呂忠梅

自2015 年7 月1 日《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》公布以來，生態(tài)環(huán)境公益訴訟作為檢察公益訴訟工作的“重頭戲”，對這項(xiàng)具有明顯中國特色的司法制度從試點(diǎn)到全面推行發(fā)揮了積極的推動作用。然而，建立生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟制度作為生態(tài)文明體制改革的重要組成部分，其本質(zhì)上是充分發(fā)揮中國特色司法體制優(yōu)勢，通過公益訴訟制度重構(gòu)生態(tài)環(huán)境檢察職能，形成“始終堅(jiān)持用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”〔1〕《習(xí)近平在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上強(qiáng)調(diào) 全面推進(jìn)美麗中國建設(shè) 加快推進(jìn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化》，《人民日報(bào)》2023 年7 月19 日。的檢察工作合力。從當(dāng)前生態(tài)環(huán)境檢察工作情況看，生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中“四大檢察”融合發(fā)展、一體履職的工作格局尚未真正形成。在全國人大常委會已經(jīng)啟動生態(tài)環(huán)境法典編纂、檢察公益訴訟法（公益訴訟法）〔2〕《十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃》，中國人大網(wǎng)http：//www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202309/t20230908_431613.htmll，最后訪問日期：2023 年11 月29 日。的制定也已納入立法工作計(jì)劃的背景下，如何準(zhǔn)確把握檢察機(jī)關(guān)職能，構(gòu)建適應(yīng)時(shí)代需求、滿足人民群眾對美好生活向往的生態(tài)環(huán)境檢察制度，應(yīng)該成為核心關(guān)切。

一、生態(tài)環(huán)境檢察一體履職的追問

在2023 年全國人大常委會專題詢問會上，面對人大常委會委員關(guān)于如何促進(jìn)“四大檢察”平衡發(fā)展的提問，應(yīng)勇檢察長明確表示：要堅(jiān)持依法一體履職，發(fā)揮體制優(yōu)勢和組織優(yōu)勢來強(qiáng)化檢察履職，在縱向上形成全國四級檢察機(jī)關(guān)一體履職的格局，橫向上每一個(gè)檢察院內(nèi)部職能部門一體履職；要統(tǒng)籌運(yùn)用民事、行政、刑事、公益訴訟等多種手段，形成執(zhí)法司法的合力，提升環(huán)境執(zhí)法司法綜合保護(hù)水平。〔3〕參見《打擊環(huán)境資源犯罪 推進(jìn)美麗中國建設(shè)——來自全國人大常委會專題詢問現(xiàn)場的聲音》，中國人大網(wǎng)http：//www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202310/t20231024_432458.html，最后訪問日期：2023 年11 月29 日。這表明，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的“四大檢察”融合發(fā)展、一體履職的確是當(dāng)前的一個(gè)重點(diǎn)難點(diǎn)問題，需要盡快加以解決。

（一）從相關(guān)案件情況看，“四大檢察”發(fā)展不平衡

根據(jù)最高人民檢察院發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)檢察白皮書（2018-2022）》，2018 年至2022 年，全國檢察機(jī)關(guān)共受理提請批準(zhǔn)逮捕破壞環(huán)境資源保護(hù)犯罪案件65432 件109848人，批準(zhǔn)逮捕40548 件65716 人；受理審查起訴破壞環(huán)境資源保護(hù)犯罪案件209957 件353223 人，提起公訴138285 件229751 人；共辦理生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域民事檢察監(jiān)督案件498 件；行政檢察監(jiān)督案件62875 件，其中行政裁判監(jiān)督案件4112 件，非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督案件58763 件；共立案辦理生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟案件394894 件，其中行政公益訴訟343394 件、民事公益訴訟51500 件，提出檢察建議和發(fā)布公告333823 件，提起訴訟24202 件。結(jié)合《中國環(huán)境司法發(fā)展報(bào)告》〔4〕《中國環(huán)境司法發(fā)展報(bào)告》是由最高人民法院環(huán)境資源司法研究中心、“中國環(huán)境司法發(fā)展研究”課題組以學(xué)術(shù)視角、運(yùn)用實(shí)證方法對中國環(huán)境資源司法工作進(jìn)行專門總結(jié)研究的報(bào)告。自2017 年起，每年由最高人民法院舉行新聞發(fā)布會予以發(fā)布。研究團(tuán)隊(duì)近五年對中國環(huán)境司法狀況的連續(xù)調(diào)查和跟蹤研究，可以發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境檢察工作中的“四大檢察”，發(fā)展明顯不平衡。

刑事檢察案件數(shù)量總體上升、罪名相對集中、共同犯罪多，刑事附帶民事公益訴訟案件類型單一。隨著《刑法》修正案及有關(guān)環(huán)境犯罪司法解釋的陸續(xù)出臺，刑事案件的數(shù)量總體上呈上升趨勢，但《刑法》規(guī)定的污染環(huán)境犯罪16 個(gè)罪名，大部分罪名不曾適用，且已適用的幾個(gè)罪名呈現(xiàn)明顯的地域性，以共同犯罪為主。〔5〕參見《生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)檢察白皮書（2018-2022）》，最高人民檢察院官網(wǎng)https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbh/202306/t20230605_616291.shtml，最后訪問日期：2023 年11 月29 日。從裁判結(jié)果看，勞務(wù)補(bǔ)償、替代性修復(fù)等生態(tài)恢復(fù)性措施使用較為普遍，但公益損害的輕刑化和生態(tài)修復(fù)高成本之間存在較大張力，刑事被告人的經(jīng)濟(jì)能力有限使一些生態(tài)恢復(fù)類措施很難得到有效執(zhí)行。提起刑事附帶民事公益訴訟是檢察公益訴訟制度的一大亮點(diǎn)，但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)案件類型單一，主要集中于非法捕撈水產(chǎn)品罪、非法占用農(nóng)用地罪、濫伐林木罪等對公益影響相對較小的個(gè)人犯罪，污染環(huán)境罪、非法采礦罪等對公益影響巨大的企業(yè)犯罪，提起民事公益訴訟的案件比較少，直接影響到環(huán)境公益訴訟的制度效能。

生態(tài)環(huán)境公益訴訟檢察案件數(shù)量較大、案件類型不斷拓展，大量案件在訴前結(jié)案，以致公益訴訟案件統(tǒng)計(jì)出現(xiàn)巨大反差。檢察公益訴訟制度建立以來，環(huán)境公益訴訟案件在整個(gè)檢察公益訴訟案件中占比超過50%。環(huán)境公益訴訟案件的類型從污染防治類公益訴訟向生態(tài)保護(hù)類公益訴訟拓展、單一要素性公益訴訟向綜合治理性公益訴訟擴(kuò)充、損害后果救濟(jì)型公益訴訟向風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防型公益訴訟延伸，但最高人民法院和最高人民檢察院公布的環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量反差巨大?！?〕最高人民法院《中國環(huán)境資源審判》（2018-2022）載明2018 年至2022 年，審結(jié)檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟案件分別為1252 件、1898 件、3454 件、4785 件、4582 件（2022 年的報(bào)告不單獨(dú)公布檢察公益訴訟案件數(shù)，此為當(dāng)年審結(jié)的所有公益訴訟案件數(shù)）。最高人民檢察院《生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)檢察白皮書（2018-2022）》載明2018 年至2022 年生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟辦案數(shù)分別為59312 件、69236 件、83744件、87679 件、94923 件。據(jù)統(tǒng)計(jì)，有93.9%的案件在訴前結(jié)案，〔7〕同前注［5］。引發(fā)此類案件是否屬于“訴訟”的質(zhì)疑。從環(huán)境公益訴訟內(nèi)部結(jié)構(gòu)看，檢察機(jī)關(guān)起訴的環(huán)境公益案件中，刑事附帶民事公益訴訟案件數(shù)量最大，行政公益訴訟、民事公益訴訟案件較少，行政公益訴訟案件訴前結(jié)案最多，但訴前結(jié)案的方式五花八門，案件判斷標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)計(jì)方式、檢察建議的發(fā)出范圍及程序等缺乏統(tǒng)一規(guī)范，導(dǎo)致立案標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、分案統(tǒng)計(jì)、重復(fù)發(fā)出檢察建議等現(xiàn)象，影響公益訴訟制度的權(quán)威性、嚴(yán)肅性。

生態(tài)環(huán)境民事檢察案件數(shù)量少，呈現(xiàn)較為明顯的地域性。2018 年至2022 年全國檢察機(jī)關(guān)共辦理生態(tài)環(huán)境民事檢察監(jiān)督案件498 件。案件類型主要是對生效裁判結(jié)果的監(jiān)督，案由集中于農(nóng)村土地承包合同、種植養(yǎng)殖回收合同、采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同、環(huán)境污染責(zé)任等幾類，案件數(shù)量較多的省份為山東、湖南、廣西，占到全部案件數(shù)的41%?！?〕同前注［5］。

生態(tài)環(huán)境行政檢察案件數(shù)量不大，領(lǐng)域相對集中。2018 年至2022 年全國檢察機(jī)關(guān)共辦理生態(tài)環(huán)境行政檢察案件6.3 萬件，有逐年上升趨勢。案件主要集中于土地執(zhí)法領(lǐng)域及行政非訴執(zhí)行監(jiān)督。案件涉及不同行政機(jī)關(guān)的行政行為或者是違法行為多樣，案件較多的省份為廣東、內(nèi)蒙、云南、貴州、吉林，占51%?！?〕同前注［5］。

（二）從工作機(jī)制上看，“四大檢察”一體履職不夠

根據(jù)調(diào)研過程中對生態(tài)環(huán)境檢察工作情況的了解，雖然最高人民檢察院在建立協(xié)調(diào)機(jī)制、促進(jìn)信息共享等方面做了大量工作，也有一些地方檢察院從一體履職角度進(jìn)行改革探索，取得了一定成效，但總體上，“四大檢察”一體履職的工作機(jī)制尚未真正形成。

刑事附帶民事公益訴訟的聯(lián)動機(jī)制不暢。在生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件中，刑事附帶民事公益訴訟數(shù)量大，但并未形成聯(lián)動的工作機(jī)制。最高人民檢察院在對基層的指導(dǎo)過程中，刑事附帶民事公益訴訟的刑事部分與附帶民事公益訴訟的部分分別由不同部門負(fù)責(zé)。地方檢察院在具體工作中，有共同辦理與分別辦理兩種方式。有的地方檢察院公益訴訟部門同時(shí)辦理部分可能會有生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件線索的刑事案件類型，是一種職能上的“合并”；更多地方的檢察院是分別由刑事檢察部門和公益訴訟部門負(fù)責(zé)，也建立了一些訴前線索銜接、工作銜接、起訴銜接機(jī)制。實(shí)踐中，常見的是刑事起訴書與民事公益訴訟起訴書分開且基本不銜接、刑事案件的證據(jù)與民事公益訴訟案件的證據(jù)之間的關(guān)系不清楚、刑事附帶民事公益訴訟應(yīng)合并審理還是分開審理或者合并審理與分開審理的標(biāo)準(zhǔn)等不明確，還出現(xiàn)了刑事附帶民事公益訴訟案件中刑事被告多于民事公益訴訟被告或少于民事公益訴訟被告的情形。

生態(tài)環(huán)境檢察與民事檢察、行政檢察融合機(jī)制缺失。生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的民事檢察、行政檢察案件數(shù)量不多，主要是限于對民事生效裁判結(jié)果和行政非訴執(zhí)行的監(jiān)督。在審判實(shí)踐中，可以看到一些將生態(tài)環(huán)境案件作為普通民事、行政案件審理的情況，表明存在對案件性質(zhì)認(rèn)定、證據(jù)采納、法律適用等方面的問題。在檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督中，若未建立對民事、行政案件的生態(tài)環(huán)境檢察工作機(jī)制，可能既會影響監(jiān)督效果，也錯(cuò)失發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索。

生態(tài)環(huán)境公益檢察案件辦理工作機(jī)制不完善。雖然已經(jīng)出臺了檢察公益訴訟辦案規(guī)則，但總體上還比較原則。對于生態(tài)環(huán)境公益檢察工作中的非訴與訴訟業(yè)務(wù)關(guān)系、刑事附帶民事公益訴訟案件辦理等缺乏系統(tǒng)性規(guī)范，特別是對既可以提起行政公益訴訟又可以提起民事公益訴訟的案件競合情形如何處理、預(yù)防性公益訴訟如何開展、檢察公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的銜接等尚未形成規(guī)范性工作機(jī)制。

生態(tài)環(huán)境刑事案件辦理機(jī)制不健全。在檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)打擊生態(tài)環(huán)境資源領(lǐng)域犯罪的同時(shí)，因?qū)υ擃I(lǐng)域犯罪的特殊性把握不準(zhǔn)，打擊面擴(kuò)大的風(fēng)險(xiǎn)明顯加大?；謴?fù)性司法理念在刑事案件辦理中貫徹不夠，如何實(shí)現(xiàn)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度和生態(tài)環(huán)境損害賠償金繳納、環(huán)境修復(fù)深度融合，促進(jìn)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度落實(shí)等，缺乏相應(yīng)的工作機(jī)制。

生態(tài)環(huán)境檢察工作層面的各種問題背后，有著深刻的原因。值得追問的是：“四大檢察”為什么需要融合履職，現(xiàn)行制度供給是否能夠滿足融合履職需求，需要建立怎樣的制度才能真正實(shí)現(xiàn)融合履職。這些問題，必要而且必須從理論上予以回答。

二、生態(tài)環(huán)境檢察融合履職的現(xiàn)實(shí)需求

討論生態(tài)環(huán)境檢察工作是否需要融合履職以及如何實(shí)現(xiàn)融合履職，前提是發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境檢察工作與傳統(tǒng)的檢察業(yè)務(wù)及其相關(guān)制度供給之間的張力。只有清醒地認(rèn)知生態(tài)環(huán)境案件的特殊性以及由此而產(chǎn)生的特殊需求，才可能找到解決問題的方法和途徑。

（一）生態(tài)環(huán)境案件呈現(xiàn)環(huán)境法律關(guān)系特征

生態(tài)環(huán)境檢察是為解決當(dāng)代環(huán)境問題而產(chǎn)生的新型業(yè)務(wù)。相對于過去的檢察業(yè)務(wù)而言，生態(tài)環(huán)境案件具有許多不同于傳統(tǒng)刑事、民事、行政案件的新特征，其法律關(guān)系呈現(xiàn)出“人—自然—人”的間接性、多種調(diào)整手段綜合運(yùn)用的交叉性?！?0〕參見呂忠梅：《環(huán)境法回歸 路在何方?——關(guān)于環(huán)境法與傳統(tǒng)部門法關(guān)系的再思考》，《清華法學(xué)》2018 年第5 期。

環(huán)境刑事案件較之普通刑事案件更為復(fù)雜。傳統(tǒng)刑事案件中，法律所調(diào)整人身或財(cái)產(chǎn)關(guān)系是確定的，可以通過類型化方法加以規(guī)范，并形成相對穩(wěn)定的犯罪構(gòu)成和判斷標(biāo)準(zhǔn)，這使得刑事立法的體系性強(qiáng)、適用性好，為檢察業(yè)務(wù)提供了明確的法律依據(jù)。傳統(tǒng)刑事案件大多數(shù)是以對人身或財(cái)產(chǎn)關(guān)系的故意侵犯并造成嚴(yán)重后果的行為，只要能夠認(rèn)定犯罪嫌疑人，就能確定其所侵犯的權(quán)利主體，并根據(jù)其主觀惡性來認(rèn)定犯罪行為。但面對環(huán)境刑事案件時(shí)，卻發(fā)現(xiàn)嫌疑人主觀故意很少、無知甚至意外居多，犯罪客體主要是各種生態(tài)環(huán)境管理秩序，涉及的種類繁多，行政管理規(guī)范復(fù)雜，環(huán)境污染或生態(tài)破壞的后果一旦產(chǎn)生、剝奪人身自由或科以財(cái)產(chǎn)刑難以發(fā)揮刑事司法功能。刑事附帶民事公益訴訟更與傳統(tǒng)的刑事附帶民事訴訟有極大的不同，比如起訴人不是刑事受害人，訴訟請求不是私益損害，裁判目的也不是為了賠償損失。正是因?yàn)榄h(huán)境刑事案件的這些特殊性，可以看到在《刑法》各修正案中，涉及環(huán)境犯罪內(nèi)容不僅多而且修正頻繁，〔11〕參見王強(qiáng)軍：《環(huán)境犯罪轉(zhuǎn)型時(shí)期懲罰范圍的擴(kuò)張及其限制研究》，《法學(xué)》2023 年第8 期?！皟筛摺眴为?dú)或者聯(lián)合發(fā)布的司法解釋也是如此?！?2〕參見楊臨萍：《服務(wù)生態(tài)環(huán)境保護(hù) 助力美麗中國建設(shè) 全面做好新時(shí)代新征程環(huán)境資源刑事審判工作》，《法律適用》2022 年第12 期。這也表明司法實(shí)踐中環(huán)境刑事案件辦理具有不同于傳統(tǒng)刑事案件的特殊需求。

環(huán)境侵權(quán)案件具有侵害權(quán)益的雙重性。傳統(tǒng)民事侵權(quán)案件中，侵權(quán)人因侵害他人人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)益而受到法律的否定性評價(jià)，須承擔(dān)民事責(zé)任。但環(huán)境侵權(quán)案件可能是一些企業(yè)或個(gè)人正常的生產(chǎn)生活活動造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞的后果，這種后果可能是某種物質(zhì)或能量在一定條件下與自然環(huán)境相互作用而產(chǎn)生，但會對人群健康或生態(tài)環(huán)境造成不可逆轉(zhuǎn)的損害。因?yàn)榄h(huán)境污染、生態(tài)破壞是一種高風(fēng)險(xiǎn)而非主觀行為，各國民法都將環(huán)境侵權(quán)規(guī)定為特殊侵權(quán)行為，以緩解環(huán)境侵權(quán)案件審理過程中的因果關(guān)系判斷困難、侵害后果不易確定等問題。但是，作為民法上特殊侵權(quán)行為的環(huán)境侵權(quán)責(zé)任制度，也沒有解決民法上的個(gè)人權(quán)利與生態(tài)環(huán)境公共利益交互的問題。一個(gè)針對個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)施侵害的行為可能引發(fā)私益損害和公益損害的雙重后果，〔13〕參見王世進(jìn)、楊靜佳：《論綠色原則視域下環(huán)境侵權(quán)私益與公益救濟(jì)的協(xié)調(diào)》，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會科學(xué)版）2021 年第3 期。比如將污水排放到他人承包的養(yǎng)殖水體，既侵害了他人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，也侵害了水環(huán)境。如果個(gè)人提起侵權(quán)訴訟，只能解決其自身權(quán)益受損問題；水環(huán)境受損所造成的公共利益損害，則因無人可以主張權(quán)利而救濟(jì)落空。對于民事檢察工作而言，在對民事案件的檢察監(jiān)督過程中，對于環(huán)境侵權(quán)案件，既需要審查其是否正確適用了特殊侵權(quán)規(guī)則，也需要審查其是否妥當(dāng)保護(hù)了公共利益；對于非環(huán)境侵權(quán)案件，則需要審查是否遺漏了對生態(tài)環(huán)境公共利益的審理。

環(huán)境行政案件呈現(xiàn)強(qiáng)烈的實(shí)質(zhì)性審查需求。傳統(tǒng)行政案件主要是對有爭議的具體行政行為進(jìn)行合法性審查，且采取案卷審查方式，不對行政行為進(jìn)行實(shí)質(zhì)性判斷。但現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境立法是以行政監(jiān)管為主的規(guī)范體系，絕大多數(shù)制度依靠行政執(zhí)法實(shí)施，這些執(zhí)法行為不僅關(guān)乎有污染環(huán)境或破壞生態(tài)行為的相對人，而且直接關(guān)系受到污染環(huán)境或破壞生態(tài)行為損害的第三人甚至是公共利益，這使得環(huán)境行政案件的爭議焦點(diǎn)主要不是行政行為是否依法行使、程序是否合法等問題，而是環(huán)境行政執(zhí)法行為所認(rèn)定的是否構(gòu)成環(huán)境污染、生態(tài)破壞等實(shí)質(zhì)性判斷。因?yàn)檫@種判斷會直接作為相關(guān)民事案件、公益訴訟案件的證據(jù)，如果僅做合法性審查，不能解決這些問題。在這個(gè)意義上，檢察機(jī)關(guān)對生態(tài)環(huán)境行政案件的監(jiān)督，既需要進(jìn)行合法性審查，也需要進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，還需要注意并非只有以生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門為被告的案件才是生態(tài)環(huán)境行政案件。

（二）生態(tài)環(huán)境公益訴訟不同于其他公益訴訟

為了更好保護(hù)生態(tài)環(huán)境，彌補(bǔ)傳統(tǒng)刑事、民事、行政司法對公共利益保護(hù)的不足，我國專門建立了環(huán)境公益訴訟制度，明確由檢察機(jī)關(guān)作為公共利益代表，提起民事、行政公益訴訟。目前，我國法律明確規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的領(lǐng)域已達(dá)十余個(gè)之多。雖然從整體上看都是公益訴訟，但因?yàn)楣怖娴纳婕皶r(shí)空狀態(tài)不同、表現(xiàn)形態(tài)差異以及法律對公共利益保護(hù)的價(jià)值追求不完全相同，使得生態(tài)環(huán)境公益訴訟具有明顯不同于其他類型公共利益的特征，生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件辦理也呈現(xiàn)出環(huán)境法維護(hù)代際公平、生態(tài)系統(tǒng)功能保護(hù)、生態(tài)恢復(fù)優(yōu)先等特殊需求?！?4〕參見王燦發(fā)：《論生態(tài)文明建設(shè)法律保障體系的構(gòu)建》，《中國法學(xué)》2014 年第3 期。

公益類型最為純粹也最為復(fù)雜。目前，檢察公益訴訟保護(hù)公共利益類型主要包括國家利益、生態(tài)環(huán)境利益、集合性公共利益、公共安全利益等。在這些公共利益類型中，生態(tài)環(huán)境利益屬于最普惠的民生福祉，是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的千秋大事。清潔的空氣、水和陽光雨露不僅是每個(gè)人的需要，而且是地球上所有生命生存的共同條件，其涵蓋范圍是當(dāng)代人和后代人、人類與地球所有生物、中國生態(tài)環(huán)境與地球生態(tài)環(huán)境。同時(shí)，生態(tài)環(huán)境公益的自身利益關(guān)系也極為復(fù)雜，生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)巨大的復(fù)雜生命系統(tǒng)，人與自然的關(guān)系是這個(gè)復(fù)雜生命系統(tǒng)中最為重要也是最為廣泛的利益關(guān)系，人與環(huán)境污染、人與生物多樣性、人與氣候變化、人與生態(tài)安全等都是關(guān)系人類生存和發(fā)展的最大公共利益關(guān)系，如何守住人與自然安全的邊界，是生態(tài)環(huán)境公益訴訟需要解決的核心問題。

因果關(guān)系判斷與損害后果計(jì)算最為困難和復(fù)雜。國有土地出讓領(lǐng)域、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域主要督促行政機(jī)關(guān)積極履職，挽回國家利益損失；食品藥品公益訴訟主要是以懲罰性賠償來實(shí)現(xiàn)保護(hù)公益，其因果關(guān)系相對明確，損害后果也可以一定的市場價(jià)格作為參照進(jìn)行計(jì)算。但是，環(huán)境資源公益訴訟案件，既涉及督促行政機(jī)關(guān)積極履職、也涉及對人和生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)；其損害后果既有污染引發(fā)的不特定人群健康受害可能引發(fā)的公害疾病，也涉及生態(tài)平衡及其功能破壞所可能導(dǎo)致的系統(tǒng)性、全球性問題。在民事公益訴訟中，侵害行為與損害后果之間關(guān)系極為復(fù)雜，損害后果不僅有“多因一果”“一因多果”，而且涉及聚合因果關(guān)系、擇一因果關(guān)系等，判斷極為困難。損害后果計(jì)算既涉及生態(tài)系統(tǒng)的永久性損失和區(qū)間損失的計(jì)算，也涉及應(yīng)急處置、修復(fù)費(fèi)用等計(jì)算，部分案件還有懲罰性賠償金的計(jì)算，最為復(fù)雜。

案件辦理與判決執(zhí)行最需要協(xié)作與協(xié)同。其他領(lǐng)域公益訴訟往往具有屬地性，案件辦理可以在確定的區(qū)域內(nèi)進(jìn)行；生態(tài)環(huán)境公益訴訟涉及生態(tài)系統(tǒng)及其功能保護(hù)，污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為影響范圍和后果與特定自然生態(tài)空間相關(guān)、也涉及多個(gè)部門的管理職權(quán)，跨行政區(qū)域、跨部門特征明顯，案件辦案中需要在不同層面進(jìn)行跨域、跨部門協(xié)作。生態(tài)環(huán)境公益訴訟目的在于恢復(fù)被損害的生態(tài)環(huán)境，而非傳統(tǒng)意義上的物理性恢復(fù)原狀或賠償損失?；謴?fù)生態(tài)環(huán)境責(zé)任的計(jì)算，包括修復(fù)生態(tài)環(huán)境（行為型義務(wù)）、生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失費(fèi)、應(yīng)急處置費(fèi)用（金錢型義務(wù)）等，計(jì)算方法有環(huán)境價(jià)值評估法和生態(tài)環(huán)境恢復(fù)成本法之別?；謴?fù)生態(tài)環(huán)境責(zé)任承擔(dān)方式中，生態(tài)修復(fù)義務(wù)實(shí)現(xiàn)周期長、專業(yè)性強(qiáng)，使得生態(tài)環(huán)境資源公益訴訟裁判的執(zhí)行須引入第三人——環(huán)境主管行政部門對修復(fù)過程進(jìn)行指導(dǎo)，對修復(fù)結(jié)果進(jìn)行驗(yàn)收；此外，當(dāng)事人無法承擔(dān)修復(fù)責(zé)任時(shí)，還需委托第三方進(jìn)行修復(fù)。這使得生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件的判決執(zhí)行需要司法、行政、社會多方協(xié)同。

（三）現(xiàn)行訴訟體制無法解決生態(tài)環(huán)境檢察難題

我國一直實(shí)行三大訴訟分離的司法體制，三部訴訟法分別對應(yīng)三大訴訟，但公益訴訟出現(xiàn)后，這種一一對應(yīng)關(guān)系被打破，不僅引發(fā)了民事公益訴訟、行政公益訴訟的性質(zhì)之爭，〔15〕參見呂忠梅：《環(huán)境公益訴訟辨析》，《法商研究》2008 年第6 期。而且突破了既有的刑事附帶民事訴訟、民事訴訟與行政訴訟的內(nèi)涵，甚至影響對“訴訟”概念的認(rèn)識，對司法體制機(jī)制帶來沖擊。就生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域而言，存在生態(tài)環(huán)境民事糾紛、生態(tài)環(huán)境行政糾紛、生態(tài)環(huán)境刑事糾紛、生態(tài)環(huán)境公益糾紛、生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛五種形態(tài)。各種形態(tài)的糾紛又包含著私益與公益交織、行政行為與民事行為交互的情形，比如生態(tài)環(huán)境民事糾紛包括物權(quán)糾紛、侵權(quán)糾紛、合同糾紛，其中既有純私益的相鄰采光糾紛，也有純公益的修建水電站破壞野生動物棲息地糾紛，還有私益與公益交織的向他人承包水體排放污染物糾紛。再如，生態(tài)環(huán)境公益糾紛包括民事公益訴訟、行政公益訴訟、海洋生態(tài)環(huán)境損害國家賠償訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟等。面對如此復(fù)雜糾紛解決需求，絕非在現(xiàn)行三大訴訟法中簡單增加幾個(gè)條款就能解決問題。

三大訴訟分立機(jī)制面對生態(tài)環(huán)境案件的失靈。環(huán)境法律制度建立在以公權(quán)限制私權(quán)的理念基礎(chǔ)之上，其法律規(guī)范具有私法規(guī)范與公法規(guī)范交叉性，一個(gè)生態(tài)環(huán)境違法行為也可能同時(shí)觸犯多種不同性質(zhì)的法律關(guān)系，這使得生態(tài)環(huán)境糾紛常常是不同糾紛的聚合。比如，一個(gè)污染環(huán)境行為，造成的后果是環(huán)境污染，既涉及他人人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)益、又涉及生態(tài)環(huán)境公共利益，還可能構(gòu)成犯罪；但是否構(gòu)成環(huán)境污染以及是否構(gòu)成污染環(huán)境罪，往往需要有生態(tài)環(huán)境行政機(jī)關(guān)執(zhí)法來加以認(rèn)定，一旦形成糾紛，無論是民事訴訟、刑事訴訟還是民事公益訴訟，都會與生態(tài)環(huán)境行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為密切相關(guān)，由此而提起的訴訟，并非傳統(tǒng)意義上的民事訴訟、行政訴訟、刑事訴訟，而是多個(gè)訴訟的聚合。如果按照三大訴訟分立的思維辦理此類案件，必然出問題。實(shí)踐中，當(dāng)事人對同一糾紛提起不同性質(zhì)的訴訟，且反復(fù)上訴和申訴，徒增案件數(shù)量和訴累卻無法真正解決糾紛，因此而產(chǎn)生。檢察官對生態(tài)環(huán)境案件的起訴書尤其是刑事附帶民事公益訴訟的起訴書該怎么寫，破壞生態(tài)環(huán)境犯罪的罪名相互之間存在關(guān)聯(lián)性、且私益與公益交織，罪名應(yīng)如何定，等等，存在許多困惑，原因也在于此。

三大訴訟分立的程序性規(guī)定失效。環(huán)境糾紛以及環(huán)境訴訟的聚合性特征，使得三大訴訟的程序機(jī)制無法發(fā)揮作用。啟動訴訟程序的前提，是界定案件性質(zhì)并明確訴權(quán)，不同性質(zhì)的糾紛按不同的訴訟程序處理。當(dāng)一個(gè)生態(tài)環(huán)境訴訟可能同時(shí)涉及傳統(tǒng)的刑事法律關(guān)系、行政法律關(guān)系、民事法律關(guān)系時(shí)，按照何種訴訟程序進(jìn)行處理？目前并無此類程序性規(guī)定。實(shí)踐中，同類生態(tài)環(huán)境案件因性質(zhì)判斷不同、適用程序不同導(dǎo)致案件裁判結(jié)果完全不同情況經(jīng)常發(fā)生。以證明標(biāo)準(zhǔn)為例，行政訴訟、民事訴訟、刑事訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)完全不同，刑事訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)最高，民事訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)相對較低。在生態(tài)環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟中，適用刑事證明標(biāo)準(zhǔn)還是民事證明標(biāo)準(zhǔn)？公益訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)能否適用這些標(biāo)準(zhǔn)嗎？兩種證明標(biāo)準(zhǔn)之間如何銜接？現(xiàn)有訴訟法的程序性規(guī)定均無法解決。

三大訴訟分立的責(zé)任承擔(dān)方式失范。環(huán)境法作為“二次調(diào)整法”，〔16〕同前注［10］。以促進(jìn)人與自然和諧共生為價(jià)值目標(biāo)，既要保護(hù)人的權(quán)益，又要保護(hù)環(huán)境的權(quán)益，生態(tài)環(huán)境恢復(fù)責(zé)任本質(zhì)上是人對環(huán)境的責(zé)任。如何解決“人對人的責(zé)任”與“人對環(huán)境的責(zé)任”〔17〕參見呂忠梅：《環(huán)境法典視角下的生態(tài)環(huán)境法律責(zé)任》，《環(huán)球法律評論》2022 年第6 期。關(guān)系問題，從糾紛解決方式上處理好兩者交叉的問題，現(xiàn)行訴訟機(jī)制沒有給出方案。依然以企業(yè)向他人承包的養(yǎng)殖水體排污為例，承包人僅提起民事訴訟，請求排污企業(yè)賠償損失，這是一個(gè)典型的私益訴訟，原告要求被告承擔(dān)對人的責(zé)任；但水體的生態(tài)功能因污染而被破壞，誰可以在這類案件中代表公共利益，檢察院可以對這類案件提起公益訴訟嗎？此外，目前大量的生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟提起時(shí)，就已經(jīng)過了行政處罰、刑事處罰，如果再加上生態(tài)環(huán)境損害賠償，實(shí)際上是行為要承擔(dān)三次不同形式的法律責(zé)任，這些法律責(zé)任之間是什么關(guān)系？法律責(zé)任之間是否需要進(jìn)行協(xié)調(diào)？這些問題都不在現(xiàn)行糾紛解決方式之內(nèi)。

三大訴訟分立的相關(guān)法學(xué)理論失語。傳統(tǒng)訴訟理論無法解釋生態(tài)環(huán)境檢察所面對的糾紛。除了各方面已經(jīng)關(guān)注到的三大訴訟分立理論與環(huán)境公益保護(hù)之間存在矛盾、以救濟(jì)實(shí)有權(quán)利為主的訴權(quán)保護(hù)理論與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則下應(yīng)有權(quán)利保護(hù)之間存在矛盾之外，〔18〕參見呂忠梅：《新時(shí)代中國環(huán)境資源司法面臨的新機(jī)遇新挑戰(zhàn)》，《環(huán)境保護(hù)》2018 年第1 期。當(dāng)前更加值得關(guān)注的是，法的可訴性和程序保障之間的矛盾。訴訟的提出須以法具有可訴性為前提，但以行政機(jī)關(guān)為主體的環(huán)境法律體系，主要面向環(huán)境行政管理活動，其規(guī)范屬性側(cè)重于管理法，而在裁判規(guī)則上供給不足，由此產(chǎn)生可訴性問題。檢察機(jī)關(guān)辦理的生態(tài)環(huán)境公益案件大多以檢察建議的方式結(jié)案，適應(yīng)了這種立法現(xiàn)狀，但大量未向法院提起訴訟的“檢察公益訴訟案件”是否能夠稱之為“訴”“訴訟”，對訴訟法基本理論產(chǎn)生了巨大沖擊?，F(xiàn)有訴訟理論不能妥善解釋檢察機(jī)關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的職能定位，為檢察機(jī)關(guān)辦理生態(tài)環(huán)境公益案件、支持起訴等提供理論支撐，不能回答生態(tài)環(huán)境法典編纂與檢察公益訴訟（公益訴訟）立法必須直面的相關(guān)問題。

現(xiàn)實(shí)表明：充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的新職能，融合履職、一體履職的需求迫切，但現(xiàn)行的訴訟機(jī)制以及相關(guān)理論卻無法提供充分的依據(jù)和支持，迫切需要通過理論與實(shí)踐創(chuàng)新加以解決。

三、融合履職的生態(tài)環(huán)境檢察制度構(gòu)想

為貫徹落實(shí)黨中央決策部署，最高人民檢察院積極行動，及時(shí)制定并實(shí)施改革方案，出臺相關(guān)司法解釋和司法文件對全國檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行辦案指引；發(fā)布指導(dǎo)性案例、典型案例；制定檢察公益訴訟辦案規(guī)則，規(guī)范生態(tài)環(huán)境檢察工作、推動生態(tài)環(huán)境檢察工作進(jìn)步。各地方檢察院積極開展工作創(chuàng)新，在設(shè)立跨區(qū)域檢察院實(shí)行生態(tài)環(huán)境公益案件集中管轄、跨省域或省內(nèi)跨區(qū)域協(xié)作、行刑銜接和參與社會治理等方面，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。有的地方檢察院積極探索，推進(jìn)對生態(tài)環(huán)境檢察工作的系統(tǒng)性、整體性創(chuàng)新，取得了令人可喜的成果?！?9〕如陜西省檢察院積極探索以政治引領(lǐng)業(yè)務(wù)，以改革驅(qū)動專門檢察機(jī)關(guān)與區(qū)域檢察機(jī)關(guān)一體履職、以數(shù)字化信息化賦能生態(tài)環(huán)境檢察工作，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境檢察刑事、民事、行政和公益訴訟“四大檢察”業(yè)務(wù)集中統(tǒng)一的融合履職，刑事、民事、行政、公益等各類案件集中辦理的“多案融合”，檢察業(yè)務(wù)不同職責(zé)的融合以及民事、刑事、行政責(zé)任承擔(dān)方式的“多責(zé)融合”，政治效果、法律效果、社會效果的“多效融合”。全國人大常委會將生態(tài)環(huán)境法典編纂和制定檢察公益訴訟法列入立法規(guī)劃，為我們將改革實(shí)踐中的成熟經(jīng)驗(yàn)固化為法律制度提供了良好契機(jī)，這就需要認(rèn)真梳理和總結(jié)生態(tài)環(huán)境檢察工作實(shí)踐，從理論上提出解決當(dāng)前工作中出現(xiàn)的各種困難和問題的方案，促進(jìn)形成融合履職的生態(tài)環(huán)境檢察制度。

（一）深刻理解生態(tài)環(huán)境檢察職能定位，準(zhǔn)確把握幾種關(guān)系

黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局，“人與自然和諧共生”成為中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)特征之一。2018 年通過的《憲法修正案》，在《憲法》序言第七自然段中增加“生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展”的表述，提出“推動物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”；同時(shí)，還在《憲法》第89 條國務(wù)院職權(quán)中明確“領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)”?！?0〕參見《中華人民共和國憲法修正案》（2018 年3 月11 日），中國人大網(wǎng)http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2018-03/12/content_2049190.htm，最后訪問日期：2023 年12 月2 日。這些修改與《憲法》第9 條第2 款、第26 條等，形成了由國家目標(biāo)、國家任務(wù)、國家職責(zé)共同構(gòu)成的環(huán)境憲法條款，為構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系提供了憲法依據(jù)。檢察機(jī)關(guān)作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，保障實(shí)現(xiàn)美麗中國目標(biāo)，在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域履行法律監(jiān)督職能，是生態(tài)文明時(shí)代履行憲法和法律職能的應(yīng)有之意。近年來，檢察機(jī)關(guān)積極探索建立專業(yè)化法律監(jiān)督、恢復(fù)性司法實(shí)踐、社會化綜合治理的生態(tài)環(huán)境檢察模式；根據(jù)生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范可訴性不強(qiáng)的特征，提出“以訴前實(shí)現(xiàn)維護(hù)公益目的為最佳司法狀態(tài)”〔21〕張軍：《最高人民檢察院工作報(bào)告——2022 年3 月8 日在第十三屆全國人民代表大會第五次會議上》，最高人民檢察院官網(wǎng)https：//www.spp.gov.cn/spp/gzbg/202203/t20220315_549267.shtml，最后訪問日期：2023 年12月2 日。的工作要求，取得了豐碩的成果，也積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。工作中出現(xiàn)的一些困難和問題，主要是發(fā)展中的困難和問題，也需要在發(fā)展中加以解決。全面履行生態(tài)環(huán)境檢察職能定位，以立法方式固化改革成果，首先需要厘清三對關(guān)系。

傳統(tǒng)刑事、民事、行政檢察職能與公益訴訟檢察的融合關(guān)系。憲法和法律明確了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)地位，過去的法律已經(jīng)賦予檢察機(jī)關(guān)刑事、民事、行政檢察職能。2014年修訂《環(huán)境保護(hù)法》建立環(huán)境公益訴訟制度之初并未明確賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的職能，而2015 年7 月全國人民代表大會常務(wù)委員會決定授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域開展提起公益訴訟試點(diǎn)，這種特別規(guī)定，是為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域檢察工作全覆蓋而強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，絕不意味著生態(tài)環(huán)境檢察只有公益訴訟職能這一項(xiàng)。賦予檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟和行政公益訴訟的權(quán)力，將生態(tài)環(huán)境的法律監(jiān)督權(quán)嵌入訴訟，必然對各種已有訴訟的構(gòu)造產(chǎn)生新的影響。因此，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的公益訴訟檢察與刑事、民事、行政檢察是重建訴訟構(gòu)造的關(guān)系。換言之，生態(tài)環(huán)境案件所具有的兼具私益與公益特性，公益訴訟的目的是在傳統(tǒng)刑事、行政、民事案件中“嵌入”公益保護(hù)基因，必然要求形成公益檢察與刑事、民事、行政檢察相互融合的新訴訟構(gòu)造，只有“四大檢察”融合履職，才可能實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的全覆蓋。

生態(tài)環(huán)境公益檢察與其他公益檢察的一般與特殊關(guān)系。法律規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的范圍已達(dá)十余類，將來還可能增加新的類型。在現(xiàn)有的公益訴訟類型中，生態(tài)環(huán)境公益訴訟無疑是一類獨(dú)特的存在。與傳統(tǒng)法律規(guī)范不同，環(huán)境法是為保障和維護(hù)“人與自然和諧共生”關(guān)系而建立的人與自然生命共同體規(guī)則體系，其人性標(biāo)準(zhǔn)、法律關(guān)系、調(diào)整手段有著鮮明綜合性、系統(tǒng)性、空間性特征。環(huán)境法承認(rèn)生態(tài)環(huán)境是具有自身價(jià)值的人類伙伴，不是傳統(tǒng)法律上的客體。環(huán)境法為應(yīng)對科學(xué)技術(shù)發(fā)展不確定性所帶來的人類環(huán)境問題，具有強(qiáng)烈的科技關(guān)聯(lián)性，其中有大量法律化的技術(shù)規(guī)范；環(huán)境法既保護(hù)當(dāng)代人利益、也保護(hù)后代人利益；環(huán)境法為了防治污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為造成不可逆轉(zhuǎn)的后果，以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為基本原則；同時(shí)，環(huán)境法以生態(tài)恢復(fù)為目的，不主張以金錢賠償填補(bǔ)損害；等等。〔22〕同前注［10］。這些特性是其他公益訴訟的案件領(lǐng)域所不具有或者不完全具有的。因此，生態(tài)環(huán)境公益檢察需要有專門的案件辦理規(guī)則。值得注意的是，現(xiàn)有相關(guān)文件中，與生態(tài)環(huán)境公益檢察相關(guān)的表述有“環(huán)境檢察”“生態(tài)檢察”“環(huán)境資源檢察”“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)檢察”的不同，表現(xiàn)出對這一領(lǐng)域的認(rèn)識差異，也是生態(tài)環(huán)境公益檢察較之于其他類型公益檢察更具有不確定性的體現(xiàn)。其實(shí)，從科學(xué)角度看，“環(huán)境”“生態(tài)”“資源”是三個(gè)有聯(lián)系但內(nèi)涵與外延并不相同的概念，如何使用這些概念，并非僅僅是名稱問題，而是蘊(yùn)含其中的價(jià)值判斷與此類公益檢察涉及的范圍問題。

生態(tài)環(huán)境檢察工作中的訴訟與非訴訟業(yè)務(wù)關(guān)系?？v觀生態(tài)環(huán)境公益檢察工作的發(fā)展，呈現(xiàn)出從賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟職能到檢察機(jī)關(guān)能動履職的變化過程。中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會所作《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中，明確提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”。〔23〕《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報(bào)》2014 年10 月29 日。全國人大常委會授權(quán)最高人民檢察院開展公益訴訟試點(diǎn)的《決定》中，也明確是授權(quán)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟。但在試點(diǎn)以及后來的工作中，檢察機(jī)關(guān)針對生態(tài)環(huán)境行政案件多，大部分案件可訴性不足的問題，能動履職，采用檢察建議、納入社會治理體系等多種方式監(jiān)督行政機(jī)關(guān)履職，更好地保護(hù)了生態(tài)環(huán)境。從當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟辦案實(shí)踐來看，93.9%的案件在訴前環(huán)節(jié)得以解決，〔24〕參見《司法助力推動生態(tài)文明建設(shè) 最高檢第八檢察廳負(fù)責(zé)人就生態(tài)環(huán)境保護(hù)檢察公益訴訟典型案例答記者問》，最高人民檢察院官網(wǎng)https：//www.spp.gov.cn//xwfbh/wsfbt/202307/t20230707_620946.shtml#3，最后訪問日期：2023 年12 月2 日。僅有不到10%的案件形成了訴訟。如果說，實(shí)踐已經(jīng)證明“以訴前實(shí)現(xiàn)維護(hù)公益目的為最佳司法狀態(tài)”，那么，需要認(rèn)真梳理改革過程中的探索與創(chuàng)新，正視生態(tài)環(huán)境公益檢察的訴前解決和提起訴訟的不同，對生態(tài)環(huán)境公益檢察進(jìn)行類型化，從而在立法中分類進(jìn)行規(guī)范。由此，可形成以生態(tài)環(huán)境公益檢察為大概念、涵攝生態(tài)環(huán)境公益訴訟與非訴監(jiān)督兩種類型的公益檢察業(yè)務(wù)，而不是采取“舊瓶裝新酒”的邏輯將訴前公益檢察監(jiān)督歸于“訴訟”，破壞既有的法律概念與相關(guān)理論的確定性。

（二）圍繞完善中國特色生態(tài)環(huán)境檢察模式，統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)環(huán)境法典編纂與公益檢察立法

賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力并由此對生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)行全面的法律監(jiān)督的制度安排，經(jīng)過五年的實(shí)踐，充分證明了其適合中國國情、彰顯中國司法體制特點(diǎn)、管用好用的生命與活力。但是，生態(tài)環(huán)境檢察工作中存在的一些問題表明，如何堅(jiān)持好發(fā)展好完善好這項(xiàng)具有中國特色的生態(tài)環(huán)境檢察制度，形成成熟定型的生態(tài)環(huán)境檢察模式，還有許多工作要做。當(dāng)前，應(yīng)抓住國家啟動生態(tài)環(huán)境法典編纂和檢察公益訴訟法（公益訴訟法）制定的機(jī)遇，解決理論與實(shí)踐兩個(gè)方面的突出問題，把成熟的經(jīng)驗(yàn)以立法方式加以提升、固化，為進(jìn)一步發(fā)展生態(tài)環(huán)境檢察制度奠定法律基礎(chǔ)。

構(gòu)建中國特色生態(tài)環(huán)境檢察體系。在全面梳理改革探索與工作實(shí)踐基礎(chǔ)上形成對中國特色生態(tài)環(huán)境檢察制度的理性認(rèn)識。首先是深入貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平法治思想，將其中所蘊(yùn)含的人與自然和諧共生觀、系統(tǒng)保護(hù)觀、綠色發(fā)展觀，人民至上的法治立場和中國特色社會主義法治體系建設(shè)要求，轉(zhuǎn)化成生態(tài)環(huán)境檢察的生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的司法理念，建立保護(hù)和發(fā)展相適應(yīng)、擔(dān)責(zé)與修復(fù)相結(jié)合、個(gè)案與整體治理相協(xié)調(diào)的系統(tǒng)性思維。其次是基于生態(tài)環(huán)境案件的多元利益交織、多重法律關(guān)系交互、多種法律責(zé)任疊加以及高度科技關(guān)聯(lián)性特征，合理整合相關(guān)檢察資源，構(gòu)建“四檢融合”的專門化機(jī)制，通過設(shè)立專門辦案機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境刑事、民事、行政與公益檢察的“物理融合”；創(chuàng)建符合生態(tài)環(huán)境檢察規(guī)律的專門工作機(jī)制，促進(jìn)“四檢融合”產(chǎn)生化學(xué)反應(yīng)；建立生態(tài)環(huán)境檢察的專業(yè)團(tuán)隊(duì)奠定“四檢融合”的組織與人才基礎(chǔ)；研究形成專門程序，為“四檢融合”創(chuàng)造工作環(huán)境與條件。再次，著力推進(jìn)緊扣“四檢融合”實(shí)踐的專門理論研究，回答什么是生態(tài)環(huán)境檢察體系、如何建立生態(tài)環(huán)境檢察體系、建設(shè)什么樣的生態(tài)環(huán)境檢察體系的基本理論問題，破解三大訴訟分立帶來的體制機(jī)制障礙，為相關(guān)立法提供理論支撐。

將生態(tài)環(huán)境檢察制度納入生態(tài)環(huán)境法典編纂。生態(tài)環(huán)境檢察作為生態(tài)環(huán)境法治體系的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，現(xiàn)代環(huán)境治理的重要手段，必須融入國家環(huán)境治理體系。生態(tài)環(huán)境法典編纂應(yīng)從構(gòu)建中國特色生態(tài)環(huán)境司法體系的高度，統(tǒng)籌考慮生態(tài)環(huán)境檢察與生態(tài)環(huán)境執(zhí)法及生態(tài)環(huán)境審判的關(guān)系，從保障生態(tài)環(huán)境法律制度有效實(shí)施角度予以展開。首先，貫徹落實(shí)憲法確定的“美麗中國”建設(shè)目標(biāo)、生態(tài)文明建設(shè)國家任務(wù)和保護(hù)生態(tài)環(huán)境國家職責(zé)，依照憲法和法律賦予的司法職能，構(gòu)建中國特色生態(tài)環(huán)境司法體系，理順生態(tài)環(huán)境司法過程中的行政執(zhí)法權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)之間的關(guān)系，建立銜接緊密、溝通順暢、聯(lián)動協(xié)同、運(yùn)行高效的“綠色司法”體系。其次，妥善處理生態(tài)環(huán)境法典中管理性規(guī)范與效力性規(guī)范的關(guān)系，增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境檢察專門程序性制度供給，保障生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法機(jī)制與“四檢融合”檢察機(jī)制、“三審合一”審判機(jī)制與“四檢融合”檢察機(jī)制之間及其相互之間的有機(jī)銜接，處理好行刑銜接、多訴競合、訴調(diào)結(jié)合等實(shí)際工作中出現(xiàn)的相關(guān)問題。再次，設(shè)立生態(tài)環(huán)境法典與檢察公益訴訟法（公益訴訟法）的銜接性條款，以生態(tài)環(huán)境法典的開放性促進(jìn)多元共治，為構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主責(zé)、公眾參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系提供法律基礎(chǔ)。

妥善處理檢察公益訴訟法與公益訴訟法的關(guān)系。十四屆全國人大常委會公布的立法規(guī)劃中，將制定檢察公益訴訟法與公益訴訟法同時(shí)列為一類立法項(xiàng)目，表明存在分別制定兩部法律的可能性。雖然目前已經(jīng)啟動立法程序的只有檢察公益訴訟法，但并不能排除未來還會制定公益訴訟法。這意味著，必須統(tǒng)籌考慮檢察公益訴訟法的制定與公益訴訟法的制定。結(jié)合目前公益檢察案件辦理主要采取提出檢察建議等方式實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)以及實(shí)踐中亟待解決問題，應(yīng)在認(rèn)真研究并區(qū)分公益訴訟檢察與非訴公益檢察概念的基礎(chǔ)上，著重解決公益檢察工作的法律依據(jù)問題。首先，在合理界定公益檢察概念及其范圍的基礎(chǔ)上，研究論證兩部法律的調(diào)整對象及其范圍。根據(jù)公益檢察工作實(shí)際，建議將檢察公益訴訟法的調(diào)整范圍明確為包括公益訴訟檢察與非訴公益檢察，其法律制度以實(shí)體性規(guī)范為主；公益訴訟法保持原名，其調(diào)整范圍包括所有類型公益訴訟，其法律制度以程序性規(guī)范為主。其次，在公益檢察立法中，著重解決已有公益檢察工作的類型化及其案件辦理的特殊規(guī)則問題，結(jié)合不同類型公益檢察的相關(guān)法律制度，總結(jié)不同類型公益檢察工作規(guī)律，實(shí)現(xiàn)公益檢察制度的體系化構(gòu)建。生態(tài)環(huán)境公益檢察作為其中一個(gè)類型，應(yīng)有“四檢融合”的專門規(guī)定。再次，建立生態(tài)環(huán)境公益檢察制度與生態(tài)環(huán)境法典的銜接性規(guī)定，保證生態(tài)環(huán)境治理體系與公益訴訟法律制度體系的融貫性、一致性。

生態(tài)環(huán)境檢察是生態(tài)文明時(shí)代賦予檢察機(jī)關(guān)的新使命。破解生態(tài)環(huán)境檢察工作中存在的困難和問題，構(gòu)建具有中國特色的生態(tài)環(huán)境檢察制度，是檢察機(jī)關(guān)和法學(xué)工作者共同的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。需要我們以促進(jìn)實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化為目標(biāo)，以高度的道路自信、制度自信、文化自信，不斷推進(jìn)實(shí)踐探索、實(shí)現(xiàn)理論創(chuàng)新，為構(gòu)建具有中國特色的生態(tài)環(huán)境檢察體系貢獻(xiàn)智慧和力量。相信在不久的將來，彰顯時(shí)代特色、回應(yīng)人民之問、引領(lǐng)世界治理的中國式生態(tài)環(huán)境檢察體系，一定會呈現(xiàn)于世。