楊中華

（甘肅警察職業(yè)學(xué)院，甘肅 蘭州 730046）

警務(wù)輔助人員是社會(huì)化警務(wù)工作的具體實(shí)踐者，是指未納入公安機(jī)關(guān)的專項(xiàng)編制，由公安機(jī)關(guān)管理使用和指導(dǎo)監(jiān)督，協(xié)助公安機(jī)關(guān)及其工作人員履行與之工作崗位相匹配的警務(wù)職責(zé)的人員。我國(guó)關(guān)于警務(wù)輔助人員的使用和管理工作是逐步推進(jìn)深入的，先后在不同層面發(fā)布不同級(jí)別的文件，對(duì)警務(wù)輔助人員參與社會(huì)治理的廣度、深度作出規(guī)定。各地結(jié)合本地實(shí)際，出臺(tái)一系列警務(wù)輔助人員管理的地方性規(guī)章或政策。如何完善警務(wù)輔助人員管理制度，如何更好地發(fā)揮警務(wù)輔助人員維護(hù)社會(huì)治安穩(wěn)定、服務(wù)社會(huì)發(fā)展的作用，業(yè)已成為公安機(jī)關(guān)面臨的一項(xiàng)重大課題。

一、制度建設(shè)是警務(wù)輔助人員管理的題中之義

制度一般指要求大家共同遵守的辦事規(guī)程或行動(dòng)準(zhǔn)則，也指在一定歷史條件下形成的法令、禮俗等規(guī)范或一定的規(guī)格。制度是人類給自身施加的一種約束，是社會(huì)運(yùn)作的規(guī)則。其是群體、組織和社會(huì)為了實(shí)現(xiàn)集體目標(biāo)、維持內(nèi)部秩序而建立或形成的調(diào)節(jié)成員行為與活動(dòng)的規(guī)范系統(tǒng)的總稱。①司漢武. 制度理性與社會(huì)秩序[M]. 北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2011：21.其基本要素包括“有意識(shí)地制定”“強(qiáng)制性”“行為規(guī)則”等。警務(wù)輔助人員是社會(huì)化警務(wù)工作開展的主要力量，其融入到社會(huì)大環(huán)境，協(xié)助公安機(jī)關(guān)及其工作人員履行與之工作崗位相匹配的警務(wù)職責(zé)。而社會(huì)環(huán)境是一個(gè)復(fù)雜的多元復(fù)合體，制度環(huán)境是其重要的一個(gè)方面。因而，制度環(huán)境必然是影響警務(wù)輔助職業(yè)社會(huì)認(rèn)同度的關(guān)鍵變量。

在不同的行業(yè)、不同的部門、不同的崗位都有其具體的做事準(zhǔn)則，目的都是使各項(xiàng)工作按計(jì)劃按要求達(dá)到預(yù)計(jì)目標(biāo)。警務(wù)輔助人員管理制度，即國(guó)家或公安機(jī)關(guān)針對(duì)警務(wù)輔助人員的管理所制定的一系列法律法規(guī)及部門規(guī)章制度的統(tǒng)稱。所以，警務(wù)輔助人員管理制度是指這樣一些行為規(guī)范，它們以某種明確的形式被確定下來，并且由行為人所在的組織進(jìn)行監(jiān)督和用強(qiáng)制力保證實(shí)施，如各種成文的法律、法規(guī)、政策、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)、合同等。

近年來，雖然警務(wù)輔助人員管理制度建設(shè)引起了廣泛重視，但仍然存在諸多問題。一是體系建設(shè)不健全、制度化水平不夠。制度建設(shè)的關(guān)鍵是頂層設(shè)計(jì)及架構(gòu)設(shè)計(jì)，但目前制度制定的層級(jí)不明晰，表現(xiàn)為警輔人才培養(yǎng)和使用制度相對(duì)完整，但評(píng)價(jià)和激勵(lì)方面的制度相對(duì)落后；東西部地區(qū)間制度建設(shè)發(fā)展不同步不平衡；政府部門沒有協(xié)同合力參與警務(wù)輔助工作的發(fā)展和制度建設(shè)等。二是在具體實(shí)施過程中，警輔制度建設(shè)往往重具體制度、輕頂層設(shè)計(jì)；重人才招錄制度建設(shè)，輕使用和激勵(lì)制度建設(shè)；重主體制度建設(shè)，輕環(huán)境要素建設(shè)；重制度制定，輕制度水平的提升等。

從全世界范圍看，制度化建設(shè)是各國(guó)專業(yè)社會(huì)工作運(yùn)行和發(fā)展的重要基礎(chǔ)。沒有一整套的制度體系，專業(yè)社會(huì)工作是無(wú)法運(yùn)行的。必須要通過制度建設(shè)去完成專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)體系的建構(gòu)；必須通過制度建設(shè)去滿足“建立一支宏大的社會(huì)工作人才隊(duì)伍”的要求。隨著社會(huì)治理工作布局的調(diào)整，警務(wù)社會(huì)化也在逐步深化，許多地方不斷探索各類警務(wù)輔助力量參與社會(huì)治安的制度實(shí)踐，并取得了諸多成功的經(jīng)驗(yàn)和成效。警務(wù)輔助隊(duì)伍越來越龐大，分布的社會(huì)行業(yè)和社會(huì)層面越來越多樣，其中堅(jiān)力量的作用也越來越凸顯。警務(wù)輔助人員作為警務(wù)工作開展的主要輔助力量，其素養(yǎng)高低是影響警務(wù)工作成效的主要因素。在警輔人員職業(yè)進(jìn)程中，制度環(huán)境是核心要素，警務(wù)輔助隊(duì)伍職業(yè)化要依托完備的制度建設(shè)來實(shí)現(xiàn)。工作機(jī)制的建立、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定和崗位授權(quán)體系等的設(shè)立，對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)警務(wù)工作的職業(yè)化至關(guān)重要。因而必須創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，加強(qiáng)制度建設(shè)。沒有制度化的保障，警輔工作的發(fā)展將舉步維艱。警務(wù)輔助人員管理制度建設(shè)有利于推動(dòng)警輔工作職業(yè)化發(fā)展，對(duì)社會(huì)警務(wù)工作體系的建立和運(yùn)行意義重大。

二、制度變遷理論對(duì)警務(wù)輔助人員管理的適用性

制度變遷從字面意義上來說，就是從一種制度安排，經(jīng)過人們的修正、完善、更改、替代、轉(zhuǎn)換、廢除、創(chuàng)立、創(chuàng)新等各種方法而變成另一種新的制度安排，所以制度變遷也就是制度變革、制度變化、制度更新。雖然坎貝爾和諾斯針對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究提出制度變遷理論，但是制度變遷理論不僅適用于市場(chǎng)主體，也同樣適用于政府主體。因此，在警務(wù)輔助人員管理制度建設(shè)中，要充分考慮制度變遷理論對(duì)警務(wù)輔助人員管理的適用性。

（一）警輔管理制度制定者的主體是公安機(jī)關(guān)

2016年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）第5條規(guī)定：警務(wù)輔助人員管理實(shí)施總體上遵循“誰(shuí)使用、誰(shuí)管理、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則；第28條規(guī)定：縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立七項(xiàng)警務(wù)輔助人員制度；第42條規(guī)定：各地公安機(jī)關(guān)可以結(jié)合本地工作實(shí)際，制定警務(wù)輔助人員管理具體實(shí)施細(xì)則。由此可見，公安機(jī)關(guān)是警務(wù)輔助人員管理制度制定的主體，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部政策制定者的行為對(duì)警務(wù)輔助人員管理制度的變遷起著重要的作用，是警務(wù)輔助人員管理制度得以產(chǎn)生、演進(jìn)的推動(dòng)力量。公安機(jī)關(guān)的行政架構(gòu)特征對(duì)警務(wù)輔助人員管理制度會(huì)起到一定程度的結(jié)構(gòu)性制約，政策制定者即使敢于進(jìn)行大膽的制度創(chuàng)新，也必須保證警務(wù)輔助人員管理制度符合公安機(jī)關(guān)目標(biāo)，有利于更好地實(shí)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)的職能、職責(zé)。同時(shí)，警務(wù)輔助人員管理制度的改進(jìn)也受到制度變遷路徑依賴及報(bào)酬遞增的限制，因此這一制度的研究需要在公安機(jī)關(guān)特有的結(jié)構(gòu)性制約之下，在原有制度基礎(chǔ)之上來完成。

（二）制度變遷要充分考慮警務(wù)輔助人員的內(nèi)心感知

個(gè)人是促使制度變遷的主體之一。警務(wù)輔助人員的內(nèi)心感知是制度變遷的根本動(dòng)力來源。警務(wù)輔助人員管理制度建設(shè)要充分考慮警務(wù)輔助人員的物質(zhì)利益與思想觀念，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)考慮政策制定者與人民群眾對(duì)于警務(wù)輔助人員的認(rèn)知與態(tài)度。政策制定者會(huì)根據(jù)警務(wù)輔助人員管理制度實(shí)施的效果對(duì)制度進(jìn)行調(diào)整改進(jìn)，引起制度的變遷；人民群眾對(duì)政策制定者、警務(wù)輔助人員的反饋意見也會(huì)影響警務(wù)輔助人員管理制度的變遷；警務(wù)輔助人員自身對(duì)制度是否合理有充分的發(fā)言權(quán)，他們?cè)谌粘９ぷ髦袝r(shí)刻都會(huì)受到制度的影響，因此會(huì)對(duì)制度當(dāng)中不合理的內(nèi)容提出改進(jìn)意見，極端情況下甚至?xí)麡O工作，迫使政策制定者接受“意見”更改制度，從而實(shí)現(xiàn)制度的變遷。因此，正是在政策制定者、人民群眾與警務(wù)輔助人員共同的影響下，實(shí)現(xiàn)了警務(wù)輔助人員管理制度的變遷。當(dāng)然，在這三者當(dāng)中，警務(wù)輔助隊(duì)伍對(duì)于制度變遷起著最重要的作用，警務(wù)輔助人員自身的利益與觀念是警務(wù)輔助人員管理制度變遷最根本的動(dòng)力。

（三）警輔制度變遷要重視延續(xù)性和適應(yīng)性能力

從制度理論來看，警務(wù)輔助人員管理制度是強(qiáng)制性的社會(huì)規(guī)制，一旦確立就會(huì)對(duì)人的心理、行為及組織行為產(chǎn)生剛性約束。社會(huì)警務(wù)工作制度作為一種強(qiáng)制性的社會(huì)規(guī)則，對(duì)社會(huì)警務(wù)工作職業(yè)的建立、運(yùn)行、發(fā)展乃至社會(huì)警務(wù)工作職業(yè)的社會(huì)認(rèn)同產(chǎn)生影響。面對(duì)警務(wù)工作社會(huì)化程度越來越高，警輔人員希望職能部門出臺(tái)更具傾向性的政策，從而帶來更高的配置性效率，減少對(duì)改進(jìn)警務(wù)輔助人員管理制度的阻力。但是依據(jù)諾斯的觀點(diǎn)，一項(xiàng)制度的配置性效率所能起到的作用是短暫而有限的，適應(yīng)性效率才能對(duì)制度起到長(zhǎng)期深遠(yuǎn)的作用。所以，立足實(shí)際不斷探索研究，提高制度的適應(yīng)性能力，才應(yīng)當(dāng)是完善警務(wù)輔助人員管理制度的可取之道。

三、警務(wù)輔助人員管理制度的構(gòu)建

警務(wù)輔助人員是承擔(dān)社會(huì)化警務(wù)工作的主要力量。關(guān)信平指出，當(dāng)前我國(guó)專業(yè)社會(huì)工作制度主要包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：建立為社會(huì)工作這一職業(yè)所需的制度體系；建立與社會(huì)工作崗位相應(yīng)的制度體系；建立與社會(huì)組織運(yùn)行相關(guān)的制度體系；建立社會(huì)工作的財(cái)政制度。①關(guān)信平. 論當(dāng)前我國(guó)專業(yè)社會(huì)工作的制度建設(shè)[J]. 國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2017，（5）：21-28.因此，警務(wù)輔助人員管理制度應(yīng)是分層次、分領(lǐng)域的，制度建設(shè)需注重體系建設(shè)；制度體系應(yīng)以警務(wù)輔助人才制度為核心，包括職業(yè)制度、崗位制度、組織制度、財(cái)政制度、評(píng)價(jià)制度、保障制度等。建立并完善警務(wù)輔助人員管理制度體系，必須堅(jiān)持法治原則，應(yīng)在充分的法律制度和政策的框架內(nèi)建構(gòu)，重點(diǎn)是建設(shè)一個(gè)相互聯(lián)系、相互促進(jìn)的制度體系。據(jù)此，筆者主要從以下四個(gè)方面對(duì)警務(wù)輔助人員管理制度的構(gòu)建作一闡釋。

（一）招錄制度建設(shè)

職業(yè)資格制度建設(shè)對(duì)就業(yè)準(zhǔn)入意義重大。警輔人員的招錄制度是警輔人員的資格標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)入規(guī)范，主要包括招錄方式、招錄條件和招錄程序等方面的內(nèi)容。科學(xué)合理的招錄制度既能保證公安機(jī)關(guān)招錄到滿足工作需求的警輔人才，也有利于保護(hù)應(yīng)聘者的合法權(quán)益，更是實(shí)現(xiàn)公共利益的必要保障。

1. 加快警輔隊(duì)伍管理制度頂層設(shè)計(jì)。在2016年國(guó)務(wù)院辦公廳頒布的《意見》的指導(dǎo)下，中央主管部門已經(jīng)明確警輔的法律定位、職責(zé)范圍及權(quán)利保障，以法律法規(guī)的形式清晰界定警輔招錄選拔的具體條件和標(biāo)準(zhǔn)。從2016年至2021年底，全國(guó)已有19個(gè)省出臺(tái)了警務(wù)輔助人員管理的地方立法，多部地方立法在層級(jí)化管理、特別優(yōu)秀的警輔人員報(bào)考公安民警職位給予適當(dāng)照顧等方面設(shè)定了援引條款，需要國(guó)家相關(guān)規(guī)定的有效指引與統(tǒng)制，這向國(guó)家層面的立法或政策提出了基準(zhǔn)制定需求，應(yīng)當(dāng)探討在國(guó)家層面制定警輔人員管理法的必要性與可行性問題。①史全增. 警輔人員管理的地方立法實(shí)踐檢視及其改善[J]. 公安學(xué)研究，2022，（1）：52.如《甘肅省公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理?xiàng)l例》第29條第2款規(guī)定：“警務(wù)輔助人員的層級(jí)設(shè)置、評(píng)定、升降、管理等按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！?/p>

2. 建立從警輔隊(duì)伍招錄到使用的多層次隊(duì)伍管理體系。各地可根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，依據(jù)《意見》制定本區(qū)域內(nèi)的警輔管理辦法及相關(guān)細(xì)則，對(duì)本地區(qū)的警輔隊(duì)伍進(jìn)行具體管理。警輔的招聘錄用實(shí)行省級(jí)劃定標(biāo)準(zhǔn)、市級(jí)執(zhí)行監(jiān)督、縣級(jí)管理使用的原則。省級(jí)劃定標(biāo)準(zhǔn)是指由省級(jí)人民政府公安部門按照國(guó)家和地方有關(guān)警輔管理的法律法規(guī)，充分考慮本省的實(shí)際情況，統(tǒng)一確定本省警輔招錄的具體標(biāo)準(zhǔn)。市級(jí)執(zhí)行監(jiān)督是指警輔的具體招錄工作由市級(jí)人民政府公安部門在遵循上級(jí)制定標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)本市需要統(tǒng)一實(shí)施相關(guān)招錄方案，并對(duì)縣級(jí)公安部門的管理使用進(jìn)行監(jiān)督?？h級(jí)使用是指縣級(jí)人民政府公安部門一方面根據(jù)自身工作需要向市級(jí)公安部門申請(qǐng)配備警輔的數(shù)量和崗位，另一方面對(duì)市級(jí)公安部門統(tǒng)一招錄、培訓(xùn)后分配來的警輔進(jìn)行具體管理和使用。

3. 嚴(yán)格招錄條件和招錄程序。任職條件的設(shè)定是警輔招錄體制的關(guān)鍵。只有建立嚴(yán)格的警輔人員招錄條件，才能把好警輔人員的準(zhǔn)入關(guān)。警輔人員的招錄，根據(jù)執(zhí)法實(shí)踐的需要，在年齡、學(xué)歷、身體素質(zhì)、法律素養(yǎng)、崗位匹配等方面對(duì)準(zhǔn)入門檻進(jìn)行限制與規(guī)范。應(yīng)當(dāng)參照《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》《中華人民共和國(guó)人民警察法》，明確警輔人員任職條件的規(guī)定，包括應(yīng)當(dāng)具備的條件和禁止的情形等。從目前已頒布的地方性條例或辦法來看，個(gè)別地區(qū)關(guān)于警輔人員招錄的禁止性情形過于籠統(tǒng)，不利于警輔隊(duì)伍招錄的實(shí)際操作，例如《甘肅省公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理?xiàng)l例》第14條規(guī)定：“禁止聘用法律法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定所規(guī)定的不得從事警務(wù)輔助工作的人員?！?/p>

因此，應(yīng)根據(jù)警輔崗位需求分析結(jié)果，崗位職能具體的內(nèi)容要求，制定相應(yīng)的招錄程序、應(yīng)聘人員的標(biāo)準(zhǔn)及要求、考試（測(cè)試）內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)，其中應(yīng)該包括思想政治考察、體能測(cè)試、心理測(cè)試、人際交往能力考察、法律知識(shí)考察、專業(yè)技能測(cè)試等。警輔招錄的程序應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公開、公平、公正的原則，擇優(yōu)錄用，定崗定人。警輔招錄計(jì)劃的審批、錄用、考察、體檢、公示等都應(yīng)當(dāng)按既定程序進(jìn)行。

（二）教育訓(xùn)練制度建設(shè)

教育訓(xùn)練制度，在人力資源的成長(zhǎng)方面具有重要的作用。①鄭曉坪，黃鵬. 創(chuàng)新社會(huì)治理下的輔警法制問題研究[J]. 凈月學(xué)刊，2014，（4）.警輔人員教育訓(xùn)練制度是警輔人員管理制度的重要組成部分，也是提高警輔人員工作能力的必由之路。教育訓(xùn)練制度的建立，應(yīng)當(dāng)注意對(duì)不同類別的教育訓(xùn)練進(jìn)行系統(tǒng)地規(guī)制，確定相應(yīng)的教育訓(xùn)練機(jī)構(gòu)、教育訓(xùn)練內(nèi)容、教育訓(xùn)練時(shí)間和教育訓(xùn)練考核等。

1. 公安機(jī)關(guān)是教育訓(xùn)練制度的主導(dǎo)者

公安機(jī)關(guān)是警輔力量招聘、管理和使用的主要部門，最了解這些力量的崗位需求和職業(yè)素質(zhì)要求，對(duì)警輔開展教育培訓(xùn)的目標(biāo)和任務(wù)最具有發(fā)言權(quán)。公安機(jī)關(guān)在多年的警務(wù)活動(dòng)中，已形成了較為成熟的教育培訓(xùn)體制，積累了較為豐富的教育培訓(xùn)經(jīng)驗(yàn)，具有制定教育培訓(xùn)計(jì)劃的優(yōu)勢(shì)?；诖?，按照誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)聘用誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則，公安機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)警務(wù)力量既要使用，更要培育，公安機(jī)關(guān)在警輔教育培訓(xùn)制度建設(shè)中居主導(dǎo)地位。警輔的教育培訓(xùn)應(yīng)由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)制訂規(guī)劃，不僅要有宏觀層面的規(guī)定和要求，更要有具體的、可操作的、針對(duì)不同層次和類型人員的教育培訓(xùn)計(jì)劃，并提出相應(yīng)的質(zhì)量要求和保障措施。國(guó)務(wù)院《意見》及各地出臺(tái)的警務(wù)輔助人員管理規(guī)定，均在相關(guān)條款對(duì)警輔力量進(jìn)行教育訓(xùn)練作了原則性的規(guī)定，尚需要建立專門的行政規(guī)則來規(guī)范警輔人員的教育訓(xùn)練。

2. 充分利用業(yè)已成熟的公安教育訓(xùn)練資源

教育訓(xùn)練應(yīng)當(dāng)注重成本效益分析。所謂成本效益分析，是指通過核算教育訓(xùn)練的投入，以及由此獲得的收益，通過成本和效益的比較，從而尋求一種效益最大化的管理方法。②史全增. 中國(guó)警務(wù)輔助人員管理制度研究[M]. 北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2018：169.借助公安教育資源開展警輔教育培訓(xùn)，可極大地提高輔警隊(duì)伍的職業(yè)素養(yǎng)。本文所指的公安教育訓(xùn)練資源是個(gè)廣義的概念，既包括承擔(dān)未來公安人才教育培養(yǎng)任務(wù)的各級(jí)各類公安院校，也包括各級(jí)公安機(jī)關(guān)具有教育訓(xùn)練職能的機(jī)構(gòu)、部門、人員，即所有與警務(wù)工作人員教育培訓(xùn)相關(guān)的硬件、軟件、管理體制等。③楊中華. 輔警素質(zhì)提升與公安教育訓(xùn)練資源效能最大化[J]. 北京警察學(xué)院學(xué)報(bào), 2015，（5）.對(duì)警輔職業(yè)意識(shí)和素養(yǎng)的培養(yǎng)，必須緊緊依靠公安教育資源，公安教育訓(xùn)練資源是對(duì)這些警務(wù)主體進(jìn)行教育培訓(xùn)最適宜的資源，也是公安教育資源效能發(fā)揮的重要目的之一。多年的教育實(shí)踐表明，借鑒公安院校業(yè)已成熟的專業(yè)設(shè)置和課程體系，依托各地公安民警教育訓(xùn)練基地對(duì)警輔力量開展教學(xué)培訓(xùn)，不僅為社會(huì)輸送了高素質(zhì)的警輔力量，而且為警輔力量教育培訓(xùn)及職業(yè)素養(yǎng)提升積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

3. 完善警輔教育訓(xùn)練長(zhǎng)效機(jī)制

根據(jù)警輔工作性質(zhì)及崗位特點(diǎn)，全面分析職業(yè)崗位需要，圍繞從事職業(yè)崗位工作應(yīng)具備的能力目標(biāo)，應(yīng)完善“崗前必訓(xùn)”“在崗培訓(xùn)”“專項(xiàng)培訓(xùn)”三個(gè)主題的培訓(xùn)機(jī)制。首先，落實(shí)崗前必訓(xùn)。培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)分為三個(gè)部分。第一部分是理論知識(shí)，包括法律常識(shí)、涉及警輔的各項(xiàng)法律規(guī)章制度、警輔工作程序和職責(zé)要求、警輔職業(yè)道德等；第二部分是實(shí)戰(zhàn)技能訓(xùn)練，包括體能格斗、警械的操作使用、查緝戰(zhàn)術(shù)等；第三部分是隊(duì)列訓(xùn)練，以警務(wù)化管理的要求，通過嚴(yán)格的隊(duì)列會(huì)操，培養(yǎng)輔警令行禁止的習(xí)慣和服從命令、遵守紀(jì)律的意識(shí)。其次，強(qiáng)化在崗培訓(xùn)。即結(jié)合公安部門“輪值輪訓(xùn)、戰(zhàn)訓(xùn)合一”的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)保證輔警每年不少于一定教學(xué)時(shí)數(shù)的封閉式訓(xùn)練，訓(xùn)練內(nèi)容包括：新的法律及涉及警輔的規(guī)章制度、新的實(shí)戰(zhàn)技能、新的查緝戰(zhàn)術(shù)、工作經(jīng)驗(yàn)總結(jié)交流、格斗體能強(qiáng)化訓(xùn)練等。再次，注重專項(xiàng)培訓(xùn)。對(duì)于一些需具備特殊技能的工作崗位，制定專門的培訓(xùn)計(jì)劃和方案，通過開展專項(xiàng)培訓(xùn)，培養(yǎng)并提高輔警開展專門工作的能力。

（三）保障制度建設(shè)

保障制度，是警輔隊(duì)伍管理中的重要內(nèi)容，也是當(dāng)前警輔管理著力要解決的問題。當(dāng)前保障制度的缺失是警輔隊(duì)伍不穩(wěn)定、人員職業(yè)倦怠的主要原因，迫切需要構(gòu)建一套健全的保障制度，主要包括：法律制度保障、薪酬福利保障、勞動(dòng)關(guān)系保障。

1. 法律制度保障為警輔人員在警務(wù)工作中的行為提供執(zhí)法依據(jù)。當(dāng)前警輔人員沒有執(zhí)法權(quán)，只能協(xié)助民警進(jìn)行工作，但是很大比例的警務(wù)工作都有執(zhí)法行為，所以迫切需要完善此類法律法規(guī)，警輔的組織機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)保障、執(zhí)法行為、權(quán)益保障等都需要以法律形式加以規(guī)定。因此，應(yīng)盡快出臺(tái)警輔管理法律法規(guī)，以解決以上諸多問題無(wú)法可依的問題。

一是確立警務(wù)輔助人員行政助手的法律地位?；谛姓o助理論，將現(xiàn)階段的警輔定位為行政助手更為合適。將警輔定位為行政助手使得警輔與正式警察得以區(qū)分，解決警輔地位尷尬的問題。警輔在公安機(jī)關(guān)的指揮和監(jiān)督下參與執(zhí)法行為，能有效避免因執(zhí)法水平低而產(chǎn)生的違法執(zhí)法行為，有利于加強(qiáng)對(duì)警輔管理的規(guī)范化，提高公安機(jī)關(guān)執(zhí)法工作的效率。無(wú)論從警務(wù)輔助人員規(guī)范還是其參與警察執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)狀況來看，我國(guó)警輔的法律地位多為行政助手的痕跡。警輔人員參與執(zhí)法是在人民警察的指揮和監(jiān)督下進(jìn)行的，不能以自己的名義獨(dú)立執(zhí)法，且從事的是不具有行政執(zhí)法終局意義的輔助性和事務(wù)性工作，處于次要性地位。

二是明確警務(wù)輔助人員參與執(zhí)法的職權(quán)邊界。權(quán)力是由主體及其行為性質(zhì)決定的，警輔人員在參與執(zhí)法中所享有的職權(quán)應(yīng)當(dāng)由警輔人員及其輔助執(zhí)法行為的性質(zhì)來決定，警輔人員的職權(quán)范圍應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)警輔的性質(zhì)。因此只有明確警輔人員的法律地位，確定警輔人員作為公安機(jī)關(guān)行政助手的地位，才能明確警輔人員的職權(quán)范圍。

2. 薪酬福利制度，關(guān)系到警輔人員的生活待遇。警輔的福利待遇不高，法律地位不明確，面臨的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較大，直接影響著警輔主觀能動(dòng)性的發(fā)揮；不同地區(qū)警輔的福利待遇差距較大，同工不同酬的現(xiàn)象普遍存在；警輔的薪酬經(jīng)費(fèi)來源不統(tǒng)一，地方政府、市局、分局、街道等部門互相推諉，也導(dǎo)致薪酬保障不到位。為保證警輔隊(duì)伍穩(wěn)定，解決警輔的后顧之憂，應(yīng)建立由地方政府財(cái)政撥款的警輔經(jīng)費(fèi)保障制度和警輔工資福利制度。薪酬保障制度需要規(guī)定經(jīng)費(fèi)的來源，各部門承擔(dān)的比例，警輔的薪酬層級(jí)及最低限度等。具體的經(jīng)費(fèi)保障體制可參考公安經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制現(xiàn)行的多級(jí)管理模式，按照一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算的方式，逐步保證警輔隊(duì)伍的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)。筆者認(rèn)為，在嚴(yán)格控制警輔人數(shù)的前提下，考慮由財(cái)政撥出專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，輔之以公安部門部分行政經(jīng)費(fèi)共同組成警輔的專門經(jīng)費(fèi)，這樣才能保證警輔制度正常運(yùn)轉(zhuǎn)，調(diào)動(dòng)警輔的工作積極性。

3. 勞動(dòng)關(guān)系制度，指的是明確警輔和公安機(jī)關(guān)各部門之間的關(guān)系，為警輔的工作提供法律和制度保障，如建立勞動(dòng)關(guān)系，簽訂勞動(dòng)合同等。在我國(guó)警務(wù)實(shí)踐中，警輔的勞動(dòng)關(guān)系主要有以下幾種：一是人力資源和社會(huì)保障部門招錄，警輔人員同用工單位或勞務(wù)派遣公司簽訂勞動(dòng)合同；二是由勞務(wù)派遣公司負(fù)責(zé)招聘，并與用工單位簽訂派遣協(xié)議；三是由公安機(jī)關(guān)乃至派出所直接予以招錄，與用工單位簽訂派遣協(xié)議；四是派出所駐地所在的街道辦、鄉(xiāng)政府招錄警輔人員并承擔(dān)其工資福利，警輔人員在派出所及其人民警察的指揮監(jiān)督下協(xié)助履行警務(wù)工作。實(shí)踐中第二種情況更為常見。

（四）考核、獎(jiǎng)懲與晉升制度建設(shè)

確立科學(xué)合理的考核獎(jiǎng)懲制度，并確保其順利實(shí)施，是對(duì)警輔人員有效管理的前提條件。目前，我國(guó)警輔人員的獎(jiǎng)懲制度不完善，導(dǎo)致對(duì)警輔人員的懲戒具有較大的隨意性，需要從理論和制度兩個(gè)層面進(jìn)行細(xì)化研究。警輔人員考核獎(jiǎng)懲制度的構(gòu)建，既要有效保障警輔人員的合法權(quán)益，也要實(shí)現(xiàn)發(fā)揮警輔人員價(jià)值的目的。

考核制度，即針對(duì)警輔的工作表現(xiàn)設(shè)計(jì)合理的考核測(cè)評(píng)體系，運(yùn)用科學(xué)的考核方法進(jìn)行定期考核，考核結(jié)果作為獎(jiǎng)懲、激勵(lì)的依據(jù)，也為警輔的晉升提供重要依據(jù)。警輔人員的考核，是指由警輔人員考核機(jī)構(gòu)使用定性或定量的方法，對(duì)警輔人員在工作方面的表現(xiàn)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和評(píng)價(jià)的活動(dòng)。警輔人員的考核一般涉及考核內(nèi)容、考核期限、考核評(píng)價(jià)等幾個(gè)方面?？己说哪康脑谟跒榫o人員的獎(jiǎng)懲、聘請(qǐng)與待遇提供依據(jù)。

獎(jiǎng)懲制度，具有正向激勵(lì)和負(fù)向懲戒的作用，獎(jiǎng)罰分明是充分調(diào)動(dòng)警輔人員工作積極性的有力保障。而在實(shí)務(wù)中，對(duì)于警輔人員的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一并且比較混亂，特別是存在獎(jiǎng)勵(lì)的基本要求和條件不明確、獎(jiǎng)勵(lì)的種類和程序不合理等問題?；诰瘎?wù)實(shí)踐及警輔人員工作的職責(zé)所需，獎(jiǎng)懲制度必須明確獎(jiǎng)勵(lì)懲罰的范圍、事宜、條件、程序、標(biāo)準(zhǔn)等。

晉升制度，也可以稱為警輔的職業(yè)生涯規(guī)劃制度。當(dāng)前警輔人員職業(yè)倦怠及人員流動(dòng)頻繁，主要原因是不重視職業(yè)生涯規(guī)劃、缺乏職業(yè)晉升渠道。警輔晉升制度的關(guān)鍵需包括職業(yè)生涯規(guī)劃、晉升渠道、晉升條件、晉升考核等。通過制度的完善，激勵(lì)警輔人員工作的主動(dòng)性、提升警輔人員業(yè)務(wù)水平及工作能力，盡快向?qū)崿F(xiàn)職業(yè)化方向發(fā)展。

當(dāng)然，在加強(qiáng)上述管理制度建設(shè)的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)注重特殊政策制度的研究和制定，例如，《公安機(jī)關(guān)面向特別優(yōu)秀警務(wù)輔助人員招錄人民警察辦法》和《特別優(yōu)秀警務(wù)輔助人員認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和條件》等，以期對(duì)制度建設(shè)發(fā)揮引領(lǐng)和促進(jìn)作用。

四、結(jié)語(yǔ)

警務(wù)輔助人員管理制度構(gòu)建是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要多層次多部門協(xié)同合作，需要一以貫之、久久為功，確保警輔隊(duì)伍管理規(guī)范化，盡快實(shí)現(xiàn)警輔隊(duì)伍職業(yè)化。