的站位和功能。以黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的目標(biāo)和要求為基本依據(jù),來進(jìn)行和加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè),即是完善國家治理體系的過程。其次,可從作為過程的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)與國家治理體系建設(shè)關(guān)系互動的角度,來分析其重要作用。作為一種過程的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè),既包括黨內(nèi)法規(guī)的制定和實(shí)施,還包括黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機(jī)制和工作保障等各個(gè)方面內(nèi)容的互聯(lián)互動。除了完善國家治理體系的內(nèi)容和方式,包括了黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的實(shí)踐要求和做法以外,完善國家治理體系的相關(guān)內(nèi)容和重要舉措,同樣涵蓋為保障黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)而建立和規(guī)劃的相關(guān)制度安排、體制機(jī)制。最后,完善國家治理體系,必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、系統(tǒng)規(guī)劃,既要促進(jìn)形成更加完備和成熟的國家法律體系和法治體系,亦要重點(diǎn)兼顧形成和發(fā)展更加完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。通過作用于國家治理體系以外的國家治理相關(guān)要素,黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)自然能夠有效促進(jìn)國家治理體系的建立和完善,這就又繞回到黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)對于更新治理理念、提高治理能力等相關(guān)問題的討論上。

3.提升國家治理能力,創(chuàng)造動力來源?！皣抑卫砟芰?是國家治理主體制定國家治理目標(biāo)、路徑和戰(zhàn)略,運(yùn)行國家治理體系,領(lǐng)導(dǎo)和組織社會成員貫徹實(shí)施國家治理要求,駕馭和引領(lǐng)國家治理過程,實(shí)現(xiàn)國家治理目標(biāo)的素養(yǎng)和本領(lǐng)的綜合?！盵7]如何使國家治理體系具有的制度效能充分體現(xiàn)甚至最大限度發(fā)揮出來,不斷為推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化創(chuàng)造動力來源,這是提升國家治理能力所要面對和解決的重大課題。提升國家治理能力,需要把國家治理體系效能的釋放和發(fā)揮,作為促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的一個(gè)根本動力來源。此外,不斷促進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化,可為國家治理現(xiàn)代化提供另一特定動力來源,因?yàn)槠洮F(xiàn)代化本身就是國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵要義和集中體現(xiàn)。

國家治理的產(chǎn)生、發(fā)展到現(xiàn)代化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過程,是相關(guān)要素彼此之間相互聯(lián)系、影響和作用的現(xiàn)實(shí)結(jié)果。實(shí)現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化,要使國家治理各相關(guān)要素,最大限度對國家治理體系完善產(chǎn)生作用和影響,并進(jìn)一步通過這些基本要素,把完善國家治理體系所承載的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能。國家治理能力的顯著功能,顯然并不局限在其作用于治理體系而產(chǎn)生的間接影響,也體現(xiàn)在其對國家治理現(xiàn)代化的直接影響。國家治理現(xiàn)代化,若從黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的執(zhí)政角度出發(fā),首先是以黨的執(zhí)政能力現(xiàn)代化為一種現(xiàn)實(shí)表現(xiàn),其基本前提是要實(shí)現(xiàn)國家治理效能,這就要通過不斷提高黨的執(zhí)政能力,以國家治理能力提升的目標(biāo)和要求為重要目的和指向。作為國家治理現(xiàn)代化的集中體現(xiàn)、動力來源,國家治理能力廣泛影響到其他治理要素的運(yùn)作和發(fā)展。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)才能夠通過有效提升國家治理能力這一路徑方式,對國家治理現(xiàn)代化的過程產(chǎn)生特定作用和影響。具體來說,至少表現(xiàn)在以下三個(gè)方面:首先,做好黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”,構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系的“四梁八柱”,堅(jiān)持和完善國家制度和國家治理體系,這對提升國家治理能力提出了更高的目標(biāo)要求。其次,黨的領(lǐng)導(dǎo)是“中國之治”的關(guān)鍵和核心,黨內(nèi)法規(guī)通過規(guī)范黨的建設(shè)和黨的領(lǐng)導(dǎo)活動,以制度屬性的規(guī)范力、執(zhí)行力、約束力以及強(qiáng)制力,保證黨在國家治理中的領(lǐng)導(dǎo)主體地位不動搖、更穩(wěn)固,充分確保國家治理能力的體現(xiàn)和提升。最后,通過加強(qiáng)和助推黨的長期執(zhí)政能力建設(shè),在提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平的基礎(chǔ)上,自然就會提升國家治理能力。

4. 轉(zhuǎn)變國家治理方式,增添路徑方式。采取什么樣的國家治理方式,哪種治理方式占據(jù)主導(dǎo)地位,是衡量國家治理發(fā)展程度的重要標(biāo)準(zhǔn)。從中國古代到近代社會,封建君主專制之下的國家治理,呈現(xiàn)以“人治”為主導(dǎo),“法治”和“德治”并存且依附于“人治”的歷史狀態(tài)。無論“人治”、“法治”還是“德治”,其過去的內(nèi)涵和意義與當(dāng)代相比大為不同。在國家治理現(xiàn)代化背景下,習(xí)近平總書記不僅要求堅(jiān)持依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一,同時(shí)強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)依法治國和以德治國相統(tǒng)一、依規(guī)治黨和以德治黨相統(tǒng)一。這表明“德治”也是國家治理和政黨治理應(yīng)當(dāng)采取的重要方式。這就會出現(xiàn)“法治”、“德治”以及在一定范圍內(nèi)仍存在的“人治”這三種治理方式共同存在、相互影響、共同起重要作用的局面。在這種情況下,對于國家治理方式融合發(fā)展和轉(zhuǎn)變,黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)具有重要作用和意義。

理性上講,“人治”相對“法治”未必科學(xué),不符合人們對“善治”的預(yù)期。但卻不能說“人治”一定就是不好的,“人治”有時(shí)在實(shí)際中會使公共治理取得更加理想的效果,各級黨政“一把手”在黨和國家政治生活中尤為重要。在建設(shè)法治國家、推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的過程中,要正確處理好“人治”與“法治”的關(guān)系,這可通過加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè),健全黨的監(jiān)督保障法規(guī),健全黨和國家監(jiān)督體系,以實(shí)現(xiàn)對國家公共權(quán)力、國家公職人員以及黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部,特別是“一把手”的監(jiān)督和制約,努力消除“人治”方式帶來的負(fù)面因素。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)對于“法治”的作用和影響,可簡單概括為:加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是黨內(nèi)法治的重要內(nèi)容和實(shí)踐舉措,是把法治作為政黨治理方式的一個(gè)首要前提和基本條件,有利于以政黨治理方式的改變,帶動轉(zhuǎn)變國家治理方式。現(xiàn)代國家治理既要處理好“人治”與“法治”的關(guān)系,也要處理好“法治”和“德治”的關(guān)系,“把法治建設(shè)和道德建設(shè)緊密結(jié)合起來,把他律和自律緊密結(jié)合起來,使法治和德治在國家治理中相互補(bǔ)充、相互促進(jìn),推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[8]。對黨的治理而言,要求黨內(nèi)法規(guī)制度對道德規(guī)范起到支持和維護(hù)作用,從而有效發(fā)揮道德對黨組織活動和黨員行為的引導(dǎo)和評價(jià)作用,使以德治黨與依規(guī)治黨相輔相成、協(xié)同發(fā)力。就國家治理來說,加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)可通過黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范、宣傳、教化、引導(dǎo)等不同功能,使社會主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)、深入民心,同時(shí)體現(xiàn)出蘊(yùn)含在黨內(nèi)法規(guī)中的價(jià)值觀念和道德要求。

三、以國家治理現(xiàn)代化為導(dǎo)向:黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的邏輯視角和實(shí)踐進(jìn)路

(一) 全面依法治國的視角:實(shí)踐導(dǎo)向

由依規(guī)治黨同依法治國之間的關(guān)系、全面依法治國同國家治理現(xiàn)代化之間的聯(lián)系等共同決定,以全面依法治國為視角,來把握黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的實(shí)踐導(dǎo)向,要把保持黨規(guī)與國法、依規(guī)治黨與依法治國互動作為黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的實(shí)踐要求?！耙环矫?依法治國要求依規(guī)治黨需要堅(jiān)持和強(qiáng)化法治思維,加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)?！薄傲硪环矫?依規(guī)治黨要求依法治國必須堅(jiān)持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo),必須切實(shí)將黨作為領(lǐng)導(dǎo)者與執(zhí)政者并依據(jù)與其領(lǐng)導(dǎo)者與執(zhí)政者地位相配的黨內(nèi)法規(guī)來加以建設(shè),提高黨對自身及其成員的要求,進(jìn)一步增強(qiáng)其執(zhí)政的合法性?！盵9]

從黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的實(shí)踐要求出發(fā),至少要做到以下三個(gè)方面。一是強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)在依規(guī)治黨、制度治黨中的根本性、決定性作用。黨的十八大以來,隨著“制度治黨”、“依規(guī)治黨”概念的正式提出、實(shí)踐不斷向前推進(jìn),在適應(yīng)了全面從嚴(yán)治黨的形勢和任務(wù),并將其引向縱深的同時(shí),也對黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)起到了重要的統(tǒng)領(lǐng)和促進(jìn)作用。在全面依法治國的背景下,強(qiáng)調(diào)依靠和堅(jiān)持制度治黨、依規(guī)治黨,以達(dá)到全面從嚴(yán)治黨的目標(biāo)和要求,就要始終不斷強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)在制度治黨、依規(guī)治黨方面的決定性、根本性作用,從而提供“制度”和“法規(guī)”依據(jù)。二是通過黨內(nèi)法規(guī)建設(shè),促進(jìn)依規(guī)治黨和依法治國互補(bǔ)性作用的發(fā)揮。推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化,依規(guī)治黨和依法治國具有各自的作用和定位,各有側(cè)重而又功能互補(bǔ)。依規(guī)治黨,側(cè)重解決依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨這一根本性問題;依法治國,則著重解決依據(jù)國家憲法法律進(jìn)行治國理政的重大根本問題。依規(guī)治黨和依法治國,既要憑借黨內(nèi)法規(guī)建設(shè),以推動各自及整體的向前發(fā)展,也要確保通過形成更加完善的黨內(nèi)法規(guī)體系,以促進(jìn)發(fā)揮依規(guī)治黨和依法治國的互補(bǔ)性作用。三是指導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的完善和加強(qiáng),要依據(jù)依法治國和依規(guī)治黨總體要求和決策部署來進(jìn)行。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào):“我們黨要履行好執(zhí)政興國的重大歷史使命、贏得具有許多新的歷史特點(diǎn)的偉大斗爭勝利、實(shí)現(xiàn)黨和國家的長治久安,必須堅(jiān)持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)?！盵10]堅(jiān)持依法治國和依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè),是按照黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的實(shí)踐要求,保持依規(guī)治黨與依法治國互動的目的和條件,同時(shí)也是堅(jiān)持依法治國和依規(guī)治黨同謀劃、同推進(jìn)的總體部署和要求。因此,必須堅(jiān)持在黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)劃下,繼續(xù)加大依法治國和依規(guī)治黨之間的統(tǒng)籌力度和協(xié)調(diào)程度,根據(jù)總體部署和要求,指導(dǎo)和加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)。

(二) 黨政關(guān)系的視角:原則導(dǎo)向

改革和理順黨政關(guān)系,黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)實(shí)際上可以產(chǎn)生關(guān)鍵性功能和作用。一方面,相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的制度規(guī)定,對黨政關(guān)系改革的條件、目的和結(jié)果,起到特定的規(guī)范作用;另一方面,通過黨內(nèi)法規(guī)及其建設(shè),對黨政關(guān)系改革的行為和實(shí)踐,起到保障作用。無論單純從黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)本身出發(fā),還是從其對黨政關(guān)系改革的影響角度出發(fā),“堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”都要作為黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的根本原則。以黨政關(guān)系為視角,看待黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的實(shí)踐進(jìn)路,更要把事關(guān)原則性和方向性的問題擺在首位。

改革開放以后,到黨的十八大前,改革和理順黨政關(guān)系,主要定位在“堅(jiān)持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)”,側(cè)重于著力解決權(quán)力過于集中、黨政不分的問題。黨的十八大以來,隨著“國家治理現(xiàn)代化”這一奮斗目標(biāo)和重大命題的明確提出,涵蓋治國理政的各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)方面,黨政關(guān)系改革須著眼于黨的長期執(zhí)政能力建設(shè),其目的不再僅限于“堅(jiān)持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)”,還要“堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”。當(dāng)然,還可從黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)自身角度出發(fā),來對這一原則性問題作進(jìn)一步思考。從“黨內(nèi)法規(guī)”官方定義出發(fā),其內(nèi)容要素是規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)。從黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨的建設(shè)的關(guān)系出發(fā),加強(qiáng)不同方面、不同領(lǐng)域黨的建設(shè),尤其是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)、黨的制度建設(shè)的相關(guān)舉措和做法,都是在為堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)造可靠的前提、必要的條件。當(dāng)規(guī)范黨的建設(shè)活動時(shí),黨內(nèi)法規(guī)雖然調(diào)整的是黨內(nèi)關(guān)系,實(shí)際上也是在鞏固和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)黨內(nèi)法規(guī)直接規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)活動時(shí),調(diào)整的就是黨與非黨組織的關(guān)系,范圍涵蓋國家治理領(lǐng)域的方方面面。其中,同樣深刻蘊(yùn)含著黨政關(guān)系改革的重大理論和實(shí)踐問題。

如何應(yīng)對堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo),對黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)提出新的目標(biāo)要求,就可以從黨政關(guān)系的視角,來思考黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的實(shí)踐進(jìn)路問題。在國家治理現(xiàn)代化導(dǎo)向下,“黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)需要進(jìn)一步構(gòu)建和完善科學(xué)的黨法關(guān)系、黨政關(guān)系,強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)能力建設(shè),在國家治理現(xiàn)代化的過程中實(shí)現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”[11]。實(shí)現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo),黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)不僅需要通過以不同方面、各種方式為切入點(diǎn),著力推進(jìn)黨的組織能力建設(shè),為保證黨的全面領(lǐng)導(dǎo)提供相應(yīng)的組織保障,而且要把進(jìn)一步完善和鞏固民主集中制作為黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的重大時(shí)代使命,為黨的全面領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)造最根本的制度前提。

(三) 黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)自身的視角:規(guī)律導(dǎo)向

無論是全面依法治國視角下的實(shí)踐導(dǎo)向,還是黨政關(guān)系視角下的原則導(dǎo)向,其最終的落腳點(diǎn),都須堅(jiān)持黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)自身視角下的規(guī)律導(dǎo)向。換句話說,不管以哪種視角,強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的功能、作用和影響,并按照相關(guān)原則和要求,從黨內(nèi)法規(guī)所涉及各個(gè)方面來進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)建設(shè),都要遵循黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的基礎(chǔ)做法和基本要求。

首先,不斷更新黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)傳統(tǒng)觀念,推動黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)與國家治理現(xiàn)代化深度融合發(fā)展。一方面,須立足于管黨治黨、黨的自身建設(shè)實(shí)際,發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的作用和功能,再以“制度”、“法治”要素為中間媒介,建立起黨內(nèi)法治、國家法治之間的本質(zhì)聯(lián)系,超越“黨的自身建設(shè)”這一傳統(tǒng)范疇,把黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)融入國家治理現(xiàn)代化全局。另一方面,需要克服和避免的傾向是,單純?yōu)榱送癸@黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的地位、作用和影響,忽視政黨建設(shè)和運(yùn)行,以及政黨與國家、治黨與治國關(guān)系處理具有的客觀規(guī)律,結(jié)果造成黨、黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的位置和功能“越位”。

其次,要重新把握和提高黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的站位,提升黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)與國家治理互動的新認(rèn)識。要以國家治理現(xiàn)代化為導(dǎo)向,繼續(xù)拓展黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)相關(guān)理論與實(shí)踐的研究深度和范圍,更加凸顯黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的政治站位和政治建設(shè)功能,深入分析黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)特點(diǎn)及其規(guī)律,系統(tǒng)研究黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)如何作用和影響國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在機(jī)理,加深對其作用和影響具有特殊性和重要性的理解和把握,不斷提升和形成黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)與國家治理互動的嶄新規(guī)律性認(rèn)識。

最后,要立足于黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的根本和自身實(shí)際,扎實(shí)完成黨內(nèi)法規(guī)制定和實(shí)施、體系建設(shè)和完善各項(xiàng)工作。一是要以實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系化的各項(xiàng)任務(wù)為重要目標(biāo),進(jìn)一步加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)?！包h內(nèi)法規(guī)體系化的基本前提在于科學(xué)合理地設(shè)計(jì)黨內(nèi)法規(guī)體系的總體框架,將黨內(nèi)法規(guī)體系科學(xué)合理地劃分為相互支撐但又不交叉重復(fù)的幾大板塊?！盵12]即是說,實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系化的目標(biāo)和任務(wù),要緊緊圍繞黨內(nèi)法規(guī)體系“1+4”基本框架,久久為功,持續(xù)推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)。二是要繼續(xù)優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)的制定和實(shí)施程序,提升黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)科學(xué)化水平。既要不斷創(chuàng)新黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的思想理念和工作觀念,還要在實(shí)踐和技術(shù)操作層面上,從黨內(nèi)法規(guī)立改廢釋等所涉各個(gè)方面的不同環(huán)節(jié),來加以完善和推進(jìn)。要堅(jiān)決落實(shí)黨中央關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)重大決策部署,統(tǒng)籌推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)各項(xiàng)工作,加快形成更加完善科學(xué)、全面覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各個(gè)方面、各個(gè)環(huán)節(jié)的立體化黨內(nèi)法規(guī)體系。

事實(shí)已充分證明,在過去不同歷史時(shí)期及其發(fā)展階段,黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)既在管黨治黨、加強(qiáng)黨的建設(shè)方面發(fā)揮了基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性作用,又對黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動產(chǎn)生了特定的重要作用和影響。誠然,對于推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化而言,黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)具有特殊意蘊(yùn)的重要意義和顯著功能。為了促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化,自然需要一個(gè)強(qiáng)有力的長期執(zhí)政的馬克思主義政黨。而建設(shè)這樣一個(gè)強(qiáng)有力的馬克思主義執(zhí)政黨,黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的地位和功能會進(jìn)一步得到凸顯和提升。新時(shí)代加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè),必須緊緊圍繞國家治理現(xiàn)代化的不同內(nèi)涵表達(dá)和形式表現(xiàn),以“制度化”、“法治化”的內(nèi)涵、要素和要求為重要切入點(diǎn),充分重視和發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的特殊功能,從而堅(jiān)強(qiáng)有力地助推“國家治理現(xiàn)代化”這一宏偉奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。