摘要：本文以財政部入庫的33個PPP旅游示范項目為研究對象，探究其成功經(jīng)驗?；赪SR方法論，從物理、事理、人理主范疇出發(fā)，結(jié)合扎根理論的方法，將PPP旅游示范項目政府方成功履約因素分為14個。同時，針對梳理研究過程中出現(xiàn)的一些問題，為未來政府方在PPP項目中成功履約提出具有針對性和可操作性的建議。

關(guān)鍵詞：PPP；政府履約；影響因素；WSR方法論；扎根理論

文章編號：2095-4085（2024）01-0118-04

0前言

推廣政府與社會資本（PPP）項目合作模式，有利于提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和供給效率、加快政府職能轉(zhuǎn)變、拓寬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資渠道、激發(fā)社會資本投資活力。政府重諾守信、嚴(yán)格履約是提高政府公信力和社會資本參與積極性、盤活社會資金、營造良好PPP模式市場氛圍的關(guān)鍵。中共中央國務(wù)院《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》（2016年11月27日）明確要求“地方各級政府及有關(guān)部門要嚴(yán)格兌現(xiàn)向社會及行政相對人依法作出的政策承諾，認(rèn)真履行在招商引資、政府與社會資本合作等活動中與投資主體依法簽訂的各類合同，不得以政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)人員更替等理由違約毀約”。由于政府在PPP項目中常處于主導(dǎo)地位、政府違約成本低、現(xiàn)行針對PPP項目中政府行為的規(guī)范不健全等原因，政府違約事件仍時有發(fā)生，我們?nèi)孕柙谀壳罢呖蚣芑A(chǔ)上，研究政府方的履約踐諾情況，以期探索出符合我國國情的PPP模式可持續(xù)發(fā)展之路?；谝陨显?，本文以財政部入庫的PPP旅游示范項目為對象進行研究，探究政府成功履約的經(jīng)驗。同時，梳理過程中出現(xiàn)的一些問題，為未來政府方在PPP項目中成功履約提出具有針對性和可操作性的建議。

1研究過程

1.1研究方法

本文基于WSR理論與扎根理論進行分析研究。主要考慮到WSR理論堅持的系統(tǒng)實踐活動是物質(zhì)世界、系統(tǒng)組織和人的動態(tài)統(tǒng)一與本文研究內(nèi)容契合；而實踐中，我國已進行了大量的PPP項目，建立了數(shù)據(jù)庫，優(yōu)秀項目賦予示范級別為國家示范項目、省級示范項目，而市級示范項目的一種或多種，在其公布的相應(yīng)信息、新聞報道中也有大量經(jīng)驗分享，具有理論基礎(chǔ)薄弱但實踐經(jīng)驗豐富的特點。因此本文主要采用扎根理論的方法，收集分析數(shù)據(jù)庫、文獻、新聞報道等，同時訪談?wù)块T人員，將文本進行編碼，得出PPP項目中政府履約影響因素的理論框架。

1.2回顧及樣本來源

當(dāng)前，已有學(xué)者對PPP中政府履約問題進行了分析探討，如：ElisabettaIossa等（2013）從合同柔性的角度分析了政府和企業(yè)間的關(guān)系，并提出PPP合同簽訂后可以重新開展談判的范圍，這有利于提高政府的履約能力；吳義東等（2019）通過文獻分析法總結(jié)出了政府不履約的根源，包括了PPP模式的法律法規(guī)不健全、市場監(jiān)管體制不完善等，并對其進行了討論分析；王春業(yè)等（2020）認(rèn)為政府在PPP項目中處于主導(dǎo)地位，導(dǎo)致了政府和社會資本方的地位不對等，進而造成了政府濫用職權(quán)，過多干預(yù)PPP項目的運作。

本文以政府視角為展開，構(gòu)建其履約能力影響因素指標(biāo)體系。本文案例樣本來源為財政部負責(zé)管理的政府與社會資本合作中心項目管理庫（下文簡稱項目庫），選擇項目庫的原因為其信息可信可靠，且規(guī)范程度較高。從中遴選出符合下列要求的項目：

（1）項目的示范級別為國家示范項目、省級示范項目，市級示范項目的一種或多種。

（2）項目所屬行業(yè)為旅游行業(yè)。

（3）項目處于執(zhí)行階段，且已公布部分運營數(shù)據(jù)。

根據(jù)以上條件檢索到相關(guān)項目共39個，刪除2個更新停滯的項目，36個項目處于執(zhí)行階段，1個項目處于采購階段。在處于執(zhí)行階段的項目中，3個項目存在未公布PPP項目合同或其合同存在不完整的情況，最終得到有效樣本項目33個。扎根理論的編碼數(shù)據(jù)為隨機抽取的27個項目相關(guān)文本，其余文本作為飽和度檢驗以確保模型覆蓋全面。

2政府方履約影響因素探究

2.1開放性編碼——概念化、范疇化

為了建立起政府方履約影響因素概念模型，本文將收集到的資料進行整理和篩選。在對原始資料處理的過程中，一共得到34個初始概念，以下是開放性編碼的部分例證（如表1）。

2.2主軸性編碼——主范疇化

表1中提取的開放性編碼的部分概念實質(zhì)存在包含或沖突，因此在其基礎(chǔ)之上，通過主軸性編碼提取主要范疇，最終通過重新歸納融合出4個范疇（見表2）。

2.3選擇性編碼——模型構(gòu)建

通過圍繞核心概念“PPP項目政府成功履約影響因素”，經(jīng)過主軸式編碼，概括出4個履約影響因素范疇。這4個范疇已包含了全部必要因素，在此基礎(chǔ)上，將剩下項目的相關(guān)文本嵌入模型進行二次驗證，結(jié)果良好，樣本收集結(jié)束。

3因素分析

3.1物理

物理主要指PPP項目中涉及到的法律法規(guī)等規(guī)則性條款。本文的物理視角方面包括宏觀環(huán)境，其下屬因素有法律法規(guī)，相關(guān)政策支持。法律法規(guī)在PPP項目進行時約束規(guī)范政府行為，客觀保證政府履約正常進行，具有較強的約束性，條款都具體、完整，不能抽象籠統(tǒng)；相關(guān)政策主要指項目當(dāng)?shù)卣雠_的一些意見指導(dǎo)或試用文件，如編號26“洪澤湖生態(tài)環(huán)境提升工程美麗蔣壩”項目所在地淮安出臺的《淮安市PPP領(lǐng)域政務(wù)誠信建設(shè)實施意見（試行）》（淮財金［2020］29號），其效力低于法律法規(guī)，一般只起到指示、引導(dǎo)參考的作用。

3.2事理

事理指政府方做事能力及其組織管理，包含能力技術(shù)和制度機制兩方面。決策能力指上級政府胸懷大局，思路清晰，自身定位準(zhǔn)確——不越位、不缺位且不多干預(yù)。如項目編號26通過深挖資源，總結(jié)自身優(yōu)勢，確立了打造“長三角旅游名鎮(zhèn)和洪澤湖旅游門戶鎮(zhèn)”的發(fā)展目標(biāo)［1］，接軌專業(yè)人士設(shè)計規(guī)劃的旅游規(guī)劃。該鎮(zhèn)采取整體設(shè)計、分段開發(fā)的方法，成為淮安市洪澤區(qū)唯一一個全域開展旅游開發(fā)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。執(zhí)行能力指上級政府發(fā)布相關(guān)命令后，基層工作的執(zhí)行能力和落實能力，如項目編號25中“健全項目代辦機制，落實專人全程協(xié)調(diào)和負責(zé)項目相關(guān)前期證照辦理。同時成立龍之夢樂園項目臨時黨支部，在引領(lǐng)項目建設(shè)攻堅會戰(zhàn)、對外宣傳介紹項目進展、關(guān)心關(guān)愛一線工人等方面發(fā)揮了積極的作用”。由于PPP項目中政府參與部門較多，如何分工明確、各司其職與政府協(xié)調(diào)能力相關(guān)，項目編號1中政府方督導(dǎo)督辦，強化責(zé)任落實，各級各部門形成合力，一級抓一級，提高了工作實效，促進了政府方良好履約。在PPP項目的工作流程中，創(chuàng)新工作機制也是必要的，如項目編號7“營口經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)西部海濱旅游帶項目”中鲅魚圈區(qū)創(chuàng)新工作方法和服務(wù)方式，相關(guān)部門統(tǒng)籌聯(lián)動并聯(lián)審批，創(chuàng)新了傳統(tǒng)的審批模式，在多個領(lǐng)域運用改良過后的容缺受理機制。

經(jīng)濟能力主要指項目地區(qū)經(jīng)濟實力，政府財政狀況及其債務(wù)情況。從回報機制統(tǒng)計情況和投資額情況來看，樣本中項目多以可行性缺口補助為主，有28個項目采取此回報機制，占全部樣本的84%，投資額3246521.19萬元，占比約92%。而從項目財政承受能力分析情況來看，33個項目所在地未來年份財承占比均小于10%。其中，最大占比在7%至10%的有5個，占比約15%；在5%至7%的有5個，占比約15%；在0%至5%的有23個，占比約70%。從數(shù)據(jù)可以看出，要想加強政府履約，政府在PPP項目中更要堅決落實中央、省、州政府關(guān)于推動高質(zhì)量發(fā)展和防范化解政府性債務(wù)風(fēng)險的部署要求，堅持底線思維，從實際出發(fā)、量力而行，項目2中政府方強調(diào)成本效益，硬化責(zé)任約束機制，推進預(yù)算一體化管理，將全口徑預(yù)算納入一體化管理，減少人為因素影響預(yù)算執(zhí)行。

制度機制分為技能學(xué)習(xí)、作風(fēng)建設(shè)、組織保障及政務(wù)公開。技能學(xué)習(xí)是為了加強自身能力，更提升業(yè)務(wù)水平，如項目編號9的政府方為了加強人員處理PPP項目的能力，赴相鄰縣市學(xué)習(xí)先進經(jīng)驗，尋找總結(jié)可復(fù)制模式。作風(fēng)建設(shè)是鍛造整治品格、提升大局意識的必然要求，為政府履約奠定思想保障，如項目編號28政府方一方面保持攻堅克難啃硬骨頭的扎實作風(fēng)，敢于迎難而上開頂風(fēng)船積極作為，搶抓戰(zhàn)略機遇，促使項目落地；另一方面嚴(yán)明紀(jì)律規(guī)矩，建設(shè)清廉機關(guān)。組織保障是全面推進政府方工作的基礎(chǔ)，是發(fā)揮其能力的根本保障。為了加強政府履約，在組織保障方面，項目編號32組建了專業(yè)化的招商隊伍，成立了專門團隊及PPP辦公室，在保障用地、資金等瓶頸因素的基礎(chǔ)上，不求速度但求質(zhì)量，在規(guī)劃方案上花費了3年時間，最終得到良好履約的結(jié)果。政務(wù)公開項目信息及政府工作信息對公眾的披露程度，如項目編號13中建立市本級項目庫和咨詢機構(gòu)庫。

3.3人理

人理指政府與PPP項目中涉及到的群體、關(guān)系等進行的內(nèi)外交流行為，分為群眾溝通，政企協(xié)商和上下交流。群眾溝通即政府多深入群眾，聽取意見，因本文研究樣本設(shè)計的領(lǐng)域為旅游行業(yè)，其發(fā)展好壞與當(dāng)?shù)厝罕娚钕⑾⑾嚓P(guān)，因此項目編號28中襄陽政府將以人民為中心做為城市建設(shè)理念，把群眾的需求放在心上，把解決群眾困難作為城市建設(shè)的出發(fā)點和落腳點。政企協(xié)商意味著在PPP項目進行中，政府方及社會資本方應(yīng)加強溝通交流，以防信息不對等情況的產(chǎn)生，針對項目編號26的美麗蔣壩PPP項目來說，洪澤區(qū)委區(qū)政府多次召開多方會議，在政府和大千生態(tài)景觀股份有限公司共同努力下，達到了雙方都履約良好的情形。上下交流及上級政府需聽取下方政府建議，全盤規(guī)劃實施，加強支持，如項目編號2中省級4部門聯(lián)合出臺金融支持巴中振興發(fā)展25條政策措施，省級銀行機構(gòu)為市未來五年授信2570億元。巴中作為全省唯一市（州）納入首批耕地占補平衡全國統(tǒng)籌。而下級政府在對接國家或當(dāng)?shù)卣叻矫嬉_領(lǐng)會其含義，遇到問題要積極反饋。如項目編號2中政府積極爭取財政項目。爭取中央財政改革獎勵資金100萬元。

4政府方良好履約實現(xiàn)路徑

4.1強化履約意識，減少無效承諾

在項目推進中，政府方為了招商引資，往往會承諾社會資本方一些“好處”，如付費機制為使用者付費的項目，通常會簽訂唯一性條款，但具體的承諾要基于自身行政職權(quán)范圍與相關(guān)法律規(guī)定，對自身所能提供的政策支持保障措施設(shè)定邊界，對于違法違規(guī)和超越自身職權(quán)的事項，不得進行不合理承諾。一方面避免虛假承諾誤導(dǎo)社會投資人；另一方面也能避免在項目推進過程中出現(xiàn)協(xié)議無效、雙方合作目的無法實現(xiàn)的窘境。除此之外，政府方應(yīng)注意，并不是協(xié)議無效，就無須承擔(dān)后果，政府方仍需要按照過錯原則向社會投資人承擔(dān)相應(yīng)的損失賠償責(zé)任。因此，財政部門一方面要嚴(yán)守10%的紅線，一方面應(yīng)會同有關(guān)方嚴(yán)格做好本級PPP項目合同審查和復(fù)核。同時，政府應(yīng)積極建設(shè)自身履約意識，在簽訂特許經(jīng)營協(xié)議避免其領(lǐng)導(dǎo)的職能部門為合約簽訂對象，減少因部門換屆等原因?qū)е潞炗喓贤?，影響履約［2］。在前期合同簽訂中，政府應(yīng)與各方進行充分溝通協(xié)商，多站在對方角度看問題，履行自身應(yīng)盡職責(zé)義務(wù)，保障各方權(quán)益，提高項目正常運行的概率。

4.2轉(zhuǎn)換政府職能，加強人才培訓(xùn)

以往的項目通常扮演的是領(lǐng)導(dǎo)者的角色，但在PPP項目中，政府擁有復(fù)雜且矛盾的三重身份，如何履行職責(zé)和義務(wù)的同時且減少沖突產(chǎn)生的頻率，這對政府提出了新的挑戰(zhàn)。當(dāng)前政府各部門雖各有分工，但對于PPP項目有時缺乏明確的職責(zé)，政府應(yīng)進一步劃分權(quán)力范圍和理清責(zé)任，避免出現(xiàn)多頭領(lǐng)導(dǎo)或無人領(lǐng)導(dǎo)的情形。同時，政府不光為PPP項目的發(fā)起者，更在合同中處于甲方，在參與項目的全過程中人才的重要性可見一斑。政府應(yīng)從以下幾個方面加強PPP人才培訓(xùn)工作：第一，平日開展PPP法律法規(guī)的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，加強對相關(guān)人員的廉政意識培養(yǎng)，以提高履約能力；第二，加強相關(guān)專業(yè)人員培養(yǎng)，在高等院校相關(guān)專業(yè)開設(shè)PPP相關(guān)課程，培養(yǎng)實際需求的高素質(zhì)人才；第三，積極學(xué)習(xí)交流其他PPP項目的優(yōu)質(zhì)經(jīng)驗，合作培養(yǎng)人才，致力與國際接軌［3］。

4.3提供良好環(huán)境，加強信息披露

柯洪等將PPP政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型三種，并得出供給型政策應(yīng)用不足，環(huán)境型整體過益以及需求型空缺的結(jié)論。政府一方面作為“運動員”要應(yīng)減少依靠環(huán)境政策工具，另一方面作為“裁判”需結(jié)合實際問題提高PPP政策的針對性。此外，目前PPP項目庫公開信息多為基礎(chǔ)項目信息，缺少詳細監(jiān)管信息，尤其缺少公眾參與監(jiān)管的平臺，日后可以進一步完善公眾監(jiān)管方面的內(nèi)容，如建立公眾監(jiān)管平臺、加強信息披露程度、定期進行公眾調(diào)查并及時公布等。同時，政府作為監(jiān)管方，應(yīng)壓實各方責(zé)任，完善工作機制，強化各部門間的協(xié)同及財政承受能力動態(tài)監(jiān)測，推動項目規(guī)范運作。政府作為PPP項目的監(jiān)督、管理方，不能是一句空話，在漫長的履約合作期間內(nèi)，政府方在承擔(dān)監(jiān)督管理責(zé)任的情況下要積極履行考核、支付補貼責(zé)任，同時也要為采用PPP模式的旅游項目提供諸如土地供應(yīng)、稅收優(yōu)惠等政策保障。定期舉辦成功項目經(jīng)驗分享會、推廣成功項目的思路。最后，應(yīng)加強宣傳、增加旅游PPP項目的曝光率，提高對社會資本的吸引力。

4.4約束政府行為，加強相關(guān)條款

現(xiàn)有政策缺乏解決實際問題的針對性內(nèi)容。例如現(xiàn)有合同中出現(xiàn)的一些問題：樣本中90%的項目涉及到可行性缺口補助或政府付費，但合同中對于績效考核辦法和政府方付費的辦法與程序約定卻比較模糊，付費的審批流程、文件和周期不清晰。合同中缺乏合法的溝通形式和回復(fù)時間限制，如電子郵件、書面等，否則實施機構(gòu)會存在不簽收、回復(fù)文件，只提供復(fù)印件，造成不利后果。所有項目均暫無“政府支出責(zé)任確認(rèn)文件或更新調(diào)整文件，以及同級人大（或人大常委會）將本項目財政支出責(zé)任納入跨年度預(yù)算的批復(fù)文件”。從宏觀角度看，政府應(yīng)盡快完善PPP方面法律法規(guī)，提供上位法支持，同時出臺相應(yīng)文件、合同樣本示范引導(dǎo)。

5總結(jié)

（1）運用扎根理論，在實際案例的研究基礎(chǔ)上，將PPP旅游項目政府方履約成功影響因素分為14個。一方面，研究樣本項目目前履約良好，識別出的影響因素具有實踐性、實操性、參考性；另一方面，加強填補了政府履約方面的研究。

（2）基于政府方在PPP流程中的具體職責(zé)，提出相應(yīng)建議，對今后政府方良好履約提供借鑒參考作用。

（3）本文的不足主要體現(xiàn)在樣本案例較少，且多數(shù)項目進入運營期較短，缺少豐富、長期的相關(guān)信息，今后可以在上述方面進行加強完善。

參考文獻：

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