蘇文松，王雅燕

（1.淮河水利委員會水文局（信息中心），安徽 蚌埠 233001；2.水利部淮河水利委員會，安徽 蚌埠 233001）

1 概述

為保障水利工程建設(shè)順利進(jìn)行，需完成相應(yīng)土地征收及依賴土地生活生產(chǎn)原住民的遷移安置，移民征地工作涉及前期、實施、后評估，政策性強、涉及面廣，關(guān)系到移民群眾的切身利益和社會和諧穩(wěn)定，一直受到社會各界廣泛關(guān)注，各國對此方面開展了工作實踐，出臺了一系列的法律法規(guī)和配套政策等。如，美國的水庫移民工作多以平等協(xié)商的方法為主、公益征收的強制手段為輔，在征地單位支付給移民一定補償金以后，由移民自行選擇去向，保證了移民工作和庫區(qū)建設(shè)的順利進(jìn)行；巴西土地補償標(biāo)準(zhǔn)低，難以覆蓋新的土地購置需求，導(dǎo)致失地農(nóng)民基本生活條件得不到滿足，導(dǎo)致移民遷建難以順利推進(jìn)。這些經(jīng)驗和教訓(xùn)對我國水利工程的移民征地工作有一定借鑒和參考意義。

2 我國水利工程移民征地工作演變分析

中華人民共和國成立以來，水利工程移民征地工作主要經(jīng)歷了四個階段：1949—1957 年，水利工程建設(shè)以盡可能減少遷移人口為原則，移民個人補償較少，但有等量的土地補償，基本能夠做到搬遷之后生活水平不降低，征地移民工作較為積極穩(wěn)妥；1958—1978 年，水利工程建設(shè)重工程輕安置，對移民工作重視不夠，多采用簡單的后靠安置，補償標(biāo)準(zhǔn)低，歷史隱患諸多；1978—2003 年，以經(jīng)濟建設(shè)為中心的發(fā)展方針影響了移民工作思路，提出開發(fā)性移民理念，依據(jù)1986 年土地管理法，1991 年國務(wù)院頒布了《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》（以下簡稱《移民條例》），并陸續(xù)出臺了多項征地移民配套政策，補償標(biāo)準(zhǔn)不斷提高；2004 年之后，頒布的《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》強調(diào)了最嚴(yán)格的耕地保護，2017 年國務(wù)院修訂的《移民條例》要求水利工程與鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施項目用地采用同等補償標(biāo)準(zhǔn)，征地移民工作逐步規(guī)范。

3 水利工程移民征地工作的特征

水利工程移民是工程建設(shè)的重要組成部分，移民問題解決的好壞，不僅關(guān)系到水利水電工程能否順利建設(shè)，更關(guān)系到廣大移民的切身利益，關(guān)系到社會穩(wěn)定和移民長遠(yuǎn)發(fā)展?？v觀我國水利工程移民征地工作實踐，體現(xiàn)出一定的獨特性值得探討。

3.1 非自愿性

移民遷移范圍和時間由工程建設(shè)決定，不受移民自身意愿控制，要求在工程開工前完成搬遷，且要求完全放棄原生活環(huán)境和不能帶走的生活生產(chǎn)資料，攜帶所有可攜帶財物徹底搬遷。以淮河行蓄洪區(qū)居民遷建為例，在行蓄洪區(qū)內(nèi)且在設(shè)計洪水位以下生活的群眾需遷至安全區(qū)域，通常在搬遷時會與當(dāng)?shù)卣炗喎艞壵?、同意搬遷等協(xié)議，一旦遷建方案批復(fù)實施后，群眾將放棄現(xiàn)有的土地、住宅等生產(chǎn)生活資料前往新的居住地，以后也不能再返遷。

3.2 補償非充分性

我國水利工程征地補償和移民安置工作的開展遵循以人為本，保障移民的合法權(quán)益，顧全大局，兼顧國家、集體、個人利益等原則，基于我國發(fā)展中國家的基本國情，移民補償目前難以實現(xiàn)充分補償，移民利益關(guān)系復(fù)雜，利益相關(guān)者眾多，既存在既得利益，又涉及利益的重新分配、談判、妥協(xié)等諸多問題。現(xiàn)行條例確定統(tǒng)一的補償補助原則，實踐中不同工程間、不同時間段補償補助標(biāo)準(zhǔn)又存在差異，甚至同一工程在不同區(qū)域（省際）之間補償補助標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，往往引發(fā)移民不滿情緒，工作難度大，影響了移民搬遷安置的順利進(jìn)行和社會穩(wěn)定。

3.3 長期性

移民大部分為農(nóng)民，工程建設(shè)占用了他們賴以生存的耕地、園地和房屋，使他們不得不背井離鄉(xiāng)，重建家園。由于移民人數(shù)多，環(huán)境容量偏小，新安置地基礎(chǔ)條件差，重建家園相當(dāng)艱難，有的還由于前期工作不細(xì)致，發(fā)生各種特殊情況而不得不二次、三次搬遷。要將移民安置好，達(dá)到搬得出、穩(wěn)得住，逐步能致富，并具備長治久安的生產(chǎn)生活條件，往往需要一代人甚至幾代人的時間。

4 存在的主要問題

水利工程移民征地工作的非自愿性、補償非充分性和長期性，造成了橫向上存在移民、政府、建設(shè)單位之間利益協(xié)調(diào)和博弈的問題，縱向上存在現(xiàn)實與歷史交織的問題，為此在諸多層面采取了針對性的措施。政府層面，通過政策、規(guī)劃等規(guī)范移民征地工作。出臺了《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》等系列政策文件，明確了移民征地工作民本位性質(zhì)，規(guī)范了水利工程移民征地工作程序，要求以多元化方式盡可能滿足移民訴求；組織建立國土空間規(guī)劃體系，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，提前規(guī)劃水利工程建設(shè)用地，一定程度上減少了后續(xù)移民征地工作量，為移民征地開展“定方向、控大局”。前期工作層面更加深入細(xì)致，減少移民征地的不確定性。根據(jù)流域內(nèi)水利工程移民前期工作調(diào)研，增強了移民的實物調(diào)查、移民規(guī)劃成果審查審批的深度，工作流程更加細(xì)化，工作周期一般為5～7 年。通常在工程“停建令”發(fā)布前對占地范圍內(nèi)實物開展摸底調(diào)查，“停建令”發(fā)布后對實物量進(jìn)行復(fù)核、公示，取得縣級人民政府的確認(rèn)，編制移民安置規(guī)劃大綱，經(jīng)水利部門和移民主管部門審查后報送水利部聯(lián)合工程沿線地方人民政府共同批復(fù)同意，在此基礎(chǔ)上，編制工程移民安置規(guī)劃并要求取得地方人民政府移民主管部門的審核意見。前期工作的深入細(xì)致和移民公眾的廣泛參與，以及多部門、多層級的聯(lián)合審查審批減少了后續(xù)移民征地工作過程中的矛盾和糾紛。補償標(biāo)準(zhǔn)層面，考慮移民生存與發(fā)展，力求公平緩解移民征地工作矛盾?！兑泼駰l例》多輪次修訂后，實行水利工程移民征地與鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施項目用地同等補償標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)同地同價，各地也適時依據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展水平提高征地區(qū)片綜合地價的補償標(biāo)準(zhǔn)，緩解了矛盾沖突。但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，實際工作仍存在以下問題：

4.1 國土“三調(diào)”和實際調(diào)查的土地權(quán)屬、類型不一致，影響前期工作開展

自然資源部公布第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果（簡稱“三調(diào)”）后，要求項目法人辦理用地預(yù)審?fù)恋貦?quán)屬和類型必須套用“三調(diào)”成果，但這與實測地形地類圖成果存在差異，給后續(xù)實施帶來困難。在治淮項目實施中就存在部分河灘地、河流水面在“三調(diào)”成果中顯示為農(nóng)用地甚至為永久基本農(nóng)田的情況，若不采用“三調(diào)”成果，則無法計列相關(guān)稅費，用地手續(xù)難以辦理；采用“三調(diào)”成果，與周邊同類工程或相鄰?fù)恋匮a償標(biāo)準(zhǔn)不一，易造成工作反復(fù)，影響前期工作進(jìn)展。

4.2 征地補償政策變化調(diào)整多，省際差別大

各省人民政府一般每3～5 年調(diào)整征地區(qū)片綜合地價，工程實施時土地補償標(biāo)準(zhǔn)往往高于初步設(shè)計批復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，為保證移民的合法權(quán)益和工程的順利實施，項目法人大多采用新發(fā)布的補償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補償，但區(qū)片地價調(diào)整幅度較大，征地移民補償投資存在缺口。此外，由于現(xiàn)行條例沒有規(guī)定統(tǒng)一的補償補助標(biāo)準(zhǔn)，實踐中出現(xiàn)了同一區(qū)域不同工程、同一工程不同區(qū)域補償補助標(biāo)準(zhǔn)不同，引發(fā)移民不平衡心理，工作難度大，影響了移民搬遷安置的順利進(jìn)行和社會穩(wěn)定。以淮河干流浮山以下段行洪區(qū)調(diào)整和建設(shè)工程為例，該工程涉及蘇皖兩省，由于地方財政、物價水平不同，以河為界包括插花地帶的兩省群眾居住地距離極近，但補助標(biāo)準(zhǔn)差距較大，同地不同價現(xiàn)象難以避免，一定程度上影響了工程推進(jìn)。

4.3 前期工作公眾參與度不高，移民安置設(shè)計與實際需求相差較大

公眾參與是保障移民合法權(quán)益的重要途徑，實際工作過程中在移民規(guī)劃、搬遷安置和生產(chǎn)恢復(fù)三個階段，通常采用座談會、信訪、聽證以及民意調(diào)查四類方式。按《移民條例》要求，移民規(guī)劃階段按規(guī)定實物調(diào)查成果應(yīng)逐戶由戶主簽字認(rèn)可，以村為單位進(jìn)行公示，搬遷安置和生產(chǎn)恢復(fù)階段也不同程度要求公眾參與，但實際工作中公眾參與度不高，主要原因有：座談會等方式需要耗費較多的時間成本，應(yīng)付心理廣泛存在；由于戶籍管理制度和征地移民實物調(diào)查中的人口調(diào)查之間不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致了部分實物調(diào)查對象有機會重復(fù)登記或存在漏登現(xiàn)象；實物調(diào)查涉及范圍廣、人數(shù)多，且距實際開工間隔時間較長，公眾參與積極性隨時間推移不斷降低，且群眾外出務(wù)工較多，人員流動變化大易造成實物調(diào)查成果多變，難以準(zhǔn)確反應(yīng)實際情況；面對突出的利益矛盾又缺乏積極和有效的利益表達(dá)渠道來反映移民自身的訴求，可能造成批復(fù)的安置方案、集中安置點等設(shè)計難以滿足移民意愿和實際需要，在實施階段需要進(jìn)行變更，影響工程實施進(jìn)度。

4.4 耕地占補平衡方案難落實，用地手續(xù)不易辦理

我國目前實行占用耕地補償制度，非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地要按照“占多少，補多少”的原則，補充數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?。部分治淮工程征地?shù)量大且主要集中在一定行政區(qū)域內(nèi)，僅僅依靠工程所在區(qū)域難以解決耕地占補平衡問題。在工程前期工作階段，建設(shè)單位多次積極爭取，但僅部分工程耕地占補平衡指標(biāo)購買費用被納入了工程概算中（且不參與中央投資分?jǐn)偅刂笜?biāo)越來越少，指標(biāo)購買費用逐年增加，各工程項目法人普遍反映耕地占補平衡方案不落實，建設(shè)用地手續(xù)難以辦理，影響工程建設(shè)進(jìn)度。以淮河入海水道二期工程為例，該工程占用工程永久征地7.5 萬畝，其中耕地約5.3 萬畝，按照國家統(tǒng)籌、省內(nèi)購買指標(biāo)各50%測算，若落實耕地占補平衡方案則需補充耕地指標(biāo)購買費用約120 億元，地方政府難以出具資金承諾，經(jīng)多方協(xié)調(diào)，工程自2011 年啟動前期工作后，直至2022年方開工建設(shè)，影響了工程實施進(jìn)度。

5 完善水利工程移民征地工作的建議

5.1 強化組織領(lǐng)導(dǎo)，優(yōu)化補償標(biāo)準(zhǔn)

堅強的組織領(lǐng)導(dǎo)是完成水利工程移民征地工作的堅實基礎(chǔ)。移民工作要做好，必須依賴于地方政府的高度重視和積極組織、配合，明確各方責(zé)任才能形成工作合力。強化組織領(lǐng)導(dǎo)，加大人員投入，提高規(guī)劃成果質(zhì)量，加快前期工作進(jìn)度，盡量減少政策變化帶來的風(fēng)險，能夠有力推進(jìn)征地移民工作。除了做好移民征地工作外，各地要結(jié)合物價、經(jīng)濟水平并參考已建、在建的水利工程來合理確定本地的具體補償標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)要合理、可行、全面，同時考慮地方的差異性，報省政府批準(zhǔn)后實施，減少由于工程建設(shè)地區(qū)差異、時空差異引發(fā)的利益糾紛。

5.2 實事求是地采用土地調(diào)查成果，保證工程順利實施

目前部分項目為順利通過用地預(yù)審，項目法人在辦理用地預(yù)審、計算相關(guān)稅費時使用“三調(diào)”土地成果；為維護移民的合法權(quán)益，保證工程移民安置工作大綱和規(guī)劃順利通過審批，以及確保工程后續(xù)實施順利，在編制移民安置大綱和規(guī)劃時又使用實地調(diào)查土地成果，“三調(diào)”土地成果和實地調(diào)查成果“混搭”使用，規(guī)避了兩者的矛盾，但“合理不合規(guī)”。建議有關(guān)部門要從維護移民利益、保障工程順利實施的角度出發(fā)，推動土地調(diào)查成果在移民工作中的普遍運用。國土部門應(yīng)及時更新土地成果數(shù)據(jù)，保證其有效性和可靠性；項目法人和設(shè)計單位要堅持實事求是的原則，充分考慮工程實施困難，盡可能采用實地調(diào)查成果。

5.3 兩手發(fā)力，落實耕地占補平衡方案

隨著“兩手發(fā)力”的不斷深入，建議充分考慮水利工程特別是重大供水工程的公益性特征，積極爭取中央財政加大配套比例，用足用好地方政府專項資金，吸引社會投資參與工程建設(shè)，多措并舉地妥善解決耕地占補平衡難題，保證工程建設(shè)順利。此外，建議設(shè)計單位進(jìn)一步優(yōu)化主體工程方案，減少工程永久占地。同時積極爭取在國家層面統(tǒng)籌改革完善耕地占補平衡政策，并研究在工程投資中增列補充耕地指標(biāo)交易有關(guān)費用，為落實耕地占補平衡方案創(chuàng)造條件。

5.4 拓寬公眾參與渠道，維護移民合法權(quán)益

工程的順利實施離不開移民的理解與支持，建議有關(guān)部門進(jìn)一步拓寬公眾參與渠道，注重與移民群眾的互動，通過多種路徑和方法，關(guān)注移民群眾的意愿，保障移民群眾的合法權(quán)益。完善公眾參與平臺，引導(dǎo)移民從項目立項階段參與工程決策，過程中及時對移民訴求作出反饋，提高公眾參與積極性；地方政府在充分尊重村民自治權(quán)利的基礎(chǔ)上，幫助移民有組織地、主動地參與工程前期工作；設(shè)計單位應(yīng)嘗試?yán)眯旅襟w、新技術(shù)，擴大公眾參與范圍，充分保障外地務(wù)工人員參與移民遷建相關(guān)事務(wù)的合法權(quán)利。

6 結(jié)語

水利工程移民征地是一項非常復(fù)雜也十分重要的工作，目前主要存在土地權(quán)屬與實際存在差異、補償政策調(diào)整多差異大、前期工作開展深度不夠、用地手續(xù)辦理難度大等問題。要解決這些問題，就要與時俱進(jìn)，以發(fā)展的眼光看問題，采取強化組織領(lǐng)導(dǎo)、深化實物調(diào)查成果、落實耕地占補平衡方案、強化公共參與等措施，不斷探索新時期移民征地問題的解決方法，充分體現(xiàn)“民意、民生、民心”，從而推動移民征地工作有序開展，為確保水利工程建設(shè)順利進(jìn)行奠定基礎(chǔ)