胡玉鴻

法治作為相對(duì)于人治而言的國(guó)家治理方式，其理念建構(gòu)和制度設(shè)計(jì)均須以“良法”為前提，已是人們耳熟能詳?shù)姆▽W(xué)常識(shí)。早在古希臘時(shí)代，亞里士多德就將法治與良法關(guān)聯(lián)起來(lái)，指出：“法治應(yīng)該包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂得良好的法律”?！?〕［古希臘］亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書(shū)館1965 年版，第199 頁(yè)。繼亞氏之后，西方思想家們對(duì)良法的論述不絕如縷，“惡法非法”也因之成為法律上的鐵律，制約著統(tǒng)治者在立法上的武斷與率性。良法問(wèn)題同樣是馬克思主義經(jīng)典作家所特別予以關(guān)注的重要論題。在馬克思看來(lái)，“法律”與“法”有嚴(yán)格的區(qū)分：“法律”僅為國(guó)家創(chuàng)制的成文規(guī)則，而“法”則是體現(xiàn)理性、自由與公平的“真正的法”，即良法。以新聞出版法為例，馬克思明確指出：“新聞出版法就是對(duì)新聞出版自由在法律上的認(rèn)可。它是法，因?yàn)樗亲杂傻目隙ù嬖凇Ｋ?，甚至?dāng)它完全沒(méi)有被采用的時(shí)候，例如在北美，它也必須存在，而書(shū)報(bào)檢查制度正如農(nóng)奴制一樣，即使它千百次地作為法律而存在，也永遠(yuǎn)不能成為合法的?！薄?〕《馬克思恩格斯全集》（第1 卷），人民出版社1995 年版，第176 頁(yè)。這一論述深刻地反映了“法”和“法律”的不同：法必須是“自由的肯定存在”，而法律則可能像書(shū)報(bào)檢查制度那樣，是對(duì)自由的壓制；法即使未能在國(guó)家立法中加以體現(xiàn)，仍然不失其作為法的價(jià)值，相反，“法律”雖然具有法的形式，然而卻“永遠(yuǎn)不能成為合法的”?！胺ā迸c“法律”的這種區(qū)分，蘊(yùn)涵著革命導(dǎo)師對(duì)“良法”的熱切期盼與無(wú)限推崇，也昭示著一切意欲實(shí)現(xiàn)法治的國(guó)度須就法律進(jìn)行正當(dāng)性審視的必然。在推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的偉大工程中，“良法”被視為法治的先導(dǎo)與前提，黨的十八屆四中全會(huì)決定就以“法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提”這樣擲地有聲的語(yǔ)言，凝練了良法在法治建設(shè)中的基礎(chǔ)和前提地位。《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，對(duì)于良法在法治中國(guó)建設(shè)中的意義、功能與達(dá)成路徑等作了諸多極為重要的規(guī)劃。雖然從目前見(jiàn)到的《規(guī)劃》文本而言，文中并無(wú)太多“良法”的字眼，但是，縱觀整個(gè)《規(guī)劃》，良法都是其中重要的內(nèi)容，貫穿于《規(guī)劃》的全部?jī)?nèi)容之中，展現(xiàn)了具有中國(guó)特色、中國(guó)元素的良法圖景。

一、建構(gòu)良法的立法指導(dǎo)原則

法治的推進(jìn)既然以良法為前提，那么，怎樣才能在法治中國(guó)建設(shè)中形塑良法？這首先就需要確立科學(xué)的立法原則，以為良法的形成提供思想基礎(chǔ)和理論指南?！傲⒎ㄕ咧袷ヂ氊?zé)，不僅止于‘立法’而已，必須更進(jìn)一步的為社會(huì)實(shí)質(zhì)公平正義負(fù)責(zé)……立善法，廢惡法”。〔3〕尹章華：《民法理論之比較與辨正》，文笙書(shū)局股份有限公司1992 年版，第24 頁(yè)。對(duì)于立法而言，正確的立法原則正是形成良法的前提，反之，“如果原則出現(xiàn)根本錯(cuò)誤，就會(huì)出現(xiàn)立法越完備情況越糟糕的現(xiàn)象”?！?〕［英］埃德蒙·柏克：《自由與傳統(tǒng)》，蔣慶等譯，商務(wù)印書(shū)館2001 年版，第282 頁(yè)。為此，立法須以正確的立法原則為指引，制定出符合人民利益、落實(shí)社會(huì)公平正義的良法。綜觀習(xí)近平法治思想的相關(guān)文獻(xiàn)及《規(guī)劃》的具體界定，在建構(gòu)良法上須遵循如下主要原則：

首先，堅(jiān)持以人民為中心的立法導(dǎo)向。在社會(huì)主義國(guó)家，人民是國(guó)家的主人，確保人民當(dāng)家作主的政治和法律地位，是社會(huì)主義制度的根本目的之所在。在我國(guó)憲法上，人民作為國(guó)家和社會(huì)主人的地位主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：人民是國(guó)家權(quán)力的所有者；人民是國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的管理者。就前者而言，國(guó)家的一切權(quán)力均來(lái)自于人民權(quán)利的讓渡，因而人民是國(guó)家權(quán)力最終的擁有者和所有者。國(guó)家權(quán)力只有服務(wù)于人民，造福于人民，才能無(wú)負(fù)于人民授予權(quán)力的初衷。正因如此，“一切國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，無(wú)論身居多高的職位，都必須牢記我們的共和國(guó)是中華人民共和國(guó)，始終要把人民放在心中最高的位置，始終全心全意為人民服務(wù)，始終為人民利益和幸福而努力工作。”〔5〕習(xí)近平：《始終把人民放在心中最高位置》（2018 年3 月20 日），載《習(xí)近平談治國(guó)理政》（第3 卷），外文出版社2020 年版，第139 頁(yè)。而就后者而言，則是人民依據(jù)法律規(guī)定，直接或間接地參與國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的管理，發(fā)揮國(guó)家主人翁的作用。正如習(xí)近平總書(shū)記所指出的那樣，“我們要堅(jiān)持國(guó)家一切權(quán)力屬于人民的憲法理念，最廣泛地動(dòng)員和組織人民依照憲法和法律規(guī)定，通過(guò)各級(jí)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力，通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，共同建設(shè)，共同享有，共同發(fā)展，成為國(guó)家、社會(huì)和自己命運(yùn)的主人。”〔6〕習(xí)近平：《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30 周年大會(huì)上的講話》（2012 年12 月4 日），載《習(xí)近平談治國(guó)理政》（第1 卷），外文出版社2018 年版，第139 頁(yè)。在這里，“主人”的稱謂，既是對(duì)人民當(dāng)家作主身份的形象表述，也是對(duì)人民至上地位的無(wú)限推崇。法治建設(shè)同樣要本著以人民為中心來(lái)進(jìn)行制度建設(shè)，即要“堅(jiān)持法治建設(shè)為了人民、依靠人民”?！?〕《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃：2020-2025 年》（節(jié)錄），中國(guó)法制出版社2021 年版，第3 頁(yè)。從立法以造就良法為己任的角度來(lái)說(shuō)，立法只有體現(xiàn)人民意志、保護(hù)人民權(quán)益，才可能具有良法的品格；同樣，只有在立法中依靠人民群眾，吸納社會(huì)民眾有關(guān)立法的意見(jiàn)和建議，才可能形成立法共識(shí)，為法律內(nèi)容的科學(xué)、完備奠定扎實(shí)的民意基礎(chǔ)。自然，立法需要由訓(xùn)練有素、學(xué)養(yǎng)深厚的專家來(lái)進(jìn)行體例上的設(shè)計(jì)與內(nèi)容上的擬定，但這與尊重來(lái)自人民群眾的智慧和經(jīng)驗(yàn)并不矛盾。“人民是歷史的創(chuàng)造者，是決定黨和國(guó)家前途命運(yùn)的根本力量”?！?〕習(xí)近平：《人民是我們黨執(zhí)政的最大底氣》（2018 年3 月1 日），載《習(xí)近平談治國(guó)理政》（第3 卷），外文出版社2020 年版，第135 頁(yè)。正因如此，包括立法者在內(nèi)的所有國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員，都必須放下身段，深入民間，虛心聽(tīng)取人民群眾對(duì)國(guó)家和社會(huì)發(fā)展方面的意見(jiàn)建議。“在人民面前，我們永遠(yuǎn)是小學(xué)生，必須自覺(jué)拜人民為師，向能者求教，向智者問(wèn)策；必須充分尊重人民所表達(dá)的意愿、所創(chuàng)造的經(jīng)驗(yàn)、所擁有的權(quán)利、所發(fā)揮的作用”。〔9〕習(xí)近平：《堅(jiān)持和運(yùn)用好毛澤東思想活的靈魂》（2013 年12 月26 日），載《習(xí)近平談治國(guó)理政》（第1 卷），外文出版社2018 年版，第27 頁(yè)。這既是保證立法與民情相通的基本步驟，也是確保立法質(zhì)量，真正使法律體現(xiàn)民意、反映民愿的基本工作方式。

以人民為中心在形塑良法方面的作用，還包括要以人為本來(lái)設(shè)計(jì)法律的具體內(nèi)容。人是法律的本源、目的，也是法律的評(píng)價(jià)尺度和價(jià)值依歸。為此，在法律制定過(guò)程中，必須以人的本性、本能、需求、欲望、情感、能力等作為法律內(nèi)容的基準(zhǔn)，反映人性需求，體現(xiàn)人的欲望，尊重人類本能，維系自然情感。只有這樣，法律才能與人的存在、生活狀態(tài)高度契合，法律也才可望成為人們自覺(jué)遵守和維護(hù)的社會(huì)規(guī)范。實(shí)際上，“大多數(shù)人的悲歡苦樂(lè)決非無(wú)足輕重之事，反對(duì)大多數(shù)人的法律在本質(zhì)上即是反對(duì)人民自身的法律，其反對(duì)的程度與其無(wú)效的程度成正比”?！?0〕同前注［4］。因此，在人與法的關(guān)系中，必須將人視為主體而非法的客體，不能把人當(dāng)作工具和手段。習(xí)近平總書(shū)記在詮釋“十一個(gè)堅(jiān)持”中的“堅(jiān)持以人民為中心”就明確指出：“推進(jìn)全面依法治國(guó)，根本目的是依法保障人民權(quán)益。要積極回應(yīng)人民群眾新要求新期待，系統(tǒng)研究謀劃和解決法治領(lǐng)域人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題，不斷增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感，用法治保障人民安居樂(lè)業(yè)?！薄?1〕習(xí)近平：《以科學(xué)理論指導(dǎo)全面依法治國(guó)各項(xiàng)工作》（2020 年11 月16 日），載習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，中央文獻(xiàn)出版社2020 年版，第2 頁(yè)。質(zhì)言之，一部?jī)?yōu)良的法律，就是要將人置于中心地位，為人民權(quán)利、利益、福祉的實(shí)現(xiàn)作出周詳而細(xì)致的安排，使人民通過(guò)法律的規(guī)定，能夠享有尊嚴(yán)、體面的幸福生活。正因?yàn)槿耸欠傻哪康乃?，因而法律是否以人為本，也是衡量法律是否良善的?biāo)尺。習(xí)近平對(duì)此就專門(mén)指出：“要抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，完善立法體制和程序，努力使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護(hù)。”〔12〕習(xí)近平：《在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立六十周年大會(huì)上的講話》（2014 年9 月5 日），載習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，中央文獻(xiàn)出版社2020 年版，第73-74 頁(yè)。在此，立法質(zhì)量的高低要以是否“反映人民愿望”為標(biāo)準(zhǔn)，而其實(shí)效則涉及到人民對(duì)該項(xiàng)法律是否支持、是否認(rèn)同。自然，良法不僅要滿足人們對(duì)現(xiàn)實(shí)生活的需求，還要追求自由、正義、秩序等為人類社會(huì)所普遍推崇的價(jià)值。〔13〕如英國(guó)學(xué)者斯坦、香德所言：“作為法律的首要目的的，恰是秩序、公平和個(gè)人自由這三個(gè)基本的價(jià)值?！眳⒁?jiàn)［英］彼得·斯坦、約翰·香德：《西方社會(huì)的法律價(jià)值》，王獻(xiàn)平譯，中國(guó)法制出版社2004 年版，第4 頁(yè)。以“自由”為例，它是個(gè)人在國(guó)家和社會(huì)生活中所處的一種自主、自為、自治的狀態(tài)，是法律最基本的價(jià)值追求。換句話說(shuō)，法律雖然是可以承載多種價(jià)值的規(guī)范綜合體，然而其最本質(zhì)的價(jià)值則是“自由”——“法典就是人民自由的圣經(jīng)”。〔14〕同前注［2］。因而，法律必須體現(xiàn)自由、保障自由，只有這樣，才能真正造就成滿足人民利益和期待的良法。

其次，確立社會(huì)公平正義的法律基準(zhǔn)?！兑?guī)劃》指出，要“努力讓人民群眾在每一項(xiàng)法律制度、每一個(gè)執(zhí)法決定、每一宗司法案件中都感受到公平正義”，〔15〕同前注［7］。這既包括立法上的公平正義，也包括執(zhí)法和司法上的公平正義。當(dāng)然，法治以良法為先導(dǎo)，要使社會(huì)公平正義在法治各個(gè)環(huán)節(jié)中得到完滿的實(shí)現(xiàn)，就先要確保立法上的公平正義，從而為后續(xù)的執(zhí)法、司法環(huán)節(jié)提供規(guī)范性依據(jù)。更加重要的是，社會(huì)公平正義本身就是良法的特質(zhì)和標(biāo)準(zhǔn)?！霸谒姓x從未被訴求的地方，在所有于實(shí)證法制定過(guò)程中有意否認(rèn)構(gòu)成正義之核心平等的地方，法律不僅是‘不正當(dāng)法’，而且尤其缺乏法律本性”?！?6〕［德］G·拉德布魯赫：《法哲學(xué)》，王樸譯，法律出版社2005 年版，第232-233 頁(yè)。換句話說(shuō)，背離公平正義的原則、原理的法律，不但不是良法，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)根本不能成其為法。人們也多在這個(gè)意義上言談“惡法非法”的原理，如學(xué)者指出：“法令之目的在追求公平正義。若法令之惡，成為追求公平正義之障礙，此種法律即無(wú)存在之必要（惡法反成為惡人作惡之工具），故吾人主張‘惡法非法’。簡(jiǎn)言之，從法之實(shí)質(zhì)正義角度觀察，違反公平正義之惡法，必須廢止或修正。此‘惡法非法’之真義?！薄?7〕同前注［3］，第23-24 頁(yè)。說(shuō)到底，某一法律之所以屬于“惡法”，就是它違反了人們公認(rèn)的正義準(zhǔn)則，挑戰(zhàn)了人們對(duì)公平的情感與期待。

在習(xí)近平法治思想中，“社會(huì)公平正義”是出現(xiàn)最多的政治、法律詞匯之一；在黨的二十大報(bào)告中，“社會(huì)公平正義”同樣是頻度極高的詞匯，《報(bào)告》中12 個(gè)段落涉及“社會(huì)公平正義”（包括單言“公平”），這既延續(xù)了黨的十九大報(bào)告對(duì)社會(huì)公平正義高度關(guān)注的戰(zhàn)略安排，〔18〕有關(guān)黨的十九大報(bào)告中社會(huì)公平正義的理論闡述，參見(jiàn)胡玉鴻：《新時(shí)代推進(jìn)社會(huì)公平正義的法治要義》，《法學(xué)研究》2018 年第4 期。又在新的時(shí)期、新的環(huán)境下賦予了社會(huì)公平正義新的內(nèi)涵、新的特征。在法治建設(shè)層面，《報(bào)告》指出：“我們要……圍繞保障和促進(jìn)社會(huì)公平正義，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，全面推進(jìn)國(guó)家各方面工作法治化?！薄?9〕習(xí)近平：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次代表大會(huì)上的報(bào)告》（2022 年10 月16 日），載《習(xí)近平著作選讀》（第1 卷），人民出版社2023年版，第33 頁(yè)。這一論述從文義解釋的角度來(lái)說(shuō)，“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”是“保障和促進(jìn)社會(huì)公平正義”的抓手，而“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”以及“國(guó)家各方面工作法治化”則是社會(huì)公平正義得以落實(shí)的主要場(chǎng)域。由此可見(jiàn)，社會(huì)公平正義在法治國(guó)家建設(shè)中具有核心的指導(dǎo)地位，既是推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的價(jià)值準(zhǔn)則，又是法治國(guó)家建設(shè)成效的根本標(biāo)志。習(xí)近平總書(shū)記指出：“全面依法治國(guó)，必須緊緊圍繞保障和促進(jìn)社會(huì)公平正義來(lái)進(jìn)行?！薄?0〕習(xí)近平：《領(lǐng)導(dǎo)干部要做尊法學(xué)法守法用法的模范》（2015 年2 月2 日），載《習(xí)近平談治國(guó)理政》（第2 卷），外文出版社2017 年版，第129 頁(yè)。法治乃良法之治，這意味著法律只有合乎正義的準(zhǔn)則，才是優(yōu)良、正當(dāng)?shù)囊?guī)范，才能夠作為推行法治的前提和依據(jù)；如果法律充斥著不公平、不正義，那只不過(guò)是推行專制、踐踏人權(quán)的工具而已。因此，在制定法律時(shí)，立法者必須以公平正義觀念為指導(dǎo)并將其融入于具體的法律規(guī)定之中，維系公正的制度形態(tài)，同時(shí)引導(dǎo)廣大民眾崇尚公平、追求正義。社會(huì)公平正義又是法律的評(píng)價(jià)基準(zhǔn)。對(duì)于社會(huì)公平正義而言，它在法律上擔(dān)當(dāng)著兩方面的重要職責(zé)：其一，它是法律必須著力弘揚(yáng)與實(shí)現(xiàn)的價(jià)值，由此法律必須內(nèi)蘊(yùn)社會(huì)公平正義的要求；其二，它可以成為法律之上的價(jià)值評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，用以衡量法律究竟是“良法”抑或“惡法”。這正是社會(huì)公平正義觀念固有的價(jià)值影響力。可見(jiàn)，是否具有公平正義的品性，是衡量、評(píng)判法律良莠的基準(zhǔn)。

再者，堅(jiān)持從中國(guó)實(shí)際出發(fā)創(chuàng)制法律?！兑?guī)劃》將“堅(jiān)持從中國(guó)實(shí)際出發(fā)”作為指導(dǎo)思想之一，強(qiáng)調(diào)要“立足我國(guó)基本國(guó)情，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、法治建設(shè)總體進(jìn)程、人民群眾需求變化等綜合因素，汲取中華法律文化精華，借鑒國(guó)外法治有益經(jīng)驗(yàn)，循序漸進(jìn)、久久為功，確保各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)行得通、真管用”?！?1〕同前注［7］，第4 頁(yè)。說(shuō)到底，法律存立于社會(huì)之中，必定會(huì)與社會(huì)的現(xiàn)實(shí)狀況發(fā)生密切關(guān)聯(lián)；任何國(guó)家的法律都是為了解決本國(guó)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題而形成的規(guī)范集合，為此應(yīng)當(dāng)結(jié)合本國(guó)國(guó)情，參照社會(huì)現(xiàn)實(shí)的物質(zhì)生活條件而擬定出具體的規(guī)則。孟德斯鳩早就指出，“各種法律應(yīng)該與業(yè)已建立或想要建立的政體性質(zhì)和原則相吻合?！蛇€應(yīng)該顧及國(guó)家的物質(zhì)條件，顧及氣候的寒冷、酷熱或溫和、土地的質(zhì)量、地理位置，以及農(nóng)夫、獵人或牧人等民眾的生活方式等等。法律還應(yīng)顧及基本政治體制所能承受的自由度，居民的宗教信仰、偏好、財(cái)富、人口多寡，以及他們的貿(mào)易、風(fēng)俗習(xí)慣等等。最后，各種法律還應(yīng)彼此相關(guān)，考慮自身的起源、立法者的目標(biāo)，以及這些法律賴以建立的各種事物的秩序。必須從所有這些方面去審視法律?！薄?2〕［法］孟德斯鳩：《論法的精神》（上卷），許明龍譯，商務(wù)印書(shū)館2009 年版，第12 頁(yè)。可見(jiàn)，在孟德斯鳩看來(lái)，法是受各種外在社會(huì)條件共同作用下的產(chǎn)物，立法者在制定法律時(shí)，只有對(duì)這些社會(huì)條件和社會(huì)環(huán)境進(jìn)行認(rèn)真審視，才可能制定出適合于本國(guó)人民的法律。而馬克思有關(guān)物質(zhì)生活條件對(duì)法律內(nèi)容的決定性作用，更是這一方面的經(jīng)典論述。馬克思認(rèn)為：“人們?cè)谧约荷畹纳鐣?huì)生產(chǎn)中發(fā)生一定的、必然的、不以他們的意志為轉(zhuǎn)移的關(guān)系，即同他們的物質(zhì)生產(chǎn)力的一定發(fā)展階段相適合的生產(chǎn)關(guān)系。這些生產(chǎn)關(guān)系的總和構(gòu)成社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，即有法律的和政治的上層建筑豎立其上并有一定的社會(huì)意識(shí)形式與之相適應(yīng)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。物質(zhì)生活的生產(chǎn)方式制約著整個(gè)社會(huì)生活、政治生活和精神生活的過(guò)程。不是人們的意識(shí)決定人們的存在，相反，是人們的社會(huì)存在決定人們的意識(shí)?！薄?3〕《馬克思恩格斯選集》（第2 卷），人民出版社1995 年版，第32 頁(yè)。在這里，馬克思揭示的重要原理是：物質(zhì)生活條件，尤其是其中的生產(chǎn)方式，是制約法的內(nèi)容的決定性因素。如果立法者對(duì)本國(guó)所處的物質(zhì)生活條件毫不知情，或者在審視物質(zhì)生活條件時(shí)發(fā)生錯(cuò)誤，就不可能制定出符合本國(guó)國(guó)情的法律，更不用說(shuō)能夠制定出優(yōu)質(zhì)的良法。

《規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)“立足本國(guó)國(guó)情”中所提到的三個(gè)主要內(nèi)容，也是值得高度重視的。按《規(guī)劃》的要求，法治建設(shè)所要立足的中國(guó)國(guó)情主要包括：（1）經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)發(fā)展?fàn)顩r，既是確立法律調(diào)整內(nèi)容的基準(zhǔn)，又是制定和修改法律的依據(jù)。在一個(gè)國(guó)家中，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)問(wèn)題相互交織，構(gòu)成了法治所必須要面對(duì)和解決的主要問(wèn)題。換言之，“我們既要立足當(dāng)前，運(yùn)用法治思維和法治方式解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的深層次問(wèn)題；又要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，筑法治之基、行法治之力、積法治之勢(shì)，促進(jìn)各方面制度更加成熟更加定型，為黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展提供長(zhǎng)期性的制度保障”?！?4〕習(xí)近平：《以科學(xué)理論為指導(dǎo)，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供有力法治保障》（2020 年11 月16 日），載《習(xí)近平談治國(guó)理政》（第4 卷），外文出版社2022 年版，第289 頁(yè)。那么，我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體情況如何呢？一方面，社會(huì)主義建設(shè)與改革事業(yè)取得了有目共睹的偉大成就，人民生活水平不斷提高，但另一方面，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面也存在著不少的問(wèn)題，按照習(xí)近平總書(shū)記的概括，即“創(chuàng)新能力不適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)還不穩(wěn)固，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距較大，生態(tài)環(huán)保任重道遠(yuǎn)，民生保障存在短板，社會(huì)治理還有弱項(xiàng)。歸結(jié)起來(lái)，就是發(fā)展不平衡發(fā)展不充分”?！?5〕習(xí)近平：《向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍》（2020 年10 月29 日），載《習(xí)近平談治國(guó)理政》（第4 卷），外文出版社2022 年版，第120 頁(yè)。上述問(wèn)題的解決，離不開(kāi)法治事業(yè)的持續(xù)推進(jìn)，離不開(kāi)良法對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)規(guī)劃。（2）法治建設(shè)總體進(jìn)程。法治建設(shè)是一個(gè)不斷推進(jìn)的發(fā)展過(guò)程，特別是對(duì)于當(dāng)代中國(guó)來(lái)說(shuō)，自黨的十八來(lái)以來(lái)，全面推進(jìn)依法治國(guó)業(yè)已成為黨和國(guó)家的基本戰(zhàn)略，并且在立法、執(zhí)法、司法、守法等各方面都取得了顯著的成績(jī)，但是，法治建設(shè)的任務(wù)仍然任重道遠(yuǎn)。習(xí)近平總書(shū)記對(duì)此指出：“我們一直認(rèn)為，我們的民主法治建設(shè)同擴(kuò)大人民民主和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求還不完全適應(yīng)，社會(huì)主義民主政治的體制、機(jī)制、程序、規(guī)范以及具體運(yùn)行上還存在不完善的地方，在保障人民民主權(quán)利、發(fā)揮人民創(chuàng)造精神方面也還存在一些不足，必須積極繼續(xù)加以完善”。為此，“在全面深化改革進(jìn)程中，我們要積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，以保證人民當(dāng)家作主為根本，以增強(qiáng)黨和國(guó)家活力、調(diào)動(dòng)人民積極性為目標(biāo)，不斷建設(shè)社會(huì)主義政治文明”。〔26〕習(xí)近平：《在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立六十周年大會(huì)上的講話》（2014 年9 月5 日），載中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2016 年版，第38-39 頁(yè)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這一方向是明確的，這一路徑是正確的，但這一過(guò)程則可能是漫長(zhǎng)的，畢竟任何意義上的“革故”和“鼎新”都不可能一蹴而就?！兑?guī)劃》對(duì)此也有類似的表述，即“堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向。聚焦黨中央關(guān)注、人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題和法治建設(shè)薄弱環(huán)節(jié)，著眼推進(jìn)國(guó)家法治體系和治理能力現(xiàn)代化”?！?7〕同前注［7］，第4 頁(yè)。只有持續(xù)發(fā)力、久久為功，才能為法律的完備、優(yōu)良提供足夠的時(shí)間準(zhǔn)備。（3）人民群眾需求變化?！胺墒亲非鬂M足人類愿望的規(guī)則”，〔28〕［英］拉斯基：《現(xiàn)代國(guó)家中的自由權(quán)》，何子恒譯，商務(wù)印書(shū)館1959 年版，第64 頁(yè)。這意味著法律只有滿足了人們?cè)谡?、?jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等各方面的需求，才可能成為被人們尊崇、信仰的良法。然而，心理學(xué)的規(guī)律業(yè)已證明，人類中的每一個(gè)社會(huì)成員都不會(huì)滿足于今日之所得，必定會(huì)要求更好或更為豐富的物質(zhì)、文化生活，簡(jiǎn)言之，人民群眾的需求總是在發(fā)展變化之中，而且根本上是指向更為美好、幸福的生活。特別是在中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的背景之下，“人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長(zhǎng)，需要更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用”，〔29〕同前注［7］，第2 頁(yè)。這尤其需要在立法上積極回應(yīng)人民群眾不斷增長(zhǎng)的美好生活需要，為人們獲致更加幸福的生活提供制度支持與制度保障。

綜上所述，要保證法治中國(guó)事業(yè)的全面推進(jìn)，必須堅(jiān)持以人民為中心的立法導(dǎo)向，確立社會(huì)公平正義的法律價(jià)值基準(zhǔn)，同時(shí)堅(jiān)持從中國(guó)國(guó)情出發(fā)來(lái)創(chuàng)制法律。上述《規(guī)劃》所揭示的立法原則，為中國(guó)特色社會(huì)主義法律如何真正成為良法提供了根本指導(dǎo)。當(dāng)然，原則是概括的、抽象的，要使這些重要原則得以落實(shí)，還必須輔之以相關(guān)的尺度與標(biāo)準(zhǔn)。這正是下文所要探討的問(wèn)題。

二、良法的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)

大致說(shuō)來(lái)，根據(jù)習(xí)近平法治思想中的相關(guān)論述以及《規(guī)劃》提出的具體要求，良法的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行解讀。

（一）法律須本于人心

“人心”簡(jiǎn)單地說(shuō)，即人類社會(huì)的成員所共有的心態(tài)與情感。從政治上而言，“得人心者得天下”；同理，法律只有與人心相符，才可望為人們所尊重和信守。習(xí)近平總書(shū)記曾設(shè)問(wèn)道：“……發(fā)展極不平衡，貧富懸殊很大，社會(huì)不公平，兩極分化了，能得人心嗎？”〔30〕習(xí)近平：《在河南省蘭考縣委黨委擴(kuò)大會(huì)議上的講話》（2014 年3 月18 日），載中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院編：《習(xí)近平關(guān)于尊重和保障人權(quán)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2021 年版，第49 頁(yè)。答案自然是否定的。因?yàn)榫唧w感知公平正義本身就是人所固有的能力，對(duì)公平正義的期待也是人們內(nèi)在的必然情感。所以，貧富懸殊、兩極分化這樣一種不公平的社會(huì)狀況，必定會(huì)引起人們的強(qiáng)烈不滿，所謂“不平則傾”就是如此。法律與人心契合，正是法律作為良法的根本標(biāo)志。這正如伯爾曼所言：“法律的基本價(jià)值和原則符合人性，符合社會(huì)秩序的要求。契約應(yīng)當(dāng)履行；損害必須賠償；代理人應(yīng)誠(chéng)信行事；刑罰應(yīng)與罪行相適應(yīng)。這些原則以及其他許多原則都體現(xiàn)了理性告訴我們?cè)诘赖律鲜钦_的事情，體現(xiàn)了實(shí)際上一切社會(huì)均宣告具有法律約束力的事物?！薄?1〕［美］伯爾曼：《信仰與秩序：法律與宗教的復(fù)合》，姚劍波譯，中央編譯出版社2011 年版，第13 頁(yè)。“道德上是正確的事情”，轉(zhuǎn)換為中國(guó)傳統(tǒng)文化的術(shù)語(yǔ)，也就是“良心”。習(xí)近平總書(shū)記曾引用古人所言的“法非從天下，非從地出，發(fā)于人間，合乎人心而已”〔32〕習(xí)近平：《毫不動(dòng)搖堅(jiān)持、與時(shí)俱進(jìn)完善人民代表大會(huì)制度》（2021 年10 月13 日），載《習(xí)近平著作選讀》（第2 卷），人民出版社2023 年版，第525 頁(yè)。一語(yǔ)，表達(dá)了對(duì)良法基本品性的概括。以此而論，法律只有與人的本性、本能、需求、情感、欲望、能力相契合，才可能擁有良法的品性，也才能為人們所信守、尊崇、信仰。自然，“人心”如“良心”一般，是每個(gè)人心中的價(jià)值積淀和內(nèi)在情感，很難用完全外化、客觀的標(biāo)準(zhǔn)將之明確列舉，但是，人類社會(huì)之所以能夠結(jié)成一個(gè)命運(yùn)共同體，就因?yàn)樵诨镜膬r(jià)值觀念和情感判斷上人與人之間具有類似性、共通性，所謂“人同此心、心同此理”。正因如此，對(duì)于什么是合乎人心、人性的良法，并不難尋找到其必須具備的基質(zhì)。我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者楊奕華先生就曾言及，“依吾人之見(jiàn)解，人性的法律乃人心之所同然，乃社會(huì)成員的共同意識(shí)凝聚成法律意識(shí)所形成者，盡管其實(shí)證的條文會(huì)隨社會(huì)生活之變遷而更改修正，但其內(nèi)容無(wú)不含有上述諸特質(zhì)，凡是與此等特質(zhì)相違悖的法律，即非人性法，亦可視之為惡法。”作者對(duì)此舉例言道：人好生惡死，生命法益由是而生；人有免于傷害之自然本能，故有健康法益；人性喜自由，自由法益遂不可或缺；人性有其尊嚴(yán)，名譽(yù)法益所由生也；人聚財(cái)以利生，財(cái)產(chǎn)法益因之存焉?？傊?，“設(shè)若法律規(guī)定所欲保護(hù)之法益，毫無(wú)人性可言，甚至違逆人性，如納粹德國(guó)國(guó)會(huì)所通過(guò)屠殺猶太人之法律，即是最典型的惡法”?！?3〕參見(jiàn)楊奕華：《法律人本主義——法理學(xué)研究詮論》，漢興書(shū)局有限公司1997 年版，第131-132 頁(yè)。在法學(xué)理論上，“惡法非法”自古羅馬奧古斯丁始，即成為人們用以否定悖逆人心、人性的法律具有正當(dāng)效力的經(jīng)典原理，寄托著人們對(duì)良法的渴望與期許。

當(dāng)然，法律要本于人心而制定，就必須了解人民群眾的實(shí)際需求，通過(guò)法律來(lái)反映人們對(duì)社會(huì)重大問(wèn)題的關(guān)切。為此習(xí)近平總書(shū)記指出，要“充分發(fā)揮人大代表作用，做到民有所呼、我有所應(yīng)”，并專門(mén)引用古語(yǔ)“為政之要，以順民心為本”，指出“要豐富人大代表聯(lián)系人民群眾的內(nèi)容和形式，拓寬聯(lián)系渠道，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，更好接地氣、察民情、聚民智、惠民生”?！?4〕習(xí)近平：《毫不動(dòng)搖堅(jiān)持、與時(shí)俱進(jìn)完善人民代表大會(huì)制度》，載《習(xí)近平談治國(guó)理政》（第4 卷），外文出版社2022 年版，第255 頁(yè)。具體而言，只有深入人民群眾之中，才能知曉他們的所急、所難、所愁、所盼，也才能按照人們的普遍意愿制定出體現(xiàn)人民意志、符合人民利益的良法。在有關(guān)立法原則方面，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，是提高立法質(zhì)量的根本途徑?？茖W(xué)立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律，民主立法的核心在于為了人民、依靠人民。要完善科學(xué)立法、民主立法機(jī)制，創(chuàng)新公眾參與立法方式，廣泛聽(tīng)取各方面意見(jiàn)和建議?！薄?5〕習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定〉的說(shuō)明》（2014 年10 月20 日），載習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，中央文獻(xiàn)出版社2020 年版，第95 頁(yè)?？陀^規(guī)律既包括自然規(guī)律，也包括社會(huì)規(guī)律，它是自然和社會(huì)公理的提煉，也是人心、人性需求的概括。立法上對(duì)客觀規(guī)律的尊重，本質(zhì)上就是對(duì)人民根本利益的維護(hù)。例如加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)，既與人們的生活質(zhì)量相關(guān)，也與社會(huì)的永續(xù)發(fā)展相連。同樣，只有發(fā)揚(yáng)民主，才能集中人民群眾的智慧和經(jīng)驗(yàn)，使法律的制定在人民群眾的廣泛參與之下提升質(zhì)量，造就出符合國(guó)情、民意的良法。在民主意識(shí)、法律意識(shí)不斷高漲的今天，“人民群眾對(duì)立法的期盼，已經(jīng)不是有沒(méi)有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問(wèn)題；不是什么法都能治國(guó)，不是什么法都能治好國(guó)；越是強(qiáng)調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量”?！?6〕習(xí)近平：《在十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話》（2013 年2 月23 日），載中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015 年版，第43-44 頁(yè)。落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記有關(guān)立法質(zhì)量的要求，《規(guī)劃》也明確指出：“建設(shè)法治中國(guó)，必須加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，不斷提高立法質(zhì)量和效率，以高質(zhì)量立法保障高質(zhì)量發(fā)展，推動(dòng)全面深化改革、維護(hù)社會(huì)大局穩(wěn)定”?！?7〕同前注［7］，第7-8 頁(yè)。一定程度上說(shuō)，“高質(zhì)量立法”也就是“良法”的另外一種說(shuō)法。

“法安天下，德潤(rùn)人心”。〔38〕習(xí)近平：《全面做好法治人才培養(yǎng)工作》（2017 年5 月3 日），載習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，中央文獻(xiàn)出版社2020 年版，第178 頁(yè)。要造就出為人們所普遍推崇、肯認(rèn)且能自覺(jué)遵守的良法，就必須鍛造法律的倫理品性，使法律借助道德的力量而獲致更大程度上的正當(dāng)性、合理性。固然，法律不是道德，因而不可能將所有的道德義務(wù)轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，否則法律對(duì)人們的行為會(huì)提出過(guò)高的要求，導(dǎo)致人們行為和心理上的不堪重負(fù)。如學(xué)者所言，“法的規(guī)范，必須是一般人所認(rèn)為必須遵守的規(guī)范。從人性上講，堯舜桀紂，千世不一出，絕大多數(shù)的人，都是上不及堯舜，下不為桀紂的中人。法的規(guī)范，必須能適合于這些中人的需求，必須能為這些中人遵守，方能真正成為法的規(guī)范。……所以法律規(guī)范，必須是中庸的，必須以一般中人之心為基礎(chǔ)。否則即成為苛虐，民情之所難堪，決難發(fā)揮其法的效力”?！?9〕王伯琦：《德治與法治》，載《王伯琦法學(xué)論著集》，三民書(shū)局1999 年版，第106 頁(yè)。由此可見(jiàn)，能夠作為法律規(guī)范的道德規(guī)范，也必須立足于一般人、普通人的道德能力和道德水平。但是，法律雖然不就是道德，但法律卻是最低限度的道德。這意味著法律不能以反道德的方式規(guī)定其內(nèi)容、擬定其規(guī)則，否則即背離人們固有的道德情感，也會(huì)因?yàn)榉扇笔У赖滦远鴨适Я挤ǖ钠犯瘛?duì)于這一問(wèn)題，習(xí)近平總書(shū)記有過(guò)精要的論斷，指出：“要把道德要求貫徹到法治建設(shè)中。以法治承載道德理念，道德才有可靠制度支撐。法律法規(guī)要樹(shù)立鮮明道德導(dǎo)向，弘揚(yáng)美德義行，立法、執(zhí)法、司法都要體現(xiàn)社會(huì)主義道德要求，都要把社會(huì)主義核心價(jià)值觀貫穿其中，使社會(huì)主義法治成為良法善治。要把實(shí)踐中廣泛認(rèn)同、較為成熟、操作性強(qiáng)的道德要求及時(shí)上升為法律規(guī)范，引導(dǎo)全社會(huì)崇德向善?！薄?0〕習(xí)近平：《堅(jiān)持依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合》（2016 年12 月9 日），載《習(xí)近平談治國(guó)理政》（第2 卷），外文出版社2017 年版，第134 頁(yè)。實(shí)際上，法律不僅要立足于人們的道德現(xiàn)狀制定，同時(shí)還擔(dān)負(fù)著“升華人性”的重要使命。即通過(guò)在法律上有意識(shí)地納入道德的要求，提升人們的道德水平，升華人們的道德境界。在當(dāng)代中國(guó)，“富強(qiáng)、民主、文明、和諧、自由、平等、公正、法治、愛(ài)國(guó)、敬業(yè)、誠(chéng)信、友善”是社會(huì)主義核心價(jià)值觀，也是社會(huì)主義道德中最為根本、最為重要的內(nèi)容；將其與立法關(guān)聯(lián)，是推進(jìn)良法得以形成的重要步驟。有關(guān)這一問(wèn)題，《規(guī)劃》也提出了明確的要求，即要“完善弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的法律政策體系，把社會(huì)主義核心價(jià)值觀要求融入法治建設(shè)和社會(huì)治理”?！?1〕同前注［7］，第10-11 頁(yè)。就立法而言，社會(huì)主義核心價(jià)值觀入憲、入法已經(jīng)成為當(dāng)代中國(guó)立法的常態(tài)?！?2〕上述內(nèi)容，具體可參見(jiàn)胡玉鴻：《社會(huì)主義核心價(jià)值觀與法治建設(shè)的關(guān)聯(lián)性研究——以習(xí)近平重要論述為中心》，《社會(huì)科學(xué)輯刊》2023 年第1 期。

（二）法律要保障人權(quán)

按照學(xué)界的一般理解，人權(quán)是生而為人者所應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利。這一看似淺顯的概念，實(shí)質(zhì)上卻蘊(yùn)涵著極為豐富的政治和法律內(nèi)涵：首先，它昭示著人權(quán)不是來(lái)自國(guó)家的恩賜或者法律的慷慨，而是它本就屬于人類、屬于每個(gè)社會(huì)成員。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，國(guó)家和法律只能發(fā)現(xiàn)、確認(rèn)和保障人權(quán)，而不能創(chuàng)造、發(fā)明人權(quán)。這種人權(quán)的內(nèi)在固有性，為人正當(dāng)?shù)厣嬗谧匀缓蜕鐣?huì)之中奠定了初始的權(quán)能基礎(chǔ)，也昭示著個(gè)人并非一無(wú)所有地來(lái)到世上：當(dāng)他降生于世間的那一刻，就具備了保證其存活所必需的權(quán)能，而這一權(quán)能當(dāng)然也普遍地為所有社會(huì)成員所平等享有。其次，它意味著人權(quán)是一種應(yīng)然權(quán)利、道德權(quán)利。“應(yīng)然”對(duì)應(yīng)于“實(shí)然”，一國(guó)法律可以將本國(guó)公民所能享有的權(quán)利規(guī)定于憲法和法律之上，這是實(shí)然權(quán)利，也可以說(shuō)是人權(quán)的實(shí)在化。但問(wèn)題在于，即便未納入一國(guó)法律范圍之內(nèi)的權(quán)利，如這一權(quán)利被國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)為是正當(dāng)、合理的人權(quán)，那也應(yīng)對(duì)之加以尊重和保障。例如在我國(guó)現(xiàn)行法上，遷徙自由并未寫(xiě)入憲法和法律，但誰(shuí)也無(wú)法否認(rèn)這一權(quán)利的正當(dāng)性和合理性。說(shuō)人權(quán)是道德權(quán)利，則是因?yàn)槿魏我环N具體的人權(quán)都因應(yīng)著人們?cè)谏鐣?huì)中的生存需求，是能夠從倫理上證明為是合理而正當(dāng)?shù)臋?quán)利。范伯格就據(jù)此將“人權(quán)”定義為“一切人基本上都平等擁有的根本的重要的道德權(quán)利，它們都是無(wú)條件的、無(wú)可更改的”，〔43〕［美］J.范伯格：《自由、權(quán)利和社會(huì)正義——現(xiàn)代社會(huì)哲學(xué)》，王守昌、戴栩譯，貴州人民出版社1998 年版，第124 頁(yè)。龐德將道德權(quán)利視作“為共同集體的一般道德感所承認(rèn)并為道德輿論所支持”，〔44〕［美］羅·龐德：《通過(guò)法律的社會(huì)控制·法律的任務(wù)》，沈宗靈、董世忠譯，商務(wù)印書(shū)館1984 年版，第44 頁(yè)。亦可與人權(quán)的意涵相當(dāng)，也表明人權(quán)本身就是從道德意義上來(lái)談?wù)撊藗儽驹摀碛械臋?quán)利。再者，它也表明人權(quán)具有一種天然的對(duì)抗國(guó)家權(quán)力的資格與能力。國(guó)家固然可以通過(guò)財(cái)富、資源的投入來(lái)為人權(quán)的更好實(shí)現(xiàn)提供保障，也可以通過(guò)社會(huì)秩序的維持為人們享有權(quán)利提供和平、有序的社會(huì)環(huán)境，但是，一方面，所有國(guó)家權(quán)力都來(lái)自于個(gè)人人權(quán)的讓渡，人們讓渡出的權(quán)利即集結(jié)為國(guó)家的公共權(quán)力；而另一方面，人們讓渡出的并非所有的自然權(quán)利，仍然有如生命、自由、財(cái)產(chǎn)等權(quán)利保留于人們手上，依人們自治的意愿而行使；同時(shí)，人們讓渡權(quán)利的目的是為了求得更為美好、幸福的生活，因而國(guó)家負(fù)有保障每一位社會(huì)成員過(guò)上更好生活的職責(zé)。當(dāng)國(guó)家未能盡到自己的義務(wù)，就是法律上的失職，也是人們可以通過(guò)選舉、罷免、彈劾等形式來(lái)更換政權(quán)組成人員的正當(dāng)理由。同樣重要的是，人權(quán)也預(yù)示了國(guó)家權(quán)力不得侵入的法律屏障，人們?cè)谌藱?quán)上所能享有的權(quán)利、自由，國(guó)家機(jī)關(guān)不得非法予以剝奪、限制。

社會(huì)主義國(guó)家以保障人權(quán)為己任，重在促進(jìn)人的自由全面發(fā)展。如習(xí)近平總書(shū)記所言：“中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)政府始終尊重和保障人權(quán)。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)堅(jiān)持把人權(quán)的普遍性原則同中國(guó)實(shí)際相結(jié)合，不斷推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，增進(jìn)人民福祉，促進(jìn)社會(huì)公平正義，加強(qiáng)人權(quán)法治保障，努力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利和公民、政治權(quán)利全面協(xié)調(diào)發(fā)展，顯著提高了人民生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的保障水平，走出了一條適合于中國(guó)國(guó)情的人權(quán)發(fā)展道路?！薄?5〕習(xí)近平：《致“二0 一五·北京人權(quán)論壇”的賀信》（2015 年9 月16 日），載中共中央黨史和文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于尊重和保障人權(quán)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2021 年版，第4 頁(yè)。在人權(quán)保障問(wèn)題上，習(xí)近平總書(shū)記有諸多非常重要的論斷，為建構(gòu)具有中國(guó)特色的良法提供了指導(dǎo)思想。例如，在憲法的品性上，強(qiáng)調(diào)公民的基本權(quán)利和義務(wù)是憲法的核心內(nèi)容，憲法是每個(gè)公民享有權(quán)利、履行義務(wù)的根本保證。依此而言，“憲法的根基在于人民發(fā)自內(nèi)心的擁護(hù)，憲法的偉力在于人民出自真誠(chéng)的信仰。只有保證公民在法律面前一律平等，尊重和保障人權(quán)，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由，憲法才能深入人心，走入人民群眾，憲法實(shí)施才能真正成為全體人民的自覺(jué)行動(dòng)”?！?6〕習(xí)近平：《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30 周年大會(huì)上的講話》（2012 年12 月4 日），載《習(xí)近平談治國(guó)理政》（第1 卷），外文出版社2018 年版，第140-141 頁(yè)。這正是憲法作為良法所必須具備的“品質(zhì)”，也是在根本大法上將保障人權(quán)作為良法內(nèi)容之一的明證。不僅如此，習(xí)近平還明確提出“人民幸福生活是最大的人權(quán)”〔47〕習(xí)近平：《走符合國(guó)情的人權(quán)發(fā)展道路》（2018 年12 月20 日），載《習(xí)近平談治國(guó)理政》（第3 卷），外文出版社2020 年版，第288 頁(yè)。這一重要論斷，將抽象的人權(quán)具象化為人們?cè)谌粘Ｉ钪锌筛兄?、可體驗(yàn)、可實(shí)際享有的自由和權(quán)利，為良法在根本內(nèi)容上框定了可以測(cè)度、可以驗(yàn)證的具體指標(biāo)。換言之，如果人們?cè)谡?、?jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化生活上沒(méi)有尊嚴(yán)感、獲得感、幸福感、安全感，那就說(shuō)明人權(quán)的保障還不充分，良法的建構(gòu)尚未完成。自然，“人權(quán)保障沒(méi)有最好、只有更好”，〔48〕習(xí)近平：《不斷提高尊重與保障中國(guó)人民各項(xiàng)基本權(quán)利的水平》（2015 年9 月16 日），載習(xí)近平：《論堅(jiān)持人民當(dāng)家作主》，中央文獻(xiàn)出版社2021 年版，第144 頁(yè)。良法也需要在不斷推進(jìn)人權(quán)保障的過(guò)程中，完善其內(nèi)容、豐富其形式、提升其質(zhì)量，從而為人民的幸福生活提供牢靠的制度根基。

《規(guī)劃》對(duì)于良法的應(yīng)有內(nèi)容，也以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，從人權(quán)、權(quán)利的安排上進(jìn)行謀劃，強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)人權(quán)法治保障，非因法定事由、非經(jīng)法定程序不得限制、剝奪公民、法人和其他組織的財(cái)產(chǎn)和權(quán)利”?！?9〕同前注［7］，第3-4 頁(yè)。這是“以人民為中心”立法指導(dǎo)思想的具體體現(xiàn)，也是良法必須要予以踐行的神圣使命。人是法律的目的之所在，法律是否真正能夠尊重和保障人權(quán)，本身就是評(píng)價(jià)法律良善的基本尺度。在建設(shè)法治中國(guó)的總體目標(biāo)中，“人民合法權(quán)益得到充分尊重保障”是核心指標(biāo)之一，而“人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利得到充分保障”是到2035 年所要達(dá)成的遠(yuǎn)景目標(biāo)?！?0〕同前注［7］，第5 頁(yè)。以平等參與、平等發(fā)展作為法治發(fā)展的更高目標(biāo)，恰恰表明只有讓人民群眾全面、廣泛地參與國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的管理，平等地?fù)碛泻退艘粯影l(fā)展的機(jī)會(huì)和權(quán)利，才是真正體現(xiàn)人民當(dāng)家作主地位的標(biāo)尺，是良法應(yīng)該為之努力奮斗的崇高使命。

需要說(shuō)明的是，作為良法而言，不僅是要對(duì)公認(rèn)的人權(quán)、權(quán)利、自由在法律上加以確認(rèn)和保障，還要積極拓展權(quán)利的范圍，為人們的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)活動(dòng)提供行動(dòng)的資本和主張的權(quán)能。在這方面，習(xí)近平總書(shū)記的相關(guān)論述就是其中最為重要的依據(jù)。以全過(guò)程人民民主為例，圍繞推進(jìn)全過(guò)程人民民主所要求的權(quán)利類型，習(xí)近平分別有“五權(quán)”和“四權(quán)”兩個(gè)層次的論述。即與全過(guò)程人民民主相伴生的權(quán)利種類，通常以選舉、協(xié)商、決策、管理、監(jiān)督上的“五權(quán)”來(lái)加以表述，如黨的二十大報(bào)告指出：“要健全人民當(dāng)家作主制度體系，擴(kuò)大人民有序政治參與，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，發(fā)揮人民群眾積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，鞏固和發(fā)展生動(dòng)活潑、安定團(tuán)結(jié)的政治局面。”〔51〕習(xí)近平：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》（2022 年10 月16 日），人民出版社2022 年版，第37 頁(yè)。選舉、協(xié)商、決策、管理、監(jiān)督既是人民群眾參與全過(guò)程人民民主的法律形式，同時(shí)又是具體的、實(shí)際的民主權(quán)利。習(xí)近平在《堅(jiān)持中國(guó)人權(quán)發(fā)展道路，促進(jìn)人權(quán)事業(yè)全面發(fā)展》這一重要文獻(xiàn)中，就將“保障公民參與民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等基本政治權(quán)利”作為“不斷提升人權(quán)法治化保障水平”的基本任務(wù)，〔52〕習(xí)近平：《堅(jiān)持中國(guó)人權(quán)發(fā)展道路，促進(jìn)人權(quán)事業(yè)全面發(fā)展》（2022 年2 月25 日），載《習(xí)近平談治國(guó)理政》（第4 卷），外文出版社有限責(zé)任公司2022 年版，第270 頁(yè)。可見(jiàn)這些活動(dòng)形式都可以權(quán)利的名義來(lái)加以概括。同時(shí)，在基層民主方面，又有知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的提法。習(xí)近平指出，要“鞏固基層政權(quán)，完善基層民主制度，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”?！?3〕習(xí)近平：《堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一》（2017 年10 月18 日），載習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，中央文獻(xiàn)出版社2020 年版，第184-185 頁(yè)。比對(duì)現(xiàn)行憲法文本，選舉權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)可以分別在憲法第34 條、第2 條、第35 條和第41 條中找到制度原型，然而，如協(xié)商權(quán)、決策權(quán)、知情權(quán)等權(quán)利并未明確規(guī)定于憲法文本之上，這就說(shuō)明，隨著全過(guò)程人民民主在中國(guó)的著力推進(jìn)，許多新型的民主權(quán)利會(huì)被賦予給廣大人民群眾，使他們能夠更好、更多地參與國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的管理。

（三）良法必須以維護(hù)公平正義為己任

社會(huì)公平正義作為建構(gòu)良法的立法原則，前文已經(jīng)作了論述，本部分將要解決的問(wèn)題是，如何真正落實(shí)社會(huì)公平正義原則，使法律制度在公平正義理念的浸染下，更好地為人們的生存、生活、生計(jì)提供行之有效的制度保障。對(duì)此《規(guī)劃》明確指出：“建設(shè)法治中國(guó)，必須……健全社會(huì)公平正義法治保障制度，織密法治之網(wǎng)，強(qiáng)化法治之力，不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感?！薄?4〕同前注［7］，第12 頁(yè)。這一方面說(shuō)明社會(huì)公平正義本身就是法律問(wèn)題、法治問(wèn)題，如羅爾斯指出的那樣，“正義是社會(huì)制度的首要德性……某些法律和制度，不管它們?nèi)绾斡行屎桶才庞行颍灰鼈儾徽x，就必須加以改造和廢除”；〔55〕［美］約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏等譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2009 年版，第3 頁(yè)。另一方面，社會(huì)公平正義不只是個(gè)抽象的立法原則或法律理念，它需要通過(guò)法律來(lái)彰顯，需要通過(guò)法律來(lái)保障，也需要通過(guò)政府行為、司法活動(dòng)來(lái)實(shí)踐。就當(dāng)代中國(guó)而言，尤其需要通過(guò)以下方面的法律保障，來(lái)為社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)確立制度根基。

一是主體之間能夠在法律上被公平地對(duì)待。這在法律上多以“平等”來(lái)加以表述。綜觀習(xí)近平法治思想文獻(xiàn)中的相關(guān)論述，平等主要指向三個(gè)維度：（1）男女平等?？傮w而言，在當(dāng)代中國(guó)，男女平等作為一項(xiàng)社會(huì)準(zhǔn)則和法律原則已廣為人們所接受和承認(rèn)，婦女在政治和社會(huì)生活中的重要地位也越來(lái)越被人們所重視。但也正如習(xí)近平總書(shū)記指出的那樣，婦女發(fā)展仍然不平衡，針對(duì)婦女的歧視依然存在?！斑@其中，既有一些歷史和現(xiàn)實(shí)的原因引起的問(wèn)題，如對(duì)婦女就業(yè)歧視問(wèn)題、農(nóng)村婦女土地及相關(guān)權(quán)益保障問(wèn)題等，也有新形勢(shì)下產(chǎn)生的新問(wèn)題，比如二孩政策放開(kāi)后的婦女職業(yè)發(fā)展、網(wǎng)絡(luò)時(shí)代維護(hù)婦女權(quán)益等挑戰(zhàn)”?！?6〕習(xí)近平：《在同全國(guó)婦聯(lián)新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子成員集體談話時(shí)的講話》（2018 年11 月2 日），載中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院編：《習(xí)近平關(guān)于尊重和保障人權(quán)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2021 年版，第125 頁(yè)。就此而言，既要解決歷史遺留問(wèn)題，又要面對(duì)新的問(wèn)題，為婦女權(quán)益保障提供更加切實(shí)可行的制度支撐。特別是三孩政策落地后，婦女因之受到的生育歧視和因生育帶來(lái)的職位晉升障礙等，就必須對(duì)之加以清醒的認(rèn)識(shí)并在法律上尋找解決的對(duì)策。〔57〕參見(jiàn)曹薇薇：《人口政策轉(zhuǎn)型期平等就業(yè)權(quán)的司法救濟(jì)》，《法學(xué)》2002 年第6 期。（2）民族平等。民族平等是中國(guó)的基本國(guó)策，它承認(rèn)并保障各族公民平等地?fù)碛挟?dāng)家作主的政治和法律地位，在權(quán)利和自由方面一律平等。然而，民族平等在現(xiàn)實(shí)中如何具體落實(shí)，仍然是我們需要正視的重要法律問(wèn)題。習(xí)近平總書(shū)記就提到，“一些地方出現(xiàn)了針對(duì)特定少數(shù)民族群眾的歧視性措施和選擇性執(zhí)法，登機(jī)要特別安檢，住宿要特別檢查，對(duì)廣大少數(shù)民族群眾造成了感情傷害。”〔58〕習(xí)近平：《深刻認(rèn)識(shí)做好新形勢(shì)下統(tǒng)戰(zhàn)工作的重大意義》（2015 年5 月18 日），載習(xí)近平：《論堅(jiān)持人民當(dāng)家作主》，中央文獻(xiàn)出版社2021 年版，第132 頁(yè)。這些執(zhí)法上的不當(dāng)措施，就可以明顯地歸為“惡法”之列，需要對(duì)之加以全面清理。（3）市場(chǎng)主體之間的平等。從法律的角度而言，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是平等經(jīng)濟(jì)，這意味著所有市場(chǎng)主體都可以在具有同等資質(zhì)、同等條件下與其他主體公平競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)此，法律如果人為設(shè)限，刻意排斥那些具有同等資格參與競(jìng)爭(zhēng)的主體，那么，這樣的法律明顯地就是不公正的，也與良法所要求的平等地保障每個(gè)主體的法律權(quán)利背道而馳。正如習(xí)近平所指出的那樣，現(xiàn)實(shí)生活中對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)的保障還存在諸多問(wèn)題。〔59〕參見(jiàn)習(xí)近平：《毫不動(dòng)搖堅(jiān)持我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度，推動(dòng)各種所有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展》（2016 年3 月4 日），載《習(xí)近平談治國(guó)理政》（第2 卷），外文出版社2017 年版，第261 頁(yè)。就此而言，在法律上進(jìn)一步明確公有經(jīng)濟(jì)與非公有經(jīng)濟(jì)同等的法律地位，并借助更為有力的制度來(lái)加以推進(jìn)和執(zhí)行，是消除市場(chǎng)主體之間不平等的基本要求。

二是在享有權(quán)利、機(jī)會(huì)上的初始條件的公平。法律上的公平、平等，學(xué)術(shù)上大多以“機(jī)會(huì)公平”“機(jī)會(huì)平等”等來(lái)表述，意味著法律只是提供同樣的起跑線，而不關(guān)涉人們?cè)谄鹋苤八麄兪欠窬哂型瑯拥哪芰?。顯然，如果人們?cè)诎盐铡⑦\(yùn)用機(jī)會(huì)的初始條件上本來(lái)就是不公平的，那么奢談機(jī)會(huì)公平、機(jī)會(huì)平等實(shí)際上毫無(wú)意義。貧窮就是其中突出的例子。貧窮不但使人們處于窮困潦倒的羞辱境地，同樣也會(huì)因?yàn)樨毟F而失去學(xué)習(xí)知識(shí)、掌握技能的機(jī)會(huì)。初始條件的公平還與教育公平有著密切的關(guān)聯(lián)。國(guó)家實(shí)行的義務(wù)制教育是普惠型的公共教育，所有適齡兒童因而都能夠享有受教育的機(jī)會(huì)。但是，義務(wù)教育的質(zhì)量如何，卻關(guān)涉著不同區(qū)域的兒童在今后的生存與發(fā)展。對(duì)于教育公平，學(xué)者提出了四個(gè)基本維度：機(jī)會(huì)公平，即學(xué)校向每個(gè)人開(kāi)門(mén)——有教無(wú)類；條件公平，即辦好每一所學(xué)校——均衡發(fā)展；過(guò)程公平：平等地對(duì)待每個(gè)學(xué)生——一視同仁；結(jié)果公平，即為每個(gè)學(xué)生提供適合的教育——因材施教?！?0〕參見(jiàn)袁振國(guó)：《叢書(shū)序言》，載［德］Kirsten Meyer 主編：《教育、公正與人之善：教育系統(tǒng)中的教育公平與教育平等》，張群等譯，華東師范大學(xué)出版社2018 年版，第1-4 頁(yè)。然而以此標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量當(dāng)代中國(guó)的義務(wù)教育，無(wú)疑還存在著太多問(wèn)題。對(duì)于廣大農(nóng)村地區(qū)的兒童而言，他們可能并不能擁有城市兒童那樣的優(yōu)質(zhì)教育資源，并且很多孩子因?yàn)椤傲羰貎和钡纳矸荩顾麄儾粌H在公共教育中居于劣勢(shì)地位，同時(shí)家庭教育的缺失也使他們既缺少父母在家庭生活中本應(yīng)有的關(guān)愛(ài)，又無(wú)家長(zhǎng)在人生經(jīng)驗(yàn)方面的潛移默化的教育。需要明確的是，初始條件上的公平是所有后續(xù)公平的起點(diǎn)，只有保證初始條件上人們所擁有的資源、能力大致相當(dāng)，才可望公平正義在社會(huì)生活中的真正實(shí)現(xiàn)。對(duì)此恩格斯早就指出：“公平所要求的，應(yīng)該是雙方都在平等的條件下，有同樣公平的起點(diǎn)?！薄?1〕《馬克思恩格斯全集》（第19 卷），人民出版社1963 年版，第274 頁(yè)。賦予同等條件的教育資源、教育條件，是維系教育公平的基本要求，也是保證“公平的起點(diǎn)”所必需的制度安排。

三是不同社會(huì)區(qū)域之間的公平。由于自然資源、發(fā)展基礎(chǔ)上存在的固有差異，在中國(guó)這樣一個(gè)地大物博的國(guó)度，各地區(qū)的發(fā)展水平還存在較大差距，為此要促進(jìn)區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，將社會(huì)公平正義擴(kuò)及于空間維度上的公平。特別是在中國(guó)社會(huì)主義大家庭中，要通過(guò)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的幫助，來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)區(qū)域發(fā)展上的公平。東部相對(duì)而言，處于較為發(fā)達(dá)的水平之上，因而從社會(huì)公平正義的角度，可以為西部的發(fā)展提供幫助和支持。在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的過(guò)程中，還需要注重對(duì)革命老區(qū)的傾斜扶持?！爱?dāng)年蘇區(qū)老區(qū)人民為了革命和新中國(guó)的成立不惜流血犧牲，今天這些地區(qū)有的還比較貧困，要通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系、山海協(xié)作、對(duì)口幫扶，加快科學(xué)扶貧和精準(zhǔn)扶貧，辦好教育、就業(yè)、醫(yī)療、社會(huì)保障等民生實(shí)事，支持和幫助貧困地區(qū)和貧困群眾盡快脫貧致富奔小康，決不能讓一個(gè)蘇區(qū)老區(qū)掉隊(duì)”?！?2〕習(xí)近平：《在福建調(diào)研時(shí)的講話》（2014 年11 月1 日、2 日），載中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015 年版，第41 頁(yè)。對(duì)于少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展，同樣也“要根據(jù)不同地區(qū)、不同民族實(shí)際，以公平公正為原則，突出區(qū)域化和精準(zhǔn)性，更多針對(duì)特定地區(qū)、特殊問(wèn)題、特別事項(xiàng)制定實(shí)施差別化區(qū)域支持政策”。〔63〕習(xí)近平：《以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線，推動(dòng)新時(shí)代黨的民族工作高質(zhì)量發(fā)展》（2021 年8 月27 日），載《習(xí)近平談治國(guó)理政》（第4 卷），外文出版社2022 年版，第247 頁(yè)。當(dāng)然，中國(guó)最大的現(xiàn)實(shí)國(guó)情之一，就是城鄉(xiāng)之間的發(fā)展還很不平衡，如習(xí)近平總書(shū)記所言，“改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。但是，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒(méi)有根本改變，城鄉(xiāng)發(fā)展差距不斷拉大趨勢(shì)沒(méi)有根本扭轉(zhuǎn)。根本解決這些問(wèn)題，必須推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。”為此，“必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果”?！?4〕習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定〉的說(shuō)明》（2013 年11 月9 日），載《習(xí)近平談治國(guó)理政》（第1 卷），外文出版社2018 年第2 版，第81 頁(yè)。在中國(guó)城市發(fā)展業(yè)已達(dá)到較高水準(zhǔn)的今天，以城市支援農(nóng)村、反哺農(nóng)村，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的必然舉措。社會(huì)公平正義不僅是形式上的正義，更是實(shí)質(zhì)上的正義，由此通過(guò)國(guó)家的統(tǒng)一安排，向欠發(fā)展地區(qū)、區(qū)域?qū)嵭袃A斜支持，本身就是公平正義的必然要求。

三、推進(jìn)良法生成的制度保障

良法是善治的前提，但如何才能建構(gòu)起為法治中國(guó)所亟需的良法，仍然是當(dāng)代中國(guó)立法所面臨的重大任務(wù)。不容否認(rèn)，在科學(xué)立法、民主立法、依法立法的原則統(tǒng)率下，中國(guó)當(dāng)代法律已經(jīng)以良法的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)形塑法律的內(nèi)容，例如2020 年制定的《民法典》，就“系統(tǒng)整合了新中國(guó)成立70 多年來(lái)長(zhǎng)期實(shí)踐形成的民事法律規(guī)范，汲取了中華民族5000 多年優(yōu)秀法律文化，借鑒了人類法治文明建設(shè)有益成果，是一部體現(xiàn)我國(guó)社會(huì)主義性質(zhì)、符合人民利益和愿望、順應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求的民法典，是一部體現(xiàn)對(duì)生命健康、財(cái)產(chǎn)安全、交易便利、生活幸福、人格尊嚴(yán)等各方面權(quán)利平等保護(hù)的民法典，是一部具有鮮明中國(guó)特色、實(shí)踐特色、時(shí)代特色的民法典”。〔65〕習(xí)近平：《實(shí)施好民法典》（2020 年5 月29 日），載《習(xí)近平談治國(guó)理政》（第4 卷），外文出版社2022 年版，第281 頁(yè)。然而，在建構(gòu)完備的社會(huì)主義法律體系方面，仍然存在不少缺項(xiàng)、短板，需要在法治中國(guó)建設(shè)的總體規(guī)劃中加以補(bǔ)足、修正。可喜的是，在這方面，《規(guī)劃》有諸多重要的制度安排，為確保法律規(guī)劃的“科學(xué)完備統(tǒng)一”〔66〕同前注［7］，第5 頁(yè)。奠定了制度基礎(chǔ)。

（一）確保法制統(tǒng)一

法制統(tǒng)一是在保障憲法實(shí)施基礎(chǔ)上的規(guī)范性法律文件與法律秩序的統(tǒng)一。憲法是國(guó)家的根本大法，是人民意志的根本體現(xiàn)。在立法層面上，憲法既是其他規(guī)范性法律文件制定的依據(jù)，又是評(píng)判其他規(guī)范性法律文件正當(dāng)性、合法性的標(biāo)準(zhǔn)。從理論上來(lái)說(shuō)，一個(gè)國(guó)家的法律體系是有機(jī)和諧的統(tǒng)一整體，為此上下位階的規(guī)范性法律文件應(yīng)當(dāng)保持一致性和協(xié)調(diào)性，而其中“基礎(chǔ)規(guī)范”的存在是其先決條件?！盎A(chǔ)規(guī)范”的理論源于凱爾森的“純粹規(guī)范”學(xué)說(shuō)。在凱爾森看來(lái)，法律秩序內(nèi)部存在規(guī)范等級(jí)體系，它由高級(jí)規(guī)范和低級(jí)規(guī)范組成。在法律體系中，一個(gè)規(guī)范（較低的那個(gè)規(guī)范）的創(chuàng)造為另一個(gè)規(guī)范（較高的那個(gè)規(guī)范）所決定，后者的創(chuàng)造又為一個(gè)更高的規(guī)范所決定，最后，以一個(gè)最高的規(guī)范即基礎(chǔ)規(guī)范為終點(diǎn)，它作為整個(gè)法律秩序的效力的最高理由而構(gòu)成了整個(gè)法律秩序統(tǒng)一體的基礎(chǔ)。〔67〕［奧］凱爾森：《法與國(guó)家的一般理論》，沈宗靈譯，中國(guó)大百科全書(shū)出版社1996 年版，第141 頁(yè)。按照凱爾森的理解，這種“基礎(chǔ)規(guī)范”本身就象人類普遍的價(jià)值觀念那樣，具有終極性與自明性。〔68〕同前注［67］，第125-126 頁(yè)。在現(xiàn)代社會(huì)，人們?cè)诶碚撋霞僭O(shè)憲法就是基礎(chǔ)規(guī)范的表征，所以，當(dāng)我們說(shuō)規(guī)章不得與法規(guī)相抵觸，法規(guī)不得與法律相抵觸，法律不得與憲法相抵觸時(shí)，實(shí)際上我們已經(jīng)預(yù)定了存在著一個(gè)檢驗(yàn)不同位階的規(guī)范性法律文件是否合法的標(biāo)準(zhǔn)，即與上一位階的規(guī)范性法律文件是否吻合——最終并與憲法相吻合。因此，憲法作為現(xiàn)代國(guó)家的基礎(chǔ)規(guī)范是維系一國(guó)法律體系的保障，制約著在其之下的所有規(guī)范性法律文件。而就我國(guó)現(xiàn)行憲法而言，它“是符合國(guó)情、符合實(shí)際、符合時(shí)代發(fā)展要求的好憲法，是充分體現(xiàn)人民共同意志、充分保障人民民主權(quán)利、充分維護(hù)人民根本利益的好憲法，是推動(dòng)國(guó)家發(fā)展進(jìn)步、保證人民創(chuàng)造幸福生活、保障中華民族實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興的好憲法，是我國(guó)國(guó)家和人民經(jīng)受住各種困難和風(fēng)險(xiǎn)考驗(yàn)、始終沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)的根本法制保證”。〔69〕同前注［6］，第137 頁(yè)?？梢?jiàn)，我國(guó)憲法本身即具備了優(yōu)良憲法的品性，因而可以以其為根本準(zhǔn)據(jù)，確保以其為立法依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章等具備良法的基因。

《規(guī)劃》以我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第5 條規(guī)定的“國(guó)家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)”為依據(jù)，明確規(guī)定：“堅(jiān)持憲法法律至上，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，一切法律法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件都不得同憲法相抵觸，一切違反憲法法律的行為都必須予以追究。”作為行使國(guó)家立法權(quán)的全國(guó)人大及其常委會(huì)，首先要在維護(hù)憲法權(quán)威、保障憲法實(shí)施上作出表率。為此《規(guī)劃》明確要求，全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)的法律和作出的決定決議，應(yīng)當(dāng)確保符合憲法規(guī)定、憲法精神。全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的規(guī)范性法律文件，既是憲法規(guī)定的細(xì)化和憲法精神的落實(shí)，又是指引其他規(guī)范性法律文件合憲、合法的依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，《規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)了幾個(gè)維護(hù)法制統(tǒng)一的具體制度：一是合憲性審查制度?，F(xiàn)代社會(huì)中，憲法在社會(huì)生活里的具體落實(shí)主要依托于合憲性控制機(jī)制，“也就是發(fā)現(xiàn)并排除違反憲法行為或狀態(tài)的機(jī)制”。〔70〕蘇永欽：《合憲性控制的理論與實(shí)際》，月旦出版社股份有限公司1994 年版，“代序”第1 頁(yè)。為此《規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)，要推進(jìn)合憲性審查工作，健全合憲性審查制度，明確合憲性審查的原則、內(nèi)容、程序。建立健全涉及憲法問(wèn)題的事先審查和咨詢制度，有關(guān)方面擬出臺(tái)的行政法規(guī)、軍事法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、地方性法規(guī)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、自治條例和單行條例、部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章、司法解釋以及其他規(guī)范性文件和重要政策、重大舉措，凡涉及憲法有關(guān)規(guī)定如何理解、實(shí)施、適用問(wèn)題的，都應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定向全國(guó)人大常委會(huì)書(shū)面提出合憲性審查請(qǐng)求。二是備案審查制度。對(duì)此應(yīng)落實(shí)《立法法》第98、99、100 條的規(guī)定，做好行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的備案審查工作?！兑?guī)劃》對(duì)此還特別指出，在備案審查工作中，應(yīng)當(dāng)注重審查是否存在不符合憲法規(guī)定和憲法精神的內(nèi)容，再次凸顯了憲法的根本性地位。三是憲法解釋制度。我國(guó)憲法賦予全國(guó)人大常委會(huì)解釋?xiě)椃ǖ臋?quán)力，為此必須“加強(qiáng)憲法解釋工作，落實(shí)憲法解釋程序機(jī)制，回應(yīng)涉及憲法有關(guān)問(wèn)題的關(guān)切”?！?1〕同前注［7］，第6-7、7 頁(yè)。從廣義的角度而言，這種解釋包括“理解”和“解釋”兩個(gè)方面：前者是忠實(shí)于憲法原義的疏釋，后者則是對(duì)憲法條文“言外之意”的發(fā)現(xiàn)。例如，憲法中屢次出現(xiàn)代表量上的“部分”一詞，〔72〕參見(jiàn)《憲法》第67 條、第82 條、第89 條。就需要從理解的角度確定這一“部分”是低于50%還是可以高于50%。而就解釋而言，如憲法中在基本權(quán)利的規(guī)定上分別使用“自由”和“權(quán)利”兩種不同的稱謂，這大致可以理解為“自由”代表的是消極權(quán)利，而“權(quán)利”更多地是指積極權(quán)利?！?3〕此一問(wèn)題，讀者可參見(jiàn)胡玉鴻：《論我國(guó)憲法中基本權(quán)利的“級(jí)差”與“殊相”》，《法律科學(xué)》2017 年第4 期。四是行政規(guī)范性文件的合法性審核機(jī)制。《規(guī)劃》指出，要全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制，凡涉及公民、法人或者其他組織權(quán)利和義務(wù)的行政規(guī)范性文件均應(yīng)經(jīng)過(guò)合法性審核?！?4〕同前注［7］，第13 頁(yè)?！皩徍恕辈煌趯彶椤浒?，它是指在行政規(guī)范性法律文件出臺(tái)之前，必須先由相關(guān)機(jī)關(guān)來(lái)進(jìn)行其是否合乎憲法和法律的審核；這一審核的范圍，是指各級(jí)人民政府在法規(guī)、規(guī)章之外制作的行政規(guī)范性文件。在實(shí)際的社會(huì)生活中，各級(jí)人民政府為了管理社會(huì)的需要，出臺(tái)了數(shù)量龐大且涉及行政相對(duì)人權(quán)利、義務(wù)的行政規(guī)范性文件，將之納入審核范圍，無(wú)疑能夠更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)利。當(dāng)然，由誰(shuí)來(lái)審核、審核的法律效力究竟如何，還應(yīng)通過(guò)具體規(guī)則來(lái)加以細(xì)化。

（二）完善立法體制

良法不會(huì)自動(dòng)生成，它須依賴于相關(guān)法律制定主體忠實(shí)憲法的原意、理解憲法的精神、落實(shí)憲法的要求，因而立法體制是否科學(xué)，直接關(guān)乎著法律質(zhì)量的高低。在立法體制上，《規(guī)劃》首先強(qiáng)調(diào)了黨領(lǐng)導(dǎo)立法的基本原則，強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局。黨中央領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)立法工作、研究決定國(guó)家立法工作中的重大問(wèn)題，有立法權(quán)地方的黨委按照黨中央大政方針領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)立法工作”。〔75〕同前注［7］，第8 頁(yè)。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義法治之魂，立法工作作為法治工程的前提和先導(dǎo)，無(wú)疑要全面置于黨的領(lǐng)導(dǎo)之下。

在立法體制的具體安排方面，《規(guī)劃》凸顯了以下幾個(gè)方面的主要工作安排：一是完善人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制。加強(qiáng)人大對(duì)立法工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮人大及其常委會(huì)的審議把關(guān)作用。全國(guó)人大及其常委會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)，其所制定的規(guī)范性法律文件居于憲法之下、眾法之上，是憲法得以貫徹實(shí)施的最為重要也是最為全面的規(guī)范表達(dá)。尤其是與行政立法和地方立法相比，全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律以其全面性、綜合性、權(quán)威性而成為立法上的表率，其示范意義對(duì)于法律體系能否貫徹良法理論有著極為重要的影響。為此，需要通過(guò)人大來(lái)主導(dǎo)立法，破除部門(mén)本位、地方利益對(duì)立法所可能產(chǎn)生的不良影響。二是注重發(fā)揮政府在立法工作中的重要作用。政府既通過(guò)具體的管理活動(dòng)來(lái)維護(hù)社會(huì)基本秩序，又以參與中央和地方立法、制定行政法規(guī)和規(guī)章的方式來(lái)為完善法律體系努力?！兑?guī)劃》特別提到政府要“做好有關(guān)法律、地方性法規(guī)草案的起草工作”，這實(shí)為新時(shí)代中國(guó)立法之所必需。眾所周知，隨著社會(huì)的發(fā)展、科技的進(jìn)步以及人民滿足美好生活的需求不斷提高，法律的專業(yè)性、技術(shù)性要求也越來(lái)越高。對(duì)于具有高度復(fù)雜性的社會(huì)事務(wù)，如產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、藥物安全、環(huán)境保護(hù)、風(fēng)險(xiǎn)防控等，行政專家有著更為豐富的管理經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識(shí)，由他們參與法律、地方性法規(guī)草案的起草，更能發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的專業(yè)特長(zhǎng)和專業(yè)優(yōu)勢(shì)。自然，行政機(jī)關(guān)又是行政法規(guī)、行政規(guī)章的制定主體，本身享有規(guī)范性法律文件的創(chuàng)制權(quán)限，其立法質(zhì)量如何直接關(guān)系到法律體系的整體質(zhì)量；特別是由于行政管理范圍廣泛、行政事項(xiàng)錯(cuò)綜復(fù)雜且與人民群眾的日常生活和切身利益關(guān)系密切，更應(yīng)在行政立法領(lǐng)域中體現(xiàn)質(zhì)量要求?！兑?guī)劃》對(duì)此專門(mén)強(qiáng)調(diào)，要“加強(qiáng)政府部門(mén)間立法協(xié)調(diào)。嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序制定行政法規(guī)、規(guī)章，保證行政法規(guī)、規(guī)章質(zhì)量”。三是在地方立法層面，要加強(qiáng)地方性法規(guī)和地方規(guī)章的制定工作。賦予地方立法權(quán)力，是“遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性”憲法原則的具體體現(xiàn)。各地情形不同，法律需求有別，因而必須賦予地方因地制宜的立法權(quán)力?！兑?guī)劃》對(duì)此提出了具體要求，強(qiáng)調(diào)“有立法權(quán)的地方應(yīng)當(dāng)緊密結(jié)合本地發(fā)展需要和實(shí)際，突出地方特色和針對(duì)性、實(shí)效性，創(chuàng)造性地做好地方立法工作”。在地方立法中，要杜絕此前的越權(quán)立法、重復(fù)立法、盲目立法現(xiàn)象，提高地方立法質(zhì)量?！?6〕同前注［7］，第8、11-12 頁(yè)。

（三）明確立法重點(diǎn)

一個(gè)以追求良法為己任的法律體系，不僅要保證不同位階之間的規(guī)范性法律文件能夠和諧、一致，同時(shí)也要及時(shí)回應(yīng)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，為此要特別加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域的立法。習(xí)近平對(duì)此專門(mén)指出，“要加強(qiáng)國(guó)家安全、科技創(chuàng)新、公共衛(wèi)生、生物安全、生態(tài)文明、防范風(fēng)險(xiǎn)等重要領(lǐng)域立法，加快數(shù)字經(jīng)濟(jì)、互聯(lián)網(wǎng)金融、人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等領(lǐng)域立法步伐，努力健全國(guó)家治理急需、滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要必備的法律制度。”〔77〕習(xí)近平：《全面推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)》（2021 年12 月6 日），載《習(xí)近平談治國(guó)理政》（第4卷），外文出版社2022 年版，第301-302 頁(yè)。可見(jiàn)，所謂立法重點(diǎn)，落腳點(diǎn)在于“國(guó)家治理急需”和“滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要”，即國(guó)家治理、保障民生就是立法的重中之重?！兑?guī)劃》以習(xí)近平法治思想為指針，也就此專門(mén)強(qiáng)調(diào)了幾個(gè)重要的立法面向。例如就國(guó)家治理而言，要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，健全規(guī)范共同行政行為的法律法規(guī)，研究制定行政程序法；加強(qiáng)疫情防控相關(guān)立法和配套制度建設(shè)，完善有關(guān)處罰程序，強(qiáng)化公共安全保障，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)法律體系；加強(qiáng)國(guó)家安全領(lǐng)域立法。而在民生層面，則是“發(fā)展”與“保障”并重。一方面，要推動(dòng)貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，加快完善深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、促進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)等急需的法律法規(guī)；另一方面，要加強(qiáng)保障和改善民生、創(chuàng)新社會(huì)治理方面的法律制度建設(shè)，為推進(jìn)教育現(xiàn)代化、實(shí)施健康中國(guó)戰(zhàn)略、維護(hù)社會(huì)治安等提供有力保障?！?8〕同前注［7］，第9 頁(yè)。民生關(guān)系到千家萬(wàn)戶的日常生活，只有通過(guò)法律夯實(shí)民生基礎(chǔ)，才能為人們的幸福生活提供切實(shí)可靠的立法保障。

需要注意的是，立法重點(diǎn)不僅是在內(nèi)容上要為國(guó)家治理和民生建設(shè)提供立法上的解決方案，要形成優(yōu)良的法律制度，立法的形式要求同樣不可忽視。對(duì)此，《規(guī)劃》以“提高立法的針對(duì)性、及時(shí)性、系統(tǒng)性、可操作性”〔79〕同前注［7］，第11 頁(yè)。來(lái)進(jìn)行統(tǒng)括，一定程度上亦可作為良法的形式標(biāo)準(zhǔn)來(lái)對(duì)待。所謂“針對(duì)性”，是強(qiáng)調(diào)立法要因事施策、對(duì)癥下藥。例如，在民生問(wèn)題上，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)要“從人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題入手，采取針對(duì)性更強(qiáng)、覆蓋面更大、作用更直接、效果更明顯的舉措”，而其中特別要聚焦于“教育、收入分配、就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、住房等方面的工作”。〔80〕習(xí)近平：《集中力量做好基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)》（2016 年10 月27 日），載中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院編：《習(xí)近平關(guān)于尊重和保障人權(quán)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2021 年版，第95-96 頁(yè)?！凹皶r(shí)性”可以認(rèn)為是對(duì)立法效率的要求，亦可以認(rèn)為是對(duì)立法完善的期許。在此，當(dāng)社會(huì)生活需要新的法律進(jìn)行調(diào)整時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)加強(qiáng)立法，通過(guò)法律來(lái)回應(yīng)人民群眾的關(guān)切；同樣，如《規(guī)劃》所言，在立法進(jìn)程上，對(duì)改革急需、立法條件成熟的，抓緊出臺(tái)；對(duì)立法條件還不成熟、需要先行先試的，依法及時(shí)作出授權(quán)決定或者改革決定。授權(quán)決定或者改革決定涉及的改革舉措，實(shí)踐證明可行的，要及時(shí)按照程序制定修改相關(guān)法律法規(guī)；而針對(duì)法律規(guī)定之間不一致、不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)問(wèn)題，及時(shí)組織清理；對(duì)某一領(lǐng)域有多部法律的，條件成熟時(shí)進(jìn)行法典編纂?！?1〕同前注［7］，第10 頁(yè)?！跋到y(tǒng)性”則要求立法中應(yīng)當(dāng)貫徹系統(tǒng)思維，“增強(qiáng)立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”?！?2〕習(xí)近平：《全面推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)》（2021 年12 月6 日），載《習(xí)近平談治國(guó)理政》（第4卷），外文出版社2022 年版，第302 頁(yè)。對(duì)此，應(yīng)對(duì)制定哪些法律、法律內(nèi)容如何安排先作系統(tǒng)規(guī)劃，以免出現(xiàn)頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的現(xiàn)象。立法的系統(tǒng)性既表現(xiàn)在相關(guān)法律部門(mén)和法律文件之間的立法協(xié)調(diào)，以免法律與法律之間在同一事項(xiàng)的調(diào)整上互為沖突，同時(shí)還要“加強(qiáng)立法的協(xié)同配套工作，實(shí)行法律草案與配套規(guī)定同步研究、同步起草，增強(qiáng)法律規(guī)范整體功效”?！?3〕同前注［7］，第10 頁(yè)?！翱刹僮餍浴眲t是指法律規(guī)范須清晰明確，能夠直接作為公民行動(dòng)和國(guó)家行為的依據(jù)。如果法律規(guī)定過(guò)于模糊，就難以給人們提供確定的行為規(guī)則；同樣，如果法律規(guī)定彈性過(guò)大，則會(huì)給行政執(zhí)法人員和司法人員濫用自由裁量權(quán)提供機(jī)會(huì)，這恰如富勒所指出的那樣，“含糊和語(yǔ)無(wú)倫次的法律會(huì)使合法成為任何人都無(wú)法企及的目標(biāo)”?！?4〕［美］富勒：《法律的道德性》，鄭戈譯，商務(wù)印書(shū)館2005 年版，第76 頁(yè)。所以，法律的規(guī)定應(yīng)當(dāng)盡可能精確、明晰，否則對(duì)于人們的行為來(lái)說(shuō)，既缺乏明確的法律標(biāo)準(zhǔn)，也難以精確預(yù)測(cè)行為的法律后果。

（四）推進(jìn)立法民主

在良法生成的路徑上，發(fā)揚(yáng)立法民主無(wú)疑是最為根本的舉措?？傮w而言，立法民主在保證法律成為良法上的主要意義在于：第一，制定什么樣的法律、什么時(shí)候制定法律，都必須問(wèn)計(jì)于民、開(kāi)門(mén)立法。人民群眾生活在基層，工作在社會(huì)，哪些事關(guān)國(guó)家治理和人民切身利益的法律尚未制定，哪些已經(jīng)制定的法律有悖人性和違反社會(huì)公平正義，他們有最為深切的感知和體會(huì)，也最有啟動(dòng)立法機(jī)制上的發(fā)言權(quán)。正因如此，黨的十八大以來(lái)，通過(guò)建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)這一制度創(chuàng)新舉措，全國(guó)人大搭建起了反映民情、傾聽(tīng)民意、匯聚民智的“直通車”，為立法規(guī)劃的科學(xué)性、合理性奠定了扎實(shí)的民意基礎(chǔ)。第二，通過(guò)民主協(xié)商機(jī)制，能夠使人民群眾直接參與到立法過(guò)程中來(lái)，從而為良法的誕生提供智識(shí)支持。在立法上推行民主協(xié)商機(jī)制，就是讓代表不同利益、群體的社會(huì)成員平等協(xié)商，就立法中的具體事項(xiàng)進(jìn)行討論、爭(zhēng)辯，并在求同存異的基礎(chǔ)上形成共識(shí)，最大限度地吸納民眾的智慧和經(jīng)驗(yàn)。立法只有真正做到廣開(kāi)言路，尊重和吸納人民群眾對(duì)法律的意見(jiàn)、建議，才能夠保證法律本身的正當(dāng)性和法律內(nèi)容的科學(xué)性。第三，立法民主很大程度上就是以直接民主的方式，將人民視為立法的主體，從而有利于矯正代議制民主所可能存在的不足。眾所周知，代議制業(yè)已成為世界各國(guó)普遍奉行的政治制度，在其中，人民通過(guò)選出自己的代表來(lái)行使國(guó)家職權(quán)，包括制定法律的權(quán)力。然而，“在代議制民主中，伴隨著時(shí)光的流逝，選民的經(jīng)驗(yàn)性知識(shí)與民意代表理性知識(shí)之間的差異終將擴(kuò)大，直到人們生活的經(jīng)驗(yàn)世界抽象到可以為政治議程接受為止。法律只能建立在抽象的基礎(chǔ)上，邏輯程序則不可避免地偏離人類真實(shí)生活實(shí)踐的人性關(guān)懷。概念變得空洞無(wú)物。解決問(wèn)題的途徑在于從代議制民主轉(zhuǎn)向直接民主”?！?5〕［美］謝里爾·西姆拉爾·金、卡米拉·斯蒂福斯：《民有政府：反政府時(shí)代的公共管理》，李學(xué)譯，中央編譯出版社2010 年版，第37 頁(yè)。而在當(dāng)代中國(guó)，全過(guò)程人民民主就是一種嶄新的民主形式，它既包括原有間接民主的內(nèi)容，又將視角投向廣大人民群眾直接參與國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的全過(guò)程，將人民當(dāng)家作主的地位與權(quán)能落到實(shí)處。正是通過(guò)全過(guò)程人民民主的貫徹和實(shí)施，我國(guó)的立法質(zhì)量不斷提高，為良法善治打下了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

在立法民主方面，《規(guī)劃》著重提到了以下幾個(gè)具體的制度：一是“健全立法征求意見(jiàn)機(jī)制，擴(kuò)大公眾參與的覆蓋面和代表性，增強(qiáng)立法透明度”。相對(duì)于具體的行政執(zhí)法和司法裁判而言，立法涉及到不特定主體的權(quán)利和利益，與人們的實(shí)際生活息息相關(guān)，為此需要廣開(kāi)言路，通過(guò)多個(gè)渠道、多種形式來(lái)征求社會(huì)公眾對(duì)立法的意見(jiàn)和建議?！兑?guī)劃》還特別指出：“對(duì)與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)密切相關(guān)的立法項(xiàng)目，充分聽(tīng)取有關(guān)企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)意見(jiàn)”。在立法上貫徹正當(dāng)法律程序，就要讓利益相關(guān)者參與到與自身利益有關(guān)的法律、政策、決策的制定中來(lái)，聽(tīng)取他們的呼聲，征詢他們的意見(jiàn)。不僅如此，征求意見(jiàn)不是走過(guò)場(chǎng)、圖形式，而是要有反饋、有實(shí)效。為此，《規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)要健全立法征求公眾意見(jiàn)采納反饋機(jī)制，對(duì)相對(duì)集中的意見(jiàn)未予采納的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行說(shuō)明。二是要“更好發(fā)揮人大代表在起草和修改法律法規(guī)中的作用，人民代表大會(huì)會(huì)議一般都應(yīng)當(dāng)安排審議法律法規(guī)案”。人民代表來(lái)自于人民、植根于人民，他們最知曉基層百姓的疾苦，也最了解社會(huì)治理的短板，讓人大代表不只是作為立法草案說(shuō)明的聽(tīng)取者，而是立法工作的全程參與者，才能使立法更好地接地氣、察民情、聚民智、惠民生。同樣重要的是，強(qiáng)調(diào)在人民代表大會(huì)會(huì)議上審議法律法規(guī)案，對(duì)于糾正以往地方立法中多由人大常委會(huì)作為立法主體而不是由人大作為立法主體的普遍做法，真正發(fā)揮人大代表在制定法律過(guò)程中的作用，具有十分重要的意義。三是加強(qiáng)立法協(xié)商。在立法過(guò)程中，要拓寬社會(huì)各方有序參與立法的途徑和方式。協(xié)商民主以平等為原則，以商量為形式，通過(guò)各方主體對(duì)立法內(nèi)容的磋商、爭(zhēng)辯，最終形成能夠?yàn)楦鞣蕉寄芙邮艿淖顑?yōu)方案。四是加強(qiáng)立法監(jiān)督工作?！兑?guī)劃》強(qiáng)調(diào)要“建立健全立法監(jiān)督工作機(jī)制，完善監(jiān)督程序。推進(jìn)法律法規(guī)規(guī)章起草征求人大代表、政協(xié)委員意見(jiàn)工作。依法處理國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、公民對(duì)法規(guī)規(guī)章等書(shū)面提出的審查要求或者審查建議”?！?6〕同前注［7］，第11、21 頁(yè)。人大代表、政協(xié)委員、人民群眾以及國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織就立法規(guī)定是否可行以及法律實(shí)施狀況的監(jiān)督，對(duì)進(jìn)一步提高立法質(zhì)量具有特別重要的意義。據(jù)相關(guān)資料披露，黨的十八大以來(lái)，全國(guó)人大法工委收到制定機(jī)關(guān)報(bào)送備案的規(guī)范性文件1 萬(wàn)余件，公民和組織提出的審查建議1.4 萬(wàn)余件，在嚴(yán)格審查的基礎(chǔ)上提出處理意見(jiàn)，回應(yīng)群眾反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題?！?7〕參見(jiàn)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)：《發(fā)展全過(guò)程人民民主 加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代立法工作》，《人民日?qǐng)?bào)》2021 年10 月26 日。

結(jié)語(yǔ)

《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃》以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)而制定，本文亦依據(jù)習(xí)近平總書(shū)記的相關(guān)著述來(lái)對(duì)《規(guī)劃》中有關(guān)良法的論述進(jìn)行理論上的解讀。按照《規(guī)劃》的要求，要形成保障善治的良法，就必須堅(jiān)持以人民為中心的立法導(dǎo)向，確立社會(huì)公平正義的法律基準(zhǔn)，并在立法中找準(zhǔn)中國(guó)國(guó)情，從中國(guó)實(shí)際出發(fā)。這些立法基本原則的確立，為良法的生成提供了正確的指導(dǎo)思想。在當(dāng)代中國(guó)，良法的主要基準(zhǔn)就在于本于人心、維護(hù)人權(quán)、保障社會(huì)公平正義。人是法律的本體，人是法律的本源，也是社會(huì)公平正義等法律價(jià)值最終的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。只有將人民群眾置于法律的核心地位，為他們的美好生活需求提供法律的助力和保障，才能使法律真正成為合乎人性的良法。對(duì)于落實(shí)良法機(jī)制的制度安排，《規(guī)劃》所規(guī)定的維護(hù)法制統(tǒng)一、完善立法體制、明確立法重點(diǎn)、推進(jìn)民主立法等制度安排，為良法的落地生根指明了發(fā)展方向、規(guī)劃了行動(dòng)步驟。自然，良法還只是應(yīng)然意義上的理想法律，規(guī)劃還只是是面向未來(lái)所擬定的行動(dòng)方針，良法的要求能否最終落實(shí)，規(guī)劃的預(yù)設(shè)是否切實(shí)可行，這都需要在實(shí)踐中進(jìn)一步加以檢驗(yàn)。但我們相信，隨著良法觀念的逐漸深入人心以及人們對(duì)法治乃良法之治的堅(jiān)定信念，《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃》構(gòu)建的良法圖景必定會(huì)在中國(guó)大地上完整呈現(xiàn)，并在實(shí)踐過(guò)程中不斷地添加中國(guó)元素，使良法既與人類社會(huì)成員的一般本性、本能、需求、愿望、情感、能力相契合，又能展現(xiàn)中國(guó)人所特有的行為取向和價(jià)值偏好。