李靖堃

2024年4月29日，活動人士在英國倫敦的內(nèi)政部移民報(bào)告中心外集會，抗議“盧旺達(dá)計(jì)劃”。

4月22日，英國議會無視國內(nèi)外的強(qiáng)烈反對，通過了《盧旺達(dá)安全（庇護(hù)和移民）法案》（簡稱“盧旺達(dá)法案”），擬將通過非正規(guī)途徑進(jìn)入英國的移民遣送至盧旺達(dá)。法案雖獲通過，但其后續(xù)執(zhí)行可能面臨一系列困難和挑戰(zhàn)。

法案通過歷程一波三折

“盧旺達(dá)法案”是英國“盧旺達(dá)計(jì)劃”的一部分?！氨R旺達(dá)計(jì)劃”的動議始于2022年初，即約翰遜任英國首相時(shí)期，其目的是減少進(jìn)入英國的非正規(guī)移民數(shù)量，特別是通過英吉利海峽偷渡到英國的移民。2022年4月，英國與盧旺達(dá)簽署了一項(xiàng)為期五年的“移民與經(jīng)濟(jì)發(fā)展伙伴關(guān)系”諒解備忘錄，擬將英國認(rèn)定的非法移民或?qū)で蟊幼o(hù)者遣送至盧旺達(dá)，如果申請被當(dāng)?shù)亟邮?，這些人將留在盧旺達(dá)，之后除非英國政府要求，不得再次進(jìn)入英國，且盧旺達(dá)不得將此類移民從本國驅(qū)離。作為回報(bào)，英國擬接受一部分來自盧旺達(dá)的“最脆弱難民”，并給予盧旺達(dá)1.2億英鎊的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與融入基金、3.7億英鎊的發(fā)展基金，此外還將按照每名移民兩至三萬英鎊的標(biāo)準(zhǔn)提供重新安置費(fèi)用。

但該計(jì)劃的執(zhí)行并不順利。2022年6月，就在英國政府遣送第一批移民的飛機(jī)即將起飛之時(shí)，歐洲人權(quán)法院發(fā)布臨時(shí)措施叫停了該計(jì)劃，理由是此舉有可能給被遣送者造成“不可挽回的損害”。同年12月，英國高等法院做出判決，裁定“盧旺達(dá)計(jì)劃”合法，但英國上訴法院2023年6月裁定該計(jì)劃不合法，理由是盧旺達(dá)不是一個(gè)“安全國家”。英國政府上訴至最高法院，后者于2023年11月同樣裁定該計(jì)劃不合法，認(rèn)為盧旺達(dá)的移民體系存在缺陷，移民被遣送到盧旺達(dá)后可能會被直接或間接遣返母國。

然而，英國政府不顧法院的上述判決，仍繼續(xù)推動“盧旺達(dá)計(jì)劃”的實(shí)施。2023年12月，英國與盧旺達(dá)簽署新條約，內(nèi)政大臣克萊弗利聲稱該條約能夠解決最高法院的所有關(guān)切。隨后，英國政府向議會提交了“盧旺達(dá)法案”，明確盧旺達(dá)是“安全國家”。今年1月，該法案在議會下院獲得通過。盡管上院提出了多項(xiàng)修改意見，但還是在4月22日深夜通過了該法案。25日，法案經(jīng)國王查爾斯簽署后成為法律，英國首相蘇納克隨后宣布將于7月遣送第一批移民到盧旺達(dá)。

“將難民視作商品用于交易”

“盧旺達(dá)計(jì)劃”遭到了英國內(nèi)外的大量反對。在國內(nèi)，保守黨部分議員、人權(quán)組織、游說團(tuán)體、公務(wù)員工會以及工黨等均持反對立場。國際上，聯(lián)合國、歐盟等都提出了嚴(yán)厲譴責(zé)。原因在于，該計(jì)劃與英國一貫標(biāo)榜的人道主義和維護(hù)人權(quán)、法治等價(jià)值觀的形象嚴(yán)重不符，也違背了其作為發(fā)達(dá)國家應(yīng)承擔(dān)的國際義務(wù)。

英國是聯(lián)合國《關(guān)于難民地位的公約》和《歐洲人權(quán)公約》等國際條約的最早締約國之一，有義務(wù)保護(hù)進(jìn)入其領(lǐng)土尋求庇護(hù)的人員。但它根據(jù)“盧旺達(dá)計(jì)劃”將尋求庇護(hù)者羈押并遣送至盧旺達(dá)的做法顯然與上述義務(wù)完全背離。正如聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員辦事處的聲明所言，英國此舉等同于將難民視作商品用于交易，并將其推入險(xiǎn)地。與此同時(shí)，此舉還顛覆了二戰(zhàn)后建立起來的國際難民保護(hù)機(jī)制，將對世界人權(quán)和難民體系產(chǎn)生十分不利的影響。該項(xiàng)政策還對特定難民群體給予歧視性待遇，具有明顯的種族主義和新帝國主義色彩。

英國政府之所以不顧人道主義和國際法義務(wù)強(qiáng)行推進(jìn)“盧旺達(dá)計(jì)劃”，最重要的考量是為了贏得即將舉行的大選。當(dāng)前保守黨的支持率落后于工黨約30個(gè)百分點(diǎn)，在5月舉行的英格蘭地方選舉中更是損失慘重。由于英國近年來經(jīng)濟(jì)增長停滯、生活成本危機(jī)加劇和公共服務(wù)領(lǐng)域面臨的問題積重難返，選民對保守黨的不滿與日俱增。為挽回頹勢、改善形象，蘇納克與保守黨選擇從移民政策這一相對比較容易看到成效的領(lǐng)域入手，試圖憑借激進(jìn)的反移民政策贏得選民支持。由于近年來進(jìn)入英國的非正規(guī)移民數(shù)量大幅增加，特別是搭乘船只從法國經(jīng)由英吉利海峽偷渡至英國的非法移民問題愈發(fā)嚴(yán)重，移民問題確實(shí)引發(fā)了英國民眾的擔(dān)憂和焦慮，對外來移民和難民的排斥有加劇趨勢。為了迎合選民的關(guān)切，從約翰遜、特拉斯再到蘇納克，保守黨先后三任首相均將移民政策作為一項(xiàng)關(guān)鍵政策支柱，且越來越向極端化和背離人道主義與國際法的方向發(fā)展。但這樣做未必能夠幫助保守黨贏得下屆大選。畢竟，相較于移民問題，民眾更關(guān)心的還是經(jīng)濟(jì)與包括醫(yī)療服務(wù)體系在內(nèi)的公共服務(wù)問題，但這些問題很難在短時(shí)間內(nèi)得到實(shí)質(zhì)性解決。因此，保守黨單純想要依靠強(qiáng)硬的移民政策挽回民心似乎是天方夜譚。

2022年6月14日，在歐洲人權(quán)法院的干預(yù)下，英國政府遣送非法移民至盧旺達(dá)的航班暫緩起飛。

除試圖“取悅”選民以外，蘇納克還希望通過更強(qiáng)硬的反移民立場來彌合保守黨內(nèi)部的分歧。早在英國脫歐之前，保守黨內(nèi)部強(qiáng)硬右翼的影響力就不斷增大，很大程度上影響了英國政府的內(nèi)外政策，在移民問題上也同樣如此。但是，“盧旺達(dá)計(jì)劃”不僅未能消除保守黨內(nèi)部分歧，甚至有可能造成更大的分裂。以前首相特雷莎·梅為代表的部分保守黨成員已批評蘇納克的做法不合法。去年12月，在英國與盧旺達(dá)簽署新條約之后，負(fù)責(zé)移民事務(wù)的國務(wù)大臣詹里克辭職，聲稱自己與政府在移民政策的方向上存在重大分歧。但部分右翼強(qiáng)硬派認(rèn)為“盧旺達(dá)計(jì)劃”走得還不夠遠(yuǎn)，有人甚至提出英國應(yīng)退出包括《歐洲人權(quán)公約》在內(nèi)的一系列國際公約。

英國政府推進(jìn)“盧旺達(dá)計(jì)劃”亦有國際政治和經(jīng)濟(jì)利益方面的考慮。盡管盧旺達(dá)是聯(lián)合國認(rèn)定的世界上最不發(fā)達(dá)國家之一，且西方認(rèn)為其長期存在人權(quán)問題，但英國一直與其保持著密切關(guān)系。2009年，盧旺達(dá)加入英聯(lián)邦。盧旺達(dá)本是法語國家，而英國一直試圖擴(kuò)大在非洲法語地區(qū)的影響力，加強(qiáng)與盧旺達(dá)的聯(lián)系無疑有助于實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。此外，盧旺達(dá)盡管經(jīng)濟(jì)水平較落后，但近年來卻是非洲經(jīng)濟(jì)增長最快的國家之一，與盧旺達(dá)保持密切關(guān)系符合英國的經(jīng)濟(jì)利益，同時(shí)也能滿足英國對于能源的需求，尤其是可以借此擴(kuò)大對非洲大湖區(qū)這一礦產(chǎn)資源最豐富地區(qū)的影響力。

計(jì)劃存在夭折的可能

盡管“盧旺達(dá)計(jì)劃”已經(jīng)獲得通過，但其實(shí)施面臨著一系列困難和挑戰(zhàn)，甚至存在夭折的可能性。

首先，該計(jì)劃將給英國政府帶來巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。目前，在尚未有移民被遣送到盧旺達(dá)的情況下，英國已向其支付了超過兩億英鎊的費(fèi)用，以建造用于處理相關(guān)程序的基礎(chǔ)設(shè)施。根據(jù)英國國家審計(jì)署估算，每遣送一名非法移民到盧旺達(dá)進(jìn)行重新安置，就需要花費(fèi)16.9萬英鎊。鑒于英國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢不景氣，經(jīng)濟(jì)增長乏力，在財(cái)政支持上是否具有可持續(xù)性尚未可知。

其次，英國國內(nèi)政治面臨不確定性。英國即將舉行大選，根據(jù)當(dāng)前的民調(diào)結(jié)果，工黨上臺執(zhí)政的可能性極大。工黨領(lǐng)袖斯塔默以及其他一些影子內(nèi)閣成員多次對“盧旺達(dá)計(jì)劃”提出批評，認(rèn)為其不僅與人道主義背離，且無法起到阻止非法移民入境的作用。斯塔默聲稱，如果工黨能夠在大選中獲勝，將在獲勝后的100天內(nèi)廢除該計(jì)劃，并利用節(jié)省下來的資金采取其他途徑控制非法移民。況且斯塔默本身就是人權(quán)法律師，從這一角度看，他也會不遺余力地推翻該計(jì)劃。

最后，該計(jì)劃未來仍可能面臨法律訴訟，尤其是來自歐洲人權(quán)法院的裁決。歐洲人權(quán)法院是歐洲委員會的司法機(jī)構(gòu)，英國是其創(chuàng)始成員國之一。歐洲人權(quán)法院對英國擁有司法管轄權(quán)，其判決對英國具有法律約束力。如果將來被列入遣返名單的人為避免被遣返而向歐洲人權(quán)法院提出訴訟，歐洲人權(quán)法院則有權(quán)就“盧旺達(dá)法案”是否違反《歐洲人權(quán)公約》做出判決。鑒于該法院之前的立場，其判決很有可能認(rèn)定該法案不合法，從而給英國政府的遣返計(jì)劃增添變數(shù)。

英國首相蘇納克曾表示，如果歐洲人權(quán)法院試圖再次阻止“盧旺達(dá)計(jì)劃”，英國政府將采取無視態(tài)度，甚至可能退出《歐洲人權(quán)公約》。但即使如此，英國仍然無法逃避承擔(dān)國際法律義務(wù)，其還是聯(lián)合國《關(guān)于難民地位的公約》等國際條約的成員國。除此之外，退出《歐洲人權(quán)公約》不僅可能導(dǎo)致英國與歐洲剛剛有所緩和的關(guān)系再度惡化，也或?qū)⒁鸨睈蹱柼m局勢的緊張，威脅北愛和平，因?yàn)?998年《北愛和平協(xié)議》明確要求英國政府將《歐洲人權(quán)公約》納入北愛法律，以便北愛人民可以向歐洲人權(quán)法院提起訴訟?？傊绻灰夤滦?，勢必對其國際地位和信譽(yù)造成不利影響。

（作者為中國社科院歐洲研究所研究員、中國歐洲學(xué)會英國研究分會會長）