初慶東

(華中師范大學 歷史文化學院,湖北 武漢 430079)

16、17世紀是英國民族國家建構(gòu)時期,也是英國從封建社會向資本主義社會轉(zhuǎn)型的重要時期,為強化中央集權(quán)和應對轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的一系列社會問題,王國政府授予治安法官廣泛的司法與行政職權(quán),使其成為王國法令的仲裁者和地方社會秩序的維護者。作為近代早期英國中央政府與地方政府的連接樞紐,治安法官主要由各郡鄉(xiāng)紳充任,肩負著國家有序治理和社會穩(wěn)定轉(zhuǎn)型的重要職責。

國外學界圍繞治安法官的研究主要聚焦兩大學術(shù)命題,一是都鐸政府革命,二是鄉(xiāng)紳的興起。1953年,G.R.埃爾頓出版《都鐸政府革命》一書,批判輝格史學過分關(guān)注“自由的政府”(free government)而忽視“善治的政府”(good government)。(1)G.R.Elton,The Tudor Revolution in Government,Cambridge:Cambridge University Press,1953,pp.1-2.埃爾頓關(guān)注的重心是16世紀30年代托馬斯·克倫威爾主導的中央政府改革,他認為雖然克倫威爾在治理國家時依賴治安法官的支持,但治安法官不過是克倫威爾在各郡的“走卒”。(2)G.R.Elton,Policy and Police:The Enforcement of the Reformation in the Age of Thomas Cromwell,Cambridge:Cambridge University Press,1972,p.231.以艾莉森·沃爾為代表的修正派史家將治安法官視作中央政府的組成部分,認為鄉(xiāng)紳謀取地方權(quán)力對中央政府的影響與王室對地方事務的控制同等重要。(3)Alison Wall,Power and Protest in England 1525-1640,London:Arnold Publishers,2000,p.105.隨著鄉(xiāng)紳論爭的深入,學者們對治安法官的認識發(fā)生較大變化。20世紀六七十年代學界涌現(xiàn)出一大批以“郡”為研究對象的學術(shù)成果,其中最具影響的是“郡共同體(county community)學派”。該學派認為,治安法官作為“郡共同體”的領(lǐng)導者,全力維護郡或地方的利益,將地方利益凌駕于國家利益之上。(4)Alan Everitt,The Community of Kent and the Great Rebellion,1640-60,Leicester:Leicester University Press,1966; Anthony Fletcher,A County Community in Peace and War:Sussex 1600-1660,London:Longman,1975; J.S.Morrill,Revolt in the Provinces:The People of England and the Tragedies of War,1630-1648,London:Allen and Unwin,1976.

如果說持“都鐸政府革命”論者是國家中心主義者的話,那么“鄉(xiāng)紳論爭”的參與者則多是地方中心主義者,兩個命題的核心實為中央政府與地方政府的關(guān)系問題。治安法官作為中央政府與地方政府的連接樞紐,成為上述兩命題的重點關(guān)注對象。相較而言,國內(nèi)學界的相關(guān)成果主要分為兩類,一是關(guān)注治安法官的制度演變與司法實踐;二是關(guān)注治安法官的權(quán)力與職責。(5)前一類的代表性成果有:劉顯婭:《英國治安法官制度研究:歷史、價值與制度安排》,上海人民出版社2017年版;楊松濤:《十八世紀英國治安法官司法實踐》,《歷史研究》2013年第4期。后一類的代表性成果有:許潔明:《十七世紀的英國社會》,中國社會科學出版社2003年版,第83—98頁;郭方:《英國近代國家的形成》,商務印書館2007年版,第77—86頁。但已有研究成果未能從中央政府與地方政府互動博弈的視角全面考察治安法官治理地方社會的實態(tài),亦未能據(jù)此對近代早期英國的國家治理模式展開深入探討。(6)G.W.Bernard,Who Ruled Tudor England:Paradoxes of Power,London:Bloomsbury Academic,2022,p.138.基于此,本文立足治安法官的司法檔案,從地方社會政策的制定與實踐等層面,探討治安法官治理地方社會的制度安排與運作實態(tài),并在此基礎上考察英國在社會轉(zhuǎn)型過程中對國家治理模式的探索。

一、治安法官與地方社會政策的制定

治安法官這一職位起源于中世紀,最初是國王為維護地方社會治安而臨時設立的官職,到1361年成為地方政府的常設官職。在都鐸王朝時期(1485—1603年),治安法官的職權(quán)急劇膨脹,成為推行王國法令和治理地方社會的中堅力量。在治安法官執(zhí)掌地方行政與司法大權(quán)的過程中,地方政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)也因應發(fā)生重大調(diào)整。在中世紀英國地方政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)中,郡守(Sheriff)代表國王執(zhí)掌行政、財政、司法、軍事諸大權(quán),如此便容易造成郡守擅權(quán)專斷,導致郡政敗壞和郡守世襲的局面。從亨利一世開始,國王為加強王權(quán),設法限制郡守的司法權(quán)與財政權(quán)。(7)孟廣林:《英國封建王權(quán)論稿》,人民出版社2002年版,第355—365頁。到都鐸時期,治安法官獲得監(jiān)督郡守的權(quán)力,并有權(quán)懲罰履職不力的郡守屬員,由此郡守的權(quán)力受到很大限制。16世紀上半葉,新設立的郡督(Lord Lieutenant)取代郡守執(zhí)掌地方的軍事權(quán)力,特別是在1585年以后,郡督成為常設官職,郡守的軍事權(quán)力喪失殆盡。(8)Neil Younger,War and Politics in the Elizabethan Counties,Manchester:Manchester University Press,2012,p.14.地方政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)從中世紀時期郡守“一家獨大”,發(fā)展到都鐸時期治安法官與郡督“二分天下”的格局。

治安法官的選任權(quán)掌握在國王任命的大法官(Lord Chancellor)或掌璽大臣(Lord Keeper of the Great Seal)之手,其在綜合考慮王國重臣、巡回法官(justices of assize)、郡督、主教(bishops)、地方頭面人物等人對治安法官人選的意見后,起草治安委員會(Commission of Peace)委任狀。經(jīng)國王審閱和御批后,大法官或掌璽大臣在治安委員會委任狀之上加蓋國璽,然后下發(fā)至各郡。(9)1536年,亨利八世頒布法令,授權(quán)蘭開斯特伯爵司法特權(quán),同時撤銷達勒姆伯爵任命司法官員的特權(quán)。據(jù)此,蘭開夏郡治安委員會是由蘭開斯特伯爵領(lǐng)地大法官簽發(fā),蓋有伯爵領(lǐng)地之璽。雖然蘭開夏郡治安委員會的任命流程與其它郡不同,但伯爵領(lǐng)地的大法官是政治人物,他以維護國王的利益為己任,因此蘭開夏郡選任治安法官的標準與其它郡無異。治安委員會的人員構(gòu)成通常包括王國政要、巡回法官、貴族、鄉(xiāng)紳等四類社會群體,間或有教士和律師。從15世紀中葉開始,王國政府規(guī)定各郡最富裕的騎士(knights)、縉紳(esquires)和紳士(gentlemen),且有不少于20鎊年收入的土地所有者,才有資格擔任治安法官,但律師不受此規(guī)定的限制。從16世紀末開始,騎士、縉紳和紳士可統(tǒng)稱為“鄉(xiāng)紳”,用以形容具有紳士風度(gentility)的社會群體,以與約曼農(nóng)(yeoman)等其他社會群體相區(qū)分。(10)Mary Wolffe,Gentry Leaders in Peace and War:The Gentry Governors of Devon in the Seventeenth Century,Exeter:University of Exeter Press,1997,pp.6-7.

王國政要、巡回法官和貴族多為“榮譽治安法官”,鄉(xiāng)紳、教士或律師多為“執(zhí)行治安法官”,亦稱“當?shù)氐闹伟卜ü佟?。“榮譽治安法官”與“執(zhí)行治安法官”在治安委員會中的占比大約是1:4。(11)Rebecca J.Zmarzly,“Justices of the Peace in Mid-Tudor Devon,c.1538-1570”,M.A.thesis,Texas State University-San Marcos,2007,pp.50,77; Jeffery R.Hankins,“Local Government and Society in Early Modern England:Hertfordshire and Essex,c.1590-1630”,Ph.D.Dissertation,Louisiana State University,2003,pp.45,49.“榮譽治安法官”多是國王的近臣,不負責地方的日常管理?！皥?zhí)行治安法官”一般居住在本郡,負責郡的日常管理,其人員構(gòu)成以鄉(xiāng)紳為主。亨利七世統(tǒng)治末年,各郡治安委員會合計有128位教士、2位王子、121位貴族、80位律師和1922位鄉(xiāng)紳,其中鄉(xiāng)紳所占比例高達85.3%。(12)J.R.Lander,English Justices of the Peace 1461-1509,Gloucester:Alan Sutton Publishing,1989,p.22.1625—1638年,多塞特郡參加季審法庭的治安法官共計35人,其中有貴族1人、準男爵1人、縉紳17人、騎士14人和教士2人。(13)Terry Hearing and Sarah Bridges,eds.,Dorset Quarter Sessions Order Book 1625-1638:A Calendar,Dorchester:Dorset Record Society,2006,p.445.準男爵、縉紳、騎士均屬鄉(xiāng)紳之列,共有32人,占比91.4%。到17世紀末,鄉(xiāng)紳完全壟斷治安委員會。(14)Norma Landau,“The Changing Persona of the Justices and their Quarter Sessions”,in Lorna Hutson,ed.,The Oxford Handbook of English Law and Literature,1500-1700,Oxford:Oxford University Press,2017,pp.247,255.無怪乎有學者認為都鐸地方政府的基石是治安委員會,而治安委員會的基石是鄉(xiāng)紳。(15)J.Brierley Watson,“The Lancashire Gentry and Public Service,1529-1558”,Transactions of the Lancashire and Cheshire Antiquarian Society,Vols.73-74 (1963-1964),p.26.正是在此意義上,本文將治安法官的治理實踐歸結(jié)為“鄉(xiāng)紳之治”。

“鄉(xiāng)紳之治”的中樞機構(gòu)是季審法庭(Quarter Sessions),它“不僅是郡的刑事法庭,也是政府官員的集會之所,是一個擁有行政管理權(quán)的委員會”。(16)F.W.Maitland,The Constitutional History of England,Cambridge:Cambridge University Press,1908,p.233.季審法庭每年召開4次,原則上要求全郡治安法官悉數(shù)參加,但各郡的實際情形存在很大差異。在集權(quán)型季審法庭且無休庭制度的郡,治安法官參加季審法庭的次數(shù)最多。(17)根據(jù)季審法庭召開的地點可以將季審法庭分為集權(quán)型與巡回型兩類。集權(quán)型季審法庭是指每年召開4次且均在同一地點召開的季審法庭,格洛斯特郡、漢普郡、什羅普郡、斯塔福德郡和伍斯特郡是這一類的代表,這些郡的季審法庭往往固定在郡首府召開。巡回型季審法庭是指每個季度在不同地方巡回召開季審法庭,柴郡、薩默塞特郡、蘭開斯特郡、威爾特郡、薩里郡、白金漢郡、伯克郡、德比郡是這一類的代表。根據(jù)每次季審法庭召開期間是否休庭,然后再到其他地方召開,又可將季審法庭分為有休庭制度的郡與無休庭制度的郡。蘭開夏郡、林肯郡、諾?？恕⑺_?？撕臀骷s克郡是有休庭制度的郡的代表。在集權(quán)型且無休庭制度的郡,季審法庭的開庭地點固定在一處;而巡回型或有休庭制度的郡,季審法庭的開庭地點是在多個市鎮(zhèn)輪流召開。在季審法庭巡回型或有休庭制度的郡,治安法官參加季審法庭的人數(shù)少于集權(quán)型季審法庭,一般是8—12人,有些甚至不足8人。(18)A.Hassell Smith,“Justices at Work in Elizabethan Norfolk”,Norfolk Archaeology,Vol.XXXIV,1967,p.95.總體而言,各郡出席季審法庭的治安法官人數(shù)約占執(zhí)行治安法官總數(shù)的四分之一。

各郡治安法官在制定地方政策時采用靈活多樣的方式。在季審法庭集權(quán)型的郡,治安法官可以聚集在一起商討政策。但在季審法庭巡回型的郡,由于參加季審法庭的治安法官人數(shù)不多,難以對全郡社會政策達成共識,因此需要依靠居領(lǐng)導地位的治安法官來促成社會政策的制定。在有些情況下,治安法官通過書信往來彌補缺席季審法庭而耽擱政策制定的不足。(19)The Wynns of Gwydir,Calendar of Wynn (of Gwydir) Papers,1515-1690,London:Humphrey Milford,1926,p.97.蘭開夏郡的情況比較特殊,該郡缺少全體治安法官集中討論的途徑,因此采用治安法官在巡回法庭開庭周前往郡長辦公地召開會議的方式來制定本郡的社會政策。(20)B.W.Quintrell,ed.,Proceedings of the Lancashire Justices of the Peace at the Sheriff’s Table during Assize Week,1578-1694,Chester:Record Society of Lancashire and Cheshire,1981,pp.7-8.

各郡社會政策的制定并非由本郡治安法官在權(quán)力真空中自主決策,而是受到樞密院(Privy Council)、巡回法官和當?shù)孛癖姷榷嘀貦?quán)力網(wǎng)絡的交互影響。從1549年開始,王國的重要決策均在樞密院中做出,“依樞密院治理”的行政模式漸次成型。(21)邊瑤:《英國新君主制下的決策機制初探》,《經(jīng)濟社會史評論》2016年第1期,第49頁。然而,此一時期的樞密院尚處于初創(chuàng)期,管理雜亂無章,王國事務與樞密院大臣的個人瑣務混雜在一起。樞密院在制定政策時往往匆忙無序,未能廣泛聽取意見,以致缺乏對各郡實際狀況的了解,甚至造成政策的前后抵牾。(22)Derek Hirst,“The Privy Council and Problems of Enforcement in the 1620s”,Journal of British Studies,Vol.18,No.1 (Autumn,1978),pp.47,54.為應對樞密院的不足,王國中央政府通過設置巡回法官來監(jiān)督治安法官,以敦促治安法官依法履職。都鐸時期,全國劃分為6個巡回區(qū),國王每年任命12名巡回法官,兩人一組,每年2次到巡回區(qū)召開巡回法庭。(23)早在1337年,6個巡回區(qū)便已定型,依次是倫敦周圍巡回區(qū)、中部巡回區(qū)、諾福克巡回區(qū)、牛津巡回區(qū)、北部巡回區(qū)、西部巡回區(qū)。

巡回法官由國王從王座法庭、普通訴訟法庭和財政法庭中遴選出來的高級法官擔任。巡回法官有權(quán)懲治玩忽職守的治安法官,治安法官也有義務出席巡回法庭。然而,巡回法官并不能完全掌控地方事務。盡管在涉及郡與郡之間的問題時,治安法官可以求助巡回法官,但倘若巡回法官強力干預郡社會政策的制定,往往會“招致羞辱”。(24)J.S.Cockburn,A History of English Assizes 1558-1714,Cambridge:Cambridge University Press,1972,pp.172-175; Anthony Fletcher,Reform in the Provinces:The Government of Stuart England,New Haven,Conn.:Yale University Press,1986,p.164.例如,1623—1625年,切斯特郡巡回法官試圖改變該地此前關(guān)于修繕橋梁的費用由橋梁所在百戶區(qū)分攤的做法,轉(zhuǎn)而由全郡分擔,引起該郡治安法官的強烈抗議,最終不得不妥協(xié)讓步。(25)Richard Cust and Peter Lake,Gentry Culture and the Politics of Religion:Cheshire on the Eve of Civil War,Manchester:Manchester University Press,2020,p.129.

季審法庭在制定地方社會政策時,還需兼顧當?shù)孛癖姷脑V求。當?shù)孛癖娨话阃ㄟ^出任季審法庭陪審員,以公訴的形式將問題反饋到季審法庭,要求治安法官予以解決。例如,1657年7月,柴郡季審法庭的大陪審團告發(fā)喬姆利勛爵(Lord Cholmondely)在切斯特違規(guī)攔水筑壩,侵害多人利益,不利于社會安定。(26)J.S.Morrill,The Cheshire Grand Jury 1625-1659:A Social and Administrative Study,Leicester:Leicester University Press,1976,p.32.伍斯特郡季審法庭的大陪審團在17世紀上半葉敦促季審法庭關(guān)注啤酒館、監(jiān)獄、量度(重量與尺寸)、茅舍的建立等與民眾切身利益相關(guān)的事宜。(27)R.D.Hunt,ed.,“Henry Townshend’s ‘Notes of the Office of a Justice of Peace’,1661-3”,Miscellany II,Vol.5 (1967),pp.77,84-85,97,102,117-118,197.此外,民眾也可以通過向治安法官或季審法庭請愿的方式,表達訴求。例如,1628年,威爾特郡埃文河畔布拉德福德(Bradford-on-Avon)教區(qū)的居民在請愿書中抱怨,一些違法亂紀的啤酒館引發(fā)懶惰、酗酒與打架斗毆,“嚴重干擾鄰里生活,讓上帝蒙羞,使城鎮(zhèn)陷入貧困”,他們請求季審法庭取締這些啤酒館。(28)Mark Hailwood,Alehouses and Good Fellowship in Early Modern England,Woodbridge:The Boydell Press,2014,p.32.1697年,索爾福德百戶區(qū)一位名叫理查德·布羅德班克(Richard Broadbank)的居民,因為他的妻子懷孕而且他也沒有工作,于是請求季審法庭提供救濟。(29)Jonathan Healey,The First Century of Welfare:Poverty and Poor Relief in Lancashire,1620-1730,Woodbridge:The Boydell Press,2014,p.95.

由是觀之,在地方社會政策的決策機制中,治安法官盡管受到以樞密院和巡回法官為代表的中央政府的監(jiān)督和控制,但這種控制是有限度的。治安法官不僅要遵循王國政令,也要兼顧地方民情,因地制宜地制定地方社會政策。英國社會史學家史蒂夫·欣德爾將地方政府比作人的大腦,認為巡回法官與陪審團發(fā)揮的功能是感覺功能(sensory functions),而治安法官承擔的功能則是控制運動的功能(motor functions)。(30)Steve Hindle,“County Government in England”,in Robert Tittler and Norman Jones,eds.,A Companion to Tudor Britain,Oxford:Blackwell Publishing Ltd,2004,p.105.據(jù)此而論,治安法官在地方社會政策的制定過程中無疑居于主導地位。

二、“自由裁量權(quán)”與治安法官的治理實踐

作為國王任命的“官員”,治安法官有義務執(zhí)行議會法令、樞密院命令和國王敕令(proclamation),而且要向中央?yún)R報地方政務,建言獻策;作為地方社會的“家長”,治安法官深得民眾仰仗,需要體恤民情,維護地方社會的利益,有義務保護民眾的人身安全、財產(chǎn)和權(quán)利不受侵犯。而當這兩者之間產(chǎn)生矛盾或沖突時,治安法官所擁有的“自由裁量權(quán)”(discretion)為其協(xié)調(diào)中央政令與地方訴求提供緩沖空間。

所謂“自由裁量權(quán)”,是指治安法官在審理案件時,會綜合考慮王國法令、案件的類型、當事人的社會地位與聲望、當?shù)氐牧曀椎惹闆r,做出適當?shù)牟脹Q。例如,從1552年開始,王國法令授權(quán)治安法官根據(jù)“需要與便利”發(fā)放啤酒館營業(yè)執(zhí)照,而一郡之中需要多少個啤酒館則由治安法官自行決斷。(31)參見初慶東:《近代早期英國的啤酒館管制與治安法官的地方實踐》,《世界歷史》2020年第3期,第82頁。從這個意義上講,議會制定的法律、樞密院命令或國王敕令遠非立法過程的結(jié)束,而是剛剛開始。(32)Steve Hindle,The State and Social Change in Early Modern England,c.1550-1640,Basingstoke:Macmillan,2000,p.20.正所謂“上有政策,下有對策”。中央政策以王國法令的形式標準化地規(guī)定應當遵循的準則與舉措,但在具體的推行過程中,由于對政策的不同理解、各方利益的糾葛和時空背景的差異等因素的影響,致使中央政策在基層落地的過程中發(fā)生調(diào)整甚至質(zhì)變。(33)參見何玉紅:《政策與對策視域下的政治史研究》,《史學理論研究》2014年第4期,第149頁。治安法官作為中央政府與地方政府的橋梁,其執(zhí)行王國法令時的“自由裁量權(quán)”攸關(guān)國家治理的效能。

近代早期英國治安法官審理的案件類型中,規(guī)訓類案件占有舉足輕重的地位。例如,埃塞克斯郡特靈村(Terling)在1560—1699年間規(guī)訓類案件占全部案件的56.2%。(34)Keith Wrightson and David Levine,Poverty and Piety in an English Village:Terling,1525-1700,Oxford:Oxford University Press,1995,p.118.規(guī)訓類案件數(shù)量的增多與議會出臺一系列規(guī)訓民眾行為的法令有關(guān)。據(jù)統(tǒng)計,1576—1628年間,議會共有14個法案涉及服飾,51個法案與酗酒、酒館和啤酒館相關(guān),12個法案與私生子有關(guān),16個法案關(guān)涉褻瀆安息日和不去教堂禮拜,另有9個關(guān)于咒罵的法案在1601—1624年間獲得議會討論。(35)Joan Kent,“Attitudes of Members of the Houses of Commons to the Regulation of ‘Personal Conduct’ in Late Elizabethan and Early Stuart England”,Bulletin of the Institute of Historical Research,Vol.46 (1973),pp.63-71.其中啤酒館與私生子問題是規(guī)訓類案件的主要來源,兩者不僅使得貧困問題日趨惡化,對社會穩(wěn)定造成沖擊,而且引發(fā)道德恐慌。不論是在啤酒館問題上,還是在私生子問題上,議會法令和國王敕令均授予治安法官“自由裁量權(quán)”,使之成為王國政府管控啤酒館與私生子問題的權(quán)力主體。

就啤酒館問題而言,王國政府旨在禁止酗酒與娛樂性飲酒,將啤酒館的功能限定在為窮人提供生計和為旅客提供歇腳之地。為達成這一目的,王國政府授權(quán)治安法官決斷啤酒館營業(yè)執(zhí)照的頒發(fā),懲罰違法的啤酒館經(jīng)營者和顧客。治安法官和地方民眾在一定程度上認可王國法令的要求,這在治安法官對啤酒館相關(guān)案件的審理、民眾請求治安法官發(fā)放啤酒館營業(yè)執(zhí)照和檢舉違法亂紀的啤酒館中獲得明證。例如,1670年,威爾特郡韋斯特伯里(Westbury)教區(qū)的居民請求治安法官禁止一對父子開設啤酒館,理由是“他們引誘很多老實人到他們的啤酒館中花銷,他們自己從中得利卻使這些人陷入貧困”。(36)E.B.H.Cunnington,ed.,Records of the County of Wilts.:Being Extracts from the Quarter Sessions Great Rolls of the Seventeenth Century,Devizes:G.Simpson &Co.1932,p.246.但也存在一些寡婦在沒有營業(yè)執(zhí)照的情況下開設啤酒館而獲得治安法官的“默許”、違法的啤酒館經(jīng)營者只需繳納罰金便可免于被取締等情形。例如,在雷丁,未獲得營業(yè)執(zhí)照和違法亂紀的啤酒館經(jīng)營者只需繳納罰金,就可以免于關(guān)門歇業(yè)。(37)J.M.Guilding,ed.,Reading Records:Diary of the Corporation,Vol.III,London:James Parker and Co.,1896,p.287.盡管這有違法律的明文規(guī)定,但卻有利于地方政府從中征稅和確保當?shù)仄【起^的數(shù)量足以滿足居民的需要。

就私生子問題而言,王國法令要求治安法官懲罰私生子父母,由私生子降生的教區(qū)負擔私生子的撫養(yǎng)費用。(38)The Statutes of the Realm,Vol.4,London:Dawsons,1963,pp.610,1160-1161.至于私生子父母應該受到怎樣的懲罰,則由治安法官“自由裁量”。柴郡、漢普郡和薩塞克斯郡等郡的治安法官在17世紀初并未懲罰私生子父母。(39)Anthony Fletcher,Reform in the Provinces:The Government of Stuart England,p.256.相較而言,埃塞克斯郡治安法官嚴厲懲罰私生子母親,且懲罰力度愈加嚴厲。(40)William Hunt,The Puritan Moment:The Coming of Revolution in an English County,Cambridge,Massachusetts:Harvard University Press,1983,p.76.薩默塞特郡治安法官則通過強調(diào)懲罰的羞辱感,以達到最大程度的威懾作用。治安法官通常在市鎮(zhèn)繁忙時公開鞭笞私生子母親,并押解她穿過市鎮(zhèn),往返持續(xù)一個小時。(41)G.R.Quaife,Wanton Wenches and Wayward Wives:Peasants and Illicit Sex in Early Seventeenth Century England,London:Croom Helm,1979,pp.217-220.在治安法官治理私生子問題的過程中,私生子母親因為誕下私生子而被懲罰,私生子父親則因不能提供撫養(yǎng)私生子的費用而被懲罰。治安法官對私生子父母的差別對待客觀上強化了“雙重性標準”,即對女性貞潔的嚴格監(jiān)管,同時也確認男人對其妻子和女兒的所有權(quán)。(42)[英]法拉梅茲·達伯霍瓦拉著、楊朗譯:《性的起源》,譯林出版社2015年版,第112頁。

治安法官在治理啤酒館和私生子問題的司法實踐中,呈現(xiàn)出鮮明的實用主義風格。治安法官并非一味地照搬王國法令,而是在王國法令的框架下,根據(jù)案件的具體情況予以自由裁量。治安法官的“自由裁量權(quán)”不僅體現(xiàn)在具體的案件中,也貫穿在治安法官的整個職業(yè)生涯中。在不同地方任職的治安法官,受理的案件類型與數(shù)量存有顯著差異。例如,威廉·蘭巴德在擔任肯特郡治安法官的8年時間里,主要關(guān)注啤酒館、私生子和偷竊問題。他總共受理22起啤酒館案件、16起私生子案件和30起偷竊案件,占其受理案件總數(shù)的52%。(43)Conyers Read,ed.,William Lambarde and Local Government,New York:Cornell University Press,1962,pp.15-52.諾?？丝ぶ伟卜ü偌{撒尼爾·培根爵士從1602年4月到1606年6月審理的案件數(shù)量超過400起,涉及啤酒館、濟貧、宗教異端等。(44)A.Hassell Smith and Gillian M.Bake,eds.,The Papers of Nathaniel Bacon of Stiffkey,Vol.III,Norwich:Norfolk Record Society,1988,pp.9-12.薩里郡治安法官博斯托克·富勒(Bostock Fuller)在1608—1622年受理的案件涉及毀壞籬笆、偷馬、偷木頭、酗酒、捕獵等,具有鮮明的鄉(xiāng)村特征。(45)Granville Leveson-Gower,ed.,“Note Book of a Surrey Justice”,Surrey Archaeological Collections,Vol.IX (1888),pp.161-232.約克郡治安法官約翰·皮克林在1656年8月23日到12月30日受理70起案件,其中有49起案件可明確獲知案件類型,包括婚姻19起、詛咒12起、酗酒7起、巫術(shù)2起、盜竊2起、襲擊和通奸各1起。(46)G.D.Lumb,“Justice’s Note-Book of Captain John Pickering,1656-60 (continued)”,Miscellanea,Vol.XI (1904),pp.73-81.此外,上述治安法官斷案的方式也不同。蘭巴德、培根爵士和皮克林頻繁地使用具結(jié)擔保的方式結(jié)案,而富勒傾向于鞭笞、戴鐐銬等身體上的懲罰。(47)具結(jié)擔保主要包括保證不再妨礙治安、遵紀守法和參加季審法庭等內(nèi)容,是為糾紛雙方提供一個“冷靜期”,意在通過調(diào)解或仲裁解決糾紛。參見初慶東:《近代早期英國治安法官與犯罪問題的治理》,《歷史教學問題》2020年第5期,第88—89頁。

概而言之,治安法官的地方治理活動可分為三種樣態(tài):一是治安法官獨自一人的地方治理活動,活動范圍限于治安法官所居住的鄉(xiāng)村或教區(qū),由治安法官個人裁決糾紛;二是與一位或多位治安法官合作推進地方治理,活動范圍限于百戶區(qū)或郡之分區(qū)(division),通過即決法庭(petty sessions)審理案件;三是作為季審法庭的一員,參與處理全郡事務,通過季審法庭審理案件。(48)隨著治安法官職責的增加,為減輕季審法庭的壓力,各郡分成若干分區(qū),每個分區(qū)設置一個即決法庭。即決法庭是兩名及以上治安法官主持召開的法庭,在兩次季審法庭間隔期間召開,分擔季審法庭的工作。即決法庭無需經(jīng)過陪審團的裁決,即可由治安法官簡易判決。即決法庭在全國范圍內(nèi)廣泛設立是在1631年《政令全書》(book of orders)頒布之后。這三種樣態(tài)的分別主要是基于治安法官司法管轄權(quán)的差異,但不論是哪種形式,均表明治安法官的地方社會治理是以“自由裁量權(quán)”為核心特征的司法治理模式。這種司法治理模式可以上溯到亨利一世和亨利二世的司法改革。他們?yōu)橹卫砣找纨嫶蠛蛷碗s的王國,在行政治理與司法治理兩個選項中傾向于后者,以司法手段維護和平與正義。(49)鄧云清、宮艷麗:《“王之和平”與英國司法治理模式的型塑》,《歷史研究》2010年第5期,第136—137頁。隨著王權(quán)的強化,王室法庭在與教會法庭和領(lǐng)主法庭的競爭中勝出,建立起全國通行的普通法法庭體系,借此實現(xiàn)國家統(tǒng)一。以王室法庭為主導的司法治理模式的形成是中世紀英國國王與貴族之間對抗與妥協(xié)的產(chǎn)物,這也與英國遲遲未能建立完備的官僚制有關(guān)。直到18世紀英國由政府機構(gòu)進行的行政治理始終較為薄弱,治理任務一直由法庭承擔。與歐陸國家主要通過行政長官的設立進行治理相比,英國的司法治理模式是一種連續(xù)的、低調(diào)的和有節(jié)制的治理模式,也是一種集權(quán)的簡約治理模式。(50)李猛:《除魔的世界與禁欲者的守護神:韋伯社會理論中的“英國法”問題》,李猛編:《韋伯:法律與價值》,上海人民出版社2001年版,第201頁;黃宗智:《集權(quán)的簡約治理——中國以準官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》,《開放時代》2008年第2期。而治安法官的“自由裁量權(quán)”正是這種有節(jié)制和簡約的治理模式的體現(xiàn),即治安法官的司法實踐在王國法令的框架內(nèi)統(tǒng)合考慮法、理、情,以“達成實際的為當事人提供救濟和切實懲罰罪犯的效果”。(51)楊松濤:《十八世紀英國治安法官司法實踐》,第168頁。

三、治安法官與國家治理模式的型塑

16、17世紀的英國,人口數(shù)量翻番,從1541年約277萬增加到1641年509萬左右。與人口增長同步的是物價飛漲,1541—1656年物價增幅超過3倍。(52)E.A.Wrigley and R.S.Schofield,The Population History of England 1541-1871:A Reconstruction,Cambridge:Cambridge University Press,1989,pp.208-209,402.物價飛漲導致勞工的實際工資下降,使他們陷入更加貧困的境地。與勞工境遇截然相反的是,以土地利潤為主要收入的領(lǐng)主和約曼農(nóng),他們的生活更加富裕,這就使得英國社會貧富差距和分化愈益擴大。(53)Thorold Rogers,Six Centuries of Work and Wages:The History of English Labour,London:W.S.Sonnenschein,1884,p.326;Joan Thirsk,ed.,The Agrarian History of England and Wales,Vol.IV:1500-1640,Cambridge:Cambridge University Press,1967,pp.302-305.以約曼農(nóng)為代表的“中等收入者”因勢崛起,他們勤勞節(jié)儉、行為莊重,將窮人看作“多頭猛獸”(many-headed monster),要求規(guī)訓窮人的行為舉止。(54)Christopher Hill,“The Many-Headed Monster in Late Tudor and Early Stuart Political Thinking”,in Christopher Hill,Change and Continuity in Seventeenth-Century England,London:Weidenfeld and Nicolson,1975,pp.181-204.窮人往往成為這一時期一系列社會問題的“替罪羔羊”,這些社會問題包括貧困、流民、酗酒、非婚性行為、饑荒、瘟疫等。由此造成社會關(guān)系空前緊張,王國政府對“秩序”的關(guān)注程度前所未有。但此時英國尚未建立常備軍,也未建立具規(guī)模的官僚隊伍,因此王國政府若要維護社會秩序和提高國家治理能力,便只能依賴社會各階層的合作,其中治安法官是中央政府最為倚重的力量。

然而,在中央政府看來,以治安法官為權(quán)力主體的地方政府存在兩大問題:一是效率與服從的問題,二是可靠性或信賴度的問題,這關(guān)涉王國政府的國家治理能力。(55)Neil Younger,War and Politics in the Elizabethan Counties,p.13.治安法官的施政范圍一般在其住所方圓5—10里,而且郡內(nèi)很多教區(qū)沒有居住在此的治安法官,這就使得這些地方成為治理“盲點”。例如,德文郡東北部的沼澤地就沒有居住在此的治安法官,該郡北部也只有很少幾位治安法官居住。在查理一世統(tǒng)治的前15年,德文郡有5個百戶區(qū)一直沒有居住在此的治安法官。(56)Mary Wolffe,Gentry Leaders in Peace and War:The Gentry Governors of Devon in the Seventeenth Century,pp.32-34.更有甚者,治安法官瀆職和不作為的情況也不在少數(shù)。例如,在管制啤酒館的王國法令面前,諾丁漢郡治安法官置之不顧,柴郡治安法官將之拋諸腦后。(57)Mark Hailwood,Alehouses and Good Fellowship in Early Modern England,p.77.達勒姆郡的治安法官們在橋梁的維修和教養(yǎng)院的修建方面敷衍塞責。(58)M.J.Tillbrook,“Aspects of the Government and Society of County Durham,1558-1642”,Ph.D Thesis,University of Liverpool,1981,pp.414-416.此外,地方鄉(xiāng)紳為謀求治安法官一職而結(jié)黨營私,打壓競爭對手,引發(fā)激烈的派系斗爭,這種情況并不鮮見。伊麗莎白一世統(tǒng)治時期的威爾特郡、赫里福德郡、肯特郡、諾福克郡、薩?？丝?、諾森伯蘭郡、林肯郡、約克郡和伍斯特郡,都是派系林立,黨派斗爭激烈。(59)Alison Wall,“Patterns of Politics in England,1558-1625”,The Historical Journal,Vol.31,No.4 (1988),p.947.1604年,大法官在向治安法官和陪審員發(fā)布的指令中,批評治安法官們普遍忘卻他們對上帝的誓詞和對國王與國家的義務,他們應該“維護和平,但卻制造戰(zhàn)爭”。(60)John Hawarde,Les Reportes Del Cases in Camera Stellata,1593 to 1609,edited by W.P.Baildon,London:Privately Printed,1894,p.187.

以國王與樞密院為代表的中央政府希望治安法官順從、勤政,利用對治安法官的任免權(quán)來控制治安法官。但因為郡中具有擔任治安法官資格的人選有限,中央政府不得不允許治安法官存在某些過失。因此,中央政府與治安法官的關(guān)系并非單向的控制與被控制的關(guān)系,而是雙向的協(xié)商與妥協(xié)的關(guān)系。中央政府與治安法官之間雙向關(guān)系的維系,需要有通暢的溝通渠道。中央政府與治安法官之間的溝通渠道主要有三:一是巡回法官,二是郡督,三是擔任議會下院議員的治安法官。

巡回法官通過復述他們在離開威斯敏斯特前接到的指令,向聚集到巡回法庭的各郡代表傳達國王與樞密院關(guān)注的重要事宜。例如,1595年,伊麗莎白女王要求巡回法官“像賢惠的家庭主婦照顧家庭成員那樣”關(guān)注饑荒問題,控制谷物價格和懲罰投機商。另外,女王要求巡回法官監(jiān)督治安法官,并罷免不稱職的治安法官。(61)J.S.Cockburn,A History of English Assizes 1558-1714,p.58;pp.7,161-162.國王及大法官希望巡回法官將中央政府的指令傳達給地方治安法官和參加巡回法庭的大陪審團。每次巡回法庭都會召集超過百人的自由農(nóng)擔任陪審員,他們是數(shù)量相當龐大且有影響力的聽眾。(62)J.P.Kenyon,ed.,The Stuart Constitution 1603-1688:Documents and Commentary,Cambridge:Cambridge University Press,1986,p.443.巡回法官通過復述指令內(nèi)容,使之成為“強有力的宣傳工具”,將樞密院的壓力間接傳達給治安法官與地方大族,也讓出席法庭的當?shù)孛癖娏私庵醒胝氖┱匦募跋嚓P(guān)政令。(63)J.S.Cockburn,A History of English Assizes 1558-1714,p.58;pp.7,161-162.然而,由于巡回法官巡回的時間較短(通常兩到三天),而且巡回法官的巡回區(qū)又常常變動,致使巡回法官對治安法官的監(jiān)督力度大打折扣。(64)B.W.Quintrell,ed.,Proceedings of the Lancashire Justices of the Peace at the Sheriff’s Table during Assize Week,1578-1694,pp.37-38.

郡督是國王在郡的代表,深受地方鄉(xiāng)紳們的尊重。正如薩默塞特公爵(Duke of Somerset)寫給德文郡郡督巴斯伯爵(Earl of Bath)的信中所言:“在你之下任職的鄉(xiāng)紳間存在分歧,可能導致嚴重騷亂、派系斗爭和分裂……你應該用比較公正的方式訓誡他們,讓他們和解并保持友好關(guān)系,使他們在服務國王事務上達成一致。”(65)Gladys Scott Thomson,Lords Lieutenants in the Sixteenth Century:A Study in Tudor Local Administration,London:Longmans,1923,p.143.郡督既掌握地方政府的軍事大權(quán),又是樞密院成員,這種模式有利于增加中央政府與地方政府的聯(lián)系。但郡督不可能事必躬親,特別是隨著樞密院事務的增加,郡督與地方的聯(lián)系變得松散。在這種情況下,副郡督(deputy lieutenant)逐漸代替郡督履行職責。(66)Thomas Garden Barnes,Somerset 1625-1640:A County’s Government during the “Personal Rule”,London:Oxford University Press,1961,pp.101-102.副郡督位列最富有和最有威望的鄉(xiāng)紳之列?？ざ胶透笨ざ酵ǔ＜嫒沃伟卜ü?而且郡督往往出任首席治安法官,這有助于強化中央政府與治安法官的聯(lián)系。

此外,治安法官還可以通過擔任議會下院議員,向中央政府傳達地方民眾的訴求,影響國家政策的制定。都鐸時期,下院議員享有極高的聲譽和地位,深受國王器重。(67)劉新成:《“鄉(xiāng)紳入侵”:英國都鐸王朝議會選舉中的異常現(xiàn)象》,《中國社會科學》2008年第2期,第191—192頁。治安法官擔任下院議員,無疑可提高其在國家事務中的發(fā)言權(quán)。每當議會召開之際,每郡須選派2名騎士擔任下院議員。治安法官作為地方社會的統(tǒng)治者,往往成為議員的最佳人選。柴郡治安法官格羅夫納爵士在1621年、1626年和1628—1629年先后出任下院議員。赫特福德郡和埃塞克斯郡的情況亦是如此。1590—1630年,議會總共召開過10次,赫特福德郡選派的議員均是此前在該郡擔任治安法官之人,埃塞克斯郡只有一位議員在當選之時不曾擔任該郡的治安法官。赫特福德郡和埃塞克斯郡的議員們積極捍衛(wèi)本郡利益,甚至不惜違背國王的意愿。(68)Jeffery R.Hankins,“Local Government and Society in Early Modern England:Hertfordshire and Essex,c.1590-1630”,pp.215,244-245.

據(jù)此而論,中央政府對治安法官的控制是有限的,唯有仰賴治安法官的合作,保證與治安法官溝通渠道的暢通,才能有效推進國家治理。但同時也不可高估治安法官的自主權(quán)力。治安法官主要靠為國王效力來提高自己的威望和政治影響力,國王的任命是治安法官權(quán)力的合法性來源。此外,治安法官在推進地方社會治理的過程中,也離不開教區(qū)官員和民眾的支持,需要通過對下協(xié)商的方式展開地方社會治理,因為治安法官并非現(xiàn)代意義上的警察或偵探,他們對地方社會的治理實踐是對教區(qū)警役(constable)或有償告發(fā)者(paid informers)所提供信息的回應。(69)G.W.Bernard,Who Ruled Tudor England:Paradoxes of Power,p.139.

教區(qū)是近代早期王國政府最基層的行政組織,是國家治理在地方的最前沿陣地,由治安法官代表王國政府管理教區(qū),負責任命和監(jiān)督教區(qū)官員。(70)Steve Hindle,The State and Social Change in Early Modern England,c.1550-1640,pp.215-216;p.216.治安法官推行王國政府的政策與進行地方社會治理時,須仰賴教區(qū)官員的合作。治安法官對教區(qū)官員瀆職或濫用職權(quán)的懲罰,從側(cè)面證實教區(qū)官員對治安法官的重要性。(71)Joan R.Kent,The English Village Constable 1580-1642:A Social and Administrative Study,Oxford:Clarendon Press,1986,pp.225-226.例如,1654年,薩默塞特郡西芒克頓(West Monkton)教區(qū)的居民向治安法官請愿,他們抱怨警役玩忽職守,縱容酗酒和開設啤酒館。治安法官在聽取居民的請愿后,剝奪當?shù)鼐鄣穆殑铡?72)E.H.Bates Harbin,ed.,Quarter Sessions Records for the County of Somerset,Vol.III,London:Somerset Record Society,1912,p.239.1662年,德文郡奧利茲庫姆(Awliscombe)教區(qū)的濟貧管理員將教區(qū)不斷上漲的濟貧費用,歸因于“放棄權(quán)力的教區(qū)官員們”允許“酗酒、通奸、沒有營業(yè)執(zhí)照的啤酒館”在他們眼皮子底下肆意發(fā)生。(73)Pamela Sharpe,Population and Society in an East Devon Parish:Reproducing Colyton 1540-1840,Exeter:University of Exeter Press,2002,pp.219-220.治安法官直接擔任教區(qū)官員的情形也時有發(fā)生。例如,1625—1642年,德文郡至少有8名治安法官擔任教堂執(zhí)事或活躍在教區(qū)委員會。(74)Mary Wolffe,Gentry Leaders in Peace and War:The Gentry Governors of Devon in the Seventeenth Century,p.29.治安法官不僅居住在教區(qū),而且擔任教區(qū)官員,這有助于其了解季審法庭制定的相關(guān)政策在教區(qū)的落實情況,從而提升基層社會治理的能力。特別是在17世紀30年代,樞密院要求治安法官召開即決法庭,教區(qū)的“所有官員和居民代表均須參加”,教區(qū)被完全納入國家治理體系之中。(75)Steve Hindle,The State and Social Change in Early Modern England,c.1550-1640,pp.215-216;p.216.

結(jié) 語

國家治理體系是一個縱橫交錯的結(jié)構(gòu)。從縱向來看,治安法官作為銜接頂層(中央政府)與基層(教區(qū))的中間層級,直接決定著中央政府與地方政府的關(guān)系;從橫向來看,治安法官是地方政府的權(quán)力中樞。因此,治安法官在近代早期英國的國家治理體系中居于核心地位。近代早期英國各層級國家治理主體的共識是維系社會“秩序”和實現(xiàn)國家“善治”,即公共安寧、社會公正和社會福利。(76)Steve Hindle,The State and Social Change in Early Modern England,c.1550-1640,p.229.在社會關(guān)系緊張、宗教信仰分化、經(jīng)濟持續(xù)波動、饑荒與瘟疫頻發(fā)的時期,中央政府與治安法官、教區(qū)官民,均對流民、酗酒、非婚性行為、不去教堂禮拜、宗教異端等破壞社會秩序的問題憂心忡忡,因此,在應對這些社會問題上各方能夠達成共識,將頂層制度設計與基層治理邏輯有機統(tǒng)一起來,從而保證王國政令落到實處。

治安法官作為王國政府在地方的代理人,并非嚴格意義上的職業(yè)“官僚”,他們不靠國家薪俸過活,具有一定的自主性,這與馬克斯·韋伯的“官僚制”國家理論有根本不同,成為近代早期英國國家的一個顯著特性。(77)韋伯認為發(fā)展成熟的官僚制具有無可比擬的優(yōu)越性,精準、迅速、明確、熟悉檔案、持續(xù)、謹慎、統(tǒng)一、嚴格服從、防止摩擦以及物資、人員費用的節(jié)省,在嚴格官僚制行政里達到最理想的狀態(tài)。[德]馬克斯·韋伯著,康樂、簡惠美譯:《支配社會學》,廣西師范大學出版社2010年版,第22—87頁。伊麗莎白一世時期,英國領(lǐng)取薪俸的官員人數(shù)僅有1200人,而同一時期的法國則有4—5萬人。(78)Steve Hindle,“County Government in England”,p.98.英國地方社會的治理任務主要是由鄉(xiāng)紳組成的業(yè)余官僚隊伍義務完成。英國的“鄉(xiāng)紳之治”是“國王治下的地方自治”,國家權(quán)力憑借治安法官得以在基層社會彌散,從而實現(xiàn)中央集權(quán)。(79)Albert Beebe White,Self-government at the King’s Command:A Study in the Beginnings of English Democracy,Westport,Conn.:Greenwood,1974.英國的“鄉(xiāng)紳之治”與近代早期英國的國情相吻合,為英國從封建社會向資本主義社會的近代轉(zhuǎn)型奠定基礎。