張銳

在職責(zé)履行與任務(wù)定位上，IMF主要負(fù)責(zé)糾正國際收支失衡以及在此基礎(chǔ)上衍生出的貨幣貶值、流動(dòng)性不足等問題，以促進(jìn)全球經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長。

中國人民銀行行長潘功勝日前在博鰲亞洲論壇2024年年會(huì)論壇上致辭時(shí)表示，目前國際貨幣基金組織（IMF）份額占比難以反映成員國在全球經(jīng)濟(jì)中的相對(duì)地位，特別是新興市場(chǎng)和發(fā)展中國家的話語權(quán)和代表性，因此，亞洲國家應(yīng)盡快在份額調(diào)整上達(dá)成共識(shí)，為實(shí)現(xiàn)份額占比的調(diào)整奠定基礎(chǔ)。應(yīng)當(dāng)說，潘行長的表態(tài)點(diǎn)到了IMF改革的要害部位，且以份額制調(diào)整為基礎(chǔ)，有必要將IMF的改革引向更寬闊與更深入的層面。

“布雷頓森林體系”的重要遺產(chǎn)

國際金融機(jī)構(gòu)分為區(qū)域性與全球性兩類，前者如歐洲復(fù)興開發(fā)銀行、美洲開發(fā)銀行、非洲開發(fā)銀行、亞洲開發(fā)銀行以及金磚國家新開發(fā)銀行，后者除了國際貨幣基金組織外，還有世界銀行。從性質(zhì)上講，幾乎所有的國際金融機(jī)構(gòu)都是多邊組織，根本不同的是全球性國際金融機(jī)構(gòu)的成員國要比區(qū)域性國際金融機(jī)構(gòu)不僅在數(shù)量上多出很多，而且成員結(jié)構(gòu)更復(fù)雜，服務(wù)供給要求也更高，也正是如此，IMF在全球經(jīng)濟(jì)治理中發(fā)揮著極其重要的作用。

“二戰(zhàn)”后由美國主導(dǎo)創(chuàng)建的“布雷頓森林體系”包括三大支柱性內(nèi)容：一是確立了“金本位”制，即美元與黃金掛鉤，各國匯率與美元掛鉤；二是取消經(jīng)常賬戶交易的外匯管制，實(shí)行各國貨幣的自由兌換；三是創(chuàng)建國際貨幣基金組織與世界銀行。然而，20世紀(jì)70年代的第一次石油危機(jī)沉重打擊了包括美國在內(nèi)的西方國家經(jīng)濟(jì)，對(duì)外巨額貿(mào)易逆差與國內(nèi)嚴(yán)重通貨膨脹的雙重壓力之下，美聯(lián)儲(chǔ)若一如既往地向全球提供美元流動(dòng)性，等于就是自掘墳?zāi)梗炭种旅绹济涝c黃金脫鉤，“布雷頓森林體系”走向解體。不過，美元的霸主地位并沒有就此消失，相反不久著床于“石油”這一新載體之上，并最終完成了“美元本位”對(duì)“金本位”的替代。由于國際貨幣基金組織本就是為了協(xié)調(diào)與平衡各國貨幣與美元的匯率關(guān)系而建立，因此，既然美元的中心地位仍在，IMF就順理成章地被保存了下來。

按照《國際貨幣基金組織協(xié)定》，IMF的職責(zé)是監(jiān)察貨幣匯率和各國貿(mào)易情況，當(dāng)成員國陷入國際收支不平衡時(shí)，便通過提供中短期貸款滿足成員國的融資需求，解決國際收支失衡問題，同時(shí)IMF可以向成員國提供技術(shù)援助，幫助各國加強(qiáng)政策設(shè)計(jì)和提高政策運(yùn)籌能力。看得出，在職責(zé)履行與任務(wù)定位上，IMF主要負(fù)責(zé)糾正國際收支失衡以及在此基礎(chǔ)上衍生出的貨幣貶值、流動(dòng)性不足等問題，以促進(jìn)全球經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長，為此，IMF創(chuàng)建了特別提款權(quán)（SDR）制度，成員國在遭遇貿(mào)易赤字時(shí)，可以將自己賬戶中的SDR部分或全部?jī)稉Q成可自由使用的外匯，也可以將賬戶下的SDR轉(zhuǎn)入一般資源賬戶，以用來償債或支付貿(mào)易付款與特定貸款等。

核心是份額制為基礎(chǔ)的

治理結(jié)構(gòu)變革

作為全球性國際金融組織，IMF的治理結(jié)構(gòu)主要涉及三個(gè)層面：一是最高決策機(jī)構(gòu)理事會(huì)之下的執(zhí)行董事會(huì)人員配備以及董事會(huì)總裁的人選，目前IMF理事會(huì)由各成員國派正、副理事各一名組成，一般由各國的財(cái)政部長或中央銀行行長擔(dān)任，同時(shí)IMF設(shè)置執(zhí)行董事24名，配備一名總裁主持日常事務(wù)；二是票權(quán)份額的分配，由“基本票+份額票”組成，其中每個(gè)成員國可獲250張基本票，份額票由一國GDP?（50%）、經(jīng)濟(jì)開放度（30%）、國際儲(chǔ)備（5%）和波動(dòng)性（15%）四個(gè)變量加權(quán)所定，其中GDP權(quán)重的60%按市場(chǎng)匯率計(jì)算，40%按購買力平價(jià)計(jì)算，成員國根據(jù)IMF算出的最終得分繳納基金費(fèi)用而獲得份額票權(quán)；三是投票機(jī)制，采取“基本票+份額票”的表決權(quán)機(jī)制，其中最重大事務(wù)須85％有效多數(shù)通過，重大事務(wù)要求70%有效多數(shù)通過。顯然，以上三大內(nèi)容中，票權(quán)份額的分配處于最基礎(chǔ)與最重要的地位，它反映出成員國話語權(quán)的大小，也決定著成員國從基金組織獲取融資規(guī)模的多寡。

截至目前，IMF先后在2006年與2010年進(jìn)行了兩輪治理結(jié)構(gòu)的變革，前一次改革中IMF為非洲國家增加了兩個(gè)執(zhí)行董事席位，并在增資擴(kuò)股的同時(shí)擴(kuò)張了基本投票權(quán)，且發(fā)達(dá)國家向新興市場(chǎng)國家轉(zhuǎn)移4.9%的投票權(quán)，使得后者投票權(quán)比重升至39.5%；第二次改革中IMF再為新興市場(chǎng)國家增配了2名執(zhí)行董事，并取消了8名董事由基金份額最大的幾個(gè)國家直接任命轉(zhuǎn)為全部董事由成員國選舉產(chǎn)生的機(jī)制，與此同時(shí)份額結(jié)構(gòu)也出現(xiàn)了調(diào)整，即發(fā)達(dá)國家向新興市場(chǎng)與發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移了2.8%的投票權(quán)，從而令前者票權(quán)比重降至57.7%，其中中國份額占比從3.996%升至6.394%，排名從第六位躍居第三位，僅次于美國（占比為17.4%）和日本（占比為6.5%）。另外，今年年初IMF依照慣例完成第十六次份額總檢查后，理事會(huì)又批準(zhǔn)了成員國將以50%等比例提高各自繳納份額的決議，生效之后的新份額將IMF永久性資金額度提高至7157億SDR。

復(fù)盤發(fā)現(xiàn)，幾輪改革后雖然新興市場(chǎng)與發(fā)展中國家在IMF的執(zhí)董數(shù)量有所增加，但美歐依然占據(jù)著超三分之一的席位，而且IMF總裁由美歐公民輪流擔(dān)任的數(shù)十年慣例至今沒有改寫；另外，雖然發(fā)展中國家的基本票權(quán)總體上得到擴(kuò)張，但隨著增資擴(kuò)股的實(shí)施，基本票權(quán)的占比卻從最初的11.3%降至目前的5.5%，如此低微之比使表面上代表公平分配的基本票權(quán)在決策時(shí)幾乎毫無意義；而最為重要的是，論整體票權(quán)，發(fā)達(dá)國家在IMF中占比依然要比新興市場(chǎng)國家高出15.4個(gè)百分點(diǎn)，其中美國所擁有的投票權(quán)比重依然確保了它對(duì)最重大事務(wù)的“一票否決”權(quán)，同時(shí)美歐加起來的投票權(quán)比重超過了30%，同樣對(duì)重大事務(wù)可行使“一票否決”權(quán)。

客觀上判斷，在少數(shù)發(fā)達(dá)國家擁有“一票否決”權(quán)的前提下，徹底顛覆美歐公民把持IMF頭把交椅的傳統(tǒng)制度幾乎沒有任何可能，同時(shí)試圖讓發(fā)達(dá)國家放棄投票權(quán)的優(yōu)勢(shì)地位更是知易行難，由此就決定了IMF治理結(jié)構(gòu)的變革不可能快速到位，而只能采取結(jié)構(gòu)化的漸進(jìn)方式。首先，作為影響份額票權(quán)的重要變量，GDP的測(cè)量可以由混合計(jì)算改為單獨(dú)由購買力平價(jià)計(jì)算，發(fā)展中國家因此可以增加票權(quán)比重的5%左右，在此基礎(chǔ)上可以對(duì)其他變量得分進(jìn)行增減調(diào)整，如降低開放度、國際儲(chǔ)備的得分，新增成員國的收支失衡程度和人口因素，進(jìn)一步適度增大新興市場(chǎng)國家的份額比例，且上述結(jié)構(gòu)性變化也并沒有破壞發(fā)達(dá)國家的底線從而具有可行性。

同樣的溫和改革方式也可運(yùn)用在對(duì)IMF投票表決機(jī)制的簡(jiǎn)化層面，基本思路是，除了最重要事務(wù)需要全體一致通過外，其他重要事項(xiàng)統(tǒng)一采用70%多數(shù)，取消85%多數(shù)的表決方式，這看起來取消了“一票否決”權(quán)，但美國若持異議照樣可以聯(lián)合G7成員行使30%以上的否決權(quán)；此外，所有要求70%多數(shù)票的決議都應(yīng)采取雙重投票制，即既需要投票權(quán)超過總投票權(quán)的70%，同時(shí)投贊成票的國家數(shù)量要超過全體與會(huì)成員數(shù)量的60%，以真正實(shí)現(xiàn)成員國的主權(quán)平等。如此推動(dòng)方式不僅讓不同國家均有條件地獲得否決權(quán)，更容易讓不同的利益集團(tuán)在變革面前達(dá)成妥協(xié)并相向而行。

關(guān)鍵是職能糾偏與校準(zhǔn)

作為承擔(dān)目前全球經(jīng)濟(jì)治理的國際金融機(jī)構(gòu)，IMF在過往近79年時(shí)間中將成員國從最初的40余個(gè)壯大到了目前的190個(gè)，而更為重要的是，從歷次區(qū)域性與全球性金融危機(jī)，到新冠公共衛(wèi)生危機(jī)，人們都能看到IMF緊急救場(chǎng)的忙碌身影；同樣，從參與全球性的扶貧與脫貧，到支持低收入國家產(chǎn)業(yè)的培育，再到面向發(fā)展中國家提供資金援助，人們也看到了IMF來往穿梭的匆匆腳步；不僅如此，IMF還彰顯出了智慧重鎮(zhèn)的作用，別的不說，每年IMF都會(huì)在固定的時(shí)段拿出具有權(quán)威性的《世界經(jīng)濟(jì)展望報(bào)告》，不僅對(duì)全球經(jīng)濟(jì)走向提出及時(shí)預(yù)測(cè)，而且對(duì)不同經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展趨勢(shì)做出差異性預(yù)判，同時(shí)有針對(duì)性地對(duì)世界經(jīng)濟(jì)存在的風(fēng)險(xiǎn)以及各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展所面臨的問題與不足展開警示，并提出相應(yīng)對(duì)策，此舉有效地糾正了經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中可能出現(xiàn)的偏軌與脫靶，并最大程度地提升了經(jīng)濟(jì)增長的穩(wěn)定性。然而，受到自身角色的束縛以及復(fù)雜外部環(huán)境因素的擾動(dòng)，IMF在履行職能過程中也出現(xiàn)了不少令人詬病的偏差與不足。

首先是資源錯(cuò)配導(dǎo)致整體效果大打折扣。IMF貸款援助的對(duì)象既有發(fā)達(dá)國家也有發(fā)展中國家，每個(gè)成員國可獲得的貸款額度取決于其在SDR中的份額，結(jié)果是份額較低的發(fā)展中國家和低收入國家可以獲得的貸款額度相對(duì)較低，而份額占優(yōu)的發(fā)達(dá)國家獲得的貸款資金相對(duì)較多，但事實(shí)又是，前者自我融資與市場(chǎng)體系更脆弱，發(fā)生危機(jī)的可能性更大，更多的貸款援助意味著就是雪中送炭，而后者不僅內(nèi)部融資功能較為強(qiáng)大，財(cái)政狀況也好得多，外援資金對(duì)他們而言可能只是錦上添花。這樣，基于份額多寡的IMF貸款援助機(jī)制必然發(fā)生供求錯(cuò)位。以新冠疫情為例，按照聯(lián)合國發(fā)布的報(bào)告，其間擁有7.72億人口的G7國家從IMF獲得了總計(jì)2800億美元的資金，而擁有11億人口的最不發(fā)達(dá)國家只獲得了約80億美元，這種做法雖符合規(guī)則但缺乏道義。

其次是附帶條件導(dǎo)致次生災(zāi)害頻發(fā)。除了傳統(tǒng)的可供融資工具外，近年來IMF又增加了一些新的貸款工具，如預(yù)防性融資工具、靈活信貸等，但在面向援助申請(qǐng)國尤其是發(fā)展中國家提供貸款支持時(shí)，往往會(huì)附加一些限制條件，如要求受援國提供國際收支調(diào)整計(jì)劃以及國內(nèi)財(cái)政金融穩(wěn)定計(jì)劃以及有關(guān)數(shù)據(jù)，甚至強(qiáng)制受援對(duì)象收緊貨幣與財(cái)政政策；不僅如此，IMF的援助行為還表現(xiàn)出了不同程度的“站隊(duì)”痕跡，即追隨美國的國家往往較容易獲得符合預(yù)期的資金援助，反之則申請(qǐng)過程艱難或者希望落空。受此影響，不少接受IMF援助的國家不僅經(jīng)濟(jì)未見明顯增長，反而既存的債務(wù)危機(jī)趨于嚴(yán)重化，甚至引發(fā)出社會(huì)和政局動(dòng)蕩；同時(shí)，IMF的“站隊(duì)”性思維無疑也加強(qiáng)了自身的道德風(fēng)險(xiǎn)以及相應(yīng)國家的逆向選擇，實(shí)踐中也難免不讓IMF的公信力受到損害。

再次是資金缺口導(dǎo)致功能抑制。除了成員國的份額繳納與股東出資外，IMF的資金池還有一部分來自市場(chǎng)發(fā)債融資，盡管如此，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足市場(chǎng)需求。針對(duì)這一問題，IMF曾不得不三次增資擴(kuò)股，但實(shí)際情況是，隨著發(fā)達(dá)國家出資量的增加，國際貨幣基金組織被綁架的道德風(fēng)險(xiǎn)也在提升；不僅如此，由于一些主要工業(yè)國基本不再需要IMF的資金融通，相應(yīng)地貸款額度高低也不再是它們關(guān)注的權(quán)利，而且由于多年來的權(quán)利滲透，已讓發(fā)達(dá)國家牢牢掌握了IMF的控制權(quán)，即使不增資也不會(huì)削弱它們的投票權(quán)，也正是如此，IMF的每一次增資過程都是一波三折，其所能外溢出的援助有效性與及時(shí)性也無奈被動(dòng)性削弱。

最后是封閉運(yùn)作導(dǎo)致協(xié)同效應(yīng)匱乏。一方面，IMF按照既有規(guī)定在自己的職能軌道上有序運(yùn)行，但另一方面缺乏與世界銀行以及區(qū)域性國際金融機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)上的頻繁溝通與合作，更沒有形成常態(tài)化的互通協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致在應(yīng)對(duì)危機(jī)上只能采取一些臨時(shí)性措施，實(shí)際過程中也往往會(huì)出現(xiàn)資源的重復(fù)性覆蓋，協(xié)同化效率極低；不僅如此，IMF同世界貿(mào)易組織、多邊銀行和私人投資機(jī)構(gòu)以及非政府組織也缺乏必要的聯(lián)系與業(yè)務(wù)來往，彼此基本上處于碎片化狀態(tài)，這也使得IMF可以使用與整合的資源相對(duì)有限，其功能性作用與治理能力遭遇進(jìn)一步抑制。

鑒于以上問題，對(duì)IMF展開職能糾偏與校準(zhǔn)的呼聲越來越強(qiáng)烈。一方面，國際社會(huì)建議在提供信貸支持與投資扶持時(shí)，IMF所施加的限制條件既要考慮受援國的國內(nèi)經(jīng)濟(jì)與政治環(huán)境，更要充分關(guān)注外部影響因素，以此為基礎(chǔ)，對(duì)低收入國家與發(fā)展中國家盡可能放寬貸款限額，保持貸款管理政策的靈活性，創(chuàng)造出外部援助與內(nèi)部可持續(xù)發(fā)展的平衡機(jī)制，同時(shí)在提供貸款的決策過程中力戒政治化，提高IMF經(jīng)濟(jì)行為的合法性與可信性。另一方面，國際貨幣基金組織應(yīng)強(qiáng)化與重大國際金融組織的溝通合作，同時(shí)決策機(jī)制向加強(qiáng)與外圍國際性與區(qū)域性經(jīng)濟(jì)組織協(xié)調(diào)的方向轉(zhuǎn)變，共同探索發(fā)展融資新模式，并在融資渠道、融資工具方面進(jìn)行創(chuàng)新研究，最大限度地調(diào)動(dòng)私人部門的資源力量，提高IMF融資與支出管理的有效性。

（作者系中國市場(chǎng)學(xué)會(huì)理事、經(jīng)濟(jì)學(xué)教授）