蘇丹是全球最不發(fā)達(dá)的前現(xiàn)代國家之一，美國是自二戰(zhàn)結(jié)束迄今的霸權(quán)國家，蘇丹與美國1946—2022年間的關(guān)系演變，體現(xiàn)了前現(xiàn)代邊緣國家與全球體系內(nèi)霸權(quán)國關(guān)系的諸多內(nèi)容。在1946—1955年蘇丹爭取獨(dú)立階段，美國是埃及和英國圍繞蘇丹主權(quán)地位談判的“第三方”，客觀上促進(jìn)了蘇丹的非殖民化進(jìn)程。在1956—1985年的全球冷戰(zhàn)背景下，蘇丹經(jīng)歷了兩輪文官政府與軍政府的國家治理交替嘗試，蘇美關(guān)系在尼邁里政府時(shí)期達(dá)到了新高度。在1980—2011年，蘇丹在歷經(jīng)半個(gè)多世紀(jì)的統(tǒng)一實(shí)踐后最終選擇南北分立，美國是達(dá)爾富爾危機(jī)期間最活躍的外部因素，也是南蘇丹國家建立的“助產(chǎn)士”。在后巴希爾時(shí)代，蘇丹過渡政府從主動(dòng)對(duì)美妥協(xié)向整體親美演變，美國是蘇丹各方勢(shì)力爭相交好的對(duì)象，也是蘇丹事務(wù)有權(quán)威的調(diào)解方。

蘇丹；南蘇丹；美國；達(dá)爾富爾危機(jī)

K412.5A05830214（2024）06007613

基金項(xiàng)目：陜西省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“后冷戰(zhàn)時(shí)期阿拉伯民族主義思潮與運(yùn)動(dòng)研究”（2020G005）。

美國是第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來持續(xù)迄今的霸權(quán)國家，不僅在物質(zhì)性權(quán)力和社會(huì)性權(quán)力方面都擁有巨大優(yōu)勢(shì)，在主觀認(rèn)知上也有運(yùn)用其能力實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)的強(qiáng)烈意愿，依靠超強(qiáng)的軍事與經(jīng)濟(jì)實(shí)力塑造和維持國際規(guī)則，影響其他國家和非國家行為體的行為。蘇丹是全球最不發(fā)達(dá)的前現(xiàn)代國家之一，進(jìn)入近現(xiàn)代世界體系的過程與地區(qū)性霸權(quán)國埃及和全球性霸權(quán)國英美密切交織，不僅沒有挑戰(zhàn)霸權(quán)體系的動(dòng)機(jī)和能力，反而自覺不自覺地從中獲益并接受霸權(quán)國的領(lǐng)導(dǎo)，社會(huì)發(fā)展客觀上受到了霸權(quán)體系的多重影響。

學(xué)術(shù)界關(guān)于蘇丹與美國關(guān)系的研究，多側(cè)重于霸權(quán)與反霸權(quán)、制裁與反制裁方面的研究。歐美學(xué)界或者側(cè)重于霸權(quán)國如何提供國際秩序公共產(chǎn)品，或者側(cè)重于其他國家學(xué)習(xí)效仿西方發(fā)展道路，但都認(rèn)可霸權(quán)體系擴(kuò)張與國際秩序穩(wěn)定之間的因果關(guān)系，都強(qiáng)調(diào)霸權(quán)國的威懾力和國際規(guī)則，霸權(quán)穩(wěn)定論因之成為西方國際關(guān)系理論中很有影響的流派之一倪世雄：《當(dāng)代西方國際關(guān)系理論》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社2018年版，第326～338頁。。國內(nèi)學(xué)界更多地將霸權(quán)穩(wěn)定論看作是一種強(qiáng)權(quán)學(xué)說，基本等同于列寧指出的帝國主義政策，認(rèn)定所謂的“公益”和“搭便車說”掩蓋了大國剝削弱國和小國的實(shí)質(zhì)，多從批評(píng)角度審視美國對(duì)蘇丹南北內(nèi)戰(zhàn)、南北分立、達(dá)爾富爾危機(jī)、伊斯蘭道路探索等事務(wù)的干預(yù)、打壓和制裁，積極探討美國參與蘇丹事務(wù)背后的宗教動(dòng)機(jī)、石油利益和霸權(quán)考量?；诖?，本文界定蘇丹的國家身份是前現(xiàn)代的邊緣國家，嘗試從宏觀歷史角度考察蘇丹內(nèi)政外交基于自身情勢(shì)對(duì)美國霸權(quán)因素的不同因應(yīng)，系統(tǒng)回顧蘇美雙邊關(guān)系自1946年以來的曲折發(fā)展和主題演變，全面透視前現(xiàn)代國家進(jìn)入現(xiàn)代國際體系時(shí)的發(fā)展選擇與路徑依賴，理解前現(xiàn)代邊緣國家和體系內(nèi)霸權(quán)國關(guān)系發(fā)展的程度和限度，探究蘇丹國家未來發(fā)展的方向和高度。

一" 第三方的客觀善意：蘇丹獨(dú)立進(jìn)程中的美國因素（1946—1955）

1.二戰(zhàn)結(jié)束時(shí)的英埃爭端

1821—1881年，北方強(qiáng)鄰埃及深度介入了蘇丹事務(wù)，在蘇丹的廣袤國土上首次建立了統(tǒng)一有效的政府機(jī)構(gòu)，在19世紀(jì)中期確定了現(xiàn)代蘇丹的政治版圖，引進(jìn)了先進(jìn)的技術(shù)和輕工業(yè)，普遍提高了作物產(chǎn)量并積極開拓外銷市場(chǎng)⑤" 邁基·希貝卡著，上海新聞出版系統(tǒng)“五·七”干校翻譯組：《獨(dú)立的蘇丹》，上海：上海人民出版社1973年版，第27～28、814～815頁。。埃及將蘇丹拖進(jìn)了近代歷史進(jìn)程，血腥暴力，讓蘇丹整體上遭遇了被殖民、被掠奪的民族苦難。與此同時(shí)，從早期的象牙貿(mào)易、奴隸貿(mào)易到后來的苛捐雜稅、劫掠殺戮，蘇丹北方阿拉伯人由最初的受害者變成了土埃征服者的幫兇，甚至逐漸升級(jí)為對(duì)南方黑人主要的掠奪者和施暴者，因之而起的辛酸記憶和刻骨仇恨在南蘇丹黑人中代代相傳，成為蘇丹南北沖突的最初禍根。埃及赫迪夫們的蘇丹政策帶有明顯的征服色彩，沒有達(dá)到擴(kuò)張帝國版圖的預(yù)期目的，也沒有實(shí)質(zhì)性地持續(xù)推動(dòng)蘇丹社會(huì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，赫迪夫伊斯梅爾對(duì)歐洲基督徒的重用還成為蘇丹民眾詰難政府執(zhí)政失誤的重要借口之一。馬赫迪運(yùn)動(dòng)的早期斗爭鋒芒主要就指向埃及占領(lǐng)者王彤：《從反埃到反英的馬赫迪起義》，《世界歷史》1983年第5期，第71頁。。

從1899年建立英埃共管政府到1955年年底離開，英國人以國際秩序引領(lǐng)者和外來者的雙重身份給蘇丹移植了現(xiàn)代國家治理的基本框架，初步建立了各項(xiàng)制度和管理機(jī)構(gòu)，推動(dòng)了蘇丹經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的跨越式發(fā)展，其統(tǒng)治權(quán)威也似乎得到了蘇丹各派勢(shì)力的認(rèn)可，實(shí)施的杰濟(jì)拉灌溉工程、南北分治等一系列政策給蘇丹帶來了深遠(yuǎn)影響，例如設(shè)立稅務(wù)機(jī)關(guān)的目的不是征稅，而是“造成一種政府權(quán)威的印象”羅伯特·柯林斯著，《河外之地：1898—1918年的蘇丹南部》（Robert Collins，Land Beyond the Rivers，the Southern Sudan，1898—1918），紐黑文：耶魯大學(xué)出版社1971年版，第334頁。。籠統(tǒng)地看，英國人似乎從進(jìn)入伊始就有著一套壓制蘇丹發(fā)展、促進(jìn)南北分裂的完整殖民政策：經(jīng)濟(jì)上的重北輕南和重農(nóng)抑工造成了中心地區(qū)與邊緣地區(qū)的對(duì)立，政治上扶持宗教領(lǐng)袖和部落酋長使傳統(tǒng)保守力量長期占據(jù)主導(dǎo)地位，在南北方差異化施行的分而治之政策埋下了國家分裂的種子，殖民后期推動(dòng)建立的議會(huì)制民主導(dǎo)致蘇丹社會(huì)政黨和宗教勢(shì)力的密切結(jié)合。從治理實(shí)踐看，英埃共管政府的南方政策搖擺不定，或者慫恿南方的獨(dú)立傾向以制衡北方，鼓勵(lì)其與英屬東非殖民地合并，或者為了阻止北方接近埃及而迎合其統(tǒng)一愿望，壓制南方的分裂傾向，推動(dòng)統(tǒng)一，無不給人留下有意在蘇丹制造麻煩的印象劉輝：《英國對(duì)蘇丹殖民政策：特點(diǎn)與影響》，《重慶與世界》2015年第2期，第1頁。。然而，鑒于蘇丹的多元?dú)v史、復(fù)雜構(gòu)成和落后現(xiàn)狀，結(jié)合1956年后除了訴諸戰(zhàn)爭再無他法的國家治理實(shí)踐，英國在建立具體殖民統(tǒng)治形式上的長期舉棋不定，本質(zhì)上是一個(gè)傳統(tǒng)社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)時(shí)都會(huì)遭遇的治理困境。

共管框架下的英埃兩國政府對(duì)待蘇丹的態(tài)度有著根本的不同。埃及一直不愿意放棄“統(tǒng)一的尼羅河流域”夢(mèng)想，不承認(rèn)蘇丹的自決權(quán)，資助主張埃蘇聯(lián)合的親埃及政黨，打壓主張完全獨(dú)立的其他黨派并稱之為分裂主義者。英國始終不承認(rèn)埃及對(duì)蘇丹的主權(quán)，反對(duì)埃蘇統(tǒng)一，扶持主張?zhí)K丹獨(dú)立的政治派別，塑造和維護(hù)自身的南方保護(hù)者形象。埃及和英國圍繞蘇丹地位問題的較量在二戰(zhàn)結(jié)束后迅速升溫，英國將解決蘇丹問題作為防御談判啟動(dòng)的條件，埃及則將英國從埃及和蘇丹全面撤離列為解決蘇丹問題的前提。

英埃從1945年年底開始的雙邊談判最終演變?yōu)檠渝?年的外交博弈，分倫敦談判（1946年）、安理會(huì)交鋒（1947年）、恢復(fù)談判（1950—1951年）、協(xié)定簽署（1953年）四個(gè)階段。倫敦談判本來取得了初步成果，但因?yàn)閷?duì)《議定書》文本的不同解讀，埃及宣稱據(jù)此與蘇丹實(shí)現(xiàn)了在埃及國王統(tǒng)治下的永久聯(lián)合，英國則堅(jiān)持埃蘇統(tǒng)一必須以蘇丹的自決為前提，雙方關(guān)于蘇丹地位問題的談判最終破裂⑤。埃及隨即將爭端訴諸聯(lián)合國，要求安理會(huì)用決議的方式命令英國從埃及和蘇丹完全撤離，結(jié)束英埃共管制度，允許埃及和蘇丹實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一《聯(lián)合國年鑒（1947—1948）》（Year Book of the United Nations，1947—1948），紐約：聯(lián)合國公共信息部1949年版，第358頁。。針對(duì)埃及的控訴，英國代表從1936年《英埃條約》的有效性以及聯(lián)合國安理會(huì)的職能權(quán)限兩方面予以反擊。雙方各執(zhí)一詞，安理會(huì)最終未能就蘇丹地位問題作出裁定，僅建議英埃恢復(fù)雙邊直接談判，在《聯(lián)合國憲章》框架內(nèi)尋找其他和平解決爭端的方式。之后，埃及依然堅(jiān)持埃蘇統(tǒng)一原則，繼續(xù)譴責(zé)英國在蘇丹的憲法政治改革是制造埃蘇分裂，強(qiáng)硬要求英國撤軍，尋求建立一個(gè)承認(rèn)埃及王權(quán)領(lǐng)導(dǎo)的蘇丹自治政府來取代共管政府，最終達(dá)到控制蘇丹并實(shí)現(xiàn)埃蘇統(tǒng)一的目標(biāo)“導(dǎo)言”（“Foreword”），《英帝國終結(jié)文獻(xiàn)》（British Documents on the End of Empire Project，BDEEP）B系列第5卷第1部分，倫敦：皇家文書局1998年版，第9頁。。埃及的強(qiáng)硬姿態(tài)一度讓英國認(rèn)定雙方已經(jīng)無法就蘇丹問題達(dá)成任何協(xié)議，因此有意中斷談判，甚至將之拖延至《英埃條約》期滿后的1956年威廉·羅杰·路易斯：《大英帝國在中東（1945—1951）》（William Roger Louis，The British Empire in the Middle East，1945—1951），紐約：牛津大學(xué)出版社1986年版，第725頁。。

2.美國介入蘇丹獨(dú)立進(jìn)程的考量

美國是英埃談判進(jìn)程中重要的“第三方”，介入初衷是希望將埃及拉入西方在中東的防御體系，具體過程經(jīng)歷了由試探性介入到直接參與的逐步深化。從整體上看，美國認(rèn)可英國的蘇丹政策，與英國在中東戰(zhàn)略防御問題上觀點(diǎn)一致，能夠假借英國實(shí)現(xiàn)其中東戰(zhàn)略目標(biāo)；同時(shí)希望借助埃及和蘇丹加強(qiáng)西方陣營在中東的防御體系，看重蘇丹在中東地區(qū)的戰(zhàn)略地位，不希望埃及因?yàn)樘K丹問題倒向蘇聯(lián)陣營⑤" 彼得·L.哈恩：《美國、英國與埃及（1945—1956 ）》（Peter L Hahn，The United States，Great Britain，and Egypt，1945—1956），教堂山：北卡羅來納大學(xué)出版社1991年版，第54、35頁。。基于此，美國把蘇丹當(dāng)作向英國或埃及施壓的交易籌碼，民族自決原則和反殖民主義口號(hào)始終高舉卻引而不發(fā)，既讓英國忌憚，又讓埃及和蘇丹心懷期盼，相關(guān)的立場(chǎng)和態(tài)度影響了蘇丹的自治和獨(dú)立進(jìn)程。在1946—1950年英埃談判期間，美國明確支持英國的蘇丹自治方案，反對(duì)埃及的埃蘇統(tǒng)一設(shè)想，稱贊1947年7月開始的憲法政治改革是推動(dòng)蘇丹實(shí)現(xiàn)自治與民族自決的合理有效的過渡方式，可以避免“不成熟自治”產(chǎn)生的各種后遺癥等詹姆斯P.哈伯德，《美國與英國在非洲殖民統(tǒng)治的終結(jié)（1941—1968）》（James P.Hubbard，The United States and the End of British Colonial Rule in Africa，1941—1968），杰斐遜：麥克法蘭公司2011年版，第135頁。。與此同時(shí)，因?yàn)閷?duì)蘇丹的了解主要源于英國官方與美國駐埃及使館，而且英國顯然是英埃雙方爭端中相對(duì)強(qiáng)勢(shì)的一方，所以美國因應(yīng)英埃談判時(shí)所持的“無任何實(shí)質(zhì)性立場(chǎng)”的中立姿態(tài)，客觀上就是支持英國的立場(chǎng)和相關(guān)主張。

從實(shí)際效果看，作為旁觀者的美國顯然低估了蘇丹事務(wù)的復(fù)雜性，一些觀點(diǎn)和看法過于片面，例如認(rèn)為埃及更關(guān)注以尼羅河水資源分配為核心的自身安全利益而非蘇丹主權(quán)，與英國對(duì)抗只是華夫脫黨為了繼續(xù)執(zhí)政而借題發(fā)揮的“政治伎倆”⑤。當(dāng)事方英國對(duì)蘇丹事務(wù)的理解遠(yuǎn)比美國深刻和全面。在英埃共管政府的五十多年間，蘇丹政治事務(wù)部（SPS）始終隸屬于英國外交部而非殖民部門，蘇丹被看作與埃及一樣是英帝國不可或缺的組成部分；政治事務(wù)部的大約四百名官員以高人一等的家長制作風(fēng)在蘇丹獨(dú)立行事，把蘇丹看作是大英帝國“收養(yǎng)的孩子”并產(chǎn)生了“慈父般”的感情馬基·阿巴斯：《蘇丹問題：英埃共管爭端（1884—1951）》（Mekki Abbas，The Sudan Question：The Dispute over the Anglo-Egyptian Condominium，1884—1951），倫敦：法貝爾和法貝爾有限公司1952年版，第95～100頁。，真心支持“蘇丹是蘇丹人的蘇丹”觀念，自認(rèn)始終在為蘇丹民眾謀求福祉和利益，也確實(shí)贏得了蘇丹民眾對(duì)他們個(gè)人的尊重和信任羅伯特·柯林斯著，徐宏峰譯：《蘇丹史》，北京：中國大百科全書出版社2010年版，第52頁。。正因?yàn)槿绱?，英國始終拒絕承認(rèn)埃及對(duì)蘇丹的主權(quán)，趁埃及陷于巴勒斯坦戰(zhàn)爭之際單方面在蘇丹推行憲法政治改革，拒絕美國組建英、埃、蘇三方委員會(huì)管理蘇丹事務(wù)的提議，理由是在蘇丹本土化進(jìn)程已經(jīng)完成約四分之三的情況下任命埃及官員“為時(shí)已晚”“駐聯(lián)合王國大使（道格拉斯）致國務(wù)卿”[“The Ambassador in the United Kingdom （Douglas） to the Secretary of State”]，1947年7月16日，美國國務(wù)院：《美國對(duì)外關(guān)系文件集（1947）》（U.S.Department of State，F(xiàn)oreign Relations of the United States）第5卷，哥倫比亞特區(qū)華盛頓：政府印刷局1973年版，第782～784頁。以下引用該文件集，英文書名簡稱FRUS。。

從1950年下半年英埃雙方談判再次出現(xiàn)僵局開始，尤其是1951年10月8日埃及單方面廢除《共管協(xié)定》和《英埃條約》并宣布埃蘇合并后，美國日益擔(dān)心埃及會(huì)出現(xiàn)“軍國主義復(fù)興與政府垮臺(tái)”等不可控局面，開始傾向于施壓英國滿足埃及的民族主義訴求以便盡快達(dá)成中東防御協(xié)議。從1951年9月專門針對(duì)英埃爭端中蘇丹問題的具體建議到1952年1月解決英埃爭端的“一攬子計(jì)劃”，美國不僅要求英國在確保民族自決的前提下說服蘇丹民眾承認(rèn)埃及對(duì)蘇丹的主權(quán)，確定蘇丹在埃蘇統(tǒng)一框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)自治的具體時(shí)間，而且建議設(shè)立國際委員會(huì)，以保障蘇丹在公平自由的環(huán)境下通過投票確定其未來政治身份，通過國際協(xié)議對(duì)埃及的尼羅河用水安全提供保障M.W.戴利：《蘇丹帝國：1934—1956年的英埃共管》（M.W.Daly，Imperial Sudan：The Anglo-Egyptian Condominium，1934—1956），劍橋：劍橋大學(xué)出版社1991年版，第282～283頁。。在上述兩次提議均遭到英國和蘇丹代表明確拒絕后，美國雖然繼續(xù)堅(jiān)持“無任何實(shí)質(zhì)性立場(chǎng)”的中立態(tài)度以掩飾與英國的分歧和矛盾“國務(wù)卿致駐埃及大使”（“The Secretary of State to the Embassy in Egypt”），1951年9月24日，《美國對(duì)外關(guān)系文件集（1947）》第5卷，第387～388頁。，但私下里卻開始質(zhì)疑英國的局面掌控能力，并擔(dān)憂地區(qū)安全前景，以更加積極的姿態(tài)介入英埃爭端的解決過程。1952年7月，美國初步擬定了拋開英國、與埃及直接談判的方案，愿意在確保蘇丹民族自決盡快實(shí)現(xiàn)的框架內(nèi)承認(rèn)法魯克一世為“蘇丹國王”，通過組織軍事演習(xí)和提供武器裝備來推動(dòng)埃及軍事力量發(fā)展，希望埃及與英國就撤軍和防御問題達(dá)成新的協(xié)議、更加積極地參與中東防務(wù)體系“負(fù)責(zé)近東、南亞和非洲事務(wù)的助理國務(wù)卿拜羅德致國務(wù)卿的備忘錄”（“Memorandum by the Assistant Secretary of State for Near Eastern，South Asian，and African Affairs （Byroade） to the Secretary of State”），1952 年 7 月 21 日，美國國務(wù)院：《美國對(duì)外關(guān)系文件集（1952—1954）》（U.S.Department of State，F(xiàn)RUS，1952—1954）第9卷，哥倫比亞特區(qū)華盛頓：政府印刷局1986年版，第1838～1843頁。。美埃直接談判方案因?yàn)榘＜霸凇捌咴赂锩焙蟮男抡叨鴽]有實(shí)施，但它的出臺(tái)清楚地表明，美國當(dāng)時(shí)的對(duì)蘇丹立場(chǎng)已經(jīng)從偏袒、依賴英國倒向了支持埃及。其后，隨著埃及新政府與蘇丹民族主義政黨圍繞蘇丹問題開始了直接對(duì)話，英埃最終在1953年2月12日簽署《英埃協(xié)定》，確認(rèn)了蘇丹的自治權(quán)與民族自決權(quán)，允諾蘇丹在3年內(nèi)實(shí)現(xiàn)由共管統(tǒng)治到自治政府的過渡。1956年1月1日，蘇丹伊斯蘭精英全面接管了英國殖民者初步建構(gòu)的現(xiàn)代國家體系，蘇丹成為非洲大陸第5個(gè)取得獨(dú)立地位的現(xiàn)代國家。

美國介入英埃談判的舉動(dòng)至少透露出兩層含義。其一，在二戰(zhàn)后舊殖民體系逐步瓦解的背景下，蘇丹本身并不是美國當(dāng)時(shí)的關(guān)注重點(diǎn)，推動(dòng)蘇丹的獨(dú)立進(jìn)程是美國介入英埃談判、英埃爭端的客觀結(jié)果而非主觀本意，但美國的介入確實(shí)間接推動(dòng)了蘇丹問題的解決以及蘇丹非殖民化進(jìn)程，對(duì)蘇丹獨(dú)立后的發(fā)展道路選擇也產(chǎn)生了較大影響，本質(zhì)上是第三方勢(shì)力介入的客觀善意。其二，美國的國際霸權(quán)地位在二戰(zhàn)結(jié)束時(shí)已經(jīng)基本確立，但鑒于國際政治發(fā)展的滯后性以及英美關(guān)系的特殊性，從“大不列顛秩序”到“美利堅(jiān)秩序”的轉(zhuǎn)移在全球各地進(jìn)展不一；美國在英埃談判后期之所以持續(xù)地施壓英國，就是嘗試以此為抓手介入歐洲列強(qiáng)的殖民地事務(wù)，進(jìn)而對(duì)亞非拉殖民地本身的歷史進(jìn)程施加影響。

二" 被選擇和依賴的霸權(quán)：蘇丹國家治理中的美國因素（1956—1985）

1.蘇丹文官政府和軍政府的治理路徑輪回

蘇丹獨(dú)立后的國家治理進(jìn)程起點(diǎn)并不低。因?yàn)橛衼碜晕鞣浆F(xiàn)代民主政治理念的憲法與議會(huì)政體，有競爭性的政黨制度與文官制度，主要體現(xiàn)為以全民選舉為代表的政治問責(zé)制度，以專業(yè)工會(huì)組織為代表的專業(yè)化管理模式等，相應(yīng)的政治文化和政治思想都得到了一定的傳播和認(rèn)可，蘇丹至少在形式上是“阿拉伯世界和非洲的民主國家”約翰·沃爾主編：《蘇丹：危機(jī)中的國家與社會(huì)》（John O.Voll，ed.，Sudan：State and Society in Crisis），布盧明頓：印第安納大學(xué)出版社1991年版，第6頁。。然而，由于深受傳統(tǒng)文化與伊斯蘭政治的影響，加之欠發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)條件的制約和漫長內(nèi)戰(zhàn)的強(qiáng)烈沖擊，共管時(shí)期移植的國家治理框架仍在，但運(yùn)行的有效性和品質(zhì)卻顯著降低，獨(dú)立后的蘇丹國家制度與政治體制具有混合與過渡的特點(diǎn)劉鴻武、姜恒昆編著：《蘇丹》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2008年版，第159～160頁。：英國式政黨政治與議會(huì)制度淪為了原生態(tài)政治斗爭的外殼或形式，以三權(quán)分立為核心的全社會(huì)柔性分權(quán)異化成以部族和教派劃線的全社會(huì)剛性分權(quán)，軍人政權(quán)與個(gè)人集權(quán)始終是蘇丹政治生活的基礎(chǔ)與核心，國家發(fā)展陷入了議會(huì)制文官政府與強(qiáng)人軍事政府的循環(huán)交替。大多數(shù)受過教育的民眾都深感困惑：蘇丹的未來究竟是自由民主國家，還是社會(huì)主義或伊斯蘭國家？是阿拉伯國家、非洲國家，還是兩者兼而有之？

蘇丹政治的派系特征很強(qiáng)，教派、部族、地域等因素深刻融入了國家政治生活，民眾的部落認(rèn)同普遍高于國家認(rèn)同，各方的貪婪、權(quán)欲、個(gè)人野心及利益爭奪整體上惡化了蘇丹的政治氛圍。教派領(lǐng)袖們接受過良好教育，兼有傳統(tǒng)與現(xiàn)代的二元性，掌控著議會(huì)制文官政府時(shí)期的國家權(quán)力和發(fā)展方向，政治主張保守，權(quán)力世襲，不愿意采取果斷措施變革社會(huì)。議員們熱衷于勾心斗角和幕后操縱，注重個(gè)人和所在團(tuán)體的利益，企圖用票數(shù)優(yōu)勢(shì)壓制少數(shù)群體，對(duì)國家面臨的緊迫問題并不關(guān)心。蘇丹獨(dú)立后，民眾基于國家獨(dú)立的喜悅和激情很快就被混亂低效的政黨政治消磨殆盡。他們厭惡腐敗、低效的政府，厭惡暴恐、戰(zhàn)爭和無差別攻擊，普遍渴望出現(xiàn)一個(gè)強(qiáng)有力的軍人政權(quán)建立某種秩序，用裝甲車的轟隆聲掃除政壇的混亂和齷齪，甚至來場(chǎng)革命掃除所有的腐弊阿卜杜勒瓦哈卜·阿芬迪：《圖拉比的革命：伊斯蘭教和蘇丹的權(quán)力》（Abdel Wahab El-Affendi，Turabi’s Revolution：Islam and Power in Sudan），倫敦：灰色海豹1991年版，第91頁。。發(fā)動(dòng)政變的軍官們本身與傳統(tǒng)的教派勢(shì)力有聯(lián)系，在奪權(quán)過程中可能很少或者根本沒有考慮過如何去治理國家，但作為蘇丹最有力量、效率和現(xiàn)代意識(shí)的社會(huì)組織，軍官們接管權(quán)力后本能地按照自身理解建立秩序，向社會(huì)宣傳秩序、效率和效忠國家等現(xiàn)代觀念，整體上更關(guān)心如何有效運(yùn)轉(zhuǎn)國家，而不是推行激進(jìn)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變革，對(duì)蘇丹社會(huì)發(fā)展的有效推動(dòng)客觀上要比文官政府更大一些。

從1956年獨(dú)立建國到1985年尼邁里政府垮臺(tái)，蘇丹先后經(jīng)歷了兩輪議會(huì)制文官政府與軍事強(qiáng)人政府的交替執(zhí)政，主導(dǎo)意識(shí)形態(tài)在西方自由主義與阿拉伯社會(huì)主義之間搖擺，最后整體滑向了伊斯蘭原教旨主義。從國家治理的角度看，這一時(shí)期的蘇丹政治發(fā)展有兩個(gè)特點(diǎn)。其一，議會(huì)制文官政府注重公平和尊嚴(yán)，軍政府側(cè)重穩(wěn)定和發(fā)展，二者都代表著國家治理路徑探索的一種方向，都是彼此的修正和糾偏力量；某種意義上也都是國家發(fā)展的阻礙因素，每個(gè)階段都面臨著多種嚴(yán)重問題。其二，蘇丹與美國的關(guān)系發(fā)展雖然有過第三次中東戰(zhàn)爭后的短期中斷，但美國始終是蘇丹歷屆政府外交最重視的域外大國。在當(dāng)時(shí)東西方冷戰(zhàn)對(duì)峙的國際格局下，始終與體系內(nèi)的霸權(quán)國家緊密捆綁，這也是蘇丹等新獨(dú)立的眾多前現(xiàn)代國家必然而現(xiàn)實(shí)的外交選擇。

2.1956—1985年的蘇美關(guān)系

美國1952年在喀土穆設(shè)置聯(lián)絡(luò)處，1956年后升格為大使館。1957年3—5月，美國派出總統(tǒng)特使級(jí)別的代表團(tuán)訪問西亞北非15國，計(jì)劃通過經(jīng)濟(jì)合作與軍事援助填補(bǔ)英法撤離后的權(quán)力真空，推銷“艾森豪威爾主義”，遏制蘇聯(lián)在中東的影響張士智、趙慧杰：《美國中東關(guān)系史》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社1993年版，第195～197頁。。蘇丹政府明確拒絕了美國在紅海沿岸建立軍事基地和開發(fā)南蘇丹的要求，但在是否接受美國的財(cái)政援助上分歧嚴(yán)重。哈利勒（（Abdallah Khalil））總理及其所屬烏瑪黨主張大力吸引外國資本和援助，緩解因?yàn)槊藁ㄊ袌?chǎng)蕭條和埃及封鎖帶來的經(jīng)濟(jì)困難；聯(lián)合執(zhí)政伙伴與議會(huì)反對(duì)派民族聯(lián)合黨習(xí)慣性拒絕，提出了接受美國援助不應(yīng)當(dāng)影響蘇丹的主權(quán)和自由等五個(gè)條件。經(jīng)過隨后一年多的爭論，哈利勒總理雖然最終推動(dòng)議會(huì)接受援助，于1958年7月與美國簽訂了《經(jīng)濟(jì)和技術(shù)援助協(xié)定》，但他試圖借助軍隊(duì)政變打擊對(duì)手以維持自身權(quán)力地位的計(jì)劃最終弄巧成拙約瑟夫·奧杜霍、威廉·鄧：《蘇丹的南方問題》（Joseph Oduho amp;William Deng，The Problem of the Southern Sudan），牛津：牛津大學(xué)出版社1963年版，第37頁。。親烏瑪黨的政變軍官被排擠出新政府權(quán)力中樞，哈利勒總理及其烏瑪黨不僅失去了對(duì)軍政府的控制，而且遭到軍政府的持續(xù)限制和打擊。以哈特米亞（Khatmiyya）教派為主的北方河岸部族繼續(xù)掌控軍隊(duì)主導(dǎo)權(quán)，陸軍司令阿布德（Ibrahim Abbud）少將逐步掌控軍政府實(shí)權(quán)。蘇丹進(jìn)入了第一屆軍政府時(shí)期。

阿布德軍政府的內(nèi)外政策務(wù)實(shí)而靈活。對(duì)內(nèi)，借政變余威強(qiáng)力結(jié)束了蘇丹政壇的派系斗爭，具體措施包括取締政黨，解散混亂低效的議會(huì)，中止文官政府一些不切實(shí)際的討好選民的做法，抨擊教派寡頭們的浪費(fèi)、落后和腐化等。對(duì)外，同時(shí)強(qiáng)化與東西方兩大陣營的經(jīng)貿(mào)往來，多渠道拓展蘇丹的國際空間。1958—1967年，美國一直利用喀土穆遏制蘇聯(lián)在東非乃至全非洲的影響，以援助、貸款和贈(zèng)予等方式進(jìn)入蘇丹的美國資本高達(dá)1.237億美元，主要用于蘇丹的發(fā)展計(jì)劃、技術(shù)援助、人員訓(xùn)練和進(jìn)口支出等，蘇丹軍隊(duì)1965年前大約一半的軍事裝備和物資都是用美援購買的西德設(shè)備斯科帕斯·波戈：《第一次蘇丹內(nèi)戰(zhàn)》（Scopas Poggo，The First Sudanese Civil War），紐約：帕爾格雷夫麥克米倫出版社2009年版，第164頁。。作為回報(bào)，蘇丹跟隨美國支持1960年聯(lián)合國關(guān)于出兵干涉剛果的決議，派遣1個(gè)營的兵力加入聯(lián)合國警察維和部隊(duì)，封鎖與剛果的邊境，阻止亞非社會(huì)主義國家通過蘇丹援助剛果蘇聯(lián)科學(xué)院非洲研究所編，上海新聞出版系統(tǒng)“五·七”干校翻譯組譯：《非洲史（1918—1967）》，上海：上海人民出版社1974年版，第332頁。。1958—1962年，蘇聯(lián)半賣半送給蘇丹數(shù)十架運(yùn)輸機(jī)，同時(shí)答應(yīng)提供2000萬盧布（約合800萬蘇丹鎊）的長期貸款和技術(shù)援助，兩國元首實(shí)現(xiàn)了互訪?？傮w上看，蘇丹在阿布德政府時(shí)期的對(duì)外關(guān)系中，與蘇聯(lián)陣營的往來具有多元平衡意義，與美國陣營的聯(lián)系更具實(shí)質(zhì)意義。

第二屆議會(huì)制文官政府按照1956年的過渡憲法運(yùn)作，開放黨禁，重開議會(huì)，試圖通過建立一個(gè)南北方各界聯(lián)合的政府來結(jié)束內(nèi)亂和沖突。但新政府建立伊始就陷入了復(fù)雜的權(quán)力斗爭，派系政治特征比第一屆文官政府更突出，政府運(yùn)作混亂、腐敗而低效。主要政黨都有教派、種族和地域背景，伊斯蘭政治精英們極力強(qiáng)化阿拉伯伊斯蘭因素的政治優(yōu)勢(shì)，有勢(shì)力的教派家族和部落領(lǐng)袖繼續(xù)主導(dǎo)著蘇丹政壇。文官政府整體上延續(xù)了阿布德軍政府的親美外交政策，但因?yàn)椴粷M美國偏袒以色列而宣布與之?dāng)嘟唬?967年6月7日），停止進(jìn)口美國玉米，美國對(duì)蘇丹的影響迅速下降。“六·五”戰(zhàn)爭結(jié)束后，蘇丹在喀土穆主辦第四次阿盟首腦會(huì)議，推動(dòng)埃及首次與沙特和約旦等國站在一起，參與提出了阿拉伯國家對(duì)以色列“不承認(rèn)、不和解、不談判”的“三不政策”，國家發(fā)展整體上陷入了停滯。

1969—1985年是蘇丹歷史的英雄時(shí)代。尼邁里政府利用兩大陣營對(duì)非洲的爭奪，獲得了大量條件優(yōu)惠的國際援助，對(duì)內(nèi)采取蘇聯(lián)式社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，對(duì)外經(jīng)歷了棄蘇就美的曲折發(fā)展歷程。執(zhí)政初期，尼邁里兩次訪問蘇聯(lián)，簽訂了軍事援助、貿(mào)易、文化和科學(xué)等方面的協(xié)定，從蘇聯(lián)得到1.24億美元的援助（其中，軍事援助0.96億美元），還依靠蘇聯(lián)專家?guī)椭朴啞敖?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年計(jì)劃”（1970—1974年），企圖通過“社會(huì)主義的”經(jīng)濟(jì)方式實(shí)現(xiàn)“五月革命”的主要目標(biāo)。然而，因?yàn)樘K聯(lián)涉嫌協(xié)助蘇丹共產(chǎn)黨發(fā)動(dòng)“7·19”軍事政變，僥幸脫險(xiǎn)的尼邁里總統(tǒng)先是在1971下半年驅(qū)逐了大部分蘇聯(lián)軍事專家，將雙邊關(guān)系降至一般國家關(guān)系；隨后又無視蘇聯(lián)的善意，于1977年勒令蘇聯(lián)駐喀土穆外交人員減半并在一周內(nèi)離境，將蘇聯(lián)在蘇丹的影響力基本清零楊期錠、丁寒編著：《蘇丹》，上海：上海辭書出版社1985年版，第193頁。。與此同時(shí)，尼邁里迅速恢復(fù)并提升與美國的外交關(guān)系（1972年6月25日），其后的蘇美雙邊關(guān)系進(jìn)程雖然也有波折，例如1973年3月將在喀土穆殺害美國駐蘇丹外交官的兇犯移交巴勒斯坦解放組織，多次拒絕美國在蘇丹紅海沿岸建立軍事基地的要求等，但美國始終是蘇丹重要而密切的外交伙伴，是尼邁里時(shí)期蘇丹和平與發(fā)展的重要推手，蘇美事實(shí)上的盟友關(guān)系一直延續(xù)到尼邁里政權(quán)解體，最后階段的重大外交行動(dòng)就是以色列在美國斡旋下經(jīng)由蘇丹轉(zhuǎn)移埃塞俄比亞猶太人的“摩西行動(dòng)”穰生：《秘密逃亡之旅》，《世界博覽》1987年第5期，第12～14頁。。1976—1985年是蘇美關(guān)系最密切的時(shí)期，尼邁里總統(tǒng)6次出訪美國，不僅向美國以及國際貨幣基金組織尋求更多援助和貸款，而且借此證明他是唯一能夠確保蘇丹穩(wěn)定和秩序的人。1972年后，美國是蘇丹最大的雙邊援助來源，蘇丹是美國在非洲僅次于埃及的第二大受援國，1976—1985年間的貸款和其他援助總額高達(dá)18億美元，包括對(duì)蘇丹出售武器和提供軍事援助蘇珊·特納：《蘇丹經(jīng)濟(jì)：撒哈拉以南非洲》（Susan Turner，Sudan Economy，The Sub-Saharan Africa），倫敦：勞特利奇·泰勒和弗朗西斯集團(tuán)1986年版，第962頁。。

在1985—1989年的第三屆議會(huì)制政府時(shí)期，雖然文官政府一直疑慮美國對(duì)前總統(tǒng)尼邁里的支持，安全部門收受美國中央情報(bào)局200萬美元默許“摩西行動(dòng)”的事情被曝光，兩年一度的“明星行動(dòng)”聯(lián)合軍事演習(xí)也不再繼續(xù)，但美國仍然是蘇丹重要的外交對(duì)象，薩迪克總理曾于1987年10月訪問美國，美國給蘇丹的援助也繼續(xù)按原計(jì)劃發(fā)放，穩(wěn)定的蘇美雙邊關(guān)系直至“救國革命”后才徹底轉(zhuǎn)向。

三" 被效仿的“助產(chǎn)士”：蘇丹內(nèi)戰(zhàn)與南北分立的美國因素

1.約翰·加朗“新蘇丹愿景”的由來和現(xiàn)實(shí)

20世紀(jì)60年代是非洲獨(dú)立進(jìn)程中令人振奮的十年！很多優(yōu)秀青年借助獎(jiǎng)學(xué)金支持，前往歐美接受高等教育，學(xué)成歸來后以高昂熱情參加反帝反殖的民族主義政治活動(dòng)，這批人被稱作“奉獻(xiàn)的一代”。約翰·加朗（John Garang De Mabior）就是其中的代表人物之一。加朗很幸運(yùn)地完成了基礎(chǔ)階段教育，1965—1969年在美國格林奈爾文理學(xué)院獲得經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)士學(xué)位，1977—1981年在艾奧瓦州立大學(xué)攻讀農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士學(xué)位。格林奈爾文理學(xué)院是一所精致的研究型私立名校，師生比高，文化氛圍濃厚，人文學(xué)科強(qiáng)，人際關(guān)系融洽。在格林奈爾文理學(xué)院令人懷念的本科受教育經(jīng)歷，還有此后數(shù)次在艾奧瓦州的長期學(xué)習(xí)生活體驗(yàn)，給年輕的加朗留下了深刻的印象。如果美國可以將種族各異、文化多元的社會(huì)塑造成自由、世俗、民主、統(tǒng)一的社會(huì)，人們信奉各種不同的宗教，生活和諧安寧，為什么蘇丹就不能羅伯特·柯林斯：《蘇丹史》，第160頁。？美國多種族和諧共處的熔爐社會(huì)現(xiàn)實(shí)是加朗“新蘇丹愿景”（New Sudan Vision，NSV）的源頭關(guān)于加朗“新蘇丹愿景”的分析，詳見庫爾·加朗：《政治意識(shí)形態(tài)與組織哲學(xué)：對(duì)約翰·加朗博士新蘇丹愿景的政治歷史分析》（Kuir Garang，“Political Ideology and Organisational Espousal A Political-Historical Analysis of Dr.John Garang De Mabior’s New Sudan Vision”），《現(xiàn)代非洲：政治、歷史與社會(huì)》（Modern Africa：Politics，History and Society）第7卷第2期（2019年），第89～122頁。，也體現(xiàn)了美國文化軟權(quán)力的影響力和感召力。

從格林奈爾文理學(xué)院畢業(yè)后，加朗選擇進(jìn)入坦桑尼亞的達(dá)累斯薩拉姆大學(xué)專門研究非洲農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，積極參與非洲大學(xué)生革命陣線的活動(dòng)，并結(jié)識(shí)了未來的烏干達(dá)總統(tǒng)穆塞韋尼（Yoweri Museveni），后者是加朗長期革命和戰(zhàn)爭生涯的親密盟友和支持力量。1971年，加朗返回蘇丹，加入了阿尼亞尼亞運(yùn)動(dòng)（Anya-Nya）。雖然沒有參加過任何戰(zhàn)斗，沒有經(jīng)歷過叢林中的艱苦生活，但作為一名受教育程度最高的阿尼亞尼亞新兵，加朗不僅被授予上尉軍銜，而且在一年后根據(jù)《亞的斯亞貝巴協(xié)定》接受整編進(jìn)入蘇丹政府軍，1974年完成美國陸軍步兵軍官學(xué)校（GFBIS）高級(jí)課程后由上尉晉升為上校。1977年，加朗獲準(zhǔn)離開軍隊(duì)，在艾奧瓦州立大學(xué)攻讀農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士學(xué)位，1982年回國后擔(dān)任恩圖曼參謀學(xué)院院長，同時(shí)在喀土穆大學(xué)講授農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)。從1971年到1982年，加朗在蘇丹軍界的地位穩(wěn)步上升，結(jié)識(shí)了一批志同道合的軍隊(duì)袍澤。這是他實(shí)踐“新蘇丹愿景”的軍事基礎(chǔ)。

加朗有理想，有能力，有謀略，是一位有著較大政治格局并可能會(huì)對(duì)蘇丹國家發(fā)展產(chǎn)生重大影響的歷史人物，也是一位孤獨(dú)而現(xiàn)實(shí)的英雄。加朗是當(dāng)代蘇丹最熱情追求“新蘇丹愿景”的政治家。他開創(chuàng)了一個(gè)新時(shí)代，卻在人生最輝煌的時(shí)刻不幸罹難。加朗長期倡導(dǎo)的“新蘇丹愿景”最終演變成了南北分立，這有著深刻的歷史淵源和現(xiàn)實(shí)必然性。其一，“新蘇丹愿景”的提法在加朗1985年前后的一系列演講中已經(jīng)逐步成型，但并沒有被制度化成官方政治意識(shí)形態(tài)，直到2008年才象征性地寫入修訂版《蘇丹人民解放運(yùn)動(dòng)宣言》，“蘇人解”“蘇人解”，蘇丹人民解放運(yùn)動(dòng)、蘇丹人民解放軍、蘇丹南方反政府武裝領(lǐng)導(dǎo)的政黨及其軍隊(duì)的統(tǒng)稱。的官宣奮斗目標(biāo)長期是建立統(tǒng)一世俗的社會(huì)主義蘇丹。“新蘇丹愿景”在2005年加朗去世后確實(shí)就較少被提及，這能理解；但它在此前長達(dá)20年時(shí)間沒有成為“蘇人解”的官方意識(shí)形態(tài)，很大程度上就只能歸因于加朗對(duì)“新蘇丹愿景”的理論定位和策略考量。其二，“新蘇丹愿景”在當(dāng)代蘇丹幾乎難以實(shí)現(xiàn)，作為政治和軍事領(lǐng)導(dǎo)人的加朗無疑清醒地意識(shí)到了這一點(diǎn)。加朗用近乎獨(dú)裁的軍事手腕維系著他在“蘇人解”的領(lǐng)導(dǎo)地位，召集“蘇人解”最高領(lǐng)導(dǎo)層會(huì)議只是例行公事地批準(zhǔn)已經(jīng)預(yù)先確定的議程，而且在1986—1991年6年間沒有舉行過一次全體成員會(huì)議，對(duì)加朗在“蘇人解”內(nèi)部實(shí)行“丁卡人統(tǒng)治”的批評(píng)也不無道理道格拉斯·H.約翰遜：《蘇丹內(nèi)戰(zhàn)的根源》（Douglas H.Johnson，The Root Causes of Sudan’s Civil Wars），布盧明頓：印第安納大學(xué)出版社2003年版，第91頁。。值得注意的是，從遭遇嚴(yán)峻派系挑戰(zhàn)的1992年開始，加朗就給他的“新蘇丹愿景”增設(shè)了不放棄南方獨(dú)立的附加目標(biāo)，與蘇丹政府談判時(shí)堅(jiān)持要在南北聯(lián)合一段時(shí)間后進(jìn)行自決，試圖以一種可進(jìn)可退的政治架構(gòu)調(diào)和“新蘇丹愿景”與眾多分離主義者的矛盾。

蘇丹獨(dú)立后影響國家政治生活展開和演變的最重大事件，就是持續(xù)半個(gè)多世紀(jì)的兩次南北內(nèi)戰(zhàn)。第一次內(nèi)戰(zhàn)從獨(dú)立前夕的1955年持續(xù)到1972年，南方五十多萬人死于戰(zhàn)爭，蘇丹政府最終同意南方地方政府自治。在11年的不穩(wěn)定和平之后，南北雙方于1983年再起戰(zhàn)端，直至2005年簽署《全面和平協(xié)議》才最終結(jié)束。2011年2月，南蘇丹的獨(dú)立公投以壓倒性多數(shù)支持南北分立，2011年7月建立南蘇丹國家。

導(dǎo)致蘇丹南北分立的根本原因無疑是喀土穆政府失敗的南方政策，伊斯蘭政治精英們理應(yīng)為此承擔(dān)責(zé)任，反思過錯(cuò)，改進(jìn)未來的國家治理。但這只是問題的一個(gè)方面。蘇丹內(nèi)戰(zhàn)在南北力量對(duì)比懸殊的情況下長期膠著，尤其是第二次內(nèi)戰(zhàn)打得如此漫長而慘烈，南蘇丹最終得以建國并順利獲得國際社會(huì)承認(rèn)，美國的介入確實(shí)是一個(gè)重要外因。

2.美國的介入與南蘇丹建國

1989年是蘇美關(guān)系發(fā)展的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，蘇丹事務(wù)從美國民眾和宗教團(tuán)體的關(guān)注焦點(diǎn)逐漸上升為美國政府層面的外交議程。是年6月30日，圖拉比聯(lián)手巴希爾發(fā)動(dòng)軍事政變，推翻民選的議會(huì)制文官政府，成立軍政府，把《沙里亞法》作為國家立法來源，加強(qiáng)與利比亞和伊朗的政治軍事關(guān)系，庇護(hù)和訓(xùn)練宗教極端分子，理論上和實(shí)踐上都極大地改變了蘇丹國內(nèi)政治發(fā)展主題和地區(qū)性國際事務(wù)的方向。因?yàn)閾?dān)心蘇丹的全面伊斯蘭化可能在中東和北非造成沖擊和動(dòng)蕩，也基于對(duì)第三世界國家軍事政變推翻民選文官政府的一貫態(tài)度，加之蘇丹強(qiáng)化與全球伊斯蘭激進(jìn)暴恐組織的聯(lián)系并為之提供庇護(hù)，巴希爾政權(quán)很快就被看作是反美的伊斯蘭原教旨主義政權(quán)。1990年，美國終止了對(duì)蘇丹所有的軍事和經(jīng)濟(jì)援助，理由是對(duì)外援助撥款法案禁止對(duì)軍事推翻民選政府的國家給予援助，但繼續(xù)通過國際開發(fā)署為內(nèi)戰(zhàn)中顛沛流離的人們提供人道主義援助。巴希爾政府把美國停止援助看作是不友好的表示，指控其干涉蘇丹內(nèi)政，阻止相關(guān)的人道主義項(xiàng)目合作。美國政府隨即公開指責(zé)巴希爾政府阻止國際緊急援助甚至沒收救援物資的行為，這些指責(zé)得到了英國、法國和一些國際救援機(jī)構(gòu)的附和，蘇丹同美國的對(duì)抗程度進(jìn)一步提高。而隨著越來越多的阿富汗阿拉伯圣戰(zhàn)者進(jìn)入蘇丹，尤其是基地組織頭目本·拉登也于1991年年底移居蘇丹，蘇美兩國關(guān)系開始全面惡化。

20世紀(jì)90年代，美國對(duì)蘇丹政策的核心是反恐，蘇丹的南北內(nèi)戰(zhàn)、蘇丹國內(nèi)人權(quán)及宗教狀況均是關(guān)注重點(diǎn)。克林頓政府直言不諱地批評(píng)蘇丹政府的南方政策、外交政策、人權(quán)狀況、支持奴隸貿(mào)易等，以違反人權(quán)和支持恐怖主義為由孤立、遏制蘇丹。1993年，美國將蘇丹列入“支持恐怖主義國家”黑名單。這是個(gè)后果很嚴(yán)重的決定，不僅導(dǎo)致美國后續(xù)對(duì)蘇丹接連實(shí)施更多制裁和打擊，包括1996年推動(dòng)安理會(huì)通過決議對(duì)蘇丹進(jìn)行外交和航空制裁、1997年單方面對(duì)蘇丹實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁、1998年用導(dǎo)彈炸毀了喀土穆附近的希法制藥廠等，而且意味著美國將在世界銀行、國際貨幣基金組織中阻止給蘇丹提供任何形式的借貸，導(dǎo)致蘇丹的進(jìn)出口交易成本至少上升兩成，國際收支嚴(yán)重失衡，整個(gè)國家逐漸脫離了正常的國際經(jīng)貿(mào)體系拉維爾·貝里主編：《蘇丹國家研究》（LaVerle Berry，ed.，Sudan：A Country Study），哥倫比亞特區(qū)華盛頓：國會(huì)圖書館2015年版，第292頁。。在南北問題上，美國始終同情南蘇丹民眾的獨(dú)立訴求，支持南方各派武裝的反政府軍事行動(dòng)，堅(jiān)持將結(jié)束南方戰(zhàn)事作為改善與蘇丹政府關(guān)系的前提條件，具體行動(dòng)包括國務(wù)卿奧爾布賴特兩次會(huì)見“蘇人解”領(lǐng)導(dǎo)人加朗，五角大樓召開座談會(huì)協(xié)調(diào)蘇丹各派反政府組織的行動(dòng)，駐蘇丹大使唐納德·彼得森（Donald Petterson）私自訪問反叛武裝控制的南方地區(qū)等。20世紀(jì)90年代，美國向蘇丹南方的反政府武裝提供了大量軍事援助，其中僅加朗的“蘇人解”就獲得了12億美元的援助戰(zhàn)略與國際研究中心：“美國結(jié)束蘇丹戰(zhàn)爭的政策”（The Center for Strategic and International Studies.“US Policy to End Sudan’s War”），《美國戰(zhàn)略情報(bào)局美國蘇丹政策特別工作組報(bào)告》（Report of the CSIS Task Force on US-Sudan Policy），2001年2月。。

21世紀(jì)的頭十年，由于蘇丹政府積極的反恐姿態(tài)，也因?yàn)樘K丹國內(nèi)巴希爾的現(xiàn)實(shí)主義戰(zhàn)勝了圖拉比的伊斯蘭主義，美蘇關(guān)系由緊張逐步走向緩和。美國小布什政府開始致力于結(jié)束蘇丹內(nèi)戰(zhàn)，積極參與蘇丹南北和平進(jìn)程，重新援引“民族自決權(quán)”觀念，支持在蘇丹推行“一個(gè)民族，一個(gè)國家”的民族主義政策和靜鈞：《南蘇丹“民族自決模式”》，《世界知識(shí)》2011年第8期，第39頁。。2001年2月，美國智庫提出了結(jié)束蘇丹內(nèi)戰(zhàn)的“一國兩制”模式，實(shí)現(xiàn)蘇丹和平成為美國政府的優(yōu)先考慮事項(xiàng)。11月，美國任命前參議員約翰·丹福思（John Danforth）出任蘇丹問題特使，致力于結(jié)束蘇丹內(nèi)戰(zhàn)，為和平協(xié)議達(dá)成設(shè)定時(shí)間表。2002年10月，小布什總統(tǒng)簽署了《蘇丹和平法案》，授權(quán)美國政府在認(rèn)定蘇丹政府破壞和談時(shí)采取懲罰性的財(cái)政和外交措施。也就是從2002年開始，蘇丹政府與南方反政府武裝先后簽署了3個(gè)和平協(xié)議，美國國務(wù)卿鮑威爾2003年10月親赴談判現(xiàn)場(chǎng)，最終促成2005年1月《全面和平協(xié)議》的正式簽署，結(jié)束了蘇丹長達(dá)22年的內(nèi)戰(zhàn)。2005年之后，美國積極敦促相關(guān)各方落實(shí)《全面和平協(xié)議》，奧巴馬政府對(duì)蘇丹實(shí)行“胡蘿卜加大棒”的政策，要求蘇丹保證南方公投的順利進(jìn)行并且尊重公投結(jié)果，多渠道確保南蘇丹全民公投和最終建國按計(jì)劃舉行。2007—2008年，蘇丹與美方多次接觸，表示愿與美改善關(guān)系，但美國堅(jiān)持將改善關(guān)系與蘇落實(shí)《全面和平協(xié)議》和解決達(dá)爾富爾問題掛鉤。2009年10月，美國公布對(duì)蘇新政策，由過去一味施壓轉(zhuǎn)為保持壓力與進(jìn)行接觸并重，表示將與蘇丹保持對(duì)話，并根據(jù)蘇方表現(xiàn)予以獎(jiǎng)懲。2011年2月，美國表示如果蘇丹承認(rèn)南方獨(dú)立，將啟動(dòng)把蘇丹從支持恐怖主義國家名單中除名進(jìn)程。2011年7月9日，奧巴馬總統(tǒng)稱贊南蘇丹的獨(dú)立“象征著南蘇丹民眾流淌的鮮血、灑下的淚水、投下的選票以及千百萬人夢(mèng)想的實(shí)現(xiàn)”美國國務(wù)院：“美國承認(rèn)南蘇丹共和國為主權(quán)獨(dú)立國家”（U.S.Department of State，“U.S.Recognizes Republic of South Sudan as Sovereign，Independent State”），2011年7月9日，https：//history.state.gov/contries/suth-sudam，[發(fā)布日期不祥]/2023-01-20。，但并未將蘇從支恐國家名單中除名，同時(shí)維持對(duì)蘇制裁。

對(duì)于南蘇丹建國，蘇丹境外最高興的莫過于美國的部分國會(huì)議員。他們自1989年以來堅(jiān)持不懈地致力于解決蘇丹問題，推動(dòng)連續(xù)三任總統(tǒng)把蘇丹作為外交政策要?jiǎng)?wù)。在蘇丹“救國革命”發(fā)生的1989年，共和黨眾議員沃爾夫（Frank Wolf）訪問蘇丹南部，是與南部反政府力量領(lǐng)導(dǎo)人加朗會(huì)晤的首位美國代表。數(shù)年后，共和黨眾議員佩恩（Rep Payne）探訪蘇丹，返美后積極推動(dòng)眾議院通過決議認(rèn)可南方的民族自決權(quán)，譴責(zé)蘇丹政府“在南方進(jìn)行種族屠殺的戰(zhàn)爭”。2005年，跨黨派的蘇丹核心小組（Sudan Caucus）成立，佩恩、沃爾夫和民主黨議員卡普阿諾（Michael Capuano）擔(dān)任聯(lián)合主席，成員包括美國第112屆國會(huì)的66名議員。由于國會(huì)中黑人同盟、新基督教權(quán)利組織和猶太人游說集團(tuán)的合力推動(dòng)，美國國會(huì)越來越深入地關(guān)注蘇丹人民解放運(yùn)動(dòng)。2002年的《蘇丹和平法案》授權(quán)美國政府在2003—2005年間每年為“蘇人解”控制的地區(qū)提供救援和開發(fā)款項(xiàng)1億美元羅伯特·柯林斯：《蘇丹史》，第275、278頁。。蘇丹核心小組與國會(huì)內(nèi)的達(dá)爾富爾聯(lián)盟一起，在2005—2010年為蘇丹戰(zhàn)亂地區(qū)募集到60多億美元的人道主義援助。根據(jù)美國官方對(duì)外開發(fā)援助數(shù)據(jù)庫的統(tǒng)計(jì)，蘇丹是2005—2010年僅次于伊拉克和阿富汗的第三大美援接受國；南蘇丹每年接受美國3億美元發(fā)展資金和1.5億美元的食品援助，首條水泥公路的修建資金就來自美國。

四" 推動(dòng)與阻礙：蘇丹和平發(fā)展的美國因素（2000—2022）

1.美國推動(dòng)的達(dá)爾富爾危機(jī)和ICC困境

巴希爾1989年6月通過軍事政變上臺(tái)，1993年10月改任總統(tǒng)，2011年7月南北分立后任期“清零”，2015年4月第5次連任，2019年4月被推翻下臺(tái)，是蘇丹建國以來執(zhí)政時(shí)間最長的總統(tǒng)。巴希爾長達(dá)30年的執(zhí)政生涯大致可以劃分為前中后三個(gè)階段。在1989—2000年的前期階段，政變起家的巴希爾從熱血青年軍官成長為老道圓滑的政治領(lǐng)導(dǎo)人，在治國理念上逐漸淡化了始自尼邁里執(zhí)政晚期的官方伊斯蘭化色彩，最終利用掌控的槍桿子戰(zhàn)勝了昔日政治導(dǎo)師哈?！D拉比的筆桿子，結(jié)束了軍人政權(quán)與伊斯蘭主義長達(dá)十年的政治聯(lián)姻。在21世紀(jì)頭十年的中期階段，巴希爾通過內(nèi)外兩方面的切實(shí)發(fā)展績效重構(gòu)了政權(quán)合法性，順利度過了“齋月決裂”后因?yàn)檎涡拍顒?dòng)搖導(dǎo)致的艱難時(shí)期，推動(dòng)蘇丹的國家治理進(jìn)程達(dá)到了新高度。其一，借助中國公司的幫助，成功開發(fā)了蘇丹的油氣資源，初步建立了上下游完整的石化工業(yè)體系，加之幸運(yùn)趕上了國際油價(jià)規(guī)律性波動(dòng)長達(dá)十年的上漲期，蘇丹不僅實(shí)現(xiàn)了獨(dú)立以來持續(xù)時(shí)間最長的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁增長，而且通過補(bǔ)貼民生、降低電價(jià)、免費(fèi)醫(yī)療等多項(xiàng)惠民措施，讓民眾享受發(fā)展成果，得到了軍隊(duì)、中部農(nóng)業(yè)區(qū)和喀土穆等地民眾的支持。其二，積極拓展國際生存空間，既強(qiáng)化與中俄等大國的經(jīng)貿(mào)和軍事聯(lián)系，緩和與阿拉伯國家世俗政權(quán)的關(guān)系，又主動(dòng)結(jié)束與美國的敵對(duì)狀態(tài)，在達(dá)爾富爾危機(jī)和南方獨(dú)立問題上作出重大妥協(xié)，借助外力形成結(jié)束內(nèi)戰(zhàn)、實(shí)現(xiàn)和平的倒逼機(jī)制。

美國政府的強(qiáng)勢(shì)高調(diào)介入是達(dá)爾富爾危機(jī)演變?yōu)槿蛘螣狳c(diǎn)的重要外因，時(shí)間節(jié)點(diǎn)是北達(dá)爾富爾州首府法希爾被反政府武裝攻陷的2003年2月。當(dāng)時(shí)，蘇丹第二次南北內(nèi)戰(zhàn)漸趨平息，為了防止突然升級(jí)的達(dá)爾富爾危機(jī)影響已見曙光的和平進(jìn)程，也因?yàn)槊绹鴩鴥?nèi)眾多民權(quán)組織和宗教團(tuán)體持續(xù)施加的強(qiáng)大壓力，謀求連任的小布什總統(tǒng)把達(dá)爾富爾危機(jī)作為了重要的競選砝碼戴維·霍伊爾：《透視達(dá)爾富爾》（David Hoile，Darfur in Perspective），歐洲蘇丹公共事務(wù)委員會(huì)（The European-Sudanese Public Affairs Council），倫敦：T.J.國際公司2005年版，第97頁。，把阻止達(dá)爾富爾屠殺當(dāng)作僅次于伊拉克問題的外交優(yōu)先政策。從公開譴責(zé)、經(jīng)濟(jì)制裁、推動(dòng)“達(dá)爾富爾和平與責(zé)任法案”通過到數(shù)次召集沖突雙方調(diào)停，布什政府在維護(hù)人權(quán)、弘揚(yáng)西方價(jià)值觀以及充當(dāng)西方“衛(wèi)道領(lǐng)袖”等議題上持續(xù)發(fā)聲，承諾提供用于人道主義援助、達(dá)爾富爾維和、執(zhí)行《全面和平協(xié)定》以及南蘇丹建設(shè)的資金，既與民主黨克林頓政府因應(yīng)盧旺達(dá)人道主義危機(jī)時(shí)的無所作為形成對(duì)比，又占據(jù)道義制高點(diǎn)，轉(zhuǎn)移國內(nèi)媒體和公眾的批評(píng)焦點(diǎn)，爭取更多的美國非洲裔民眾和虔誠基督徒的選票。而事實(shí)上，基于自身的超強(qiáng)實(shí)力和影響力，美國始終控制著達(dá)爾富爾危機(jī)的國際化節(jié)奏，包括蘇丹政府在內(nèi)的其他各方則處于相對(duì)被動(dòng)的境地，具體表現(xiàn)包括輿論基調(diào)由“人道主義危機(jī)”向“種族清洗”滑動(dòng)，指責(zé)阿拉伯民兵武裝“金戈威德”（Janjaweed）與蘇丹政府間的微妙關(guān)系，制裁蘇丹政府并要求其與聯(lián)合國和非盟“完全合作”。雖然美國民權(quán)組織和宗教團(tuán)體對(duì)達(dá)爾富爾危機(jī)的理解有偏頗，很多人頑固地把蘇丹內(nèi)戰(zhàn)和達(dá)爾富爾危機(jī)看作是“文明沖突”，亙古已存的尼羅河成了真主和上帝拔河的繩索，但這種風(fēng)起云涌的人道主義關(guān)懷和壓力確實(shí)強(qiáng)化了美國政府對(duì)達(dá)爾富爾危機(jī)的干預(yù)態(tài)度，很大程度上也反映了美國民眾團(tuán)體活躍的動(dòng)員能力劉瑜：《他人瓦上霜》，《南方人物周刊》2007年第19期，第78頁。。

從危機(jī)處理的視角看，蘇丹政府顯然對(duì)達(dá)爾富爾危機(jī)的迅速國際化演變?nèi)狈π睦頊?zhǔn)備，基本處于被國際輿論牽著鼻子走的被動(dòng)境地，或過分強(qiáng)調(diào)自身解決問題的能力，竭力淡化問題的嚴(yán)重程度；或以內(nèi)政為由拒絕外國武力干涉和在境外審判戰(zhàn)犯，在接受和執(zhí)行聯(lián)合國安理會(huì)相關(guān)決議的問題上討價(jià)還價(jià)等。蘇丹政府雖然最終也在國際社會(huì)壓力下作出了讓步和改善，但令國際社會(huì)對(duì)其能力和誠意產(chǎn)生疑慮。30萬人死亡、250萬人流離失所、350萬人依靠救濟(jì)生存，觸目驚心的數(shù)字一再激起很多人譴責(zé)蘇丹政府的強(qiáng)烈沖動(dòng)。2005年3月，聯(lián)合國安理會(huì)連續(xù)通過了5個(gè)涉及蘇丹達(dá)爾富爾危機(jī)的決議，其中的第1593號(hào)決議更是賦予國際刑事法院審判涉嫌在達(dá)爾富爾地區(qū)犯有戰(zhàn)爭罪和反人類罪的蘇丹軍政官員，將蘇丹的法律地位等同于《羅馬規(guī)約》締約國，決定并敦促相關(guān)國家與國際刑事法院充分合作。2009年3月和2010年7月，國際刑事法院以危害人類罪、戰(zhàn)爭罪和種族滅絕罪先后簽發(fā)了兩份針對(duì)巴希爾的逮捕令，并向所有不是《羅馬規(guī)約》締約國的安理會(huì)成員（包括美國）轉(zhuǎn)交了逮捕和移交嫌疑人的請(qǐng)求，巴希爾成為首位被國際刑事法院尋求逮捕的在任國家元首。換言之，因?yàn)椤读_馬規(guī)約》的特殊安排、第1593號(hào)決議以及《聯(lián)合國憲章》的效力，蘇丹地位已經(jīng)被等同于締約國，《羅馬規(guī)約》第27條第2款據(jù)此剝奪了巴希爾作為國家元首的豁免權(quán)，而第98條第1款尊重非締約國豁免權(quán)的機(jī)制不再適用。

國際刑事法院針對(duì)巴希爾的逮捕令是對(duì)正確問題的錯(cuò)誤答案，目標(biāo)高尚，程序正義，制止了巴希爾政府國家管理的一些傳統(tǒng)措施和做法，讓蘇丹與世界各國和國際組織的關(guān)系復(fù)雜化，進(jìn)一步削弱了巴希爾政權(quán)本身對(duì)于反政府武裝的合法性，客觀上并不能有效解決達(dá)爾富爾危機(jī)的發(fā)展滯后根源。而受逮捕令的影響，巴希爾總統(tǒng)在對(duì)外出訪和參與阿盟、非盟和聯(lián)合國大會(huì)等地區(qū)和國際組織事務(wù)時(shí)就頗費(fèi)周折，需要提前反復(fù)溝通和確認(rèn)。與此同時(shí)，國際刑事法院則根據(jù)事態(tài)發(fā)展針對(duì)乍得、肯尼亞、剛果、吉布提、烏干達(dá)等國情況持續(xù)地作出相關(guān)裁決，進(jìn)一步闡明《羅馬規(guī)約》第27條和第98條的關(guān)系以及巴希爾無豁免權(quán)的新理由，指出各當(dāng)事國的消極合作、拒不逮捕和移交巴希爾違反了國際義務(wù)。也正因?yàn)槿绱?，世界各國也基于各自立?chǎng)因應(yīng)逮捕令，出現(xiàn)了無視、躲避、消極不合作、積極合作等多種態(tài)度，該訴訟程序因之長期處于被動(dòng)擱置狀態(tài)。2013年，因?yàn)椴幌朐谑欠裱?qǐng)巴希爾、抓不抓人的問題上惹麻煩，非盟輪值主席國馬拉維在最后一刻決定棄權(quán)，將峰會(huì)主辦權(quán)交回非盟總部所在國埃塞俄比亞。2015年6月，非盟第25屆峰會(huì)在南非舉行，南非比勒陀利亞高等法院應(yīng)國際刑事法院請(qǐng)求，簽署臨時(shí)禁令，限制巴希爾離境，迫使后者提前返回蘇丹。2017年6月，埃及和埃塞俄比亞呼吁聯(lián)合國安理會(huì)暫停國際刑事法院對(duì)蘇丹總統(tǒng)巴希爾的調(diào)查，不要危及非洲大陸的和平與安全。

美國政府對(duì)國際刑事法院態(tài)度復(fù)雜，雖然肯定國際刑事法院在維護(hù)世界和平與安全方面的作用，但一直沒有批準(zhǔn)和加入《羅馬規(guī)約》。對(duì)于國際刑事法院簽發(fā)的事關(guān)巴希爾的逮捕令，美國整體上認(rèn)可、支持，批評(píng)安理會(huì)的第1828號(hào)決議是在國際刑事法院處理相關(guān)罪惡問題的重要時(shí)刻發(fā)出了錯(cuò)誤信息，阻礙了國際社會(huì)消除有罪不罰氣氛的努力，但對(duì)逮捕令的具體執(zhí)行態(tài)度消極，擔(dān)心激化矛盾，更擔(dān)心相關(guān)措施會(huì)影響遍布世界各地的美國軍人。2013年9月，國際刑事法院向美國提出了逮捕和移交巴希爾的請(qǐng)求，美國以“反對(duì)蘇丹領(lǐng)導(dǎo)人參加聯(lián)合國大會(huì)”為由不給巴希爾辦理赴美簽證，用簡單粗暴的拒絕避免了后續(xù)外交難題。

2.南北分立后蘇丹政治發(fā)展的美國影響

達(dá)爾富爾危機(jī)是蘇丹數(shù)十年來發(fā)展嚴(yán)重滯后弊端的集中爆發(fā)，不僅在2003年后因?yàn)閮?nèi)外多重因素演變?yōu)閲?yán)重的人道主義災(zāi)難，讓當(dāng)時(shí)的巴希爾政府承受了巨大壓力，而且危機(jī)中崛起的達(dá)爾富爾政治勢(shì)力也是后巴希爾時(shí)代蘇丹國家發(fā)展的最大不確定因素，嚴(yán)重沖擊已經(jīng)延續(xù)了兩個(gè)多世紀(jì)的河岸民族主導(dǎo)國家發(fā)展的權(quán)力格局。美國既是達(dá)爾富爾危機(jī)期間最活躍的外部因素，迫使巴希爾政府作出了多項(xiàng)重大讓步，也是后巴希爾時(shí)代蘇丹各方勢(shì)力爭相交好的對(duì)象，蘇丹過渡政府正從主動(dòng)對(duì)美妥協(xié)向整體親美演變，多項(xiàng)配套措施正在落實(shí)。

平心而論，巴希爾政府在優(yōu)勢(shì)漸趨明顯的2005年同意簽署《全面和平協(xié)議》，承認(rèn)2011年1月只有南蘇丹人參加的“單邊公投”為“全民公投”，接受蘇丹南北分立的事實(shí)，這是北方伊斯蘭政治精英們1956年以來在南方問題上的最大讓步，巴希爾總統(tǒng)本人為此承擔(dān)了極大的政治風(fēng)險(xiǎn)。蘇丹是21世紀(jì)頭十年經(jīng)濟(jì)增長最快的北非國家，但仍然是初步脫離赤貧狀態(tài)的單一經(jīng)濟(jì)國家，2011年的南北分立使剛有起色的經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生重大改變，工業(yè)的國內(nèi)生產(chǎn)總值占比在2003—2016年間從23%下滑至3%，物價(jià)上漲，貨幣貶值，財(cái)政收入銳減，多次發(fā)生過償還逾期，2017年的541億美元外債規(guī)模占當(dāng)年GDP總額的94.9%，全國將近15%民眾的日均生活費(fèi)達(dá)不到1.9美元的國際貧困線陳沫：《蘇丹經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路的探索及啟示》，《西亞非洲》2018年第2期，第160頁。。鑒于南北分立后蘇丹在油氣和尼羅河水等經(jīng)濟(jì)要素上的重大立場(chǎng)改變，也鑒于政治派系間朝秦暮楚地合縱連橫等，巴希爾總統(tǒng)執(zhí)政中期的國家治理頂層設(shè)計(jì)從實(shí)踐角度看確實(shí)有點(diǎn)超前。更嚴(yán)重的是，由于失去了四分之三的油氣資源和五分之四的外匯來源，蘇丹政府被迫采取了一系列緊縮措施，包括提高燃料附加稅、減少大餅等主食補(bǔ)貼、禁止進(jìn)口高檔奢侈品和成品家具等，巴希爾總統(tǒng)的后期執(zhí)政不可避免地陷入了多重困境：經(jīng)濟(jì)困難和通脹日益引起民眾和其他派系勢(shì)力的不滿，出于派系平衡組建的民族和解政府進(jìn)一步惡化了經(jīng)濟(jì)困難和通脹；因?yàn)閾?dān)心下臺(tái)后遭暗算甚或被引渡至海牙國際法庭受審而不敢交權(quán)卸任，出于安全考量的集權(quán)和戀棧舉動(dòng)招致更大的敵意和不穩(wěn)定。

2013年，受埃及穆爾西政權(quán)倒臺(tái)的影響，全球的政治伊斯蘭運(yùn)動(dòng)開始退潮，蘇丹國內(nèi)的反政府游行示威不斷，巴希爾政府一方面宣布釋放所有政治犯，另一方面又鎮(zhèn)壓民眾示威并造成84人死亡，這引發(fā)了全國大會(huì)黨內(nèi)部的又一次分裂，執(zhí)政架構(gòu)碎片化特征凸顯，社會(huì)管控趨于疲弱。2017年5月成立的民族和解政府是蘇丹一百多個(gè)政黨和武裝派別數(shù)年來“全國對(duì)話”的主要成果，本質(zhì)上是執(zhí)政黨用權(quán)力引誘、分化和瓦解反對(duì)勢(shì)力。民族和解政府存在重大體制缺陷，畸高的運(yùn)行成本造成了巨大財(cái)政負(fù)擔(dān)，分歧嚴(yán)重的各黨派根本無法就相關(guān)事項(xiàng)做出決斷，內(nèi)耗嚴(yán)重，執(zhí)政能力嚴(yán)重不足，成立僅16個(gè)月就被重組，21個(gè)月后被完全拋棄。民族和解政府的解體是蘇丹社會(huì)動(dòng)亂的前兆，操控者巴希爾本人在兩個(gè)月之后的2019年4月就被顛覆下臺(tái)。引燃蘇丹民眾積怨的導(dǎo)火索是2018年年初削減主食補(bǔ)貼引發(fā)的面包漲價(jià)，起因是蘇丹政府為了獲得國際貨幣基金組織（IMF）的貸款而貿(mào)然實(shí)施激進(jìn)的財(cái)政與貨幣政策引發(fā)了重大經(jīng)濟(jì)危機(jī)。民眾抗議運(yùn)動(dòng)的初期發(fā)展軌跡與中東國家經(jīng)常出現(xiàn)的“大餅革命”并無二致，貨幣斷崖式貶值，通脹率連續(xù)高企，國內(nèi)物價(jià)飛漲，面粉、汽油等基本消費(fèi)品價(jià)格成倍增長，銀行發(fā)生擠兌危機(jī)。從2018年8月巴希爾發(fā)表連任聲明開始，民眾的反政府抗議示威活動(dòng)開始升級(jí)，規(guī)模更大，地域更廣，也更加有組織。借助社交網(wǎng)絡(luò)全新組建的“專業(yè)人士協(xié)會(huì)”，在推翻巴希爾的大規(guī)模反政府民眾運(yùn)動(dòng)中起到了關(guān)鍵的引領(lǐng)作用，執(zhí)政30年的巴希爾政權(quán)逐漸走到了它的命運(yùn)終點(diǎn)。

自2019年4月蘇丹軍方解除巴希爾總統(tǒng)職務(wù)以來，雖然蘇丹國家的發(fā)展進(jìn)程復(fù)雜多變，從軍事過渡委員會(huì)、主權(quán)委員會(huì)發(fā)展到武裝部隊(duì)兩派內(nèi)戰(zhàn)，但巴希爾政府從主動(dòng)對(duì)美妥協(xié)向整體親美演變的政治遺產(chǎn)得到了繼承和發(fā)展。在后巴希爾時(shí)代，無論是實(shí)現(xiàn)與以色列關(guān)系正?；?、支持美國和以色列牽頭的亞伯拉罕協(xié)議（Abraham Accords），還是同意加入《羅馬規(guī)約》并移交前總統(tǒng)巴希爾到國際刑事法院受審，蘇丹過渡政府基本上滿足了美國政府的主要訴求，成為美國推動(dòng)的中東和平“路線圖”的組成部分，相應(yīng)訴求也得到了美國的積極回應(yīng)：2017年10月解除了對(duì)蘇丹長達(dá)20年的經(jīng)濟(jì)制裁，2019年12月將蘇丹從“違反宗教自由國家名單”除名，2020年12月把蘇丹從“支恐國家”名單中移除，2021年6月決定全面恢復(fù)美蘇外交關(guān)系正?；?022年9月1日，美國駐蘇丹大使約翰·戈弗雷（John Godfrey）正式履新，是25年來的首位美國駐蘇大使，正式結(jié)束了蘇美之間的第二次外交中斷期。

五" 結(jié)" 語

蘇美關(guān)系是20世紀(jì)前現(xiàn)代邊緣國家與體系內(nèi)霸權(quán)國雙邊關(guān)系發(fā)展的典型個(gè)案。1946—1953年，埃及和英國圍繞著蘇丹主權(quán)地位問題展開激烈博弈，作為英埃談判進(jìn)程中的“第三方”，美國在談判陷入僵局時(shí)成功推動(dòng)了《關(guān)于蘇丹自治和自決協(xié)定》的簽署，幫助蘇丹獲得自治權(quán)與自決權(quán)，對(duì)戰(zhàn)后中東地區(qū)的力量對(duì)比和非殖民化進(jìn)程產(chǎn)生了重要影響。在1956—1985年的美蘇冷戰(zhàn)對(duì)峙背景下，蘇丹經(jīng)歷了兩輪議會(huì)制政府與軍事強(qiáng)人政府的國家治理交替嘗試，基于當(dāng)時(shí)的國內(nèi)現(xiàn)狀和國際情勢(shì)，蘇丹對(duì)外棄蘇就美，對(duì)內(nèi)平息內(nèi)戰(zhàn)，開啟了一段難得的和平建設(shè)時(shí)期。美國在與蘇聯(lián)爭奪對(duì)蘇丹的影響力方面勝出，成為這一時(shí)期蘇丹和平與發(fā)展的最重要推手，蘇美關(guān)系在尼邁里政府時(shí)期達(dá)到了新高度。在20世紀(jì)80年代，基于全球性宗教復(fù)興的時(shí)代背景，蘇丹的國家治理路線圍繞著《九月法令》的存廢在全面伊斯蘭化和多元世俗化之間搖擺，南北矛盾再度激化成慘烈內(nèi)戰(zhàn)，整個(gè)國家在歷經(jīng)半個(gè)世紀(jì)的統(tǒng)一實(shí)踐后最終選擇南北分立。美國是南蘇丹獨(dú)立運(yùn)動(dòng)的重要外部支持力量和2011年國家誕生的“助產(chǎn)士”，卻在南蘇丹獨(dú)立后的建設(shè)進(jìn)程中日益淪為了被批評(píng)的對(duì)象，很多時(shí)候被描述成故意/惡意的破壞性因素。強(qiáng)大如美國者已經(jīng)被證明無法給復(fù)雜的蘇丹/南蘇丹事務(wù)提供正確的解決方案，其間教訓(xùn)值得其他相關(guān)國際關(guān)系行為體警惕和反思。

20世紀(jì)的國際秩序激蕩變革，歷經(jīng)兩次世界大戰(zhàn)的慘烈調(diào)整和新科技革命的強(qiáng)力推動(dòng)，英國引領(lǐng)的“大不列顛秩序”最終演變?yōu)槊绹鲗?dǎo)的“美利堅(jiān)秩序”，國際體系從“工業(yè)化中心國+殖民地”演變?yōu)椤爸行膰?半邊緣國家+邊緣國家”，但二者本質(zhì)上都是霸權(quán)體系。在此過程中，逐漸主導(dǎo)國際新秩序的美國沒有卷入與中東國家長期血腥的沖突，沒有直接統(tǒng)治過中東國家的土地或者發(fā)展骯臟的帝國主義制度，反而自詡是人類社會(huì)的“山巔之城”，外交政策始終有濃厚的理想主義色彩。具體而言，美國提出了支持民族自決、反對(duì)殖民主義等激動(dòng)人心的立場(chǎng)和主張，在中東多地建立了美國大學(xué)等文化機(jī)構(gòu)，推動(dòng)海灣地區(qū)從奧斯曼帝國邊緣地帶躍升為全球油氣資源富集區(qū)，與沙特等國建立了“石油換安全”的可靠聯(lián)盟，長期被普遍看作是與英法殖民行徑截然不同的充滿善意的國家，是時(shí)代進(jìn)步的代表和象征高祖貴：《伊斯蘭世界：美國的霸權(quán)支軸》，《國際資料信息》2004年第8期，第2頁。。美國紐約中央公園矗立的圖特摩斯（Thutmose）時(shí)代方尖碑（公元前1450年），就是埃及方面感謝美國不干涉埃及事務(wù)而贈(zèng)予的禮物Witold Rybczynski著，陳偉新、Michael Gallagher譯：《紐約中央公園150年演進(jìn)歷程》，《國外城市規(guī)劃》2004年第2期，第69頁。。從貝魯特美國大學(xué)畢業(yè)的第一批蘇丹籍學(xué)生在戈登紀(jì)念學(xué)院成功開展罷課斗爭，深刻影響了1924年后接受教育的一代人，激勵(lì)后者組建“畢業(yè)生大會(huì)”（Graduates Congress ），推動(dòng)蘇丹最終獲得了國家獨(dú)立邁基·希貝卡：《獨(dú)立的蘇丹》，第809頁。。

然而，這種優(yōu)越的地緣政治位置以及充滿希望的雙邊關(guān)系，本質(zhì)上是美國對(duì)中東乃至世界事務(wù)秉持“整體超脫”戰(zhàn)略的必然結(jié)果，帶有一定的虛幻性和局限性。和所有旁觀者一樣，尚未深度參與中東事務(wù)的美國對(duì)當(dāng)事者英法等國的批評(píng)總是很正確，總能夠很容易地占據(jù)道義制高點(diǎn)，迎合了中東國家和民眾反對(duì)英法等歐洲列強(qiáng)殖民統(tǒng)治的期望，被視為反抗英法殖民統(tǒng)治、爭取民族獨(dú)立的當(dāng)然同盟。在20世紀(jì)下半葉，隨著全球霸權(quán)地位的逐漸確立和不斷伸展，美國對(duì)中東事務(wù)的解讀和參與越來越具體，在中東的利益存在日益廣泛深入，不同的利益目標(biāo)導(dǎo)致了具體政策的復(fù)雜性以及內(nèi)在矛盾，例如在努力充當(dāng)阿以爭端調(diào)解人的同時(shí)又堅(jiān)定地充當(dāng)以色列的安全盟友等，美國中東政策的具體弊端和負(fù)面影響在深度參與中逐漸顯露，最終在巴以沖突的刺激與催化下逐漸引起了中東國家民眾的普遍批評(píng)和反對(duì)。在一些中東國家的官方話語里，夸大來自美國的威脅和持久地唱衰美國成為一種政治正確，在某些事務(wù)上嘲笑和埋怨美國“是唯一比足球更流行的全球性運(yùn)動(dòng)”托馬斯·L.弗里德曼：《前所未聞》（Thomas L.Friedman，“Never Heard That Before”），《紐約時(shí)報(bào)》（The New York Times），2010—01—30，第A12版。。

作為現(xiàn)存國際體系的霸權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)國家，美國對(duì)中東事務(wù)的介入和參與始終不可或缺，對(duì)中東國家而言是一種可以憑恃、必須重視且無法回避的重要外部因素。美國既是一些國家/階層最重要的安全保障，是中東事務(wù)最具權(quán)威的調(diào)解方，例如科威特/薩巴赫家族、卡塔爾/阿勒薩尼家族、強(qiáng)鄰環(huán)伺的以色列等，也是一些國家/階層長期以來最大的發(fā)展障礙，例如1979年后的伊朗/教士集團(tuán)、1990—2003年的伊拉克/薩達(dá)姆家族、1980—2011年的利比亞/卡扎菲家族等。更宏觀地看，從20世紀(jì)前期的被羨慕、被歡迎到20世紀(jì)后期的被批評(píng)、被憎恨，美國的對(duì)外參與和國家形象出現(xiàn)了巨大落差，既有德國、日本和韓國等民主化改造的成功典范，也出現(xiàn)了1975年的西貢、1979年的德黑蘭、2021的喀布爾等眾多難堪的失敗個(gè)案，其中的關(guān)鍵因素，不僅是美國從中東乃至國際事務(wù)可有可無的旁觀批評(píng)者變成了無法回避的深度參與者，更在于全球化時(shí)代提供公共產(chǎn)品的代價(jià)已經(jīng)超越了單個(gè)國家的能力限度。推而廣之，任何一個(gè)大國，只要從中東事務(wù)的旁觀者變成了深度參與者，外交布局超過了自身的安全需要和能力限度，其在中東的國家形象和境遇演變就非?？赡苤貜?fù)20世紀(jì)美國在中東的祚運(yùn)軌跡，從被羨慕和被歡迎滑落到被批評(píng)和被憎恨。

收稿日期" 2023—03—18

作者王猛，歷史學(xué)博士，西北大學(xué)中東研究所研究員。陜西，西安，710127。

Sudan and the United States：The Evolution of Relations Between" a Pre-Modern Marginal State and a Systemic Hegemonic Power，1946—2022

Wang Meng

Sudan is one of the least developed pre-modern states in the world，and the United States is the hegemonic power that has lasted until now since the end of the Second World War.The evolution of the relationship between Sudan and the United States from 1946 to 2022 embodies many elements in the relationship between pre-modern marginal states and hegemonic powers within the global system.During the struggle for independence between 1946 and 1955，the US was an important “third party” in the negotiations between Egypt and Britain over Sudan’s sovereign status，objectively contributing to the process of Sudan’s decolonization.In the context of the global Cold War between 1956 and 1985，Sudan underwent two rounds of alternating civilian and military governments，and Sudan-US relations reached new heights under the Nimeiri government.Between 1980 and 2011，after more than half a century’s unification，the Sudanese state finally opted for a North-South divide，and the US was the most active external factor during the Darfur crisis and an important “midwife” to the birth of the South Sudan.In the post-Bashir era，the policy of Sudan’s transitional government has been evolving from an active compromise with the US to an overall pro-US approach，and the US has been the object of favours for all Sudanese forces and the most authoritative mediator of Sudanese affairs.

Sudan；South Sudan；United States；Darfur Crisis【責(zé)任編校" 周祥森】