王 鋒 陸雨鳳

當(dāng)下,習(xí)近平總書(shū)記提出的關(guān)于全過(guò)程人民民主重要論述已成為我國(guó)政治民主建設(shè)和政府工作的根本遵循。新時(shí)代踐行全過(guò)程人民民主,意味著要將人民民主的理念和原則貫徹到民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主監(jiān)督和民主管理等全過(guò)程中。人民代表大會(huì)制度既是我國(guó)的根本政治制度,又是踐行全過(guò)程人民民主的重要載體。就具體實(shí)踐而言,人民代表大會(huì)制度可以從時(shí)間、代表和層級(jí)三個(gè)維度去實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主：一是人大實(shí)現(xiàn)時(shí)間過(guò)程的全覆蓋,利用形式多樣的協(xié)商民主形式填補(bǔ)選舉民主的空檔期;二是人大實(shí)現(xiàn)代表過(guò)程的全覆蓋,從代表結(jié)構(gòu)到代表履職,從議題選擇到公共政策制定、執(zhí)行,人大都秉承民主的原則、形式進(jìn)行實(shí)踐;三是人大實(shí)現(xiàn)層級(jí)過(guò)程的全覆蓋,五級(jí)人大對(duì)應(yīng)五級(jí)政府及其面臨的社會(huì)問(wèn)題,即使在沒(méi)有人大的街道層面,有些地方也創(chuàng)設(shè)了“議政代表”形式填補(bǔ)代表的“真空”。(1)參見(jiàn)桑玉成等：《全過(guò)程人民民主理論探析》,上海人民出版社2021年版,第79頁(yè)。此外,人民代表大會(huì)制度又是支撐中國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力的根本政治制度。人大在踐行全過(guò)程人民民主的過(guò)程中,既履行立法機(jī)關(guān)本職工作,也承擔(dān)了國(guó)家治理和社會(huì)治理的重要職能。

縣(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)是我國(guó)基層的人大組織,也是基層國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān),其人大代表由選民直接選舉產(chǎn)生?；鶎尤舜笞鳛槿嗣翊泶髸?huì)制度的堅(jiān)實(shí)底座,是我國(guó)根本政治制度的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。基層人大既是踐行全過(guò)程人民民主的重要平臺(tái),也是參與基層社會(huì)治理的重要主體,為實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化發(fā)揮積極作用。近年來(lái),我國(guó)基層人大不斷改革創(chuàng)新,完善人大工作制度和機(jī)制,提高代表履職能力,改進(jìn)代表聯(lián)系群眾的方式方法,積極參與基層社區(qū)的社會(huì)治理和其他公共事務(wù),促進(jìn)基層民主政治發(fā)展的同時(shí),參與基層社會(huì)矛盾糾紛的調(diào)解,取得豐碩成果。特別是浙江省基層人大在踐行全過(guò)程人民民主背景下涌現(xiàn)出許多參與社會(huì)治理的創(chuàng)新模式和舉措,值得從學(xué)理上進(jìn)行深入分析和探討。然而,當(dāng)前學(xué)界較少關(guān)注基層人大及人大代表參與社會(huì)治理創(chuàng)新模式和機(jī)制問(wèn)題。顯然,現(xiàn)有的相關(guān)理論研究明顯滯后于人大實(shí)際工作和社會(huì)治理實(shí)踐,亟需對(duì)當(dāng)下人大參與社會(huì)治理的創(chuàng)新實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)做法予以總結(jié)和提煉。

一、相關(guān)文獻(xiàn)回顧

自習(xí)近平總書(shū)記提出關(guān)于全過(guò)程人民民主的重要論述以來(lái),學(xué)界關(guān)于全過(guò)程人民民主的研究文獻(xiàn)快速增多,其中部分文獻(xiàn)涉及人大和全過(guò)程人民民主之間的關(guān)聯(lián),但有關(guān)人大與社會(huì)治理或國(guó)家治理之間關(guān)聯(lián)的研究較少,而關(guān)注基層人大參與社會(huì)治理創(chuàng)新模式的研究更是寥寥無(wú)幾。下面具體從兩個(gè)方面進(jìn)行簡(jiǎn)要的文獻(xiàn)回顧。

(一)人大與全過(guò)程人民民主

關(guān)于人大與全過(guò)程人民民主的研究,部分學(xué)者主要關(guān)注和探討了人大制度在全過(guò)程人民民主中的作用發(fā)揮和獨(dú)特地位。例如,程竹汝(2020)認(rèn)為,人民代表大會(huì)制度是全過(guò)程人民民主實(shí)踐的主渠道,人大代表在議題設(shè)定、政策方案形成、政策的監(jiān)督和反饋中依靠民主機(jī)制,廣泛聽(tīng)取民意,形成了民眾廣泛參與和人大履職的有機(jī)結(jié)合;(2)參見(jiàn)程竹汝：《人大制度內(nèi)涵的充分展現(xiàn)構(gòu)成全過(guò)程民主的實(shí)踐基礎(chǔ)》,《探索與爭(zhēng)鳴》2020年第12期。郭道久(2022)也認(rèn)為,人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主的根本制度載體,中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度是實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主的基本制度載體;(3)參見(jiàn)郭道久：《全過(guò)程人民民主的制度優(yōu)勢(shì)和治理效能》,《求知》2022年第2期。宋才發(fā)(2022)同樣強(qiáng)調(diào),人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主的制度載體,通過(guò)人大制度體系創(chuàng)新保證人民有序參與國(guó)家治理。(4)參見(jiàn)宋才發(fā)：《人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主的制度保障》,《貴州社會(huì)科學(xué)》2022年第9期。

此外,部分學(xué)者認(rèn)為,在全過(guò)程人民民主在民法典編纂中(5)參見(jiàn)水淼：《全過(guò)程人民民主在民法典編纂中的生動(dòng)體現(xiàn)》,《中國(guó)人大》2022年第7期。,在法律草案向社會(huì)公布征求意見(jiàn)中(6)參見(jiàn)黃海華、王歷磊：《在法律草案向社會(huì)公布征求意見(jiàn)中深入踐行全過(guò)程人民民主》,《中國(guó)人大》2022年第7期。,在公共決策過(guò)程、基層立法聯(lián)系點(diǎn)(7)參見(jiàn)唐皇鳳：《新時(shí)代中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)展全過(guò)程人民民主的理論創(chuàng)新和實(shí)踐進(jìn)展》,《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2022年第5期。和人大代表聯(lián)絡(luò)站等領(lǐng)域得以體現(xiàn)并深入踐行。仲穎(2021)考察了上海市基層立法聯(lián)系點(diǎn)的實(shí)踐狀況,認(rèn)為基層立法聯(lián)系點(diǎn)依托各自?xún)?yōu)勢(shì),努力發(fā)揮直通車(chē)、智囊團(tuán)的作用,讓“全過(guò)程民主”可聽(tīng)、可觀(guān)、可感,為立法貢獻(xiàn)智慧。(8)參見(jiàn)仲穎：《讓“全過(guò)程民主”可聽(tīng)、可觀(guān)、可感——市人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)“擴(kuò)點(diǎn)提質(zhì)”一周年綜述》,《上海人大月刊》2021年第5期。王海燕(2022)闡述了基層立法聯(lián)系點(diǎn)在踐行全過(guò)程人民民主過(guò)程中的重要意義,指出了基層立法聯(lián)系點(diǎn)存在的問(wèn)題與不足,并為基層人大代表聯(lián)絡(luò)站的完善提供了系統(tǒng)性建議。(9)參見(jiàn)王海燕：《踐行全過(guò)程人民民主 為人民群眾辦好實(shí)事——上海代表團(tuán)審議政府工作報(bào)告》,《上海人大月刊》2022年第4期。李淳(2022)認(rèn)為實(shí)施人民代表聯(lián)絡(luò)站制度是實(shí)行全過(guò)程人民民主的重要環(huán)節(jié)和重要嘗試,并針對(duì)完善呂梁市人大代表聯(lián)絡(luò)站提出了若干政策建議。(10)參見(jiàn)李淳：《實(shí)行全過(guò)程、實(shí)質(zhì)性人民民主的重要探索——基于呂梁市人大代表聯(lián)絡(luò)站工作的調(diào)查》,《三晉基層治理》2022年第2期。馬琦(2023)以平?jīng)鍪小叭舜蟠碇摇苯ㄔO(shè)為例,闡述人大代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)在發(fā)展全過(guò)程人民民主中的重要作用,同時(shí)剖析了“人大代表之家”建設(shè)中存在的問(wèn)題并提出相應(yīng)的改進(jìn)對(duì)策。(11)參見(jiàn)馬琦：《深入踐行全過(guò)程人民民主 創(chuàng)新代表履職載體和機(jī)制——以平?jīng)鍪小叭舜蟠碇摇苯ㄔO(shè)為例》,《人大研究》2023年第9期。

(二)人大與社會(huì)治理

總體上看,關(guān)于人大與社會(huì)治理或國(guó)家治理的研究起步較晚,研究數(shù)量不多,研究?jī)?nèi)容還不夠廣泛和深入。已有文獻(xiàn)主要探討了人大和社會(huì)治理或國(guó)家治理之間的緊密關(guān)聯(lián)、人大參與社會(huì)治理的作用和方式等內(nèi)容。例如,種效博等(2017)從社會(huì)治理視角探討了地方人大代表的履職要求;(12)參見(jiàn)種效博、燕德清、宋曉暉：《社會(huì)治理視角下的地方人大代表履職》,《山東人大工作》2017年第7期。王少泉(2016)則從國(guó)家治理的視角研究了基層人大選舉的參與狀況;(13)參見(jiàn)王少泉、董禮勝：《國(guó)家治理視域下基層人大選舉參與狀況研究》,《人大研究》2016年第6期。陳曉明(2014)也從國(guó)家治理現(xiàn)代化視角分析了國(guó)家治理能力現(xiàn)代化與人大工作的關(guān)系;(14)參見(jiàn)陳曉明、黃曄：《國(guó)家治理能力現(xiàn)代化與人大工作的跟進(jìn)——以廣東省人大貫徹十八屆三中全會(huì)決定為視角》,《人大研究》2014年第5期。隋斌斌(2018)認(rèn)為社會(huì)治理過(guò)程中人大的制度化監(jiān)督對(duì)政府官員公共精神的塑造有重要作用,其剖析了地方人大在官員監(jiān)督實(shí)踐上面臨的困境并提出了改進(jìn)建議。(15)參見(jiàn)隋斌斌：《社會(huì)治理過(guò)程中地方人大對(duì)官員監(jiān)督的實(shí)踐分析——以政府官員公共精神的塑造為切入點(diǎn)》,《溫州大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第2期。

也有少數(shù)學(xué)者探討了人大代表如何參與基層社會(huì)治理這一主題。李翔宇(2022)認(rèn)為,要從優(yōu)素質(zhì)、搭平臺(tái)、強(qiáng)監(jiān)督、通路徑等四個(gè)方面提高人大代表參與基層社會(huì)治理的質(zhì)量。(16)參見(jiàn)李翔宇：《人大代表參與基層社會(huì)治理的路徑研究》,《哈爾濱市委黨校學(xué)報(bào)》2022年第4期。李逢友(2021)結(jié)合宣漢縣實(shí)踐,總結(jié)了該縣人大代表參與基層社會(huì)治理工作的平臺(tái)載體和具體舉措。(17)參見(jiàn)李逢友：《充分發(fā)揮人大代表作用 深入推進(jìn)基層社會(huì)治理》,《民主法制建設(shè)》2021年第1期。蘇二威(2020)在剖析基層人大代表參與基層社會(huì)治理的優(yōu)勢(shì)和問(wèn)題的基礎(chǔ)上提出若干政策建議。(18)參見(jiàn)蘇二威：《基層人大代表參與社會(huì)治理的優(yōu)勢(shì)、問(wèn)題及對(duì)策建議》,《法制與社會(huì)》2020年第10期。孟憲艮(2016)分析了人大代表參與社區(qū)治理的角色錯(cuò)位問(wèn)題,強(qiáng)調(diào)要規(guī)范人大代表參與社區(qū)治理的工作機(jī)制,使代表角色回歸本位。(19)參見(jiàn)孟憲艮：《人大代表參與社區(qū)治理的角色錯(cuò)位與歸位》,《探索》2016年第4期。李鳴、張衛(wèi)光(2020)梳理和分析了銅鼓縣創(chuàng)新人大代表活動(dòng)推進(jìn)基層社會(huì)治理的“二聯(lián)三訪(fǎng)一評(píng)、當(dāng)好四員”具體做法。(20)參見(jiàn)李鳴、張衛(wèi)光：《創(chuàng)新代表活動(dòng)載體 推進(jìn)基層社會(huì)治理——銅鼓縣人大常委會(huì)積極探索在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表中開(kāi)展“二聯(lián)三訪(fǎng)一評(píng)、當(dāng)好四員”活動(dòng)》,《時(shí)代主人》2020年第8期。董史統(tǒng)(2020)則考察了檢察機(jī)關(guān)如何與人大代表履職,合力共同推動(dòng)社會(huì)治理的問(wèn)題,其認(rèn)為檢察監(jiān)督和代表履職可以相互增益并共同助力社會(huì)治理。(21)參見(jiàn)董史統(tǒng)：《檢察機(jī)關(guān)推動(dòng)人大代表輔助履職參與社會(huì)治理研究》,《人大研究》2020年第10期。

另有少數(shù)研究聚焦于基層人大在社會(huì)治理中的獨(dú)特作用、制度優(yōu)勢(shì)和參與路徑等維度。孫彩虹(2014)強(qiáng)調(diào)地方人大要在社會(huì)治理創(chuàng)新中發(fā)揮積極作用,具體要從人大立法權(quán)行使、人大監(jiān)督權(quán)行使和人大代表履職等方面助力社會(huì)治理創(chuàng)新。(22)參見(jiàn)孫彩虹：《發(fā)揮人大職能作用,促進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新》,《中國(guó)浦東干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第2期。付翠蓮(2018)分析了地方人大參與社會(huì)治理創(chuàng)新的制度優(yōu)勢(shì)、障礙因素和應(yīng)對(duì)措施。(23)參見(jiàn)付翠蓮：《地方人大參與社會(huì)治理創(chuàng)新的制度優(yōu)勢(shì)、障礙與應(yīng)對(duì)路徑》,《溫州大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第2期。弓聯(lián)兵、李亞楠(2015)研究了地方人大參與社會(huì)治理的制度優(yōu)勢(shì)與功能開(kāi)發(fā)。(24)參見(jiàn)弓聯(lián)兵、李亞楠：《地方人大參與社會(huì)治理的制度優(yōu)勢(shì)與功能開(kāi)發(fā)——以群體性事件治理為中心的考察》,《人大研究》2015年第2期。陳家喜(2014)討論了地方人大參與社會(huì)治理的功能定位與路徑選擇。(25)參見(jiàn)陳家喜、梁玉柱：《地方人大參與社會(huì)治理的功能定位與路徑選擇》,《中共杭州市委黨校學(xué)報(bào)》2014年第5期。陳家剛(2018)剖析了地方人大在社會(huì)治理中的具體作用和參與途徑。(26)參見(jiàn)陳家剛：《地方人大在社會(huì)治理中的作用與途徑》,《溫州大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第2期。吳彬、謝立波(2023)結(jié)合成都市新都區(qū)人大實(shí)踐案例分析了基層人大參與社會(huì)治理的新路徑和新方法。(27)參見(jiàn)吳彬、謝立波：《基層人大參與社會(huì)治理的新路徑——成都市新都區(qū)人大常委會(huì)深度參與網(wǎng)絡(luò)理政創(chuàng)新案例分析》,《民主法制建設(shè)》2023年第8期。蔡亞萍(2023)以浙江溫嶺人大橫峰街道工委破解川安華庭管理難題為案例,探討了選民議政會(huì)在街道社會(huì)治理現(xiàn)代化中的作用機(jī)制。(28)參見(jiàn)蔡亞萍：《選民議政會(huì)構(gòu)建街道社會(huì)治理現(xiàn)代化新機(jī)制——以浙江溫嶺人大橫峰街道工委破解川安華庭管理難題為案例》,《人大研究》2023年第7期。孫新華、楊勇、汪濟(jì)國(guó)等人(2020)討論了深圳市坪山區(qū)人大通過(guò)基層社會(huì)治理法治化方式踐行新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的具體實(shí)踐做法。(29)參見(jiàn)孫新華、楊勇、汪濟(jì)國(guó)等：《新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的探索與思考——深圳市坪山人大積極推動(dòng)基層社會(huì)治理法治化》,《人民之聲》2020年第10期。

綜上所述,已有較多文獻(xiàn)從不同維度探討了全過(guò)程人民民主和人民代表大會(huì)制度之間的關(guān)系,以及全過(guò)程人民民主與人大代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)或基層立法聯(lián)系點(diǎn)之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián),但圍繞人大與社會(huì)治理或國(guó)家治理的研究文獻(xiàn)不多,而涉及基層人大及人大代表參與社會(huì)治理的文獻(xiàn)也較少,且已有研究缺乏關(guān)注基層人大在踐行全過(guò)程民主背景下參與社會(huì)治理的新模式、新舉措和新機(jī)制。本文試圖填補(bǔ)現(xiàn)有研究的不足,在分析基層人大參與社會(huì)治理的必要性和主要優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)上,以浙江基層人大的創(chuàng)新實(shí)踐為例,深入探討基層人大在踐行全過(guò)程人民民主背景下積極參與基層社會(huì)治理的創(chuàng)新模式和機(jī)制,以期進(jìn)一步豐富和發(fā)展人大制度理論和社會(huì)治理理論,進(jìn)而為人大及基層治理實(shí)踐工作提供相關(guān)經(jīng)驗(yàn)借鑒、理論指導(dǎo)和操作指南。

二、全過(guò)程民主背景下基層人大參與社會(huì)治理的必要性和主要優(yōu)勢(shì)

根據(jù)憲法、代表法、人民代表大會(huì)制度對(duì)人大及人大代表的權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定,在踐行全過(guò)程人民民主背景下,基層人大及人大代表在參與和推動(dòng)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化方面,不僅有其必要性,而且有其他治理主體所不具備的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

(一)基層人大參與社會(huì)治理的必要性

在中國(guó)進(jìn)入社會(huì)主義發(fā)展新階段的背景之下,社會(huì)治理面臨許多新挑戰(zhàn)和新困境。為此,基層人大及人大代表參與基層社會(huì)治理,助力基層治理現(xiàn)代化就顯得非常必要,這種必要性具體表現(xiàn)在如下兩個(gè)方面。

一是基層社會(huì)治理面臨復(fù)雜的挑戰(zhàn),呼吁人大參與介入。眾所周知,基層社會(huì)治理是國(guó)家治理的基石。只有實(shí)現(xiàn)了基層社會(huì)治理現(xiàn)代化,才能真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。黨的十八大以來(lái),以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視基層社會(huì)治理工作。習(xí)近平總書(shū)記指出,“黨的工作最堅(jiān)實(shí)的力量支撐在基層,經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生最突出的矛盾和問(wèn)題也在基層,必須把抓基層打基礎(chǔ)作為長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)和固本之策,絲毫不能放松”,強(qiáng)調(diào)“要加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理,使每個(gè)社會(huì)細(xì)胞都健康活躍,將矛盾糾紛化解在基層,將和諧穩(wěn)定創(chuàng)建在基層”。(30)王念、張武岳、任沁沁等：《新時(shí)代新征程新偉業(yè)·習(xí)近平總書(shū)記關(guān)切事|使每個(gè)社會(huì)細(xì)胞都健康活躍——總書(shū)記掛念的百姓身邊改革事之基層治理篇》,2023年12月21日,載新華網(wǎng),http：//big5.news.cn/gate/big5/m.news.cn/2023-12/21/c_1130038465.htm。2023年12月23日訪(fǎng)問(wèn)。習(xí)總書(shū)記的系列講話(huà)為實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化指明了方向和提供了遵循。但是,當(dāng)前基層社會(huì)治理面臨諸多挑戰(zhàn)和困境。由于社會(huì)各項(xiàng)改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段,基層社會(huì)矛盾和糾紛仍呈現(xiàn)多發(fā)狀態(tài)。房屋拆遷、生態(tài)環(huán)保、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育等領(lǐng)域的矛盾尤為突出。加之基層治理體系不夠健全,基層治理水平和治理能力有待提高,多元主體平等參與的社會(huì)治理共同體尚未構(gòu)成,能代表基層群眾利益參與社會(huì)治理的組織和機(jī)制并未形成。因此,迫切需要加強(qiáng)基層社會(huì)治理創(chuàng)新,吸納人大力量參與社會(huì)治理,進(jìn)而推進(jìn)基層治理體系的完善和治理能力現(xiàn)代化的提升。

二是人大本身具有參與社會(huì)治理的法律職責(zé)。黨的十九大報(bào)告明確指出,我國(guó)的社會(huì)治理體制是黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障。這明確了政府是治理主體?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《憲法》)規(guī)定,人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。同時(shí),《憲法》賦予人民代表大會(huì)行使立法權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)四大職權(quán)。因此,監(jiān)督政府治理主體、督促其科學(xué)治理,協(xié)同公眾參與,強(qiáng)化法治保障,推動(dòng)治理落實(shí),已成為人大的法定職責(zé)。此外,《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《代表法》)規(guī)定,代表“要與原選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯(lián)系,聽(tīng)取和反映他們的意見(jiàn)和要求,努力為人民服務(wù)”?！洞矸ā吩敿?xì)規(guī)定了人大代表?yè)碛衅唔?xiàng)權(quán)利和七項(xiàng)義務(wù),作為基層國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員的基層人大代表密切聯(lián)系群眾并積極參與社會(huì)治理十分必要,這既是他們的法定義務(wù),也是他們的政治責(zé)任。一方面,人大代表通過(guò)參與社會(huì)治理推動(dòng)和落實(shí)聯(lián)系群眾制度,體察民情,了解民意,通過(guò)議案建議和審議發(fā)言等形式積極反映群眾的所想、所急、所盼,為黨委、政府的科學(xué)決策提供參謀和依據(jù);另一方面,人大代表通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)調(diào)研、執(zhí)法檢查、代表視察等形式開(kāi)展工作,參與社會(huì)治理能夠拓寬人大建言獻(xiàn)策的渠道,加強(qiáng)對(duì)社會(huì)治理的指導(dǎo)、監(jiān)督。(31)參見(jiàn)聶保太、李榕梅、林婕等：《基層治理現(xiàn)代化的人大視角與路徑——人大代表參與基層治理現(xiàn)代化的實(shí)踐探討》,2021年11月4日,載福建人大網(wǎng),https：//www.fjrd.gov.cn/ct/1300-172892。2023年12月25日訪(fǎng)問(wèn)。

(二)基層人大參與社會(huì)治理的主要優(yōu)勢(shì)

相比其他政府、社會(huì)組織等其他治理主體而言,基層人大及人大代表參與社會(huì)治理具有自身獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。具體而言,主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是發(fā)揮橋梁紐帶作用,有助于實(shí)現(xiàn)治理的民主性。基層人大遵循“從群眾中來(lái),到群眾中去”的路線(xiàn)原則,人大代表通過(guò)直接選舉產(chǎn)生,在接受人民監(jiān)督的同時(shí),又為人民群眾服務(wù),能夠最大程度地代表人民群眾立場(chǎng)。基層人大代表既包括政府官員,也包括各行各業(yè)的勞動(dòng)者,能夠有效地發(fā)揮聯(lián)結(jié)面廣、社會(huì)協(xié)同力強(qiáng)、資源融合度高的作用,可有效地聯(lián)結(jié)社會(huì)治理各主體,是上下權(quán)力溝通的橋梁?；鶎尤舜蟠砉ぷ髻N近選區(qū),生活在選民中,與人民群眾有著天然的聯(lián)系,能夠最直接地聽(tīng)取和反映群眾意愿和訴求,并且在化解社會(huì)矛盾方面,也有著“天然的優(yōu)勢(shì)”。地方人大組織開(kāi)展的相關(guān)活動(dòng),都緊扣百姓息息相關(guān)的工作和生活。此外,地方人大代表代表人民群眾直接參與各項(xiàng)公共事務(wù)和社會(huì)治理,直接參與重大問(wèn)題的決策,直接參與社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)的監(jiān)督,也是直接民主的重要體現(xiàn)。

二是開(kāi)展多元化監(jiān)督,有助于實(shí)現(xiàn)治理的有效性。監(jiān)督基層“一府一委兩院”依法履行職能,是基層人大代表職責(zé)和權(quán)利?；鶎尤舜蟠硖幵诨鶎由鐣?huì)治理監(jiān)督體系的第一線(xiàn),可以通過(guò)依法參與視察調(diào)研、列席會(huì)議、參加專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法檢查、提出質(zhì)問(wèn)質(zhì)詢(xún)等活動(dòng),能夠有效地發(fā)揮多元監(jiān)督的作用,督促有關(guān)部門(mén)履行社會(huì)治理責(zé)任。人大監(jiān)督是監(jiān)督的最高層次,人大代表的意見(jiàn)和建議有法律保障,需要在規(guī)定時(shí)間內(nèi)有明確的答復(fù),并且人大代表享有言論免責(zé)權(quán),可保障人大代表言論和表決自由,保障其不受外部權(quán)力侵犯,從而確保代表職能的實(shí)現(xiàn)。這在基層社會(huì)治理監(jiān)督體系中,是其他治理主體所不具備的。人大民主監(jiān)督能夠有力地保證基層社會(huì)治理落實(shí)到位。(32)參見(jiàn)人大青龍街道工委：《關(guān)于街道人大在基層治理中的地位、職能與作用的思考》,2022年1月7日,載常州市天寧區(qū)人民政府網(wǎng),https：//www.cztn.gov.cn/html/cztn/2022/HPFKQIAL_0107/154012.html。2023年12月21日訪(fǎng)問(wèn)。

三是堅(jiān)定的政治立場(chǎng),有助于保持治理的正確政治方向。人大代表是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員,代表人民群眾依法行使國(guó)家權(quán)力?；鶎尤舜蟠矶际歉餍懈鳂I(yè)選出的優(yōu)秀代表,是在黨和政府長(zhǎng)期考察、磨煉下再由人民群眾投票選出的可靠人選,政治素養(yǎng)過(guò)硬,綜合素質(zhì)較高,其中黨員代表占比較高,代表的話(huà)語(yǔ)權(quán)和立場(chǎng)相對(duì)具有權(quán)威性。因此,在構(gòu)建和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)治理體系過(guò)程中, 人大代表的廣泛參與有助于社會(huì)治理不偏離政治路線(xiàn)和政治方向。

四是提供完善的法治保障,確保治理有法可依?！稇椃ā焚x予全國(guó)人大及地方人大相應(yīng)的立法權(quán),因此,基層人大及其常委會(huì)有權(quán)參與制定、修改和廢除法律法規(guī)。人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān),代表人民通過(guò)立法來(lái)規(guī)范行政管理行為,對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督;可以利用其超脫的地位,客觀(guān)地看待立法中存在的問(wèn)題,可以較好地防范立法中的部門(mén)利益。人大代表可以最廣泛地代表廣大人民群眾的意志和利益,且人大立法遵循嚴(yán)格的立法程序,保證集體行使職權(quán),保證公眾有序參與,保證客觀(guān)、公正地進(jìn)行制度設(shè)計(jì),更大程度地提升立法質(zhì)量,使立法符合人民的期盼,符合善治的要求。而只有立良法,才能執(zhí)良法、施良政?；鶎尤舜罂梢栽诔浞致?tīng)取民意的情況下,及時(shí)修正完善現(xiàn)有法律法規(guī),確?；鶎由鐣?huì)治理有法可依。(33)參見(jiàn)倉(cāng)山區(qū)人大常委會(huì)課題組：《基層治理現(xiàn)代化的人大視角與路徑》,2021年12月13日,載福建人大網(wǎng),https：//www.fjrd.gov.cn/ct/1300-173066。2023年12月26日訪(fǎng)問(wèn)。

三、全過(guò)程人民民主背景下浙江基層人大參與社會(huì)治理的創(chuàng)新模式

近年來(lái),浙江省人大及基層人大不斷開(kāi)拓進(jìn)取,持續(xù)創(chuàng)新人大工作機(jī)制,促使人大工作在踐行全過(guò)程人民民主實(shí)踐中走在全國(guó)前列,在人大參與社會(huì)治理工作中涌現(xiàn)出一系列創(chuàng)新模式。其中,比較有代表性的模式主要有以下四種。

(一)人大代表“亮身份”模式

人大代表“亮身份”,主要是根據(jù)代表不同類(lèi)型,在代表原選區(qū)、工作場(chǎng)所或居住地公開(kāi)人大代表個(gè)人信息和聯(lián)系方式、履職承諾等情況。代表公示牌上公布有代表的姓名、聯(lián)系方式、職務(wù)、履職承諾及網(wǎng)上代表聯(lián)絡(luò)掃碼端口,方便群眾隨時(shí)能聯(lián)系到代表,打通了代表聯(lián)系群眾的“最后一公里”。浙江省內(nèi)的人大代表“亮身份”工作模式最早源于湖州市長(zhǎng)興縣水口鄉(xiāng),2021年開(kāi)始在全市范圍推廣。該項(xiàng)工作模式得到省人大主要領(lǐng)導(dǎo)的高度肯定。

水口鄉(xiāng)的祁煜良是代表“亮身份”工作的首要發(fā)起人,作為長(zhǎng)興縣第十六屆人大代表,他最初將自己的代表身份信息、聯(lián)系方式以一塊木牌的形式掛在家中和工作地,當(dāng)?shù)孛癖娍赏ㄟ^(guò)上面的聯(lián)系方式直接向他表達(dá)訴求。在祁煜良“亮身份”后,找他反映情況和訴求的周邊群眾絡(luò)繹不絕。他通過(guò)人大代表的身份和資源為群眾辦了不少實(shí)事。比如,在農(nóng)家樂(lè)里裝電梯正是他提出并得以落實(shí)解決的一大民生實(shí)事。2020年5月,水口鄉(xiāng)人大及時(shí)總結(jié)祁煜良代表的做法并上報(bào)給長(zhǎng)興縣人大常委會(huì),縣人大常委會(huì)隨即決定在水口鄉(xiāng)試點(diǎn)代表“亮身份”工作。同年6月,長(zhǎng)興縣全面推廣代表“亮身份”的模式經(jīng)驗(yàn)和工作機(jī)制,發(fā)動(dòng)各級(jí)代表因地制宜亮出身份、聯(lián)系群眾。2021年湖州市人大常委會(huì)出臺(tái)了《湖州市人大常委會(huì)關(guān)于全面推行人大代表“亮身份”工作的實(shí)施意見(jiàn)》,對(duì)代表亮身份工作進(jìn)行規(guī)范的同時(shí)面向全市推行。2022年6月底,湖州已實(shí)現(xiàn)全市各級(jí)人大代表“亮身份”全覆蓋。據(jù)統(tǒng)計(jì),該市近5000名各級(jí)人大代表依托線(xiàn)上線(xiàn)下開(kāi)展全天候“亮身份”活動(dòng),該市五級(jí)人大代表中有523名代表把身份亮在居住地、2411名代表亮在了工作場(chǎng)所、2857名代表亮在了選區(qū),兩個(gè)月內(nèi)參加各類(lèi)線(xiàn)上線(xiàn)下活動(dòng)累計(jì)達(dá)2萬(wàn)多人次。同時(shí),針對(duì)代表聯(lián)系群眾收集到的民情民意,市人大專(zhuān)門(mén)建立了分類(lèi)交辦、跟蹤督辦、答復(fù)反饋的閉環(huán)工作機(jī)制。其中94.7%的意見(jiàn)建議在縣鄉(xiāng)層面得到解決,而反映比較集中、帶有普遍性的重點(diǎn)問(wèn)題,則由市人大有關(guān)專(zhuān)委會(huì)牽頭進(jìn)行“二次開(kāi)發(fā)”,深入分析研判,助推問(wèn)題解決。(34)參見(jiàn)《人大代表“亮身份”激發(fā)基層單元新活力》,2022年9月14日,載湖州市人民政府網(wǎng),https：//www.huzhou.gov.cn/art/2022/9/14/art_1229213482_59056360.html。2023年12月27日訪(fǎng)問(wèn)。

人大代表亮身份工作模式不僅有助于人大代表在閉會(huì)期間更好地聯(lián)系群眾,也有助于人大代表更好地助力基層社會(huì)治理。其積極作用與意義具體表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

1.“亮”出代表身份,讓群眾找得到代表。人大代表亮身份,方便群眾找得到代表,可以更好地發(fā)揮代表作用,增強(qiáng)代表與選民之間的聯(lián)系和溝通,了解選民的意見(jiàn)和訴求,更好地履行代表職責(zé)。人大代表亮身份,既是一種代表信息公開(kāi),也是人大代表聯(lián)絡(luò)站服務(wù)功能的進(jìn)一步延伸,拉近了人大代表與群眾的距離,方便代表們及時(shí)收集、反饋和協(xié)調(diào)解決群眾身邊的急、愁、難、煩問(wèn)題;讓群眾知道身邊誰(shuí)是代表,有問(wèn)題怎么向代表反映和溝通。

3.“亮”在適當(dāng)場(chǎng)合,拓寬聯(lián)系群眾渠道。生活和工作在基層一線(xiàn)的人大代表信息,公開(kāi)亮在居住地、工作場(chǎng)所、選區(qū)所在村(社區(qū))醒目位置或群眾聚集區(qū);聯(lián)系助推督辦重大項(xiàng)目的人大代表信息,亮在重點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)現(xiàn)場(chǎng);所有人大代表信息,亮在所在代表小組活動(dòng)室。人大代表既要在亮出身份的場(chǎng)所,熱情接待好每位上門(mén)反映情況的群眾,又要積極主動(dòng)、定期走進(jìn)群眾,密切與人民群眾的經(jīng)常性聯(lián)系。代表們通過(guò)電話(huà)、網(wǎng)絡(luò)、信函等方式,暢通與群眾的聯(lián)系渠道,及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切,積極回應(yīng)社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題,增強(qiáng)與群眾的互動(dòng)交流。

4.“亮”出辦事效率,優(yōu)化社會(huì)治理。人大代表是民主選舉產(chǎn)生的人民群眾的代表,通常具有較高的綜合素質(zhì)和能力。通過(guò)代表“亮身份”來(lái)做群眾工作,可以在調(diào)解矛盾糾紛、帶頭共同富裕等方面發(fā)揮較好的帶頭示范作用,為建立健全社會(huì)治理體系打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。人大代表積極利用“亮身份”參與普法宣傳、治安民調(diào)、接訪(fǎng)走訪(fǎng)等活動(dòng),拓展信息來(lái)源和渠道,分析各類(lèi)問(wèn)題和事件,充分發(fā)揮人大代表在社會(huì)治理中的模范帶頭作用。近年來(lái),以代表“亮身份”為抓手,長(zhǎng)興縣人大常委會(huì)圍繞黨史宣講、老舊小區(qū)改造、制止餐飲浪費(fèi)等重點(diǎn),組織代表開(kāi)展主題活動(dòng),參與代表12000多人次。代表積極投身基層矛盾糾紛化解,促使全縣“12345”熱線(xiàn)信訪(fǎng)件減少了5000 多件,同比下降30.9%。(35)參見(jiàn)陳波、趙曉思、丁天：《長(zhǎng)興：亮出代表身份 共繪幸福圖景》,《浙江人大》2021年第8期。在湖州市南潯區(qū),區(qū)人大常委會(huì)開(kāi)展“‘潯’憂(yōu)‘亮身份’”活動(dòng),組織近千名各級(jí)人大代表,下沉走訪(fǎng)、遞送“聯(lián)系卡”,足跡遍布全域245 個(gè)村(社),收集社情民意8900 余條。(36)參見(jiàn)孫心悅、陳銘、張崢嶸：《“亮”出基層民主動(dòng)人圖景》,《浙江人大》2022年第6期。由此可見(jiàn),人大代表“亮身份”工作對(duì)于提高辦事效率,優(yōu)化社會(huì)治理發(fā)揮著重要作用。

總之,人大代表“亮身份”工作模式是基層人大和基層民主的重要?jiǎng)?chuàng)新形式,與全過(guò)程人民民主理念是完全契合的,是踐行全過(guò)程人民民主的重要探索,也是人大代表主動(dòng)履職并積極參與基層治理的一種嘗試。人大代表“亮身份”在實(shí)踐過(guò)程中體現(xiàn)了基層民主和基層治理的“主動(dòng)性”和“參與性”,激發(fā)了群眾及群眾代表參與管理與監(jiān)督的熱情,保障了基層群眾有效行使民主權(quán)利,促使群眾及群眾代表積極主動(dòng)參與日常政治生活和社會(huì)生活。

(二)代表聯(lián)絡(luò)站助力治理模式

2002年,深圳月亮灣社區(qū)成立了我國(guó)第一個(gè)人大代表工作站,后改為“代表聯(lián)絡(luò)站”,這種在街道和社區(qū)中設(shè)立“人大代表之家”及代表聯(lián)絡(luò)站模式很快被推廣到全國(guó)其他地區(qū)。自2003年浙江省成立首個(gè)人大代表聯(lián)絡(luò)站以來(lái),全省人大代表聯(lián)絡(luò)站建設(shè)不斷迭代升級(jí),代表聯(lián)絡(luò)站助力基層治理模式不斷創(chuàng)新,取得明顯進(jìn)展。省級(jí)人大層面通過(guò)制定和出臺(tái)一系列針對(duì)人大代表聯(lián)絡(luò)站建設(shè)的指導(dǎo)政策,規(guī)范和促進(jìn)代表聯(lián)絡(luò)站有序發(fā)展、縱深發(fā)展。而各市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面開(kāi)展人大代表聯(lián)絡(luò)站建設(shè)和創(chuàng)新的積極性也非常高,涌現(xiàn)出一批有特色有亮點(diǎn)的人大代表聯(lián)絡(luò)站和代表工作新模式,如“五星級(jí)代表聯(lián)絡(luò)站”“流動(dòng)聯(lián)絡(luò)站”和“夜間主題接待”模式等,并呈現(xiàn)出代表聯(lián)絡(luò)站專(zhuān)業(yè)化建設(shè)和“代表聯(lián)絡(luò)站+”建設(shè)兩大趨勢(shì),(37)參見(jiàn)王鋒：《全過(guò)程人民民主視域下人大代表聯(lián)絡(luò)站的功能定位與完善路徑》,《湖州師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2024年第1期。進(jìn)而形成了專(zhuān)業(yè)化代表聯(lián)絡(luò)站助力治理模式和“代表聯(lián)絡(luò)站+”助力治理模式。

1.專(zhuān)業(yè)化代表聯(lián)絡(luò)站助力治理模式。隨著社區(qū)代表聯(lián)絡(luò)站的逐漸普及,人大代表聯(lián)絡(luò)站也漸漸向?qū)I(yè)化方向發(fā)展,人大代表以專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能助力基層治理,更有力更精準(zhǔn)地服務(wù)于選民群眾。例如,紹興市柯橋區(qū)的中國(guó)輕紡城人大代表聯(lián)絡(luò)站探索組建代表專(zhuān)業(yè)小組,定期接待受理市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)戶(hù)及周邊群眾關(guān)于市場(chǎng)運(yùn)行發(fā)展中的問(wèn)題及建議,開(kāi)了浙江省代表聯(lián)絡(luò)站聯(lián)系服務(wù)專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)的先河;杭州市西湖區(qū)人大常委會(huì)則于2017年起探索人大代表專(zhuān)業(yè)聯(lián)絡(luò)站建設(shè),先后設(shè)立了財(cái)經(jīng)、社會(huì)建設(shè)、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村、教科文衛(wèi)和民宗僑、城建環(huán)保、監(jiān)察和法制司法6家人大代表專(zhuān)業(yè)聯(lián)絡(luò)站,為各行各業(yè)的“專(zhuān)業(yè)代表”提供“專(zhuān)業(yè)平臺(tái)”,通過(guò)“專(zhuān)業(yè)活動(dòng)”破解“專(zhuān)業(yè)問(wèn)題”;嘉善縣人大常委會(huì)積極探索功能性服務(wù)點(diǎn)建設(shè)模式,通過(guò)整合經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、衛(wèi)生領(lǐng)域、金融領(lǐng)域等代表資源及外部資源,在不同的鎮(zhèn)(街道)人大代表聯(lián)絡(luò)站分別成立創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)服務(wù)點(diǎn)、便民型醫(yī)療服務(wù)點(diǎn)和智囊型助企服務(wù)點(diǎn),為選區(qū)企業(yè)和選民群體提供有針對(duì)性的專(zhuān)業(yè)化服務(wù)。(38)參見(jiàn)王鋒：《全過(guò)程人民民主視域下人大代表聯(lián)絡(luò)站的功能定位與完善路徑》,《湖州師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2024年第1期。

2.“代表聯(lián)絡(luò)站+”助力治理模式。近年來(lái),浙江各地基層人大紛紛通過(guò)創(chuàng)新“代表聯(lián)絡(luò)站+”建設(shè),密切聯(lián)系選民群眾,化解基層矛盾,助力社會(huì)治理現(xiàn)代化。例如,武義縣人大常委會(huì)探索建立“代表聯(lián)絡(luò)站+8890服務(wù)熱線(xiàn)”模式,每月10日在縣“8890便民服務(wù)平臺(tái)”輪流安排代表聯(lián)絡(luò)站代表接聽(tīng)市民熱線(xiàn)、查看微信公眾號(hào)留言;海寧市人大從2022年起探索“代表聯(lián)絡(luò)站+共享法庭”協(xié)同模式,將代表聯(lián)絡(luò)站與共享法庭進(jìn)行深度融合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),協(xié)同開(kāi)展基層治理活動(dòng),如組織代表在聯(lián)絡(luò)站旁聽(tīng)公開(kāi)庭審、法官的法治宣講與解讀,采取“代表說(shuō)理+法官釋法”方式聯(lián)合調(diào)解糾紛、邀請(qǐng)法官連線(xiàn)一起參與接待選民等協(xié)同方式。又如,杭州市蕭山區(qū)人大常委會(huì)將人大代表聯(lián)絡(luò)站和基層立法聯(lián)系點(diǎn)一體謀劃、統(tǒng)籌推進(jìn),包括場(chǎng)地合建、平臺(tái)共通、人員共用和資源共享,真正實(shí)現(xiàn)“代表聯(lián)絡(luò)站+基層立法聯(lián)系點(diǎn)”的“站點(diǎn)合一”,既增強(qiáng)代表聯(lián)絡(luò)站“法”的元素,又強(qiáng)化基層立法聯(lián)系點(diǎn)“聯(lián)”的功能;杭州市余杭區(qū)人大常委會(huì)大力推行“代表聯(lián)絡(luò)站+一站一品”模式,按照“中心+特色”思路輻射全區(qū)聯(lián)絡(luò)站建設(shè),即在12個(gè)鎮(zhèn)街中心聯(lián)絡(luò)站基礎(chǔ)上,各鎮(zhèn)街、平臺(tái)著力打造一個(gè)特色站作為樣板站,全面承載聯(lián)絡(luò)接待、交流、學(xué)習(xí)議事等各項(xiàng)功能,凸顯區(qū)域特色。(39)參見(jiàn)王鋒：《全過(guò)程人民民主視域下人大代表聯(lián)絡(luò)站的功能定位與完善路徑》,《湖州師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2024年第1期。

總之,近年來(lái),作為踐行全過(guò)程人民民主的重要載體和平臺(tái),人大代表聯(lián)絡(luò)站發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。人大代表聯(lián)絡(luò)站不僅是人大代表和選民開(kāi)展基層民主政治活動(dòng)的重要場(chǎng)所,也是人大代表參與基層社會(huì)治理的重要平臺(tái)。通過(guò)人大代表接待選民傾聽(tīng)訴求,人大代表聯(lián)絡(luò)站事實(shí)上發(fā)揮了社會(huì)矛盾和糾紛調(diào)解等社會(huì)治理功能。通過(guò)聯(lián)絡(luò)站平臺(tái),人大代表可以發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì),化解基層社會(huì)矛盾,實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定和諧。

這個(gè)世界充滿(mǎn)了變化，變化最大的是天氣熱起來(lái)了，林燕會(huì)走會(huì)跑了，還有就是風(fēng)影的頭皮不再是光溜溜的了。他的頭發(fā)很短，依稀保留著當(dāng)年那個(gè)小和尚的影子。山野上沒(méi)有一絲兒風(fēng)，風(fēng)影就開(kāi)始抱怨了。紅琴說(shuō)，沒(méi)有風(fēng)，你不就是風(fēng)么？他的名字中帶有一個(gè)風(fēng)字，可這并不能代表他就是風(fēng)。說(shuō)笑了一陣子，紅琴就跑過(guò)去，繡口一開(kāi)，對(duì)著他的嘴吹了一口氣，她吐氣若蘭，隨即嬌語(yǔ)如鶯，笑道，這下有風(fēng)了吧。紅琴鈴鐺般的笑聲在山野中回蕩，喚醒了風(fēng)影的回憶，他似乎又找到了少女紅琴的味道。

(三)民生實(shí)事人大代表票決制模式

民生實(shí)事人大代表票決制是指政府在廣泛征求人民群眾意見(jiàn)建議的基礎(chǔ)上,提出民生實(shí)事候選項(xiàng)目,報(bào)黨委研究后,經(jīng)本級(jí)人大代表在人民代表大會(huì)會(huì)議期間以投票方式?jīng)Q定項(xiàng)目,再交本級(jí)人民政府組織實(shí)施,并接受人大常委會(huì)、人大代表和人民群眾監(jiān)督。(40)參見(jiàn)泰寧縣人大常委會(huì)課題組：《重大民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制觀(guān)察思考》,《人大研究》2021年第5期。票決制的理念最早起源于習(xí)近平總書(shū)記在浙江工作期間提出的為民辦實(shí)事長(zhǎng)效機(jī)制。在習(xí)近平總書(shū)記的提議和推動(dòng)下,浙江于2004年在全國(guó)率先頒布《關(guān)于建立健全為民辦實(shí)事長(zhǎng)效機(jī)制的若干意見(jiàn)》,明確為民辦實(shí)事的十大重點(diǎn)領(lǐng)域。2005年,“為民辦十大實(shí)事”寫(xiě)入浙江省政府工作報(bào)告,并形成了每年為民辦十方面實(shí)事的慣例。

民生實(shí)事項(xiàng)目要求具有普惠性和公益性,以財(cái)政性資金投入為主,且原則上當(dāng)年就可完成。為了使民生實(shí)事項(xiàng)目決策更加民主和科學(xué),寧?？h于2008年在力洋、大佳何兩個(gè)鎮(zhèn)探索試行了民生實(shí)事人大代表票決制。當(dāng)?shù)叵Ｍ浞职l(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大法定職能,實(shí)質(zhì)性參與民生實(shí)事項(xiàng)目的決策過(guò)程。在民生實(shí)事項(xiàng)目形成候選名單后,由人大代表投票表決確定最終入選項(xiàng)目,并全程跟蹤項(xiàng)目進(jìn)展,取得了積極效果。2016年,省人大常委會(huì)將票決制的經(jīng)驗(yàn)做法寫(xiě)入《浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)工作條例》。(41)參見(jiàn)翁杰、胡靜漪：《寧波“升級(jí)”民生實(shí)事票決制：一張“表決票”里的初心和使命》,2023年9月15日,載潮新聞網(wǎng),https：//tidenews.com.cn/news.html?id=2581130&source=1。2023年12月21日訪(fǎng)問(wèn)。先期試點(diǎn)成功后,2017年3月起,浙江在全省市、縣、鄉(xiāng)全面推行。2022年10月1日,首部關(guān)于民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制的地方性法規(guī)《浙江省民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》)正式施行。同年11月,全省民生實(shí)事數(shù)字化應(yīng)用正式上線(xiàn),不到一周時(shí)間,就有近300萬(wàn)人參與投票。(42)參見(jiàn)蔣欣如、陳醉、于山：《浙江率先為民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制立法：“民聲”定“民生”,怎樣更貼心》,《浙江日?qǐng)?bào)》2022年12月5日,第5版。

《規(guī)定》對(duì)民生實(shí)事項(xiàng)目征集和提出、審議和票決、實(shí)施和監(jiān)督等環(huán)節(jié)都作出規(guī)范。例如針對(duì)健全民意征集機(jī)制,《規(guī)定》從發(fā)布渠道、征集機(jī)制等方面著手,要求設(shè)區(qū)的市、縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)有效渠道發(fā)布公告,廣泛征求人民群眾意見(jiàn)。人大常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)參與,廣泛收集社會(huì)普遍關(guān)注的民生問(wèn)題,結(jié)合梳理研究人大代表意見(jiàn)建議,提出建議項(xiàng)目。民生實(shí)事項(xiàng)目實(shí)施前,各級(jí)政府應(yīng)將包括責(zé)任單位、目標(biāo)任務(wù)、完成時(shí)限等內(nèi)容的實(shí)施計(jì)劃向社會(huì)公布;實(shí)施過(guò)程中,如果調(diào)整或暫緩、終止,應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)審議;實(shí)施完成后,政府應(yīng)將上一年民生實(shí)事項(xiàng)目實(shí)施情況納入政府工作報(bào)告,同級(jí)人大常委會(huì)可對(duì)實(shí)施情況進(jìn)行滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)。上述票決制的整個(gè)流程充分反映民意,人大代表自始至終參與其中,人民群眾可以通過(guò)人大代表會(huì)前走訪(fǎng)、公告票決結(jié)果、公示項(xiàng)目進(jìn)展情況,主動(dòng)增加對(duì)民生實(shí)事進(jìn)展情況的了解;而在整個(gè)過(guò)程中,“票決制”的程序設(shè)計(jì)也為人民群眾參與公共決策和監(jiān)督公共事務(wù)提供了制度載體,為民意進(jìn)入決策提供了路徑。

總之,浙江民生實(shí)事人大代表票決制的實(shí)施,充分調(diào)動(dòng)了各級(jí)地方人大及人大代表全程參與民生項(xiàng)目的積極性,極大地促進(jìn)了基層社會(huì)治理現(xiàn)代化和基層民主發(fā)展。對(duì)群眾來(lái)說(shuō),票決制讓最終受益者有了話(huà)語(yǔ)權(quán),變事后監(jiān)督為全程跟蹤,群眾從立項(xiàng)開(kāi)始便能參與其中,生動(dòng)踐行了全過(guò)程人民民主;對(duì)人大來(lái)說(shuō),票決制讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行權(quán)履職有了具體抓手,也有效激發(fā)了基層代表的履職熱情和內(nèi)生動(dòng)力,催生出“代表夜聊”“代表督事”等基層人大創(chuàng)新做法;對(duì)政府部門(mén)來(lái)說(shuō),票決制有效破解了政府和群眾視角不盡一致的瓶頸,從源頭上防止“形象工程”“政績(jī)工程”的出現(xiàn)。(43)參見(jiàn)蔣欣如、陳醉、于山：《浙江率先為民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制立法：“民聲”定“民生”,怎樣更貼心》,《浙江日?qǐng)?bào)》2022年12月5日,第5版。

(四)數(shù)字賦能人大參與治理模式

當(dāng)前,數(shù)字化信息化技術(shù)在各領(lǐng)域的普及和應(yīng)用極大地改變了人類(lèi)社會(huì)的生產(chǎn)和生活,同樣也改變了國(guó)家治理和社會(huì)治理的形態(tài)和方式。浙江人大抓住全省數(shù)字化改革的有利時(shí)機(jī),進(jìn)行頂層設(shè)計(jì),充分挖掘數(shù)字賦能潛力,打造數(shù)字化人大工作的標(biāo)桿,全力助推社會(huì)治理,形成了具有浙江辨識(shí)度的數(shù)字賦能人大參與治理模式。

1.全力推進(jìn)數(shù)字人大建設(shè),數(shù)字賦能人大核心業(yè)務(wù)。2021年2月18日,中共浙江省委召開(kāi)全省數(shù)字化改革大會(huì),在全國(guó)率先開(kāi)啟數(shù)字化改革探索實(shí)踐。次日,浙江省人大常委會(huì)隨即召開(kāi)全省人大數(shù)字化改革工作推進(jìn)會(huì)。2021年3月、2022年4月先后印發(fā)了《浙江省人大數(shù)字化改革行動(dòng)方案》《省人大常委會(huì)2022年數(shù)字化改革工作方案》,逐步形成了人大數(shù)字化改革、踐行全過(guò)程人民民主、助推高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)“三位一體”融合發(fā)展的“1512”改革框架?！?512”中的第一個(gè)“1”為“平臺(tái)+大腦”,即建設(shè)省市縣三級(jí)人大公共數(shù)據(jù)平臺(tái),并在此基礎(chǔ)上逐步向智能化、智慧化“大腦”邁進(jìn),為人大工作提供智能化支撐;“5”是指人大整體智治、立法工作綜合應(yīng)用、監(jiān)督工作綜合應(yīng)用、代表工作綜合應(yīng)用和為全省數(shù)字化改革提供法治保障,推動(dòng)人大核心業(yè)務(wù)與數(shù)字化改革深度融合;第二個(gè)“1”是指以數(shù)字化改革為牽引,推動(dòng)全省人大代表聯(lián)絡(luò)站迭代升級(jí),開(kāi)發(fā)建設(shè)“人大踐行全過(guò)程人民民主基層單元”應(yīng)用場(chǎng)量;“2”是指構(gòu)建一套理論體系和一套制度規(guī)范體系,為人大數(shù)字化改革提供理論支撐和制度保障。

2.數(shù)字化驅(qū)動(dòng)基層民主單元,打通基層民主和基層治理“最后一公里”。2022年浙江省第十五次黨代會(huì)報(bào)告鮮明指出,要打造數(shù)字變革高地、全過(guò)程人民民主實(shí)踐高地;強(qiáng)調(diào)要充分發(fā)揮人民代表大會(huì)發(fā)展全過(guò)程人民民主的主要渠道作用。同年,浙江省人大常委會(huì)辦公室印發(fā)推動(dòng)建設(shè)踐行全過(guò)程人民民主實(shí)踐高地相關(guān)實(shí)施意見(jiàn),確定112個(gè)代表聯(lián)絡(luò)站作為浙江省首批人大踐行全過(guò)程人民民主基層單元培育對(duì)象。緊接著,浙江省人大常委會(huì)出臺(tái)《以數(shù)字化改革推動(dòng)人大代表聯(lián)絡(luò)站迭代升級(jí),培育打造人大踐行全過(guò)程人民民主基層單元指導(dǎo)意見(jiàn)》,提出要迭代升級(jí)代表聯(lián)絡(luò)站,打造人大踐行全過(guò)程人民民主基層單元,使之成為保障人民當(dāng)家做主、人大制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的基層實(shí)踐平臺(tái)和重要窗口;強(qiáng)調(diào)要深化和拓展代表聯(lián)絡(luò)站“聯(lián)、商、督、促、智”功能,進(jìn)一步明確了人大代表聯(lián)絡(luò)站數(shù)字化迭代升級(jí)的路徑與方向。同時(shí),加快數(shù)字化“全過(guò)程人民民主基層單元”應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè),將其作為整個(gè)人大數(shù)字化改革體系架構(gòu)的底座和樞紐,開(kāi)發(fā)建設(shè)以“一艙二碼六運(yùn)用”為特點(diǎn)的代表聯(lián)絡(luò)站數(shù)字化場(chǎng)景,與各地協(xié)同打造“參與立法監(jiān)督”“主題活動(dòng)”“日常管理”“民生實(shí)事”“民意處理”“議政督事”等六個(gè)子場(chǎng)景。

此外,浙江人大運(yùn)用數(shù)字化驅(qū)動(dòng)基層民主單元建設(shè),還具有如下四個(gè)顯著特點(diǎn)：一是突出全天候履職,以基層單元應(yīng)用場(chǎng)景的建設(shè)使用,搭建代表和群眾線(xiàn)上全天候聯(lián)系,人大核心業(yè)務(wù)全天候下沉基層聽(tīng)取民意的通道;二是強(qiáng)化民呼我應(yīng),推動(dòng)應(yīng)用場(chǎng)景與省委政法委和省大數(shù)據(jù)局相關(guān)平臺(tái)多跨協(xié)同、橫向貫通,構(gòu)建民情處理閉環(huán)鏈條;三是更為便捷地開(kāi)展工作評(píng)價(jià),如金華運(yùn)用場(chǎng)景數(shù)據(jù),建立相關(guān)規(guī)則,構(gòu)建代表聯(lián)絡(luò)站評(píng)價(jià)體系、代表履職評(píng)價(jià)體系和部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)體系;四是快速全面地集成民情,如寧波、紹興在抓取民情信息,合成民意民智等方面作出積極探索,通過(guò)系統(tǒng)自動(dòng)生成民意報(bào)告,供黨委政府決策參考。(44)參見(jiàn)樊鵬：《深化人大踐行全過(guò)程人民民主基層單元建設(shè)的調(diào)研與思考》,2023年12月7日,載溫州人大網(wǎng),http：//wzrd.wenzhou.gov.cn/art/2023/12/7/art_1382234_58921332.html。2023年12月26日訪(fǎng)問(wèn)。

總之,數(shù)字賦能人大參與治理模式圍繞多跨協(xié)同、量化閉環(huán)、系統(tǒng)集成,推動(dòng)人大密切聯(lián)系群眾工作理念更新、技術(shù)革新、手段創(chuàng)新,進(jìn)一步激發(fā)人大履職的新動(dòng)能,同時(shí)也有效助推基層治理?；鶎訂卧ㄔO(shè)為人大與“一府一委兩院”等國(guó)家機(jī)關(guān)密切聯(lián)系人大代表和人民群眾、聽(tīng)取基層意見(jiàn)建議、主動(dòng)接受監(jiān)督提供了有序有效的平臺(tái)和載體,搭建了國(guó)家機(jī)關(guān)、人大代表和人民群眾開(kāi)展雙向聯(lián)系的橋梁和紐帶,暢通了民意表達(dá)渠道,保障國(guó)家機(jī)關(guān)在決策、執(zhí)行和監(jiān)督落實(shí)的各個(gè)環(huán)節(jié)都能聽(tīng)到人民群眾的聲音,推動(dòng)根本政治制度優(yōu)勢(shì)在基層充分轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硇堋?45)參見(jiàn)樊鵬：《深化人大踐行全過(guò)程人民民主基層單元建設(shè)的調(diào)研與思考》,2023年12月7日,載溫州人大網(wǎng),http：//wzrd.wenzhou.gov.cn/art/2023/12/7/art_1382234_58921332.html。2023年12月26日訪(fǎng)問(wèn)。

四、全過(guò)程人民民主背景下基層人大參與社會(huì)治理機(jī)制分析：來(lái)自浙江經(jīng)驗(yàn)的啟示

近年來(lái),浙江省各級(jí)人大持續(xù)創(chuàng)新相關(guān)工作制度和機(jī)制,全力踐行全過(guò)程人民民主,不斷拓展人大代表參與基層社會(huì)治理的途徑,不斷推行人大參與社會(huì)治理新模式,推動(dòng)基層社會(huì)治理的進(jìn)步和完善,為推進(jìn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化貢獻(xiàn)人大力量。浙江人大參與社會(huì)治理的創(chuàng)新模式和經(jīng)驗(yàn)做法,值得進(jìn)一步提煉和總結(jié)。在全過(guò)程人民民主背景下,浙江經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國(guó)基層人大參與社會(huì)治理的一般性啟示在于：立足人大本職工作,通過(guò)改革創(chuàng)新,構(gòu)建基層人大參與社會(huì)治理的四大長(zhǎng)效機(jī)制。

(一)主動(dòng)參與治理機(jī)制

人大代表從人民群眾中產(chǎn)生,也必須為人民群眾服務(wù)。我國(guó)人大代表來(lái)自各行各業(yè),且基本上是兼職的,故存在日常難以聯(lián)系群眾的困境。但是,如果人民群眾不知道人大代表是誰(shuí),以及如何找到這些代表反映問(wèn)題,那么,人大代表為人民服務(wù)及參與社會(huì)治理將淪為空談。如何突破這一難題,浙江湖州人大推行的人大代表“亮身份”模式給出了明確答案。通過(guò)在固定場(chǎng)所主動(dòng)亮明身份,亮出承諾,方便社區(qū)群眾找到代表,從而幫助群眾解決矛盾糾紛或利益訴求。這種通過(guò)亮身份來(lái)主動(dòng)參與治理的機(jī)制不僅有助于人大代表在閉會(huì)期間更密切地聯(lián)系群眾,也更容易贏得人民群眾的信任,從而提高基層社會(huì)治理的績(jī)效。

(二)多元協(xié)同治理機(jī)制

當(dāng)前,基層社會(huì)治理任務(wù)繁重且復(fù)雜繁瑣,單靠政府單一治理主體很難完成。因此,需要政府、人大、政協(xié)、企業(yè)、非營(yíng)利組織、社區(qū)居民等多種不同類(lèi)型的主體共同參與并協(xié)作,以實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)的治理和管理。多元主體協(xié)同治理旨在通過(guò)整合各類(lèi)主體的優(yōu)勢(shì)和資源,形成合力,解決單一主體無(wú)法解決的問(wèn)題,并提高治理的效率和質(zhì)量。浙江基層人大通過(guò)人大代表聯(lián)絡(luò)站及數(shù)字人大等平臺(tái)和抓手,由人大牽頭整合其他各治理主體資源,合力推進(jìn)基層社會(huì)問(wèn)題和矛盾的解決。特別是“人大代表聯(lián)絡(luò)站+”模式的推行,構(gòu)建了人大主導(dǎo)的多元協(xié)同治理機(jī)制,將人大代表聯(lián)絡(luò)站打造成了吸納民意民聲的開(kāi)放式、樞紐型綜合治理平臺(tái),在發(fā)揮基層民主優(yōu)勢(shì)的同時(shí),大大提升了社會(huì)治理效率。

(三)民主監(jiān)督下的科學(xué)治理機(jī)制

基層人大是民主監(jiān)督實(shí)施的重要主體。基層人大正是通過(guò)對(duì)政府及公共政策執(zhí)行的監(jiān)督來(lái)實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理。因此,政府如何在人大民主監(jiān)督下進(jìn)行相關(guān)公共政策的科學(xué)決策,歷來(lái)就是個(gè)管理難題,而浙江民生實(shí)事項(xiàng)目代表票決制創(chuàng)新性地解決了這個(gè)難題。這種通過(guò)人大代表進(jìn)行票決及監(jiān)督的機(jī)制創(chuàng)新,體現(xiàn)了基層治理的法治化和規(guī)范化。“票決制”是通過(guò)結(jié)合選舉民主和協(xié)商民主兩種民主形式,使人大決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)的行使得以有效發(fā)揮,推動(dòng)政府公共決策民主化、法治化、科學(xué)化,真正體現(xiàn)了人民通過(guò)人民代表大會(huì)制度行使當(dāng)家作主的權(quán)力。(46)參見(jiàn)汪瑋：《人大制度建設(shè)與基層治理現(xiàn)代化——兼談“民生實(shí)事項(xiàng)目人大票決制”的創(chuàng)新實(shí)踐》,《浙江人大研究》2020年第z1期。因此,人大要借鑒民生實(shí)事項(xiàng)目代表票決制的經(jīng)驗(yàn),將該做法進(jìn)一步推廣至其他公共政策領(lǐng)域,構(gòu)建起民主監(jiān)督下的科學(xué)治理機(jī)制,真正發(fā)揮人大在參與社會(huì)治理過(guò)程中的監(jiān)督職能和科學(xué)治理職能。

(四)數(shù)字化整體治理機(jī)制

當(dāng)前,在數(shù)字化信息化快速推進(jìn)的背景下,要求社會(huì)治理的手段和方式必須革新,通過(guò)大力推廣信息技術(shù)運(yùn)用,推動(dòng)數(shù)據(jù)共享應(yīng)用,發(fā)揮大數(shù)據(jù)關(guān)鍵作用,構(gòu)建數(shù)字化治理體系。浙江省的數(shù)字賦能人大參與治理模式正是通過(guò)數(shù)字化改革,構(gòu)建人大參與社會(huì)治理的數(shù)字化整體治理機(jī)制,運(yùn)用先進(jìn)的技術(shù)工具與現(xiàn)代化制度,強(qiáng)化了跨部門(mén)、跨領(lǐng)域合作,破解了原有各部門(mén)各自為政的碎片化管理困境,構(gòu)建了整體性、綜合性社會(huì)治理格局。特別是數(shù)字化“全過(guò)程人民民主基層單元”應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè),是數(shù)字技術(shù)賦能人大工作和社會(huì)治理的集大成者,它將大數(shù)據(jù)、人大核心工作和基層社會(huì)治理三者有機(jī)整合到一起,使人大代表方便快捷參與社會(huì)治理的同時(shí)又不失民主科學(xué),應(yīng)是其他省市人大學(xué)習(xí)借鑒的典范。

五、結(jié)語(yǔ)

人民民主的理想形態(tài)就是全過(guò)程人民民主。全過(guò)程人民民主利用豐富多彩的民主形式,實(shí)現(xiàn)了民主過(guò)程的全覆蓋。全過(guò)程人民民主既避免了西方民主兩次選舉之間存在的民主空檔期,貫穿了從選舉、決策、管理到監(jiān)督的全過(guò)程,又強(qiáng)調(diào)了公民參與公共政策決策的全過(guò)程。(47)參見(jiàn)劉樂(lè)明：《發(fā)展全過(guò)程人民民主》,《人民日?qǐng)?bào)》2021年8月26日,第7版。基層人大是我國(guó)基層的地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和民意機(jī)關(guān),在踐行全過(guò)程人民民主和推動(dòng)基層治理體系現(xiàn)代化過(guò)程中,基層人大與人大代表發(fā)揮著不可替代的作用。由于基層治理的好壞直接關(guān)系到人民群眾的切身利益,關(guān)系到國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。因此,地方人大在參與、提升基層治理現(xiàn)代化水平上任重而道遠(yuǎn)。浙江基層人大在踐行全過(guò)程人民民主的過(guò)程中,探索人大及人大代表參與社會(huì)治理的新模式新做法,如人大代表“亮身份”、代表聯(lián)絡(luò)站助力治理、民生實(shí)事人大代表票決制、數(shù)字賦能人大參與治理等,以及與之對(duì)應(yīng)的主動(dòng)參與治理機(jī)制、多元協(xié)同治理機(jī)制、民主監(jiān)督下的科學(xué)治理機(jī)制和數(shù)字化整體治理機(jī)制,這些創(chuàng)新模式和機(jī)制為我國(guó)人大及基層治理實(shí)踐工作提供相關(guān)經(jīng)驗(yàn)借鑒和操作指南,值得進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并在全國(guó)范圍予以推廣?；鶎尤舜蟮膭?chuàng)新實(shí)踐必將進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)全過(guò)程人民民主發(fā)展和治理現(xiàn)代化水平提升。總而言之,作為基層人大和人大代表,應(yīng)當(dāng)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法履行好人大職能,主動(dòng)扛起完善基層社會(huì)治理體系和提升治理能力的人大責(zé)任,為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化貢獻(xiàn)人大力量。