許斯媛

摘要：基于環(huán)境法視域檢視，當(dāng)前我國在保障“雙碳”目標(biāo)法律建設(shè)方面存在專門性法律缺失、相關(guān)法律規(guī)范協(xié)同不足和配套政策手段不夠等問題?？山梃b應(yīng)對氣候變化制定專門法律規(guī)范、編撰環(huán)境法典規(guī)定相關(guān)制度應(yīng)對氣候變化和在立法中強調(diào)能源效率的突出地位等域外經(jīng)驗，對“雙碳”目標(biāo)融入我國未來環(huán)境法典做出法技術(shù)安排：（一）理念目標(biāo)上以可持續(xù)發(fā)展理念銜接“雙碳”目標(biāo)價值；（二）體系結(jié)構(gòu)上實現(xiàn)環(huán)境法典與單行法、政策的互為補充；（三）核心內(nèi)容上將“雙碳”因素納入環(huán)境評價與行政許可。

關(guān)鍵詞：“雙碳”目標(biāo)；環(huán)境法典；單行法；氣候變化

中圖分類號：D922.68文獻標(biāo)識碼：A文章編號：2095-6916（2024）10-0073-05

Law Demands and Institutional Response to the Codification

of the Environmental Code Under the “Dual Carbon” Goal

Xu Siyuan

（Law Teaching and Research Office， Party School of the Shantou Committee of CPC， Shantou 515071）

Abstract： Based on the review from the perspective of environmental law， there are problems such as the lack of special laws， insufficient synergy of relevant legal norms and insufficient supporting policy guarantee means in Chinas current legal construction to guarantee the “dual carbon” goal. Based on the experience of foreign countries such as the formulation of special legal norms， codification of the environment code and regulations to cope with climate change， emphasis of the prominence of energy efficiency in legislation， we can make the following legal technical arrangements to integrate the “dual carbon” goal into Chinas future environmental code： （1） using sustainable development to link the value of “dual carbon” goal in conceptual objectives; （2） making the environmental code， the slip laws and policies complement each other in system structure; （3） incorporating the “dual carbon” factors into the environmental evaluation and administrative permit in the core content.

Keywords： the “dual carbon” goal; environmental code; slip law; climate change

黨的二十大報告提出了2035年“碳排放達峰后穩(wěn)中有降”的總體發(fā)展目標(biāo)，以及“積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和”的戰(zhàn)略布局［1］，從國家層面為“雙碳”治理提供了政策支撐，但僅依靠政策難以保障“雙碳”目標(biāo)的如期實現(xiàn)和長效治理?；诖?，探尋如何從環(huán)境法律規(guī)范中保障“雙碳”戰(zhàn)略目標(biāo)長期、有序推進，既需要厘清將“雙碳”因素納入環(huán)境法典的內(nèi)在邏輯，又需要借鑒有關(guān)國家的成熟經(jīng)驗，從而為環(huán)境法典編纂提供支持。

一、立法缺失：環(huán)境法視域下“雙碳”治理的梗阻檢視

在“雙碳”目標(biāo)上升為國家重大戰(zhàn)略的境況下，我國氣候變化應(yīng)對法律體系所面臨的規(guī)范基礎(chǔ)薄弱與價值缺失，導(dǎo)致面向碳治理的環(huán)境法律規(guī)范體系整體上呈現(xiàn)為一種“殘缺不全”的狀態(tài)，“法規(guī)范無相抵觸”的立法標(biāo)準(zhǔn)與“法體系邏輯自洽”的價值取向尚未構(gòu)建，導(dǎo)致“雙碳”治理的法治需求與法制供給之間難以形成穩(wěn)定的動態(tài)平衡。

（一）“雙碳”目標(biāo)專門性法律缺失

為保障“雙碳”目標(biāo)的實施，我國采取了政策先行的做法，制定了相關(guān)政策進行指引，形成了以《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》為統(tǒng)領(lǐng)的“1+N”政策體系。但政策與法律呈現(xiàn)出立法空白的問題也逐漸顯露，首當(dāng)其沖的便是專門法的缺失。與《巴黎協(xié)定》的初衷是應(yīng)對氣候變化問題一樣，“雙碳”目標(biāo)亦是我國應(yīng)對氣候變化作出的承諾，但對于設(shè)立專門支持“雙碳”目標(biāo)或應(yīng)對氣候變化還欠缺綱領(lǐng)性“總法”，缺乏了對“雙碳”治理貫穿始終的法律制度的頂層設(shè)計，在推進國內(nèi)碳達峰碳中和工作時更多只能依托相關(guān)法、相關(guān)政策、規(guī)范性文件等開展，使得開展工作落入了于法無據(jù)的窘境中。與之相關(guān)的涉“雙碳”案件法律供給不足的問題也日益凸顯。自2016年我國簽訂《巴黎協(xié)定》至2022年底，涉“雙碳”案件數(shù)量較多且呈逐年上升趨勢，全國各級人民法院一審審結(jié)涉碳案件近112萬件2023年2月17日最高人民法院舉行“人民法院護航新時代”系列新聞發(fā)布會（第六場）.http：//www.scio.gov.cn/xwfb/gfgjxwfb/gfgjfbh/zgf/202307/t20230705_726589.html．。在當(dāng)前積極應(yīng)對氣候變化的全球趨勢與實現(xiàn)國家經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型高質(zhì)量發(fā)展的國家戰(zhàn)略下，亟需推進“雙碳”目標(biāo)保障相關(guān)立法進程，完善頂層法律設(shè)計。

（二）“雙碳”目標(biāo)相關(guān)法律規(guī)范協(xié)同不足

基于“雙碳”目標(biāo)缺少專門性法律規(guī)范，相關(guān)的法律散見于環(huán)境保護、能源、資源等單行法中。然而，各單行法在職責(zé)上各自獨立，功能上互有差異，降低了法律的實施效果，也暴露出存在“立法意圖同向性”不足或“價值理念一致性”不充分的問題。從環(huán)境法體系規(guī)范結(jié)構(gòu)來看，側(cè)重于對污染控制、自然資源保護和生態(tài)系統(tǒng)維護，但應(yīng)對氣候變化的治理目標(biāo)并沒有被納入到各類環(huán)境立法中。例如，《中華人民共和國大氣污染防治法》作為與碳中和命題最相關(guān)聯(lián)的環(huán)境立法，僅將“防治大氣污染”作為根本價值旨趣，以控制溫室氣體排放為目標(biāo)所在的碳治理并未以價值理念的形式融入其中。再者，森林法、草原法、濕地保護法等自然資源法體系與生態(tài)保護法體系的單行法，雖為提升生態(tài)系統(tǒng)的碳匯能力提供了法律依據(jù)、夯實了法律基礎(chǔ)，但其在立法目的上均定位于特定規(guī)范領(lǐng)域，鮮有涉及應(yīng)對氣候變化目標(biāo)。值得指出的是，《中華人民共和國環(huán)境保護法》第一條規(guī)定的立法目的條款似乎隱含著應(yīng)對氣候變化的目標(biāo)任務(wù)，然而，在以往的學(xué)理解釋及環(huán)保實踐中都沒有將減少溫室氣體排放包含到該目的條款的解釋中［2］。由此，上述的法律規(guī)范通常是在要素立法的邏輯思維下形成的，導(dǎo)致當(dāng)前環(huán)境法律體系及其制度構(gòu)造與“雙碳”目標(biāo)出現(xiàn)法治要義不相適應(yīng)，亟需對綠色低碳發(fā)展法律規(guī)范進行革新。

（三）“雙碳”目標(biāo)配套政策手段不夠

現(xiàn)有的“雙碳”目標(biāo)保障的法律制度體系尚未完善，“雙碳”目標(biāo)的推進與綠色低碳發(fā)展主要依托政策推動。在政策層面，“1+N”政策體系已基本建立，為各領(lǐng)域重點工作有序推進提供了政策基礎(chǔ)。但“1+N”政策體系對于“雙碳”工作重點目標(biāo)、涉及領(lǐng)域、工作機制等進行了規(guī)定，但對于政策的保障手段還有不足。目前諸如天津開發(fā)區(qū)、蘇州工業(yè)園、廣州開發(fā)區(qū)等大型綜合型園區(qū)出臺了節(jié)能降碳專項政策，促進激勵企業(yè)節(jié)能降碳，大部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)仍缺少配套政策。此外，政策執(zhí)行力不足，政策低效、政策失效或政策無效的情況不在少數(shù)，從而影響政策的落實效果。例如，現(xiàn)有保障手段對于“雙碳”工作的公眾參與機制并未體現(xiàn)，責(zé)任方面，對于相關(guān)責(zé)任設(shè)定存在不足，懲戒措施亟須確立；國家政策在地方的宣傳、貫徹依然不到位，很多政策沒有傳遞到企業(yè)或滯后傳遞；還有諸如投融資等方面的保障手段還需進一步完善。

二、他山之石：域外環(huán)境法保障“雙碳”的立法經(jīng)驗

（一）應(yīng)對氣候變化制定專門法律規(guī)范

為了有效應(yīng)對氣候變化，一些國家制定了專門立法，并與推動綠色低碳發(fā)展相關(guān)的關(guān)鍵制度作出了規(guī)定。例如，英國2008年《氣候變化法》是世界上第一部應(yīng)對氣候變化的專門立法，該法明確了碳減排的中期和長期目標(biāo)，建立了氣候變化風(fēng)險評估制度和碳預(yù)算制度，設(shè)立了獨立機構(gòu)即氣候變化委員會（Committee on Climate Change），確立了碳排放交易體系。美國2006年《加利福尼亞州全球變暖解決方案法》明確了該州溫室氣體減排目標(biāo)，規(guī)定了溫室氣體排放強制報告制度，并建立了基于市場的履約機制。此外，美國9個東海岸州為了建立碳排放交易市場，還形成了區(qū)域溫室氣體行動計劃（Regional Greenhouse Gas Initiative）［3］。韓國于2009年、2021年先后制定了《低碳綠色基本法》《應(yīng)對氣候危機中的碳中和和綠色基本法》［4］，規(guī)定溫室氣體排放指數(shù)和能源目標(biāo)管理體系，為碳中和提供了法律依據(jù)。這表明很多國家都清楚法律制度對于推進綠色低碳發(fā)展的重要性，并通過立法的方式來積極推動綠色低碳發(fā)展。

（二）編撰環(huán)境法典規(guī)定相關(guān)制度應(yīng)對氣候變化

還有國家在環(huán)境法典中就應(yīng)對氣候變化作出了規(guī)定。《法國環(huán)境法典》中涉及應(yīng)對氣候變化的內(nèi)容主要規(guī)定在第二卷第二編第九章“溫室效應(yīng)”之中，主要內(nèi)容包括：設(shè)置國家氣候變暖效應(yīng)觀察站；明確溫室氣體排放配額；建立溫室氣體排放量表，制定領(lǐng)土“氣候—空氣—能源”計劃；搜尋適合二氧化碳地質(zhì)儲存的地下結(jié)構(gòu)；二氧化碳運輸和儲存管理，等等。此外，該法典還規(guī)定了國家低碳發(fā)展戰(zhàn)略，要求國家、地方政府及其各自的公共機構(gòu)在制定對溫室氣體排放有重大影響的計劃和規(guī)劃文件時應(yīng)考慮低碳戰(zhàn)略，并規(guī)定確立國家溫室氣體排放總量上限［5］。

綠色低碳能源促進機制的內(nèi)容在一些國家的環(huán)境法典中多有體現(xiàn)。瑞典作為國際上凈零二氧化碳排放目標(biāo)較為靠前的國家之一，其《瑞典環(huán)境法典》起到了里程碑的作用。《瑞典環(huán)境法典》將促進能源再利用的規(guī)定直接納入法典目的條款，并要求確保“材料、原材料和能源的再利用、循環(huán)利用以及其他管理模式得到鼓勵，以期建立和維持自然循環(huán)”［6］。《意大利環(huán)境法典》主要在第五部分“空氣保護和大氣減排”中（第二百九十一條、第二百九十四條）規(guī)定了能源效率管理和氣候減排的相關(guān)內(nèi)容［7］。在《菲律賓環(huán)境法典》中，相關(guān)內(nèi)容規(guī)定在自然資源管理與保護部分［8］，其第五章“能源開發(fā)”規(guī)定了能源開發(fā)政策、能源開發(fā)措施以及能源開發(fā)的安全措施等三方面內(nèi)容［9］。這些制度設(shè)計對我國環(huán)境法典中綠色低碳發(fā)展編的編纂具有借鑒意義。

（三）在立法中強調(diào)能源效率的突出地位

國外環(huán)境政策體系比較完善，除了法律法規(guī)外，還有詳細的指南或技術(shù)導(dǎo)則，加強環(huán)境的法治應(yīng)用。提高能源開發(fā)利用效率，是推進綠色低碳發(fā)展的重要途徑。綜觀各國實踐，關(guān)于能源效率管理的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)識、政策支持等方面的法律機制，是開展能源效率管理的重要依據(jù)。以歐盟為例，《能源聯(lián)盟與氣候行動治理條例》（EU 2018/1999）是關(guān)于能效目標(biāo)制度的基本法，其中規(guī)定了減碳、可再生能源、能源效率等方面的內(nèi)容。能效目標(biāo)的適用范圍，包括私人或公共建筑物減碳、項目減碳等。

能效標(biāo)準(zhǔn)以美國的“能源之星”制度為典型。該制度通過對達到最高節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品和建筑采用自愿貼標(biāo)簽標(biāo)明或其他方式來降低能源消耗，實現(xiàn)能源高效利用，減少環(huán)境污染。日本實行能效“領(lǐng)跑者”制度，是其《節(jié)約能源法》確立的典型能效標(biāo)識制度，旨在刺激技術(shù)進步和提升能效水平［10］。“領(lǐng)跑者”制度要求廠家生產(chǎn)的商品均須超過現(xiàn)有商品的同類產(chǎn)品中節(jié)能性最好的產(chǎn)品［11］。在實施這一制度的領(lǐng)域中，依照當(dāng)時最先進水平和對技術(shù)進步的合理預(yù)測制定的節(jié)能指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)，在5年后則會轉(zhuǎn)變?yōu)閺娭菩詷?biāo)準(zhǔn)，達不到該標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品即被禁止銷售，同時出臺新的指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)［12］。該制度以行政規(guī)制與市場激勵相結(jié)合的方式，督促廠家不斷提高產(chǎn)品能效。我國目前也對部分用能產(chǎn)品實行能效“領(lǐng)跑者”制度。

在政策支持方面，歐盟出臺了《關(guān)于豁免標(biāo)準(zhǔn)的解釋》，涵蓋了適用國家援助的七個領(lǐng)域，具體包括：高效熱電聯(lián)產(chǎn)投資援助；促進可再生能源的投資援助；促進可再生能源發(fā)電的業(yè)務(wù)援助；在小規(guī)模設(shè)施中推廣可再生能源的業(yè)務(wù)援助；降低環(huán)境稅；促進節(jié)能區(qū)域暖氣和降溫的投資援助；能源基礎(chǔ)設(shè)施投資援助參見2008年8月9日《歐洲委員會（EC）關(guān)于宣布適用〈條約〉第八十七、八十八條符合共同市場要求的特定援助類別的第800/2008號條例》（COMMISSION REGULATION（EC）No 800/2008 of 6 August 2008 declaring certain categories of aid compatible with the common market in application of Articles 87 and 88 of the Treaty）．。

三、法技術(shù)安排：“雙碳”目標(biāo)融入我國未來環(huán)境法典的可行路徑思考

當(dāng)前，學(xué)術(shù)界與實務(wù)界已達成采取“適度法典化”模式編纂環(huán)境法典的共識［13］。編纂環(huán)境法典是應(yīng)對氣候變化背景下解決專門立法缺失、法律體系保障不足、政策約束效果不足的理想途徑。鑒于此，我國環(huán)境法典編纂可以有選擇地借鑒上述國家的有益經(jīng)驗?！皵X取”的標(biāo)準(zhǔn)，在于符合環(huán)境法典的目的、具有成熟的法律基礎(chǔ)，側(cè)重能源資源的低碳利用。在此模式下，圍繞推動綠色低碳發(fā)展采用適當(dāng)?shù)捏w例進行編排，從而做出具有可操作性的規(guī)定。

（一）理念目標(biāo)上以可持續(xù)發(fā)展理念銜接“雙碳”目標(biāo)價值

《瑞典環(huán)境法典》開宗明義提出“促進可持續(xù)發(fā)展”的立法目的；《法國環(huán)境法典》提出可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，進而提出為保障其實現(xiàn)的九項原則。德國環(huán)境法典的編纂經(jīng)驗亦表明可持續(xù)發(fā)展成為環(huán)境法典編纂的一項重要指導(dǎo)理念。通過進一步分析各國環(huán)境法典的規(guī)范內(nèi)容，可見各國編纂環(huán)境法典都繞不開一個核心觀念，即可持續(xù)發(fā)展?？沙掷m(xù)發(fā)展是統(tǒng)攝環(huán)境法典篇章的理念線索，其概念的提出源于世界環(huán)境與發(fā)展委員會發(fā)布的《我們共同的未來》的報告。報告指出：“既滿足當(dāng)代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害?！保?4］在我國，生態(tài)文明理念與可持續(xù)發(fā)展具有內(nèi)在契合性，2018年新修訂的《中華人民共和國憲法》中，“生態(tài)文明入憲”是其中一項重點內(nèi)容，體現(xiàn)了憲法對環(huán)境法治發(fā)展的價值導(dǎo)向功能，對于具體制度建構(gòu)也具有指導(dǎo)意義［15］?？梢?，生態(tài)文明建設(shè)是治國理政的方略，可持續(xù)發(fā)展蘊含了價值目標(biāo)的實踐邏輯［16］。“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)需要綠色低碳轉(zhuǎn)型的全過程和各領(lǐng)域全面創(chuàng)新，需要全社會的廣泛協(xié)作，體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。具體環(huán)境法典的編纂中，“雙碳”目標(biāo)并不需要直接出現(xiàn)在法典條文中，可在環(huán)境法典的“總則編”明確可持續(xù)發(fā)展原則，以期提供重要的價值遵循。

（二）體系結(jié)構(gòu)上實現(xiàn)環(huán)境法典與單行法、政策的互為補充

實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)涉及多領(lǐng)域、多要素，如何更好地通過立法回應(yīng)復(fù)雜且可能持續(xù)演變的“雙碳”問題，是編纂環(huán)境法典必須面臨的挑戰(zhàn)。實際上，在一部環(huán)境法典中對與“雙碳”有關(guān)的所有社會關(guān)系都進行全面規(guī)定是十分困難的，尤其“雙碳”問題也并非一成不變的。由此，有必要適當(dāng)降低環(huán)境法典對于“雙碳”目標(biāo)保障措施編纂的要求。在編纂環(huán)境法典“綠色低碳發(fā)展編”過程中，應(yīng)當(dāng)高度重視其與“污染控制編”“自然生態(tài)保護編”之間的銜接關(guān)系。盡管環(huán)境法治發(fā)展不可避免地從過去的單行法模式向適度法典化模式轉(zhuǎn)換，但這不能說明未來環(huán)境立法將與單行法模式徹底決裂［13］。這里可以參考《瑞典環(huán)境法典》的編纂模式，其框架性的編纂模式僅將基礎(chǔ)的規(guī)定納入法典中，更多細則可以依托單行法進行補充［17］。除各單行法以外，仍需高度重視在保障“雙碳”目標(biāo)過程中政策所起的重要作用，盡管政策在體系上與環(huán)境法典和單行法有一定的獨立性，但其在功能上仍能實現(xiàn)互補和配合。在未來的環(huán)境法典中，不僅可以引導(dǎo)“雙碳”價值構(gòu)建，還可以與其他相關(guān)法律規(guī)范合作，共同建立一個確保“雙碳”目標(biāo)得以實現(xiàn)的法律框架，并通過層層政策文件進行逐級實施。同時，政策在某種程度上也可能轉(zhuǎn)化為法律條文，并在政策執(zhí)行過程中積累更多的經(jīng)驗，為完善上層法律制度提供重要的實證參考。

（三）核心內(nèi)容上將“雙碳”因素納入環(huán)境評價與行政許可

當(dāng)前我國對于環(huán)境影響評價與行政許可的有關(guān)法律法規(guī)主要來源于《環(huán)境影響評價法》《行政許可法》《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》，再加上《控制污染物排放許可制實施方案》等一系列政策文件。體現(xiàn)在行政許可程序中對項目作用于環(huán)境和人類的影響予以評價，然而《德國環(huán)境法典》等環(huán)境法典并沒有將碳排放作為環(huán)境影響評價的主要評價因素之一?？梢姡瑢厥覛怏w納入環(huán)境影響評價與環(huán)境行政許可尚屬探索階段，而環(huán)境行政許可則更多參考我國現(xiàn)有的排污許可證制度來探索碳排放許可證制度的構(gòu)建，許可證制度之所以受到廣泛應(yīng)用，主要源于許可證制度可以有效地將項目歸于國家進行統(tǒng)一管理，也方便對項目進行監(jiān)督與限制，以達到保護公共利益的目的［17］。作為有著源頭預(yù)防和過程監(jiān)管效能的重要環(huán)境管理制度，將碳排放作為重要因素納入環(huán)境影響評價與環(huán)境行政許可有助于我國碳達峰碳中和工作的推進。在今后我國環(huán)境法典中可以考慮納入更全面的環(huán)境影響評價，尤其重視溫室氣體對于環(huán)境影響評價的納入。包括建立碳排放許可證制度，對于涉碳排碳的企業(yè)規(guī)定必須獲得相關(guān)碳排放許可證，并接受相關(guān)部門的監(jiān)督與管理。

四、結(jié)束語

中國環(huán)境法典的編纂工作具有深遠的時代背景和實際需求，能夠回應(yīng)環(huán)境發(fā)展難題、深度固化生態(tài)文明建設(shè)經(jīng)驗，具有中國特色和時代意蘊。其以可持續(xù)發(fā)展為內(nèi)在邏輯主線，對綠色低碳發(fā)展的相關(guān)內(nèi)容進行科學(xué)設(shè)計、最大化其協(xié)同效應(yīng)功能，以期從環(huán)境法典的角度為實現(xiàn)碳達峰碳中和提供中國方案，提出仰仗環(huán)境法制構(gòu)建人類命運共同體的時代倡議。

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