張磊 羅怡 王文華 袁瀟瀟 王雪

摘要：該文使用Nvivo11軟件，對我國衛(wèi)生行業(yè)社會組織政策文件進行編碼和統(tǒng)計分析。共梳理分析20份政策文件，從政策工具視角編碼306條，從政策環(huán)節(jié)視角編碼184條。研究發(fā)現(xiàn)，我國衛(wèi)生行業(yè)社會組織政策的施行，側(cè)重于供給型和環(huán)境型政策工具的運用，因此要強化需求型政策工具的運用，加大“發(fā)展資源獲取”“活動開展”諸環(huán)節(jié)政策的供給。

關(guān)鍵詞：衛(wèi)生行業(yè)；社會組織；政策文本；政策分析

隨著社會組織在國家治理現(xiàn)代化方面的作用逐漸增強，我國對社會組織的重視程度也越來越高。醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)是重要的公共服務(wù)領(lǐng)域，衛(wèi)生治理體系和治理能力是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，衛(wèi)生類社會組織在我國衛(wèi)生行業(yè)治理過程中作用日益凸顯[1]。2017年，原國家衛(wèi)生和計劃生育委員會印發(fā)的《業(yè)務(wù)主管社會組織管理辦法（試行）》（國衛(wèi)人發(fā)〔2017〕32號）提出，要按照積極引導(dǎo)發(fā)展和嚴(yán)格依法管理并重的原則，加強社會組織黨組織建設(shè)，引導(dǎo)社會組織完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮社會組織在衛(wèi)生事業(yè)改革與發(fā)展中的作用。2021年，國家衛(wèi)生健康委員會分別就社會組織的分支機構(gòu)管理、論壇年會等活動管理、黨的建設(shè)等工作發(fā)布相關(guān)實施辦法和通知，進一步規(guī)范衛(wèi)生行業(yè)社會組織運行管理。此后，浙江、廣東、湖北、北京、四川等地衛(wèi)健部門相繼發(fā)布業(yè)務(wù)主管社會組織管理制度，規(guī)范管理職責(zé)和組織建設(shè)、業(yè)務(wù)辦理、監(jiān)督指導(dǎo)等工作。

我國社會組織數(shù)量在逐年增加。一項數(shù)據(jù)顯示，截至2021年底，全國共有社會組織901870個，同比增長0.86%，其中衛(wèi)生行業(yè)社會組織42833個，占社會組織總量的4.75%[2]。目前，學(xué)界對衛(wèi)生行業(yè)社會組織的研究還比較有限，尤其缺乏對衛(wèi)生行業(yè)社會組織的政策分析研究。本文通過梳理、分析國家和省級衛(wèi)生行業(yè)社會組織政策文本（不含港澳臺，下同），對社會組織的建設(shè)、管理、發(fā)展進行全面、深入的研究，旨在為未來的政策完善和管理實踐提供參考。

一、研究準(zhǔn)備

（一）研究框架

政策工具是政府為達成特定目標(biāo)而選取的方法，是內(nèi)容分析法的重要類目[3]。本研究運用羅斯韋爾和澤貝爾德分類方法，結(jié)合衛(wèi)生行業(yè)社會組織特點和發(fā)展規(guī)律，構(gòu)建X-Y二維分析框架（見圖1），對政策進行文本量化，分析衛(wèi)生行業(yè)社會組織政策結(jié)構(gòu)的問題與特點，為完善衛(wèi)生行業(yè)社會組織政策提供經(jīng)驗證據(jù)和理論參考。

其中，X維度是政策工具，分別是：供給型政策工具，包括制度建設(shè)、組織建設(shè)、經(jīng)費管理、能力建設(shè)；需求型政策工具，包括政府購買、交流互動、職能委托；環(huán)境型政策工具，包括發(fā)展目標(biāo)、監(jiān)督管理、政策宣傳。各類政策工具定義詳見表1。

Y維度是政策過程。根據(jù)衛(wèi)生行業(yè)社會組織活動的特點和規(guī)律，社會組織發(fā)展要經(jīng)歷從成立到獲取發(fā)展資源、開展活動提供服務(wù)，然后接受服務(wù)對象、社會公眾的監(jiān)督、評價、反饋等過程，部分運行不規(guī)范的衛(wèi)生行業(yè)社會組織要被注銷退出。因此，本文將衛(wèi)生行業(yè)社會組織活動分為“成立與退出”“發(fā)展資源獲取”“活動開展”“評價與監(jiān)督”等四個階段。其中，“成立與退出”指的是衛(wèi)生行業(yè)社會組織成立、變更、換屆、年檢、注銷等環(huán)節(jié)?！鞍l(fā)展資源獲取”是指衛(wèi)生行業(yè)社會組織從外界接收存續(xù)所需的人財物資源?！盎顒娱_展”包括舉辦研討會論壇活動、評比達標(biāo)表彰活動和開展合作活動等?！霸u價與監(jiān)督”是指政府和社會對衛(wèi)生行業(yè)社會組織及開展的活動進行評價與監(jiān)督。

（二）資料來源

通過訪問國家、省級、相關(guān)地市、區(qū)縣衛(wèi)健委（局）官網(wǎng)，分別以“社會組織”“社會團體”“行業(yè)協(xié)會”“民辦非企業(yè)”“基金會”“慈善組織”“民營醫(yī)院”“民辦醫(yī)院”“社會服務(wù)機構(gòu)”為關(guān)鍵詞獲取相關(guān)政策文件。納入標(biāo)準(zhǔn)：正式的政策文件（如意見、通知等）。排除標(biāo)準(zhǔn)：與“社會組織”關(guān)聯(lián)性較弱的政策、政策解讀、領(lǐng)導(dǎo)講話及新聞稿等。最終納入20份衛(wèi)生行業(yè)社會組織政策文件。

（三）研究方法

基于政策工具分析視角，采用內(nèi)容分析法，選取國家、省級出臺的衛(wèi)生行業(yè)社會組織政策文本，對政策內(nèi)容進行客觀、系統(tǒng)和定量描述，分析所含的信息及其變化規(guī)律。該方法是政策分析的主要方式，是對文獻內(nèi)容進行客觀、系統(tǒng)以及定量描述的研究方法，能夠有效彌補定性研究方法邏輯性上的不足[4]。本研究采用Nvivo11軟件編碼功能，先對20份政策文本進行編碼，然后對數(shù)據(jù)節(jié)點作類別、頻數(shù)統(tǒng)計，最后利用“查詢功能”對編碼結(jié)果進行可視化呈現(xiàn)并分析，最終得出研究結(jié)論，提出建議。

二、研究結(jié)果

（一）詞頻分析

政策文本中詞語出現(xiàn)的頻率可以直觀反映政策趨勢導(dǎo)向，也能夠反映政策的受重視程度。將20份衛(wèi)生行業(yè)社會組織政策文本導(dǎo)入NVivo11軟件，生成政策詞云圖（見圖2）。出現(xiàn)頻次較高的詞匯有社會、組織、衛(wèi)生、管理、團體等詞（見表2）。

“社會”“組織”“衛(wèi)生”等作為出現(xiàn)頻率最高的詞匯，表明國家對衛(wèi)生行業(yè)社會組織的發(fā)展較為重視。黨的二十大報告指出，要“加強新經(jīng)濟組織、新社會組織、新就業(yè)群體黨的建設(shè)”，“引導(dǎo)、支持有意愿有能力的企業(yè)、社會組織和個人積極參與公益慈善事業(yè)”。民政部《“十四五”社會組織發(fā)展規(guī)劃》部署了“十四五”期間推動社會組織高質(zhì)量發(fā)展的八項主要任務(wù)，提出要發(fā)揮社會組織動員社會力量、鏈接各方資源、提供專業(yè)服務(wù)等方面優(yōu)勢，更好地服務(wù)大局、服務(wù)基層?！肮芾怼薄皥F體”等詞也有較高的頻率，表明衛(wèi)生行業(yè)社會組織管理是較為核心的問題，社會團體在社會組織中占有重要的地位。

（二）衛(wèi)生行業(yè)社會組織政策X維度分析

本研究對20份政策文件進行編碼，共編碼306條。其中，供給型政策工具195條（占比63.73%）、需求型政策工具18條（占比5.88%）、環(huán)境型政策工具93條（占比30.39%）。這表明政策制定者考慮到了衛(wèi)生行業(yè)社會組織的供給、需求和環(huán)境三個方面，但在政策制定時偏好于供給型，這類政策工具條款，明顯多于需求型和環(huán)境型。環(huán)境型政策的制定和實施，可以為社會組織營造良好的發(fā)展環(huán)境，需求型政策的制定和政策工具的運用同樣十分重要。因為，這也是“十四五”期間促進衛(wèi)生行業(yè)社會組織高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵，可以通過政府購買服務(wù)、職能委托、劃撥專項資金等方式，強化衛(wèi)生行業(yè)社會組織服務(wù)資金保障，也可以搭建交流平臺，開辟社會組織合作渠道等[2]。

供給型政策工具中，使用最多的是制度建設(shè)方面的工具（103項，占比33.66%），其次是經(jīng)費管理和能力建設(shè)工具（均為32項，占比10.46%），使用最少的是組織建設(shè)方面的工具（28項，占比9.15%）。這表明衛(wèi)生部門較為重視對社會組織管理制度規(guī)范的建立，通過確定歸口指導(dǎo)部門及職責(zé)，實現(xiàn)對衛(wèi)生行業(yè)社會組織的有序引導(dǎo)及規(guī)范管理。截至2023年10月，全國共有19個省份在政策文件中明確了衛(wèi)生行業(yè)社會組織的管理部門。在部門職能劃分方面，北京、上海、河北、湖南、廣東、云南確定了具體的職能部門及對應(yīng)的管理職責(zé)。在牽頭部門確定方面，河北、遼寧、云南、四川牽頭部門為省衛(wèi)健委科教處，湖南、黑龍江、廣東為省衛(wèi)健委人事處，北京、上海（上海市楊浦區(qū)）、廣西為市區(qū)衛(wèi)健委辦公室，新疆為區(qū)醫(yī)管中心，湖北為醫(yī)學(xué)評價與繼續(xù)教育辦公室（衛(wèi)生界學(xué)會辦公室），浙江、海南為醫(yī)學(xué)學(xué)術(shù)交流管理中心。

需求型政策工具中，職能委托方面的工具（9項，占比2.94%）運用最多，其次是交流互動方面的工具（5項，占比1.63%），最少的是政府購買方面的工具（4項，占比1.31%）。職能委托表示政府傾向于將一些業(yè)務(wù)性、技術(shù)性工作以委托形式交由社會組織承擔(dān)，發(fā)揮社會組織功能作用，體現(xiàn)了政府部門讓渡社會空間，為社會組織賦能的政策導(dǎo)向[5]。另一種表現(xiàn)為購買服務(wù)。例如某省艾滋病防治協(xié)會申請艾滋病患者隨訪管理及關(guān)懷救助項目，為HIV感染者提供定期隨訪關(guān)懷服務(wù)，收到滿足群眾需求、提升服務(wù)能力、優(yōu)化政社關(guān)系的多重效果。交流互動方面，表現(xiàn)形式有組織涉外學(xué)術(shù)研討、開展國際及港澳臺交流合作、組織社會組織之間業(yè)務(wù)交流以及衛(wèi)生工作者之間學(xué)術(shù)交流等。對加強社團間溝通聯(lián)系、構(gòu)建衛(wèi)生工作者交流平臺等工作，多采取倡導(dǎo)性政策措施，涉外合作方面則以明確責(zé)任主體、要求履行報批手續(xù)等限制性措施為主。

環(huán)境型政策工具中，監(jiān)督管理方面的工具（85項，占比27.78%）運用最多，其次是政策宣傳方面的工具（5項，占比1.63%），最少的是發(fā)展目標(biāo)方面的工具（3項，占比0.98%）。當(dāng)前衛(wèi)生行業(yè)社會組織管理總體上重視規(guī)制監(jiān)督，由省衛(wèi)健委作為業(yè)務(wù)主管單位，對社會組織從成立到注銷全流程事項進行日常審查監(jiān)督，并著重對重大事項進行監(jiān)督管理。目前，已有14個省份建立了重大事項報告制度，通過“嚴(yán)進寬出”的舉措確保衛(wèi)生行業(yè)社會組織健康發(fā)展。在政策宣傳方面，福建省明確要求加強對老年協(xié)會優(yōu)秀典型的宣傳，營造支持老年協(xié)會建設(shè)的良好氛圍。部分省份要求社會組織在宣傳時嚴(yán)禁發(fā)布虛假信息和夸大的宣傳報道，要求不得隨意發(fā)布意識形態(tài)方面的敏感信息等?？傮w上，在規(guī)范有序宣傳與營造良好輿論氛圍之間，還需要業(yè)務(wù)主管部門把握政策導(dǎo)向，采取更多有效舉措。在發(fā)展目標(biāo)方面，個別省份在文件中明確提出社會組織的功能定位和目標(biāo)，如遼寧省規(guī)定，“各社會團體要充分發(fā)揮好學(xué)術(shù)交流、科普宣傳、業(yè)務(wù)培訓(xùn)和行業(yè)智庫等作用，為全省衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展作出貢獻”。然而，大部分省份關(guān)于社會組織發(fā)展目標(biāo)的規(guī)定卻較為缺乏。其主要原因在于目標(biāo)規(guī)劃制定一般為中央層級，規(guī)劃時段一般都較長遠(yuǎn)，因此省級層面相對較少。省級層面的目標(biāo)規(guī)劃及相關(guān)政策發(fā)揮的引領(lǐng)作用也是不可或缺的。當(dāng)前，目標(biāo)設(shè)定作為政府在社會組織發(fā)展過程中的支持型手段，還有一定增加的空間。各項政策工具具體使用情況見表3。

（三）衛(wèi)生行業(yè)社會組織政策Y維度分析

由圖3可見，184條政策在社會組織發(fā)展的不同環(huán)節(jié)發(fā)揮著作用。從總體數(shù)量上看，112條政策作用于“成立與退出”環(huán)節(jié)，數(shù)量相對其他環(huán)節(jié)居于首位，占60.87%；34條政策作用于“評價與監(jiān)督”環(huán)節(jié)，占18.48%；30條政策作用于“活動開展”環(huán)節(jié)，占16.30%；8條政策作用于“發(fā)展資源獲取”階段，占4.35%。

衛(wèi)生行業(yè)社會組織“成立與退出”環(huán)節(jié)政策中，供給型、需求型、環(huán)境型政策分別有58條、9條、45條。需求型政策數(shù)量最少，原因在于社會組織從成立到退出的整個生命發(fā)展過程中以單線的行業(yè)監(jiān)管為主，與橫向其他社會組織交流互動以及政府職能委托等行為相關(guān)性不大。

衛(wèi)生行業(yè)社會組織“發(fā)展資源獲取”環(huán)節(jié)政策數(shù)量相對其他環(huán)節(jié)明顯較少，其中供給型、需求型、環(huán)境型政策分別有5條、1條、2條。總體上看，衛(wèi)生行業(yè)社會組織發(fā)展資源尤其是資金來源途徑政策數(shù)量有限，多為社會組織會費收入、捐贈資助、工作經(jīng)費等[6]。

衛(wèi)生行業(yè)社會組織“活動開展”環(huán)節(jié)政策中，供給型、需求型、環(huán)境型政策分別有21條、5條、4條。其中，在衛(wèi)生行業(yè)社會組織活動開展環(huán)節(jié)供給型政策數(shù)量最多，主要是關(guān)于衛(wèi)生行業(yè)社會組織在舉辦大型活動時業(yè)務(wù)主管部門履行審批職責(zé)的相關(guān)政策條目，需求型政策主要體現(xiàn)在衛(wèi)生行業(yè)社會組織開展合作活動、承擔(dān)行政部門職能活動中要接受相關(guān)部門的審查備案及指導(dǎo)，環(huán)境型政策主要是指衛(wèi)生行業(yè)社會組織通過財務(wù)工作報告、會費收支等信息公開措施接受社會公眾監(jiān)督。

衛(wèi)生行業(yè)社會組織“評價與監(jiān)督”環(huán)節(jié)政策中，供給型、需求型、環(huán)境型政策分別有7條、3條、24條。其中，供給型政策措施主要包括建立衛(wèi)生行業(yè)社會組織監(jiān)督管理體制、成立管理機構(gòu)、設(shè)置巡查抽查環(huán)節(jié)等；需求型政策措施包括對社會組織委托企業(yè)開展咨詢服務(wù)的監(jiān)督管理舉措以及履行內(nèi)部民主議事程序等措施；環(huán)境型政策措施是指協(xié)助開展執(zhí)法檢查及查處違法行為，通過設(shè)置一些不合格條件或情形，實現(xiàn)對衛(wèi)生行業(yè)社會組織的有效監(jiān)管?？傮w上看，社會組織評價與監(jiān)督環(huán)節(jié)主要依靠環(huán)境型政策措施明確運行紅線，實現(xiàn)有效監(jiān)督管理。

三、存在的問題

（一）衛(wèi)生行業(yè)社會組織政策制度化水平有待加強

總體上看，我國衛(wèi)生領(lǐng)域社會組織的管理制度仍然處在持續(xù)發(fā)展完善的過程中。從政策發(fā)布年份來看，截至2023年，全國19個出臺衛(wèi)生行業(yè)社會組織管理制度的省份中，發(fā)布時間最早的年份為2008年（江蘇、甘肅、廣西），最遲為2023年（上海楊浦區(qū)、四川、新疆）。12個省份將堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、加強社會組織黨建寫入管理制度，仍有十多個省份未檢索到衛(wèi)生行業(yè)社會組織的管理辦法等制度文件。

（二）側(cè)重“供給型”“環(huán)境型”政策工具運用，“需求型”政策運用不足

目前，我國衛(wèi)生行業(yè)社會組織政策側(cè)重供給型政策工具，占比超過60%，環(huán)境型政策工具運用也超過30%，而需求型政策工具則不超過6%。這表明衛(wèi)生行業(yè)在充分動員社會組織資源、發(fā)揮社會組織潛力、優(yōu)化公共產(chǎn)品服務(wù)供給方面的政策工具運用還有一定的提升空間。具體表現(xiàn)為衛(wèi)生行業(yè)社會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能、政府購買服務(wù)項目數(shù)量依然較為有限，尚未形成成熟的運行模式與經(jīng)驗。主要原因在于衛(wèi)生行業(yè)提供服務(wù)的主體依然集中于專業(yè)的醫(yī)療機構(gòu)，社會組織更多是在健康教育、健康脫貧、疾病防控、健康老齡化等領(lǐng)域發(fā)揮作用，在規(guī)范性、專業(yè)性和權(quán)威性方面，其社會認(rèn)同度仍然不夠。另外，有關(guān)社會組織參與衛(wèi)生領(lǐng)域重要活動的相關(guān)法規(guī)制度不健全，也導(dǎo)致社會公眾對社會組織的信任程度不足。這些，都有待于今后尋找政策的突破點，以激發(fā)衛(wèi)生行業(yè)社會組織的運行活力。

（三）政策工具集中在“成立與退出”環(huán)節(jié)，“發(fā)展資源獲取”政策供給不足

從社會組織整個發(fā)展過程視角看，我國衛(wèi)生行業(yè)社會組織政策側(cè)重“成立與退出”環(huán)節(jié)政策工具，占比超過60%，“評價與監(jiān)督”環(huán)節(jié)政策數(shù)量次之，再次是“活動開展”環(huán)節(jié)政策，而“發(fā)展資源獲取”環(huán)節(jié)政策占比不足5%，明顯處于劣勢。這表明衛(wèi)生行業(yè)社會組織作為社會組織中的一個專業(yè)領(lǐng)域，在發(fā)展成熟度上仍然處于初期起步階段。衛(wèi)生行業(yè)社會組織在資源獲取尤其是在經(jīng)濟資源獲取、硬件設(shè)施建設(shè)、信息技術(shù)支持、行業(yè)培育塑造等方面支持政策數(shù)量有限，加之專業(yè)人才不足也制約了組織能力的提升。關(guān)于衛(wèi)生行業(yè)社會組織工作人員住房、醫(yī)療、教育、戶籍等保障政策的出臺也比較遲緩，同樣不利于社會組織的高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。

四、完善衛(wèi)生行業(yè)社會組織政策的建議

（一）結(jié)合地方實際，持續(xù)完善衛(wèi)生行業(yè)社會組織政策體系

衛(wèi)生行業(yè)社會組織發(fā)展受到國家政策導(dǎo)向、社會文化背景、行業(yè)自身特點等多重因素的影響。在后續(xù)制定及更新完善政策過程中，應(yīng)重點按照國家政策導(dǎo)向，結(jié)合相關(guān)省份的政策經(jīng)驗、本省經(jīng)濟發(fā)展及社會狀況等特點，制定促進衛(wèi)生行業(yè)社會組織培育和發(fā)展的支持類政策，推動本省社會組織的良性發(fā)展。一方面，要繼續(xù)完善社會組織黨組織建設(shè)與功能發(fā)揮政策要求，全面增強黨對衛(wèi)生行業(yè)社會組織的領(lǐng)導(dǎo)[7]。另一方面，必須緊密結(jié)合國家發(fā)展的階段性中心任務(wù)確定衛(wèi)生行業(yè)社會組織功能定位，按照積極引導(dǎo)發(fā)展和嚴(yán)格依法管理并重的原則，把握好激發(fā)活力與風(fēng)險管控的力度，引導(dǎo)衛(wèi)生行業(yè)社會組織完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，增強主觀能動性，推動衛(wèi)生行業(yè)社會組織通過專業(yè)服務(wù)參與基層社會治理，發(fā)揮在衛(wèi)生健康事業(yè)改革與發(fā)展中的積極作用[8-9]。

（二）借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗，加大需求型政策工具供給力度

目前，我國衛(wèi)生行業(yè)社會組織要加強需求型政策工具供給。衛(wèi)生行業(yè)社會組織作為介于政府和市場之間的第三部門，具有行業(yè)專家眾多、行動高效靈活等優(yōu)勢，能夠在特定領(lǐng)域彌補政府治理或市場治理的不足[10]。要借鑒國內(nèi)外實踐經(jīng)驗，繼續(xù)出臺相關(guān)政策，保障衛(wèi)生行業(yè)社會組織在承接政府職能轉(zhuǎn)移中的優(yōu)先地位和政府購買服務(wù)的可持續(xù)性。另外，要切實改變需求型政策運用方面國際合作交流政策工具運用嚴(yán)重不足的狀況。當(dāng)前，國家政策發(fā)展趨勢，尤其是“一帶一路”影響的擴大都有利于國際間的交流與合作。因此，推進衛(wèi)生行業(yè)社會組織參與國際交流相關(guān)政策的設(shè)計應(yīng)逐步增多，以適應(yīng)行業(yè)與社會發(fā)展的趨勢。

（三）補齊政策環(huán)節(jié)短板，促進衛(wèi)生行業(yè)社會組織健康有序發(fā)展

根據(jù)前文分析，我國衛(wèi)生行業(yè)社會組織目前仍處在初期發(fā)展階段，需要政府給予一定財稅政策、人才培養(yǎng)、硬件保障等方面的扶持，以激發(fā)衛(wèi)生行業(yè)社會組織發(fā)展活力。一方面，應(yīng)加大“發(fā)展資源獲取”環(huán)節(jié)的政策供給，加大稅收優(yōu)惠政策力度，加強人力資源培訓(xùn)與人力資本開發(fā)，改善工作人員醫(yī)療、住房、養(yǎng)老保障條件，強化硬件設(shè)施建設(shè)及信息化轉(zhuǎn)型支持。另一方面，在“活動開展”環(huán)節(jié)，運用更多的政策工具，參與到提供服務(wù)的過程中[11]，加強衛(wèi)生行業(yè)社會組織能力建設(shè)。還要做好服務(wù)提供過程中的流程管控和質(zhì)量把關(guān)，保證服務(wù)的規(guī)范性和專業(yè)性；同時要發(fā)揮政府職能，包括搭建資源對接平臺、組織培訓(xùn)學(xué)習(xí)活動、及時發(fā)布信息等，鼓勵衛(wèi)生行業(yè)社會組織開展專業(yè)化、差異化、個性化服務(wù)，形成更多有競爭力的服務(wù)品牌，吸納聚集更多社會資源，獲取廣泛回應(yīng)和信任[12]，獲得可持續(xù)發(fā)展的長久動力。

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