丁思齊，白語(yǔ)諾

浙江大學(xué)歷史學(xué)院，浙江 杭州 310058)

科技競(jìng)爭(zhēng)是當(dāng)下中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的核心議題。自特朗普?qǐng)?zhí)政以來(lái)，美國(guó)政府對(duì)中國(guó)展開了強(qiáng)大的科技競(jìng)爭(zhēng)攻勢(shì)，試圖在打壓中國(guó)科技進(jìn)步的同時(shí)，繼續(xù)維持美國(guó)的科技霸權(quán)。在當(dāng)下美國(guó)對(duì)中國(guó)的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)、科技競(jìng)爭(zhēng)攻勢(shì)中，雖然以總統(tǒng)為首的行政部門作為傳統(tǒng)對(duì)外決策主體仍舊發(fā)揮著重要作用，但美國(guó)國(guó)會(huì)的作用與影響也是不容忽視的。美國(guó)國(guó)會(huì)已被視為中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的新推手[1]。因此，要想全面、深入且準(zhǔn)確地了解美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)，就必須關(guān)注美國(guó)國(guó)會(huì)。

現(xiàn)有關(guān)于中美科技競(jìng)爭(zhēng)的討論，大多集中在討論美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)的具體政策[2]，或聚焦于美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)的具體領(lǐng)域[3]。國(guó)外研究[4]雖然關(guān)注到美國(guó)國(guó)會(huì)在中美脫鉤中的作用，但并不全面，只是從立法角度進(jìn)行討論。國(guó)內(nèi)研究[5]雖然分析過(guò)國(guó)會(huì)在科技領(lǐng)域的涉華政策舉措和動(dòng)向，但也不全面?？偟亩?，現(xiàn)有研究缺乏對(duì)美國(guó)國(guó)會(huì)在美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)中作用與角色的系統(tǒng)化討論。鑒于此，本文試圖初步系統(tǒng)化討論美國(guó)國(guó)會(huì)與美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)之間的關(guān)系。

1 國(guó)會(huì)在美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)中的角色

國(guó)會(huì)在美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)中扮演著復(fù)合型角色，是對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)敘事的構(gòu)建者、對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)體系的設(shè)計(jì)者、對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略實(shí)施的保障者。國(guó)會(huì)的影響力貫穿于美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)的始終?？梢哉f(shuō)，國(guó)會(huì)在這一議題上已成為類似于行政部門那樣具有高度影響力的對(duì)外政策主體。

1.1 對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)敘事的構(gòu)建者

塑造對(duì)外政策敘事是美國(guó)國(guó)會(huì)影響和介入美國(guó)對(duì)外政策的重要途徑[6]。目前的美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)政策也不例外。國(guó)會(huì)的介入深刻地塑造了美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)敘事，從而影響美國(guó)對(duì)于與中國(guó)科技競(jìng)爭(zhēng)的認(rèn)知。國(guó)會(huì)可以通過(guò)多種方式塑造美國(guó)的對(duì)外政策敘事，包括舉行聽證會(huì)、發(fā)布報(bào)告、提出立法提案等?？偟亩?，國(guó)會(huì)經(jīng)由前述方式構(gòu)建的美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)敘事主要包括以下內(nèi)容。

(1)中國(guó)的科技進(jìn)步威脅到美國(guó)自二戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)就業(yè)已確立的全球科技領(lǐng)導(dǎo)地位，中國(guó)是美國(guó)科技霸權(quán)的關(guān)鍵挑戰(zhàn)者。近年來(lái)，美國(guó)國(guó)會(huì)就多次召開以此為主題的聽證會(huì)。例如，2018年9月26日，眾議院召開 “對(duì)抗中國(guó)：確保美國(guó)在先進(jìn)技術(shù)和創(chuàng)新方面保持世界領(lǐng)先地位”聽證會(huì)[7]。2022年5月11日，參議院情報(bào)特別委員會(huì)召開 “對(duì)抗中華人民共和國(guó)的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)主導(dǎo)計(jì)劃”聽證會(huì)[8]。

(2)中國(guó)的科技進(jìn)步與竊取美國(guó)的先進(jìn)科學(xué)技術(shù)有關(guān)。美國(guó)國(guó)內(nèi)彌漫著強(qiáng)烈的反華敘事，即中國(guó)通過(guò)種種手段竊取了美國(guó)的先進(jìn)科學(xué)技術(shù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)了科技進(jìn)步。因此，美國(guó)需要盡快阻斷中國(guó)對(duì)美國(guó)先進(jìn)科學(xué)技術(shù)的竊取，以此遏制中國(guó)的科技發(fā)展和確保美國(guó)的科技主導(dǎo)地位。在這種反華敘事的構(gòu)建過(guò)程中，美國(guó)國(guó)會(huì)就發(fā)揮了重要作用，成為這種敘事的重要推手。例如，2019年3月，眾議員吉姆·班克斯 (Jim Banks)領(lǐng)銜提出的 《2019保護(hù)我們的大學(xué)法案》指出，與中國(guó)人民解放軍有聯(lián)系的科學(xué)家、來(lái)自中國(guó)的理工科學(xué)生這樣的中國(guó)非傳統(tǒng)情報(bào)收集者正在利用美國(guó)開放的研發(fā)環(huán)境收集美國(guó)的科技信息[9]。

(3)將中國(guó)的科技進(jìn)步貼上反自由主義的意識(shí)形態(tài)標(biāo)簽。自由主義是美國(guó)的主導(dǎo)性政治意識(shí)形態(tài)，將對(duì)外政策與自由主義掛鉤，把對(duì)手構(gòu)建為反自由主義者是美國(guó)在歷史上增強(qiáng)對(duì)外政策合法性、動(dòng)員國(guó)內(nèi)資源的慣用手段，當(dāng)下也不例外。為了增強(qiáng)打壓中國(guó)科技進(jìn)步的合法性，充分動(dòng)員美國(guó)國(guó)內(nèi)資源參與美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)，包括國(guó)會(huì)在內(nèi)，美國(guó)正通過(guò) “全政府”與 “全社會(huì)”方式將中國(guó)構(gòu)建為美國(guó)自由主義的反面。例如，將中國(guó)的數(shù)字技術(shù)貼上 “數(shù)字威權(quán)主義”標(biāo)簽，認(rèn)為中國(guó)正通過(guò)數(shù)字技術(shù)在世界范圍內(nèi)傳播威權(quán)主義[10]。

基于以上分析可見(jiàn)，國(guó)會(huì)塑造的美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)敘事帶有強(qiáng)烈的政治化、安全化與意識(shí)形態(tài)化特征，從多維度出發(fā)將中國(guó)構(gòu)建成美國(guó)科技發(fā)展的重要挑戰(zhàn)者與競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，從多方面對(duì)中國(guó)科技發(fā)展進(jìn)行污名化。

1.2 對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)體系的設(shè)計(jì)者

通常來(lái)說(shuō)，行政部門是美國(guó)對(duì)外政策的主要設(shè)計(jì)者，國(guó)會(huì)不會(huì)直接參與對(duì)外政策的制定。但在美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)中，國(guó)會(huì)已經(jīng)直接或間接參與美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)政策的制定。美國(guó)搭建對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)政策的 “四梁八柱”離不開國(guó)會(huì)的參與。國(guó)會(huì)作為美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)設(shè)計(jì)者的角色主要表現(xiàn)在以下4個(gè)方面。

(1)通過(guò)提出涉華立法為美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)謀篇布局。一般來(lái)說(shuō)，美國(guó)國(guó)會(huì)在對(duì)外政策上的立法可發(fā)揮3類重大作用：①應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的 “危機(jī)型決策”；②側(cè)重分配資源的 “結(jié)構(gòu)型決策”；③設(shè)定長(zhǎng)期戰(zhàn)略方向的 “戰(zhàn)略型決策”[6]。中美建交以來(lái)，國(guó)會(huì)對(duì)于中美關(guān)系的影響主要在 “危機(jī)型決策”和 “結(jié)構(gòu)型決策”上， “戰(zhàn)略型決策”有限，中美關(guān)系的 “方向盤”也通常由行政部門掌握。然而，隨著中美科技競(jìng)爭(zhēng)的深入，國(guó)會(huì)開始在 “戰(zhàn)略決策型”上發(fā)揮作用。這突出表現(xiàn)為國(guó)會(huì)的涉華立法議程開始發(fā)生轉(zhuǎn)向，不再局限于某一具體議題，而是出現(xiàn)了旨在擘畫美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)藍(lán)圖的綜合性、戰(zhàn)略性的涉華立法議程，其中比較具有代表性的是 《2021年戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)法案》。該法案一經(jīng)推出就因其全面性和重要性，而被視為美國(guó)對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)的綱領(lǐng)性文件。

(2)通過(guò)發(fā)布相關(guān)研究報(bào)告來(lái)為美國(guó)的對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)政策建言獻(xiàn)策。例如，美國(guó)參議院民主黨重量級(jí)參議員羅伯特·梅內(nèi)德斯 (Robert Menendez)于2020年7月21日推出的獨(dú)立研究報(bào)告 《新老大哥：中國(guó)與數(shù)字威權(quán)主義》建言獻(xiàn)策道，美國(guó)應(yīng)該與盟友合作開發(fā)和部署中國(guó)5G技術(shù)的替代品，美國(guó)應(yīng)該建立一個(gè)關(guān)于5G的聯(lián)邦研發(fā)基金，在5G上創(chuàng)建一個(gè)行業(yè)聯(lián)盟等[11]。

(3)國(guó)會(huì)議員通過(guò)寫信等方式直接就某一議題向行政部門提出政策建議。2022年4月，在眾議院外事委員會(huì)副主席、共和黨議員邁克爾·麥考爾 (Michael McCaul)和民主黨日裔眾議員多麗絲·松井 (Doris Matsui)的領(lǐng)導(dǎo)下，一個(gè)由兩黨議員組成的眾議院議員小組致信拜登，敦促他對(duì)美國(guó)半導(dǎo)體制造業(yè)進(jìn)行大膽投資[12]。

(4)通過(guò)建立專門委員會(huì)來(lái)增加對(duì)華政策供給。比較有代表性的是眾議院于2023年1月成立 “美國(guó)與中國(guó)共產(chǎn)黨戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)特設(shè)委員會(huì)”。該委員會(huì)現(xiàn)任主席邁克·加拉格爾 (Mike Gallagher)明確指出，該委員會(huì)旨在協(xié)調(diào)國(guó)會(huì)各委員會(huì)，從而為對(duì)華政策制定更加協(xié)調(diào)一致的方針[13]。這預(yù)示著國(guó)會(huì)將在設(shè)計(jì)美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)政策上發(fā)揮更大的作用。

1.3 對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略實(shí)施的保障者

立法權(quán)是國(guó)會(huì)所掌握的最關(guān)鍵權(quán)力，是國(guó)會(huì)介入對(duì)外政策的主要權(quán)力基礎(chǔ)。美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)政策能否真正落到實(shí)處往往需要國(guó)會(huì)立法權(quán)的配合，沒(méi)有國(guó)會(huì)的立法保障，美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)將寸步難行。一方面，國(guó)會(huì)通過(guò)制定相關(guān)法律為美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)提供法律依據(jù)；另一方面，通過(guò)立法為美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)提供預(yù)算保障。因此，國(guó)會(huì)是美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略實(shí)施的保障者。

在法律依據(jù)方面，為了保障美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)的有效實(shí)施，國(guó)會(huì)通過(guò)諸多新法案。為配合特朗普政府的創(chuàng)新激勵(lì)，刺激美國(guó)大型科技企業(yè)將資本撤回美國(guó)，從而擴(kuò)大美國(guó)的創(chuàng)新投資基數(shù)，國(guó)會(huì)于2017年底通過(guò) 《減稅與就業(yè)法案》。在美國(guó)國(guó)內(nèi)擔(dān)憂中國(guó)從美國(guó)獲得先進(jìn)技術(shù)的情緒不斷高漲的背景下，于2018年8月13日正式生效的 《出口控制改革法案》授權(quán)總統(tǒng)控制商品、軟件和技術(shù)的出口、再出口和轉(zhuǎn)讓，以保護(hù)美國(guó)國(guó)家安全。2019—2021年，國(guó)會(huì)還以國(guó)家安全的名義出臺(tái)多項(xiàng)法案防止美國(guó)高新技術(shù)進(jìn)入中國(guó)。

在預(yù)算方面，尤以 《芯片與科學(xué)法案》為代表。該法案整體涉及金額約2800億美元，主要包括在2022—2026年向芯片產(chǎn)業(yè)提供約527億美元的資金支持，為企業(yè)提供價(jià)值240億美元的投資稅抵免，鼓勵(lì)企業(yè)在美國(guó)研發(fā)和制造芯片，并在2023—2027年提供約2000億美元的科研經(jīng)費(fèi)支持[14]。

此外，國(guó)會(huì)的重要人物由于其自身影響力，也可以在一定場(chǎng)合充當(dāng) “外交官”，配合外交層面的對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)。比如，美國(guó)眾議院前議長(zhǎng)南希·佩洛西 (Nancy Pelosi)在2020年2月份的慕尼黑安全論壇上明確警告盟友，接受中國(guó)華為的5G技術(shù)相當(dāng)于 “選擇專制制度而非民主制” “就國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)、我們的價(jià)值觀和治理而言，這是一個(gè)巨大的代價(jià)。這就是為什么我們對(duì)此立場(chǎng)有兩黨支持。這與經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)無(wú)關(guān)，而與價(jià)值緊迫性有關(guān)：專制與民主。我們選擇民主?！盵15]

2 國(guó)會(huì)介入美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)的特征

大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代，國(guó)會(huì)在介入美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程中主要表現(xiàn)出4個(gè)方面的特征。這些特征表明，國(guó)會(huì)不僅已深度介入美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)，而且顯著改變了此前在美國(guó)對(duì)華政策、中美關(guān)系中所扮演的相對(duì)次要角色，在美國(guó)對(duì)華政策與中美關(guān)系中開始起到相對(duì) “主角”的作用。

(1)國(guó)會(huì)以積極主動(dòng)的姿態(tài)介入美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)。從府會(huì)關(guān)系角度看，研究[16]指出，中美關(guān)系正?；?，國(guó)會(huì)在中美關(guān)系中所扮演的角色通常是以被動(dòng)反應(yīng)為主、主動(dòng)出擊為輔的 “后發(fā)制人”角色，中美建交以后中美關(guān)系的幾次大波折主要也是國(guó)會(huì)對(duì)行政當(dāng)局對(duì)華政策不滿的產(chǎn)物。但在目前美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)格局中，國(guó)會(huì)改變了此前以被動(dòng)反應(yīng)為主的 “后發(fā)制人”角色，開始積極主動(dòng)出擊，一定意義上成為美國(guó)對(duì)華政策的 “發(fā)起者”，這是非常罕見(jiàn)的。國(guó)會(huì)的 “發(fā)起者”角色可以通過(guò)涉華立法議程來(lái)考察。

2018年是自1989年以來(lái)國(guó)會(huì)被認(rèn)為在中國(guó)問(wèn)題上最強(qiáng)勢(shì)的時(shí)期[17]。到第116屆和第117屆國(guó)會(huì)時(shí)期，國(guó)會(huì)主動(dòng)介入美國(guó)對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)的積極態(tài)勢(shì)更是進(jìn)一步強(qiáng)化。從涉華提案看，第116屆國(guó)會(huì)涉華提案增至313項(xiàng)，與第115屆相比翻了近兩番，立法數(shù)量及頻度均創(chuàng)21世紀(jì)以來(lái)的新高。第117屆國(guó)會(huì)僅第一個(gè)會(huì)期內(nèi)就已提出297項(xiàng)涉華提案，月均24.8項(xiàng)[18]。較2017年以前的國(guó)會(huì)，第115、116、117這3屆國(guó)會(huì)關(guān)于中國(guó)的提案的增長(zhǎng)趨勢(shì)更是尤為顯著[4]。第118屆國(guó)會(huì)雖然才剛剛開始運(yùn)行幾個(gè)月，但也提出大量涉及中國(guó)的立法提案，其中不少直接涉及對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)。總之，近4屆美國(guó)國(guó)會(huì)在對(duì)華政策上可以說(shuō)是自中美關(guān)系緩和以來(lái)最具主動(dòng)性和積極性的。

(2)國(guó)會(huì)介入美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)容具有廣泛性。一方面，國(guó)會(huì)對(duì) “弱他”與 “自強(qiáng)”兩種競(jìng)爭(zhēng)邏輯均有較深的介入。美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)政策包括 “弱他”與 “自強(qiáng)”兩種邏輯。前者指的是打壓中國(guó)的科技進(jìn)步，包括出口與技術(shù)管制、市場(chǎng)封鎖等；后者指的是推動(dòng)美國(guó)自身科技的發(fā)展，比如人才培養(yǎng)。在 “弱他”邏輯上，正如一些限制對(duì)華技術(shù)出口與轉(zhuǎn)讓以及限制中國(guó)高科技產(chǎn)品進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)的重要法案所反映出的，美國(guó)對(duì)中國(guó)科技進(jìn)步的打壓與國(guó)會(huì)的支持密不可分。就 “自強(qiáng)”邏輯而言，除 《芯片與科學(xué)法案》外，國(guó)會(huì)還通過(guò) 《加強(qiáng)職業(yè)與技術(shù)教育21世紀(jì)法案》 《STEM法案的構(gòu)建要素》 《核能創(chuàng)新能力法案》等加強(qiáng)科研人才培養(yǎng)與推動(dòng)具體領(lǐng)域內(nèi)科技進(jìn)步的法案。

另一方面，國(guó)會(huì)介入內(nèi)容的廣泛性還表現(xiàn)為中美科技競(jìng)爭(zhēng)的主要領(lǐng)域，如人工智能、信息與通信技術(shù)、量子技術(shù)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，國(guó)會(huì)都有直接涉及。在人工智能領(lǐng)域，2020年美國(guó)國(guó)會(huì)提出 《國(guó)家人工智能倡議法案》，并使該法案成為 《2021年國(guó)防授權(quán)法》的一部分。該倡議旨在確保美國(guó)在人工智能研發(fā)方面的領(lǐng)先地位。通信技術(shù)上，美國(guó)國(guó)會(huì)在2019年至2021年4月間提出的涉華法案中有近20%涉及通信安全相關(guān)方面，主要就是為了遏制和打壓華為與中興這兩家中國(guó)通信公司[19]。

(3)國(guó)會(huì)兩黨在對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)上持有共識(shí)，行動(dòng)具有一致性。在經(jīng)濟(jì)不平等、兩極分化以及多元文化主義等因素的綜合作用下，美國(guó)目前出現(xiàn)了嚴(yán)重的政治極化現(xiàn)象，兩黨的分歧與斗爭(zhēng)日趨激烈，表現(xiàn)在國(guó)會(huì)內(nèi)部即為兩黨在投票行為與意識(shí)形態(tài)上的距離越來(lái)越遠(yuǎn)。但在對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)等中國(guó)議題上，兩黨卻持有罕見(jiàn)共識(shí)，行動(dòng)也表現(xiàn)出一定的一致性。這種共識(shí)與行為上的一致性也是美國(guó)國(guó)會(huì)可以在對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)上表現(xiàn)出較高行動(dòng)力和主動(dòng)性的重要原因。

國(guó)會(huì)兩黨的共識(shí)與一致性在涉華科技競(jìng)爭(zhēng)立法議程上有明確體現(xiàn)。其一，兩黨議員聯(lián)合提出過(guò)重要法案。比如，后被擴(kuò)展為 《2021年美國(guó)創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)法案》的 《無(wú)限邊疆法案》是由參議院民主黨領(lǐng)袖查爾斯·舒默 (Chuck Schumer)和共和黨參議員托德·楊 (Todd Young)等兩黨議員聯(lián)合提出。其二，在涉華科技競(jìng)爭(zhēng)法案表決上，表決結(jié)果反映出兩黨具有共識(shí)。2022年4月，參議院外交關(guān)系委員會(huì)以21比1的結(jié)果通過(guò) 《2021年戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)法案》。參議院院商務(wù)委員會(huì)2021年5月以24比4的結(jié)果通過(guò) 《無(wú)限邊疆法案》。2021年6月，眾議院分別以345對(duì)67通過(guò) 《美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)的未來(lái)法案》和以351對(duì)68通過(guò) 《能源科學(xué)部的未來(lái)法案》。這兩個(gè)以絕對(duì)優(yōu)勢(shì)通過(guò)的法案都旨在增加美國(guó)的研發(fā)投入，從而強(qiáng)化對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)。

需要指出，雖然兩黨目前就對(duì)華政策的宏觀戰(zhàn)略方向取得共識(shí)，且已在具體的對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)議題上有過(guò)成功合作案例，但兩黨仍存在一些分歧。例如，雙方對(duì)于氣候問(wèn)題的不同看法引發(fā)了圍繞提升公司稅與遏制碳排放的博弈，而這是美國(guó)實(shí)現(xiàn)巨額科學(xué)投入的一大障礙。此外，雙方在政府對(duì)市場(chǎng)介入程度上的不同看法也使得兩黨對(duì)于一些涉及對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)業(yè)政策的法案褒貶不一，如拜登政府推動(dòng)通過(guò)的 《芯片與科學(xué)法案》就曾引發(fā)保守派共和黨人的批評(píng)。

(4)國(guó)會(huì)與行政部門在對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)上具有較為良好的合作、協(xié)調(diào)關(guān)系。自中美關(guān)系正?；詠?lái)，國(guó)會(huì)與行政部門在對(duì)華政策上的分歧與矛盾是此前府會(huì)互動(dòng)的常態(tài)。然而，在對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)上，這種常態(tài)在一定程度上已轉(zhuǎn)變?yōu)檩^好的合作與協(xié)調(diào)關(guān)系，尤其是在作為建制派政府的拜登政府時(shí)期。國(guó)內(nèi)有觀點(diǎn)[20]認(rèn)為，目前是拜登政府 “邀請(qǐng)”國(guó)會(huì)站在前臺(tái)為美國(guó)長(zhǎng)期對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)立法。

首先，拜登政府與國(guó)會(huì)對(duì)美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)的必要性與重要性持有共識(shí)，均強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)。拜登政府的官員曾在不同場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)科技競(jìng)爭(zhēng)在當(dāng)前對(duì)華政策中的地位。參議院外交關(guān)系委員會(huì)表決通過(guò)的 《2021年戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)法案》稱，將動(dòng)員美國(guó)的一切力量應(yīng)對(duì)中國(guó) “挑戰(zhàn)”，尤其是所謂中國(guó)的 “高科技野心”[21]。其次，拜登政府與國(guó)會(huì)在對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)的部分議題上有一致看法。例如，拜登政府和國(guó)會(huì)都反對(duì)特朗普政府的高科技移民政策[5]。最后，在具體議題上，國(guó)會(huì)較好地配合拜登政府的施政方針。2021年3月，拜登呼吁國(guó)會(huì)在研發(fā)領(lǐng)域投資1800億美元。3個(gè)月后，參議院通過(guò) 《2021年美國(guó)創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)法案》，授權(quán)撥款1900億美元加強(qiáng)美國(guó)的科研投入[22]。

誠(chéng)如上文所述，國(guó)會(huì)與行政部門的良好合作關(guān)系在中美關(guān)系史上是不多見(jiàn)的。通過(guò)橫向比較可以進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)白宮與國(guó)會(huì)在對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)上合作的不尋常。例如，就參議院批準(zhǔn)白宮提名官員的速度而言，即便是拜登政府也明顯低于冷戰(zhàn)后的平均速度，遑論特朗普政府[23]。國(guó)會(huì)與行政部門在對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)上的合作與協(xié)調(diào)，也是美國(guó)可以采取強(qiáng)硬對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)政策的關(guān)鍵原因。

3 國(guó)會(huì)介入美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)的原因

推動(dòng)國(guó)會(huì)介入美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)的原因主要來(lái)自4個(gè)方面。這些原因也可以解釋為什么國(guó)會(huì)在介入美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程中會(huì)表現(xiàn)出上述特征。這些原因既涵蓋戰(zhàn)略層面的新興與關(guān)鍵技術(shù)的重要性、美國(guó)對(duì)華認(rèn)知的轉(zhuǎn)變與對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)共識(shí)的形成，也涉及國(guó)會(huì)內(nèi)部的專門委員會(huì)、核心議員與院外利益集團(tuán)。

(1)新興技術(shù)的重要性。在國(guó)際關(guān)系領(lǐng)域，由于高科技領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)可以轉(zhuǎn)化為軍事與經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，因此，能否占據(jù)科技革命的制高點(diǎn)往往決定了大國(guó)在國(guó)際格局中的實(shí)力與地位。當(dāng)今世界恰好處于新一輪科技革命的前夜，人工智能、量子技術(shù)、增材制造、自主性武器等新興與關(guān)鍵技術(shù)已被視為決定人類生產(chǎn)力進(jìn)步、大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵因素。面對(duì)新一輪科技革命的時(shí)代潮流，一種 “認(rèn)為在高度競(jìng)爭(zhēng)的世界中，技術(shù)是一種關(guān)鍵的國(guó)家資產(chǎn)，對(duì)國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力至關(guān)重要”[24]的技術(shù)民族主義觀念開始在美國(guó)國(guó)內(nèi)甚囂塵上，并在很大程度上主導(dǎo)美國(guó)對(duì)于新興與關(guān)鍵技術(shù)以及大國(guó)科技競(jìng)爭(zhēng)的認(rèn)知。技術(shù)民族主義的興起反映出美國(guó)國(guó)內(nèi)將高科技競(jìng)爭(zhēng)視為大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)首要領(lǐng)域的一種趨勢(shì)。由此，為了確保美國(guó)的科技霸權(quán)以及國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力，美國(guó)國(guó)會(huì)才會(huì)積極主動(dòng)地介入美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)，為美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)提供立法、預(yù)算等方面的大力支持也是順理成章、自然而然的。

(2)美國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)華認(rèn)知的轉(zhuǎn)變與對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)共識(shí)的形成。自20世紀(jì)70年代中美關(guān)系緩和以來(lái)，中國(guó)長(zhǎng)期被美國(guó)視為一個(gè)可以按照美國(guó)理想中的方式進(jìn)行 “改造”的國(guó)家，由此形成美國(guó)長(zhǎng)期奉行的對(duì)華接觸戰(zhàn)略。然而，隨著中國(guó)實(shí)力的增長(zhǎng)與行為的改變逐漸偏離美國(guó)精英群體所預(yù)想的軌道[25]，美國(guó)國(guó)內(nèi)的對(duì)華認(rèn)知開始發(fā)生根本性改變，中國(guó)被認(rèn)定為美國(guó)最主要的競(jìng)爭(zhēng)者。就新興技術(shù)領(lǐng)域而言，如前所述，在國(guó)會(huì)所構(gòu)建的對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)敘事中，中國(guó)被建構(gòu)為美國(guó)科技霸權(quán)的最主要挑戰(zhàn)者。事實(shí)上，這也是目前美國(guó)國(guó)內(nèi)的對(duì)華共識(shí)。美國(guó)國(guó)內(nèi)的普遍看法是，中國(guó)在多個(gè)技術(shù)領(lǐng)域已逐漸追趕甚至超越了美國(guó)，對(duì)國(guó)際技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)際市場(chǎng)的影響力愈發(fā)增強(qiáng)[26]。

基于以上對(duì)華認(rèn)知，美國(guó)兩黨在當(dāng)下的政治極化格局中形成罕有的超黨派共識(shí)——對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)共識(shí)。有觀點(diǎn)[27]指出， “最近，美國(guó)的政治家似乎很少達(dá)成一致，只有一個(gè)明顯例外：中國(guó)及其所構(gòu)成的威脅?！钡栏窭埂ぐ⒅Z德 (R.Douglas Amold)[28]在解釋美國(guó)國(guó)會(huì)的行動(dòng)邏輯時(shí)指出， “集中的利益” (Concentrated Interests)經(jīng)常被組織成集團(tuán)，并且很容易為采取行動(dòng)而被動(dòng)員起來(lái)。顯然，對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)就是這樣一種 “集中的利益”，所以美國(guó)國(guó)會(huì)主動(dòng)且一致地介入對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)。

(3)國(guó)會(huì)專門委員會(huì)的影響。國(guó)會(huì)各種專門委員會(huì)在國(guó)會(huì)的日常運(yùn)轉(zhuǎn)中起著至關(guān)重要的作用，以至于有觀點(diǎn)認(rèn)為，只有當(dāng)委員會(huì)在開會(huì)時(shí)，國(guó)會(huì)才在真正運(yùn)轉(zhuǎn)。在國(guó)會(huì)積極介入美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程中，國(guó)會(huì)的專門委員會(huì)就起到了不容輕視的作用。這里主要關(guān)注的是 “美國(guó)國(guó)會(huì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)與安全審查委員會(huì)”。因?yàn)樵撐瘑T會(huì) “已成為軍事和民事政策制定者和學(xué)者了解影響美國(guó)、其盟友和潛在對(duì)手的西太平洋戰(zhàn)略發(fā)展、中美雙邊關(guān)系不斷演變的性質(zhì)以及特朗普政府開始后中國(guó)安全政策和軍事能力的意義和影響的重要來(lái)源。[29]”

早在2014年向國(guó)會(huì)提交的年度報(bào)告中，該委員會(huì)就建議國(guó)會(huì)應(yīng)該要求行政部門對(duì)中國(guó)在美國(guó)的直接投資采取更為審慎的態(tài)度，展開更為全面、公開的評(píng)估[30]。該委員會(huì)在2015年的年度報(bào)告中指出，中國(guó)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和技術(shù)創(chuàng)新的領(lǐng)域是美國(guó)所享有技術(shù)優(yōu)勢(shì)的部門，并且中國(guó)政府通過(guò)給美國(guó)企業(yè)施加壓力，迫使其轉(zhuǎn)讓技術(shù)并將生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到中國(guó)，這對(duì)美國(guó)企業(yè)和工人不利[31]?？梢?jiàn)，在中美科技競(jìng)爭(zhēng)正式開啟之前，該委員會(huì)就已經(jīng)開始關(guān)注相關(guān)問(wèn)題，并試圖影響國(guó)會(huì)的立場(chǎng)與政策。盡管難以確定該委員會(huì)對(duì)于推動(dòng)國(guó)會(huì)介入美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)所起到的具體作用，但至少會(huì)引起國(guó)會(huì)內(nèi)部對(duì)于相關(guān)問(wèn)題的關(guān)注。

(4)核心 “鷹派”議員的推動(dòng)。美國(guó)國(guó)會(huì)某種意義上是一盤散沙。因此，當(dāng)美國(guó)國(guó)會(huì)試圖制定某項(xiàng)政策時(shí)，通常需要建立議題聯(lián)盟，而且 “必須有人去確定問(wèn)題、形成可供選擇的方案、發(fā)起行動(dòng)、動(dòng)員支持、安排妥協(xié)，并且努力工作以親眼看著國(guó)會(huì)通過(guò)特定的議案”[28]。這樣的人通常被稱為國(guó)會(huì)核心議員。

在國(guó)會(huì)積極介入美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程中，像查爾斯·舒默、鮑勃·梅嫩德斯 (Bob Menendez)這些占國(guó)會(huì)主流、作為重要對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)法案主要提出者的對(duì)華 “鷹派”核心議員就發(fā)揮了不容忽視的作用。核心 “鷹派”議員可被視為國(guó)會(huì)深度介入美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)的催化劑和加速器。另外，眾議院之所以能以壓倒性多數(shù)投票決定成立所謂的 “美國(guó)與中國(guó)共產(chǎn)黨戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)特設(shè)委員會(huì)”，就與著名的共和黨議員凱文·麥卡錫 (Kevin McCarthy)的積極推動(dòng)有關(guān)。該委員會(huì)目前的主席邁克·加拉格爾也正是由他所任命的?？傊?，在當(dāng)下這個(gè)強(qiáng)調(diào)政治領(lǐng)導(dǎo)力的時(shí)代，國(guó)會(huì)內(nèi)核心議員的作用值得繼續(xù)關(guān)注。

(5)利益集團(tuán)的施壓。美國(guó)國(guó)會(huì)的特性決定了院外利益集團(tuán)一直是影響美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)華政策的重要因素。在中美關(guān)系史上，臺(tái)灣院外集團(tuán)正是影響美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)臺(tái)政策的重要院外游說(shuō)力量。在美國(guó)國(guó)會(huì)介入對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程中，同樣可以看到院外利益集團(tuán)的身影。例如，美國(guó)國(guó)會(huì)之所以通過(guò) 《芯片與科學(xué)法案》，向美國(guó)的半導(dǎo)體行業(yè)提供大量預(yù)算支持，就與以英特爾為代表的美國(guó)國(guó)內(nèi)半導(dǎo)體巨頭的施壓有關(guān)。

4 國(guó)會(huì)介入美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)的影響

國(guó)會(huì)通過(guò)多種方式積極主動(dòng)地介入美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)，在美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)中扮演復(fù)合角色，帶來(lái)了多重影響。這些影響表明，中國(guó)所面對(duì)的美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)壓力不會(huì)在短期內(nèi)明顯減弱，中國(guó)將面臨一場(chǎng)科技 “持久戰(zhàn)”。

(1)改變了美國(guó)對(duì)華科技政策的決策環(huán)境。塑造輿論是國(guó)會(huì)影響美國(guó)對(duì)外政策的強(qiáng)大工具。畢竟當(dāng)精英和公眾輿論發(fā)生變化后，政策往往隨之發(fā)生變化。如前所述，國(guó)會(huì)是美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)敘事的構(gòu)建者。國(guó)會(huì)的敘事構(gòu)建就旨在改變美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)的輿論環(huán)境，并為美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)贏得合法性。然而，包括國(guó)會(huì)在內(nèi)的美國(guó) “全政府”對(duì)華負(fù)面敘事構(gòu)建已經(jīng)嚴(yán)重惡化了美國(guó)對(duì)華科技決策環(huán)境，使得美國(guó)對(duì)華科技決策逐步偏離 “理性的邏輯、積極的輿論和健康的社會(huì)基礎(chǔ)”[32]。盡管美國(guó)國(guó)內(nèi)不乏支持對(duì)華科技合作的理性聲音，但這種惡劣的輿論環(huán)境會(huì)筑造起一道思想柵欄，使得這種對(duì)華科技合作主張被過(guò)濾掉，難以影響決策，最終形成 “對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)化—決策環(huán)境惡化—對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)再?gòu)?qiáng)化”惡性循環(huán)。

決策環(huán)境的改變可能發(fā)生在美國(guó)國(guó)會(huì)內(nèi)部。因?yàn)閲?guó)會(huì)內(nèi)的對(duì)華 “鷹派”所營(yíng)造的政治氛圍很可能會(huì)對(duì)敢于與他們持不同意見(jiàn)的人形成寒蟬效應(yīng) (Chilling Effect)，導(dǎo)致持不同看法的議員不敢公開說(shuō)任何有關(guān)中國(guó)的正面言論[4]。特別是，如果未來(lái)美國(guó)國(guó)內(nèi)的政治極化狀況沒(méi)有得到顯著改善，并且進(jìn)一步惡化，那么涉華議題在國(guó)會(huì)內(nèi)可能會(huì)被進(jìn)一步 “武器化” (Weaponize)，即對(duì)手被指責(zé)為 “對(duì)華軟弱”，自己則被描繪為 “對(duì)華斗士”[33]，從而導(dǎo)致國(guó)會(huì)內(nèi)部出現(xiàn) “反華競(jìng)賽”。到時(shí)，兩黨議員所關(guān)注的可能僅僅只是所謂的政治正確性，而不從中美關(guān)系本身出發(fā)進(jìn)行思考與決策。假如國(guó)會(huì)內(nèi)的政治空氣隨著美國(guó)政治極化的加劇而惡化到這種地步，中國(guó)針對(duì)性做美國(guó)國(guó)會(huì)工作的復(fù)雜性與困難度勢(shì)必將進(jìn)一步增加。特別是，美國(guó)已然開始警惕中國(guó)對(duì)于美國(guó)國(guó)內(nèi)政治勢(shì)力的游說(shuō)與影響力。最終，國(guó)會(huì)可能會(huì)做出更加極端、更加不理性的對(duì)華決策。

(2)推動(dòng)了美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)的長(zhǎng)期化、制度化。一方面，在美國(guó)國(guó)內(nèi)目前已形成較固化的對(duì)華負(fù)面認(rèn)知與對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)精英共識(shí)的情況下，國(guó)會(huì)對(duì)于美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)的深度介入不會(huì)突然放松，未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)將繼續(xù)保持積極主動(dòng)的介入態(tài)勢(shì)。美國(guó)戰(zhàn)略與國(guó)際研究中心的中國(guó)專家甘思德 (Scott Kennedy)2020年曾撰文預(yù)言，即便特朗普任期結(jié)束，美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)華關(guān)注度也不會(huì)減弱，將在今后繼續(xù)增加， “今年學(xué)者們覺(jué)察到的陣陣?yán)茁?，將?huì)在明年一月的第117屆國(guó)會(huì)運(yùn)作之時(shí)，轉(zhuǎn)為一場(chǎng)瓢潑大雨[34]?！笔聦?shí)也的確如他所預(yù)料的。這句話不僅適用于當(dāng)下的第118屆國(guó)會(huì)，也很可能適用于未來(lái)的第119、120屆甚至更遠(yuǎn)的國(guó)會(huì)。因?yàn)橹灰绹?guó)國(guó)內(nèi)的對(duì)華認(rèn)知與對(duì)華精英共識(shí)沒(méi)有發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)圜，國(guó)會(huì)對(duì)美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)的介入態(tài)勢(shì)就不太可能會(huì)隨著美國(guó)政府的更迭、國(guó)會(huì)多數(shù)黨的變遷等而發(fā)生根本性改變。由此，就會(huì)推動(dòng)美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)的長(zhǎng)期化。此外，由于國(guó)會(huì)立法帶有法律效應(yīng)以及時(shí)間范圍，因此國(guó)會(huì)通過(guò)立法確定下的對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)政策在一定時(shí)間段內(nèi)將會(huì)具有穩(wěn)定性和延續(xù)性，通常不會(huì)隨著美國(guó)國(guó)內(nèi)政治局勢(shì)的發(fā)展而被突然終止，從而推動(dòng)了美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)的法律化與制度化。

另一方面，考慮到中國(guó)的對(duì)外宣傳能力以及中國(guó)有限的國(guó)際話語(yǔ)權(quán)，美國(guó)國(guó)會(huì)所塑造的有利于美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)的負(fù)面輿論氛圍不會(huì)在短時(shí)間內(nèi)徹底消散。在這種情況下，即便有行政部門領(lǐng)導(dǎo)人試圖緩和美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)，恐怕會(huì)受到國(guó)會(huì)及其所營(yíng)造的負(fù)面輿論氛圍的直接制約。

(3)增加了中國(guó)應(yīng)對(duì)美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)的復(fù)雜性與困難度。從中美關(guān)系史角度看，以 《與臺(tái)灣關(guān)系法》為代表，但凡國(guó)會(huì)積極主動(dòng)地塑造對(duì)華政策，幾乎都會(huì)對(duì)中美關(guān)系產(chǎn)生復(fù)雜且深遠(yuǎn)的影響。雖然國(guó)會(huì)內(nèi)部的核心議員在國(guó)會(huì)運(yùn)作中發(fā)揮較大作用，但美國(guó)國(guó)會(huì)的制度安排本質(zhì)上決定了這是一個(gè)去中心化的權(quán)力機(jī)構(gòu)，幾乎沒(méi)有外部力量可以對(duì)535位國(guó)會(huì)議員每一位都做針對(duì)性的工作，這也直接增加了外界影響美國(guó)國(guó)會(huì)的復(fù)雜性和困難度。因此有研究[35]認(rèn)為，要想有效限制美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)中美關(guān)系的負(fù)面影響，中國(guó)應(yīng)該把對(duì)美工作重點(diǎn)由國(guó)會(huì)轉(zhuǎn)移到總統(tǒng)及其所領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)，這也是中國(guó)政府對(duì)沖美國(guó)國(guó)會(huì)激進(jìn)行動(dòng)而一貫采取的策略。然而，隨著國(guó)會(huì)和總統(tǒng)在對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)上保持良好合作，中國(guó)已不再可能通過(guò)做美國(guó)總統(tǒng)的工作來(lái)限制國(guó)會(huì)在美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)中的作用。目前美國(guó)府會(huì)之間對(duì)于對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)的看法，不同于卡特時(shí)期雙方在 《與臺(tái)灣關(guān)系法》上的拉扯，亦不同于20世紀(jì)80年代末開始的針對(duì)對(duì)華最惠國(guó)待遇問(wèn)題的爭(zhēng)論，具有相當(dāng)程度的一致性與合作性?？傊?，國(guó)會(huì)積極介入美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)將增加中國(guó)應(yīng)對(duì)美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)攻勢(shì)的復(fù)雜性與困難度，進(jìn)而增加了中國(guó)面臨的科技競(jìng)爭(zhēng)壓力。

府會(huì)合作帶來(lái)的行政部門在對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)等涉華議題上主動(dòng)扮演 “剎車閥”或 “減震器”的意愿和能力的下降，將會(huì)為國(guó)會(huì)更深入地介入美國(guó)對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)、中美關(guān)系大開方便之門。國(guó)會(huì)未來(lái)可能會(huì)在美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)中起到更重要的作用，對(duì)美國(guó)的對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生更深遠(yuǎn)的影響。

(4)可能形成國(guó)會(huì)與行政部門在對(duì)華政策互動(dòng)上的新常態(tài)?；谇拔姆治觯瑖?guó)會(huì)與行政部門此前在對(duì)華政策上互動(dòng)的一般特征是：國(guó)會(huì)以 “反應(yīng)性”為主，缺乏主動(dòng)性；國(guó)會(huì)與行政部門往往在對(duì)華政策上發(fā)生分歧；國(guó)會(huì)的 “戰(zhàn)略型決策”有限，對(duì)華政策的大方向通常由行政部門把握等。隨著國(guó)會(huì)對(duì)于美國(guó)對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)全面且深度的介入，上述特征都在發(fā)生變化。這意味著國(guó)會(huì)與行政部門在對(duì)華政策互動(dòng)上的新常態(tài)或許正在形成。在這種新常態(tài)下，美國(guó)對(duì)華決策將會(huì)形成國(guó)會(huì)與行政部門共同塑造的 “雙強(qiáng)格局”。即便未來(lái)中美關(guān)系走出了戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)框架，迎來(lái)了新的時(shí)代，但歷史的慣性往往決定了如果沒(méi)有強(qiáng)大的外部力量，或者強(qiáng)有力政治領(lǐng)導(dǎo)人的推動(dòng)，這種新常態(tài)可能會(huì)長(zhǎng)久延續(xù)下去。國(guó)會(huì)與行政部門在對(duì)華政策互動(dòng)上的新常態(tài)將成為中國(guó)處理對(duì)美關(guān)系的新課題。

5 結(jié)語(yǔ)

盡管美國(guó)憲法把美國(guó)的對(duì)外政策權(quán)力分別賦予以總統(tǒng)為代表的行政部門和國(guó)會(huì)，但自二戰(zhàn)以來(lái)，雖然有過(guò)20世紀(jì)70年代的 “外交復(fù)興”，國(guó)會(huì)對(duì)于對(duì)外政策的影響力總體弱于行政部門。美國(guó)對(duì)華政策亦如此。不過(guò)，在百年未有之大變局時(shí)代，不僅國(guó)際格局、國(guó)際秩序在發(fā)生深刻變革，世界上主要大國(guó)的國(guó)內(nèi)政治也在發(fā)生顯著變化。對(duì)美國(guó)來(lái)說(shuō)，國(guó)內(nèi)政治上的顯著變化之一就是國(guó)會(huì)在美國(guó)對(duì)華政策上的影響力急劇增長(zhǎng)，深度介入美國(guó)對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)。在中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)格局中，科技競(jìng)爭(zhēng)是最核心與最關(guān)鍵的領(lǐng)域。國(guó)會(huì)在美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)中起到了不容小覷的作用，是美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)的重要 “操盤手”。

具體而言，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)召開聽證會(huì)、發(fā)布報(bào)告、議員直接介入、立法等途徑深度介入美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)，成為美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)敘事的構(gòu)建者、對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)體系的設(shè)計(jì)者、對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略實(shí)施的保障者。介入姿態(tài)的主動(dòng)性、介入內(nèi)容的廣泛性與深度性、國(guó)會(huì)兩黨行為的一致性與共識(shí)性、府會(huì)關(guān)系上的合作性與協(xié)調(diào)性是美國(guó)國(guó)會(huì)介入美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)所表現(xiàn)出的主要特征。新興技術(shù)對(duì)大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力的重要意義、美國(guó)國(guó)內(nèi)的對(duì)華負(fù)面認(rèn)知與對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)的精英共識(shí)的形成、國(guó)會(huì)內(nèi)核心議員的推動(dòng)以及以半導(dǎo)體行業(yè)為代表的利益集團(tuán)的施壓，是影響美國(guó)國(guó)會(huì)介入美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)的主要因素。國(guó)會(huì)的深度介入從多方面影響美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)，將使中國(guó)面臨更復(fù)雜的科技競(jìng)爭(zhēng)形勢(shì)。對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，國(guó)會(huì)在美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)中所起的作用決定了中國(guó)要想更有效地應(yīng)對(duì)美國(guó)的科技競(jìng)爭(zhēng)攻勢(shì)，需要加強(qiáng)對(duì)美國(guó)國(guó)會(huì)的工作，對(duì)美國(guó)國(guó)會(huì)采取更具針對(duì)性的行動(dòng)。

(1)著重關(guān)注美國(guó)國(guó)會(huì)內(nèi)部核心 “鷹派”議員的動(dòng)態(tài)，不僅要關(guān)注其在國(guó)會(huì)內(nèi)的立法活動(dòng)，而且要注意其具體的涉華言論等，因?yàn)檫@些都是觀察國(guó)會(huì)對(duì)華政策走向的重要風(fēng)向標(biāo)。除此之外，還要盡可能地與核心 “鷹派”議員建立更為密切的聯(lián)系并影響他們的對(duì)華立場(chǎng)，從而以點(diǎn)帶面地影響國(guó)會(huì)內(nèi)普通議員的立場(chǎng)。

(2)加強(qiáng)對(duì)國(guó)會(huì)涉華議案的追蹤與干預(yù)。國(guó)會(huì)制度的復(fù)雜性為反對(duì)任何議案的人提供了極大的內(nèi)在有利條件。提出議案的人必須步步獲勝，而反對(duì)者只需一次成功[36]。盡管美國(guó)國(guó)會(huì)當(dāng)前的政治生態(tài)決定了中國(guó)將難以阻止反華議案的提出，但在全面掌握國(guó)會(huì)涉華議案動(dòng)向的情況下，充分調(diào)動(dòng)所可能利用的資源，中國(guó)或許仍有可能在關(guān)鍵時(shí)刻成功干預(yù)反華議案的立法程序，最大限度地阻滯相關(guān)議案的立法過(guò)程，從而盡可能降低反華議案的負(fù)面影響。特別是，要加大對(duì)國(guó)會(huì) “戰(zhàn)略型決策”立法的關(guān)注與干預(yù)，因?yàn)檫@種立法活動(dòng)對(duì)于美國(guó)對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)政策的影響最深遠(yuǎn)。

(3)要注意利用兩黨在具體議題上的分歧。利用兩黨在具體議題上的分歧盡管不能從根本上破壞兩黨在對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)上的共識(shí)，但可以影響國(guó)會(huì)的具體立法行為，阻礙國(guó)會(huì)通過(guò)反華法案的進(jìn)程。此外，要注意府會(huì)所可能出現(xiàn)的分歧與矛盾。盡管就當(dāng)下而言，美國(guó)政府與國(guó)會(huì)在對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)上沒(méi)有出現(xiàn)較為顯著的分歧與矛盾，但近年來(lái)美國(guó)國(guó)內(nèi)政治的波詭云譎態(tài)勢(shì)預(yù)示著，府會(huì)之間依然有出現(xiàn)顯著分歧與矛盾的可能性。一旦府會(huì)之間出現(xiàn)分歧和矛盾，就為中國(guó)干預(yù)國(guó)會(huì)的行為提供了重要契機(jī)。

在加強(qiáng)對(duì)國(guó)會(huì)工作的同時(shí)，中國(guó)仍需認(rèn)識(shí)到，加強(qiáng)科技自主、完善創(chuàng)新體系、優(yōu)化科技創(chuàng)新環(huán)境以期早日突破技術(shù)瓶頸依然是應(yīng)對(duì)外部打壓的根本途徑。一方面，中國(guó)應(yīng)利用好自身的制度優(yōu)勢(shì)與市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，提高自主研發(fā)能力，縮小在一些敏感領(lǐng)域同世界頂尖水平的差距，完善自身的產(chǎn)業(yè)鏈與供應(yīng)鏈，從能力上減少對(duì)外依賴；另一方面，在此基礎(chǔ)上，積極保有并尋求擴(kuò)大在全球價(jià)值鏈中所占份額，增大美國(guó)對(duì)中國(guó)科技封鎖與打壓的成本，爭(zhēng)取讓其主動(dòng)拆掉 “高墻”，放棄 “小院”。同時(shí)，在提升自身技術(shù)水平與對(duì)外開放的過(guò)程中，也能起到增加其他國(guó)家對(duì)沖成本，進(jìn)而從內(nèi)部松動(dòng)甚至瓦解美國(guó)所打造的 “科技聯(lián)盟”的效果。總而言之，標(biāo)本兼治、內(nèi)外兼修、戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)兼顧是當(dāng)前中國(guó)應(yīng)對(duì)來(lái)自美方，特別是美立法機(jī)關(guān)推動(dòng)對(duì)中國(guó)科技競(jìng)爭(zhēng)的重要方法與必然要求。