韓大元

一、《規(guī)劃》的意義和憲法實(shí)施的定位

2021 年1 月，中共中央發(fā)布了《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025 年）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）。〔1〕《中共中央印發(fā)〈法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025 年）〉》，《人民日?qǐng)?bào)》2021 年1 月11 日。這是新中國(guó)成立以來(lái)，中共中央發(fā)布的第一個(gè)以“法治中國(guó)建設(shè)”為內(nèi)容的系統(tǒng)性規(guī)劃，是深入貫徹習(xí)近平法治思想的重大成果，〔2〕《新時(shí)代推進(jìn)全面依法治國(guó)的綱領(lǐng)性文件——中央依法治國(guó)辦負(fù)責(zé)同志就〈法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）答記者問(wèn)〉》，《人民日?qǐng)?bào)》2021 年1 月11 日。具有深刻的歷史邏輯、堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)和鮮明的實(shí)踐品格?！兑?guī)劃》不僅展現(xiàn)了全面實(shí)施憲法的歷史方位、體系定位和功能定位，也為“十四五”期間的憲法實(shí)施工作提供了明確指引、階段要求和方向。

（一）《規(guī)劃》的重要意義

《規(guī)劃》具有深刻的歷史邏輯。黨的十八大以來(lái)，法治中國(guó)建設(shè)的理念和實(shí)踐逐步形成。2018 年8 月中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要“研究制定法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃”，“要按照黨的十九大確定的法治中國(guó)建設(shè)路線圖，確定近期和中長(zhǎng)期的戰(zhàn)略規(guī)劃”，〔3〕習(xí)近平：《在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議上的講話》，載習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，中央文獻(xiàn)出版社2020 年版，第232 頁(yè)。統(tǒng)籌法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)?！兑?guī)劃》的制定集中體現(xiàn)了黨和國(guó)家長(zhǎng)期進(jìn)行社會(huì)主義法治建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律性認(rèn)識(shí)。

《規(guī)劃》具有堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)?！兑?guī)劃》以習(xí)近平法治思想為指引，為準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)法治中國(guó)建設(shè)的近期和遠(yuǎn)期目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)方案提供了理論指南?！兑?guī)劃》不僅充分吸收了黨的十八大以來(lái)我國(guó)法治建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)認(rèn)識(shí)，而且是習(xí)近平法治思想在中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論和實(shí)踐中的轉(zhuǎn)化和體現(xiàn)，〔4〕參見胡建淼：《在新的起點(diǎn)上全面推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)》，《中國(guó)司法》2021 年第2 期。明確了法治中國(guó)建設(shè)的近期和遠(yuǎn)期的具體規(guī)劃。

《規(guī)劃》具有鮮明的實(shí)踐品格?！兑?guī)劃》本身就是實(shí)踐關(guān)切的產(chǎn)物，在指導(dǎo)思想和主要原則方面突出了“堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，奮力建設(shè)良法善治的法治中國(guó)”的實(shí)踐目標(biāo)，并逐步展開了對(duì)憲法實(shí)施，對(duì)建設(shè)法律規(guī)范體系、法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系、黨內(nèi)法規(guī)體系，對(duì)法治建設(shè)緊緊圍繞新時(shí)代黨和國(guó)家工作大局、加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)等方面的具體實(shí)踐要求。

（二）憲法實(shí)施在《規(guī)劃》中的定位

憲法實(shí)施是法治中國(guó)建設(shè)的首要基礎(chǔ)工作，在《規(guī)劃》中居于根本與核心的位置。我們黨歷來(lái)高度重視法治建設(shè)。黨的十八屆四中全會(huì)決定提出，“全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，“促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”?！?〕《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，載中共中央文獻(xiàn)研究室：《十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（中），中央文獻(xiàn)出版社2016 年版，第157 頁(yè)?！兑?guī)劃》作為法治中國(guó)建設(shè)的階段性藍(lán)圖，提出了全面推進(jìn)依法治國(guó)總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)路徑。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在《規(guī)劃》中，“憲法”一詞出現(xiàn)52 次之多。習(xí)近平總書記指出，“全面貫徹實(shí)施憲法是全面依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作。我們把實(shí)施憲法擺在全面依法治國(guó)的突出位置，采取一系列有力措施加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督工作，維護(hù)憲法法律權(quán)威?！薄?〕習(xí)近平：《深刻認(rèn)識(shí)憲法修改的重大意義》，載習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，中央文獻(xiàn)出版社2020 年版，第196-197 頁(yè)。在《規(guī)劃》中，“全面貫徹實(shí)施憲法”內(nèi)容與此相對(duì)應(yīng)，具有首要性與基礎(chǔ)性。

憲法實(shí)施是《規(guī)劃》全面落實(shí)的基本保障?！兑?guī)劃》指出：“建設(shè)法治中國(guó)，必須高度重視憲法在治國(guó)理政中的重要地位和作用”。這表明了憲法之于法治中國(guó)、憲法實(shí)施之于法治中國(guó)建設(shè)的不可替代的功能。要實(shí)現(xiàn)《規(guī)劃》提出的法治中國(guó)建設(shè)的總體目標(biāo)和各項(xiàng)要求，就必須加強(qiáng)憲法實(shí)施，以憲法的全面實(shí)施推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)任務(wù)的全面落實(shí)。可以說(shuō)，《規(guī)劃》提出的各項(xiàng)任務(wù)要求都與憲法具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)，都要以憲法實(shí)施為其提供根本法基礎(chǔ)和保障，有的還要在憲法上體現(xiàn)出來(lái)，有的本身就是憲法實(shí)施的組成部分。比如，在加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作、堅(jiān)持立改廢釋纂并舉方面，需要同時(shí)研究憲法解釋的程序機(jī)制等問(wèn)題，要把合憲性審查與備案審查機(jī)制有機(jī)融貫起來(lái)，進(jìn)一步明確合憲性審查的主體、標(biāo)準(zhǔn)和效力。又如，在建設(shè)公正高效權(quán)威的中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度方面，需要牢牢把握審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)、職能、工作原則及其與有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)關(guān)系等方面的憲法規(guī)定和精神。另外，在堅(jiān)持和完善“一國(guó)兩制”制度體系，推進(jìn)祖國(guó)完全統(tǒng)一等方面，必須充分發(fā)揮憲法作為國(guó)家根本法的地位與作用，以憲法凝聚更廣泛的社會(huì)共識(shí)。

《規(guī)劃》是保證憲法實(shí)施的重大方式創(chuàng)新?！兑?guī)劃》指出：“把全面貫徹實(shí)施憲法作為首要任務(wù)，健全保證憲法全面實(shí)施的體制機(jī)制”，并提出了“堅(jiān)持把憲法作為根本活動(dòng)準(zhǔn)則”“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督”“推進(jìn)憲法學(xué)習(xí)宣傳教育”等三個(gè)方面的具體要求，集中體現(xiàn)了執(zhí)政黨依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政的理念與意志。以“規(guī)劃”方式對(duì)憲法實(shí)施作出明確部署，是堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)憲法工作的全面領(lǐng)導(dǎo)的重要體現(xiàn)，也是保證憲法全面實(shí)施的制度體系的重要組成部分，具有引領(lǐng)性與指導(dǎo)性功能。按照《規(guī)劃》要求，未來(lái)應(yīng)當(dāng)制定、修訂、完善一系列相關(guān)的法律、制度與規(guī)定，“使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志”〔7〕習(xí)近平：《在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立六十周年大會(huì)上的講話》，載習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，中央文獻(xiàn)出版社2020 年版，第71 頁(yè)。，將黨中央對(duì)憲法實(shí)施的各項(xiàng)要求完整準(zhǔn)確地貫徹到國(guó)家與社會(huì)生活的各方面。

二、《規(guī)劃》中憲法實(shí)施的體系構(gòu)造

《規(guī)劃》將法治中國(guó)建設(shè)的近期目標(biāo)和中長(zhǎng)期目標(biāo)相結(jié)合，在整體中布局階段，以此為背景和思路形成憲法實(shí)施的體系構(gòu)造。在《規(guī)劃》中，從形式結(jié)構(gòu)和實(shí)質(zhì)內(nèi)容兩個(gè)方面來(lái)看，全面貫徹實(shí)施憲法是統(tǒng)籌推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的首要任務(wù)。同時(shí)，《規(guī)劃》從五個(gè)方面著力推動(dòng)實(shí)現(xiàn)這一首要任務(wù)階段目標(biāo)。

（一）統(tǒng)籌推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的首要任務(wù)

《規(guī)劃》堅(jiān)持依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政，把全面貫徹實(shí)施憲法作為首要任務(wù)，明確其基礎(chǔ)性地位和作用。全面貫徹實(shí)施憲法有助于落實(shí)《規(guī)劃》確定的法治中國(guó)建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)，而《規(guī)劃》的具體落實(shí)又有助于憲法的全面貫徹實(shí)施。

全面貫徹實(shí)施憲法作為法治中國(guó)建設(shè)的首要任務(wù)，可以從《規(guī)劃》的形式體系安排和實(shí)質(zhì)內(nèi)容關(guān)聯(lián)兩個(gè)維度理解。從《規(guī)劃》的形式體系安排來(lái)看，“全面貫徹實(shí)施憲法，堅(jiān)定維護(hù)憲法權(quán)威和尊嚴(yán)”位于第一部分“堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義道路，奮力建設(shè)良法善治的法治中國(guó)”的指導(dǎo)思想和主要原則之后，是法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃具體任務(wù)中的第一項(xiàng)。這種形式安排體現(xiàn)了全面貫徹實(shí)施憲法在整個(gè)法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃中的核心地位，這與憲法在社會(huì)主義法治體系中的地位相關(guān)聯(lián)，取決于憲法本身的“根本性”和“最高性”?！?〕同前注［4］。

從《規(guī)劃》的實(shí)質(zhì)內(nèi)容關(guān)聯(lián)來(lái)看，憲法是社會(huì)主義法律體系的核心，集中體現(xiàn)了黨和人民的統(tǒng)一意志和共同意愿，是國(guó)家意志的最高表現(xiàn)形式。《規(guī)劃》中的“中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路”“法律規(guī)范體系”“法治實(shí)施體系”“法治保障體系”“黨內(nèi)法規(guī)體系”“維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全和發(fā)展利益”“黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”等內(nèi)容在我國(guó)憲法中都有相關(guān)規(guī)范基礎(chǔ)，它們本身就是我國(guó)憲法的重要內(nèi)容。憲法以不同的規(guī)范形式對(duì)這些內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)范、確認(rèn)、指導(dǎo)和保障。

（二）全面貫徹實(shí)施憲法的關(guān)鍵著力點(diǎn)

全面貫徹實(shí)施憲法，是維護(hù)憲法尊嚴(yán)和權(quán)威的必由之路。《規(guī)劃》提出要健全保證憲法全面實(shí)施的體制機(jī)制，將憲法實(shí)施和監(jiān)督提高到新水平，以保障憲法的最高性和權(quán)威性，并以維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一和尊嚴(yán)為目標(biāo)。

黨帶頭尊崇和執(zhí)行憲法。黨中央制定發(fā)布《規(guī)劃》，針對(duì)法治建設(shè)各方面各領(lǐng)域的問(wèn)題作出系統(tǒng)部署，體現(xiàn)了黨中央加強(qiáng)對(duì)法治建設(shè)的統(tǒng)籌?！?〕馬懷德：《邁向“規(guī)劃”時(shí)代的法治中國(guó)建設(shè)》，《中國(guó)法學(xué)》2021 年第3 期?！霸谌嬉婪ㄖ螄?guó)的新形勢(shì)下，要把全面貫徹實(shí)施憲法提高到一個(gè)新水平，就要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，不斷提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平。”〔10〕韓大元：《論黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)原則》，《法學(xué)評(píng)論》2018 年第5 期。《規(guī)劃》重申了憲法法律至上、國(guó)家法制統(tǒng)一，并強(qiáng)調(diào)“黨帶頭尊崇和執(zhí)行憲法，把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實(shí)施憲法法律同黨堅(jiān)持在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)統(tǒng)一起來(lái)，保障憲法法律的有效實(shí)施”。這意味著黨除了“領(lǐng)導(dǎo)”“保障”實(shí)施憲法外，還需要堅(jiān)持“黨在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)”原則，使黨的領(lǐng)導(dǎo)與憲法實(shí)施保持協(xié)調(diào)融貫。

全國(guó)人大常委會(huì)加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督?！兑?guī)劃》指出，全國(guó)人大及其常委會(huì)要切實(shí)擔(dān)負(fù)起憲法監(jiān)督職責(zé)，加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，并將其作為全國(guó)人大常委會(huì)年度工作報(bào)告的重要事項(xiàng)。落實(shí)這些要求，需要進(jìn)一步處理好全國(guó)人大常委會(huì)、全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)以及全國(guó)人大常委會(huì)法工委等機(jī)關(guān)在憲法實(shí)施中的地位和職責(zé)?！?1〕參見于文豪：《憲法和法律委員會(huì)合憲性審查職責(zé)的展開》，《中國(guó)法學(xué)》2018 年第6 期。同時(shí)，也要研究拓展地方各級(jí)人大保證憲法實(shí)施的職責(zé)和方式。

全面推進(jìn)合憲性審查工作。《規(guī)劃》指出，推進(jìn)合憲性審查工作，健全合憲性審查制度，明確合憲性審查的原則、內(nèi)容、程序；建立健全涉及憲法問(wèn)題的事先審查和咨詢制度，有關(guān)方面擬出臺(tái)的行政法規(guī)、軍事法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、地方性法規(guī)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、自治條例和單行條例、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章、司法解釋以及其他規(guī)范性文件和重要政策、重大舉措，凡涉及憲法有關(guān)規(guī)定如何理解、實(shí)施、適用問(wèn)題的，都應(yīng)當(dāng)依照相關(guān)規(guī)定向全國(guó)人大常委會(huì)書面提出合憲性審查請(qǐng)求；在備案審查工作中，應(yīng)當(dāng)注重審查是否存在不符合憲法規(guī)定和憲法精神的內(nèi)容。上述要求是推動(dòng)憲法實(shí)施的新的機(jī)制與具體舉措。這意味著，合憲性審查是憲法實(shí)施的重要方式，需要在各領(lǐng)域各方面全面有效推進(jìn)，切實(shí)保證憲法的規(guī)定、原則和精神得到一體貫徹、一體實(shí)現(xiàn)。

落實(shí)憲法解釋程序機(jī)制?！兑?guī)劃》要求，加強(qiáng)憲法解釋工作，落實(shí)憲法解釋程序機(jī)制，回應(yīng)涉及憲法有關(guān)問(wèn)題的關(guān)切。憲法解釋作為憲法實(shí)施的重要方式，需要以更加具有操作性、更為透明和多元的方式得以落實(shí)。

推進(jìn)憲法學(xué)習(xí)宣傳教育?！兑?guī)劃》強(qiáng)調(diào)，要在全社會(huì)深入開展尊崇憲法、學(xué)習(xí)憲法、遵守憲法、維護(hù)憲法、運(yùn)用憲法的學(xué)習(xí)宣傳教育活動(dòng)；要把憲法法律學(xué)習(xí)列為黨委（黨組）理論學(xué)習(xí)中心組學(xué)習(xí)的重要內(nèi)容，納入黨和國(guó)家工作人員培訓(xùn)教育體系；要全面落實(shí)憲法宣誓制度；要加強(qiáng)青少年憲法法律教育。要進(jìn)一步使憲法深入人心，提高全社會(huì)特別是領(lǐng)導(dǎo)干部等公職人員的憲法意識(shí)和憲法運(yùn)用能力，維護(hù)基于憲法的社會(huì)共識(shí)。

上述五個(gè)方面的關(guān)鍵著力點(diǎn)基本上涵括了《規(guī)劃》要求在2025 年以前全面貫徹實(shí)施憲法應(yīng)當(dāng)完成的具體舉措，可以說(shuō)是全面貫徹實(shí)施憲法的“任務(wù)書”。

三、《規(guī)劃》中憲法實(shí)施任務(wù)的落實(shí)

全面貫徹實(shí)施憲法，是全面依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作，關(guān)涉憲法的根本性、全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性，〔12〕習(xí)近平：《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行三十周年大會(huì)上的講話》，載習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，中央文獻(xiàn)出版社2020 年版，第10 頁(yè)。因而是系統(tǒng)的、全面的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的。綜合來(lái)看，《規(guī)劃》公布以來(lái)，我國(guó)憲法實(shí)施取得了顯著的成就。

（一）依憲治國(guó)成為社會(huì)基本共識(shí)

黨的十八大以來(lái)，我們黨把全面依法治國(guó)納入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，推動(dòng)我國(guó)憲法制度建設(shè)和憲法實(shí)施取得歷史性成就，包括：就全面依法治國(guó)、修改憲法部分內(nèi)容等作出重大決策，設(shè)立中央全面依法治國(guó)委員會(huì)，健全黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法的制度性安排；積極推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，在憲法修正案中確立習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的指導(dǎo)地位，明確中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征；著力完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，健全憲法相關(guān)法律制度和機(jī)制；完善憲法監(jiān)督制度，加強(qiáng)合憲性審查、備案審查制度和能力建設(shè)；設(shè)立國(guó)家憲法日，建立憲法宣誓制度，廣泛開展憲法宣傳教育；依照憲法和基本法有效實(shí)施對(duì)特別行政區(qū)的全面管治權(quán)，制定實(shí)施《香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全法》，“一國(guó)兩制”實(shí)踐的法治保障更加有力等。

（二）全國(guó)人大常委會(huì)積極履行憲法監(jiān)督職責(zé)

《規(guī)劃》公布以來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)積極落實(shí)規(guī)劃內(nèi)容，不斷充實(shí)年度工作報(bào)告中的憲法實(shí)施和監(jiān)督情況，突出其憲法監(jiān)督的功能?！兑?guī)劃》以憲法為依據(jù)，進(jìn)一步明確憲法監(jiān)督實(shí)施的目標(biāo)與任務(wù)，使貫徹憲法實(shí)施和監(jiān)督具有更為明確的綱領(lǐng)性、規(guī)范性指引。在2021年到2023 年的每年度《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》）中，全國(guó)人大常委會(huì)繼續(xù)落實(shí)并進(jìn)一步豐富了全面貫徹實(shí)施憲法的年度工作報(bào)告內(nèi)容。在《報(bào)告》的章節(jié)安排上，全國(guó)人大常委會(huì)與《規(guī)劃》保持一致，將全面貫徹實(shí)施憲法相關(guān)內(nèi)容布局在總括性內(nèi)容后的第一部分，突出強(qiáng)調(diào)憲法實(shí)施在全國(guó)人大常委會(huì)工作中的核心地位，體現(xiàn)憲法實(shí)施的首要性、基礎(chǔ)性和顯著性。在《報(bào)告》的內(nèi)容上，體現(xiàn)了概括全面、詳略得當(dāng)、重點(diǎn)突出等鮮明特征。

例如，2023 年《報(bào)告》總結(jié)了過(guò)去一年和過(guò)去五年全國(guó)人大常委會(huì)的主要工作，以“全面貫徹實(shí)施憲法，維護(hù)憲法權(quán)威和尊嚴(yán)”為題，圍繞“完善憲法及憲法相關(guān)法”“維護(hù)特別行政區(qū)憲制秩序”“加強(qiáng)合憲性審查工作”“推動(dòng)憲法實(shí)施和宣傳教育”等四個(gè)方面全面概括了第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)全面貫徹實(shí)施憲法的情況?！?3〕參見《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告——2023 年3 月7 日在第十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上》，中國(guó)人大網(wǎng)http：//www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202303/t20230317_428429.html，最后訪問(wèn)日期：2024年1 月15 日。當(dāng)然，全面貫徹實(shí)施憲法是系統(tǒng)性、整體性、連續(xù)性的工作，除了上述主體內(nèi)容之外，全國(guó)人大常委會(huì)這三次工作報(bào)告還在概括闡釋、未來(lái)展望、配套聯(lián)動(dòng)憲法實(shí)施等方面均有著墨。

根據(jù)2023 年《報(bào)告》，全國(guó)人大常委會(huì)逐步建立健全合憲性審查工作機(jī)制，在立法修法事前事中事后開展全過(guò)程、常態(tài)化的合憲性審查。制定法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法，建立健全備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制、常委會(huì)聽取審議備案審查工作情況報(bào)告制度，成立備案審查專家委員會(huì)，備案審查工作制度化、規(guī)范化、專業(yè)化水平顯著提升。在十三屆全國(guó)人大常委會(huì)履職期間，對(duì)報(bào)送備案的7261 件規(guī)范性文件逐件進(jìn)行審查，對(duì)公民、組織提出的17769 件審查建議逐件進(jìn)行研究并提出處理意見；對(duì)20 多個(gè)領(lǐng)域的規(guī)范性文件進(jìn)行專項(xiàng)審查清理，督促推動(dòng)制定機(jī)關(guān)修改或廢止25000 多件?！?4〕同前注［13］。根據(jù)《規(guī)劃》內(nèi)容，合憲性審查不同于備案審查，需要在備案審查工作中應(yīng)當(dāng)注重審查是否存在不符合憲法規(guī)定、原則和精神的內(nèi)容。從2021 至2022 年全國(guó)人大常委會(huì)法工委歷年的工作報(bào)告來(lái)看，法工委一直注重“在備案審查工作中加強(qiáng)合憲性問(wèn)題審查研究”。〔15〕參見《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于十三屆全國(guó)人大以來(lái)暨2022 年備案審查工作情況的報(bào)告——2022 年12 月28 日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十八次會(huì)議上》，中國(guó)人大網(wǎng)http：//www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202212/t20221230_321013.html，最后訪問(wèn)日期：2024 年1 月15 日。

（三）面向憲法實(shí)踐，通過(guò)具體事例凝聚社會(huì)共識(shí)

在近年來(lái)的備案審查工作中，出現(xiàn)了一系列涉及憲法的典型事例。這些事例體現(xiàn)了憲法實(shí)施的社會(huì)影響力，有助于通過(guò)個(gè)案凝聚社會(huì)共識(shí)。如國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門對(duì)有的民族自治地方民族教育條例等法規(guī)提出合憲性審查建議，認(rèn)為條例中的有關(guān)規(guī)定存在合憲性問(wèn)題，不利于促進(jìn)民族交往交流交融。經(jīng)審查認(rèn)為，憲法和有關(guān)法律已對(duì)推廣普及國(guó)家通用語(yǔ)言文字作出明確規(guī)定，包括民族地區(qū)在內(nèi)的全國(guó)各地區(qū)應(yīng)當(dāng)全面推行國(guó)家通用語(yǔ)言文字教育教學(xué)，有關(guān)法規(guī)中的相關(guān)內(nèi)容應(yīng)予糾正。其處理結(jié)果是：經(jīng)溝通，制定機(jī)關(guān)已廢止有關(guān)法規(guī)，以回應(yīng)民眾的合理關(guān)切。又如，有的地方性法規(guī)規(guī)定，有關(guān)行政部門為調(diào)查計(jì)劃生育違法事實(shí)，可以要求當(dāng)事人進(jìn)行親子鑒定；對(duì)拒不配合的，處以一萬(wàn)元以上五萬(wàn)元以下罰款。有公民對(duì)上述規(guī)定提出審查建議。經(jīng)審查認(rèn)為，親子關(guān)系涉及公民人格尊嚴(yán)、身份、隱私和家庭關(guān)系和諧穩(wěn)定，屬于公民基本權(quán)益，受憲法法律保護(hù)，地方性法規(guī)不宜規(guī)定強(qiáng)制性親子鑒定的內(nèi)容，也不應(yīng)對(duì)此設(shè)定相應(yīng)的行政處罰、處分、處理措施。其處理結(jié)果是：經(jīng)溝通，制定機(jī)關(guān)已對(duì)相關(guān)規(guī)定作出修改。

2022 年全國(guó)人大常委會(huì)法工委《備案審查報(bào)告》總結(jié)了十三屆全國(guó)人大以來(lái)我國(guó)備案審查工作的制度化、規(guī)范化的脈絡(luò)過(guò)程?！?6〕同前注［15］。2018 年，有全國(guó)政協(xié)委員提出提案，建議對(duì)收容教育制度進(jìn)行合憲性審查。法工委研究認(rèn)為，收容教育制度在建立當(dāng)時(shí)有全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)決定和國(guó)務(wù)院有關(guān)行政法規(guī)等規(guī)范依據(jù)，但現(xiàn)在情況已經(jīng)發(fā)生了很大變化。其處理結(jié)果是：國(guó)務(wù)院接受法工委建議，向十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議提出了有關(guān)議案，促成全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于廢止有關(guān)收容教育法律規(guī)定和制度的決定》。最高法院司法解釋曾規(guī)定，在人身?yè)p害賠償案件中，對(duì)城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民分別以不同標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算殘疾賠償金和死亡賠償金。2020 年有公民提出審查建議，認(rèn)為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)不同會(huì)導(dǎo)致案件審理出現(xiàn)不公平現(xiàn)象，與憲法有關(guān)精神不一致。經(jīng)審查認(rèn)為，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，有關(guān)計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)的差異應(yīng)當(dāng)逐步改變和取消；建議制定機(jī)關(guān)在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上適時(shí)修改完善有關(guān)司法解釋，統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民人身?yè)p害賠償標(biāo)準(zhǔn)。其處理結(jié)果是：有關(guān)司法解釋經(jīng)修改后自2022 年5 月1 日起實(shí)施，殘疾賠償金、死亡賠償金以及被扶養(yǎng)人生活費(fèi)統(tǒng)一采用城鎮(zhèn)居民標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算。

全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)法工委按照職責(zé)要求，具體承擔(dān)對(duì)法律草案、決定決議草案等議案審議過(guò)程中合憲性、涉憲性問(wèn)題研究，確保全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)的法律和決定決議與憲法保持相一致。同時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)也在積極推動(dòng)地方人大普遍建立聽取備案審查工作報(bào)告制度?！?7〕參見《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告——2021 年3 月8 日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上》，中國(guó)政府網(wǎng)https：//www.gov.cn/xinwen/2021-03/14/content_5592895.htm，最后訪問(wèn)日期：2024 年1 月15 日。推動(dòng)市、自治州人大常委會(huì)普遍建立聽取審議備案審查工作報(bào)告制度，制定備案審查銜接聯(lián)動(dòng)工作規(guī)定，修訂備案審查工作規(guī)程，成立備案審查專家委員會(huì)，〔18〕參見《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告——2022 年3 月8 日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議上》，中國(guó)人大網(wǎng)http：//www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202203/t20220314_317088.html，最后訪問(wèn)日期：2024 年1 月15 日。從而形成全面立體、銜接聯(lián)動(dòng)的備案審查體系，推動(dòng)合憲性審查工作的進(jìn)行。

除全國(guó)人大系統(tǒng)外，中央全面依法治國(guó)委員會(huì)積極推進(jìn)法治督察工作，把保障憲法法律實(shí)施、保障公民權(quán)利、維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一作為有力的工作抓手，積極回應(yīng)人民群眾的合理關(guān)切。例如，在保障公民人身自由方面，針對(duì)地方以擾亂公共場(chǎng)所秩序罪刑事拘留依法行使業(yè)委會(huì)自治權(quán)的群眾，以涉嫌尋釁滋事傳喚、盤查在日式風(fēng)情商業(yè)街穿和服拍照女子等違反憲法法律規(guī)定、侵犯公民人身自由等重大法治事件，督促及時(shí)糾正，并舉一反三進(jìn)行整改。在保障公民人格尊嚴(yán)方面，針對(duì)某地對(duì)走私偷渡等涉邊違法犯罪人員進(jìn)行“游街示眾”等法治事件，督促相關(guān)地方進(jìn)行約談、指出問(wèn)題，明確整改落實(shí)。在保障公民其他憲法權(quán)利方面，針對(duì)某地?cái)M注銷非法滯留境外人員戶籍等涉嫌侵犯公民憲法權(quán)利的法治事件，要求當(dāng)?shù)亓⒓醇m正，并提示中央職能部門加強(qiáng)對(duì)同類問(wèn)題的關(guān)注和指導(dǎo)。〔19〕參見司法部法治督察局：《以法治督察保障憲法實(shí)施 深入推進(jìn)全面依法治國(guó)》，《中國(guó)法治》2023 年第3 期。這些在實(shí)踐中出現(xiàn)的事例，回應(yīng)了民眾對(duì)法治發(fā)展的期待，增強(qiáng)了法治自信，為豐富和拓展憲法實(shí)施路徑提供了新的經(jīng)驗(yàn)。

（四）積極探索完善憲法解釋程序機(jī)制體制

“堅(jiān)持憲法實(shí)施、憲法解釋、憲法監(jiān)督系統(tǒng)推進(jìn)”，“要完善憲法監(jiān)督制度，推進(jìn)憲法監(jiān)督的規(guī)范化、程序化建設(shè)，提高合憲性審查、備案審查能力和質(zhì)量，推進(jìn)合憲性審查工作，落實(shí)憲法解釋程序機(jī)制，積極回應(yīng)社會(huì)各方面對(duì)涉憲問(wèn)題的關(guān)切?！薄?0〕習(xí)近平：《譜寫新時(shí)代中國(guó)憲法實(shí)踐新篇章——紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行40 周年》，《人民日?qǐng)?bào)》2022 年12月20 日。憲法實(shí)施、憲法解釋、憲法監(jiān)督相對(duì)獨(dú)立而又處于系統(tǒng)性關(guān)聯(lián)之中，某一方面工作的推進(jìn)能夠帶動(dòng)其他方面工作的進(jìn)展。在全國(guó)人大常委會(huì)2021 年至2023 年的《報(bào)告》中，全國(guó)人大及其常委會(huì)也在積極探索和形塑憲法解釋制度，推動(dòng)憲法解釋程序機(jī)制落實(shí)和具體運(yùn)行。例如，全國(guó)人大常委會(huì)一再?gòu)?qiáng)調(diào)要落實(shí)憲法解釋程序機(jī)制，回應(yīng)涉及憲法有關(guān)問(wèn)題的關(guān)切，并且在人口與計(jì)劃生育法、審計(jì)法等法律修改過(guò)程中進(jìn)行合憲性審查研究，闡釋了憲法制度的內(nèi)涵和精神，〔21〕同前注［18］。為推進(jìn)憲法解釋積累了有益經(jīng)驗(yàn)。

（五）積極推進(jìn)憲法學(xué)習(xí)宣傳教育

《規(guī)劃》公布以來(lái)，我國(guó)在推進(jìn)憲法學(xué)習(xí)宣傳教育方面成果豐碩，憲法知識(shí)得到普及，憲法理論得到發(fā)展，憲法精神得到弘揚(yáng)。在普及憲法知識(shí)、弘揚(yáng)憲法精神方面，我國(guó)認(rèn)真組織開展每年的國(guó)家憲法日活動(dòng)，部署開展憲法宣傳周，召開國(guó)家憲法日座談會(huì)，推動(dòng)憲法實(shí)施成為全體人民的自覺行動(dòng)。在把憲法法律學(xué)習(xí)納入黨和國(guó)家工作人員培訓(xùn)教育學(xué)習(xí)體系方面，延續(xù)了黨的十八屆四中全會(huì)關(guān)于把憲法法律列入黨委（黨組）中心組學(xué)習(xí)內(nèi)容，列入黨校、行政學(xué)院、干部學(xué)院、社會(huì)主義學(xué)院必修課?！?2〕同前注［5］，第172 頁(yè)。例如，中共中央印發(fā)的《2018－2022 年全國(guó)干部教育培訓(xùn)規(guī)劃》就強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)黨的路線方針政策和憲法法律法規(guī)學(xué)習(xí)培訓(xùn)”〔23〕《2018—2022 年全國(guó)干部教育培訓(xùn)規(guī)劃》，中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)2018 年11 月1 日發(fā)布。，這被《全國(guó)干部教育培訓(xùn)規(guī)劃（2023—2027 年）》所延續(xù)，后者要求“重點(diǎn)開展經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明、黨的建設(shè)、憲法和法律法規(guī)等知識(shí)學(xué)習(xí)培訓(xùn)”〔24〕《全國(guó)干部教育培訓(xùn)規(guī)劃（2023-2027 年）》，中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)2023 年10 月16 日發(fā)布。。這在全國(guó)各級(jí)黨和國(guó)家工作人員的培訓(xùn)教育體系中得到了具體實(shí)施和展開。

在加強(qiáng)青少年憲法法律教育方面，自2016 年起，義務(wù)教育小學(xué)和初中起始年級(jí)“品德與生活”“思想品德”教材名稱統(tǒng)一更改為“道德與法治”，〔25〕《教育部辦公廳關(guān)于2016 年中小學(xué)教學(xué)用書有關(guān)事項(xiàng)的通知》，教基二廳函〔2016〕12 號(hào)，教育部辦公廳2016 年4 月8 日發(fā)布。大幅增加社會(huì)主義法治內(nèi)容，提高青少年的憲法意識(shí)。此外，圍繞“中國(guó)憲法文本是中國(guó)憲法學(xué)自主知識(shí)體系構(gòu)建的基礎(chǔ)”〔26〕劉連泰：《以文本為基礎(chǔ)構(gòu)建中國(guó)憲法學(xué)自主知識(shí)體系》，《荊楚法學(xué)》2022 年第5 期。為學(xué)術(shù)共識(shí)，學(xué)界積極探討構(gòu)建中國(guó)自主的憲法學(xué)知識(shí)體系課題，如有學(xué)者認(rèn)為“大一統(tǒng)國(guó)家觀是中國(guó)憲法的底層邏輯，是建構(gòu)中國(guó)自主的憲法學(xué)知識(shí)體系的基礎(chǔ)原理?！薄?7〕王旭：《大一統(tǒng)國(guó)家觀的中國(guó)憲法學(xué)原理》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2022 年第6 期。也有學(xué)者提出憲法學(xué)自主知識(shí)體系的三個(gè)衡量維度，即“實(shí)踐之維、歷史之維、憲法文明之維”〔28〕任喜榮：《憲法學(xué)自主知識(shí)體系的三個(gè)衡量維度》，《荊楚法學(xué)》2022 年第6 期。。

四、進(jìn)一步落實(shí)《規(guī)劃》確定的憲法實(shí)施課題

《規(guī)劃》公布以來(lái)，在全面貫徹實(shí)施憲法方面積極落實(shí)《規(guī)劃》要求，取得了積極的進(jìn)展。在未來(lái)落實(shí)《規(guī)劃》、推動(dòng)憲法實(shí)施的進(jìn)程中，我們要堅(jiān)定方向、鞏固成就、補(bǔ)齊短板，切實(shí)將憲法實(shí)施和監(jiān)督提高到新水平。

堅(jiān)持黨對(duì)憲法實(shí)施工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面貫徹實(shí)施憲法的根本保證，黨在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)是全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的應(yīng)有之義。“沒(méi)有中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，就無(wú)法保證我國(guó)憲法得到全面貫徹和有效實(shí)施?！薄?9〕同前注［20］。未來(lái)，在全面深化法治中國(guó)建設(shè)的進(jìn)程中，要繼續(xù)完善和加強(qiáng)黨帶頭遵守和實(shí)施憲法的制度體系，既要抓住重點(diǎn)、取得實(shí)效，也要突破難點(diǎn)、補(bǔ)齊短板。

完善全國(guó)人大常委會(huì)憲法相關(guān)規(guī)定直接實(shí)施工作機(jī)制，探索提高憲法監(jiān)督實(shí)效性的路徑。傳統(tǒng)的憲法理論通常把通過(guò)立法將憲法具體化作為憲法實(shí)施的基本形式，甚至也有一種觀點(diǎn)認(rèn)為憲法只能借助一般立法具體化，立法就是憲法實(shí)施過(guò)程。這種觀點(diǎn)雖具有一定的合理性，同時(shí)也不能絕對(duì)化，以免忽略憲法規(guī)定直接實(shí)施的屬性與方式，模糊憲法與法律的界限。從憲法與法律功能看，憲法雖然需要立法的具體化過(guò)程，但它只是一種基本形式，并不是唯一形式，有些憲法規(guī)定本身無(wú)須具體化，應(yīng)通過(guò)直接實(shí)施方式得到落實(shí)。如全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)憲法的規(guī)定直接決定特赦、對(duì)賄選問(wèn)題的處置機(jī)制、以“決定+立法”“決定+修法”等方式建立香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的體制機(jī)制以及完善香港特別行政區(qū)選舉制度等方面，憲法的規(guī)定以直接方式得到了落實(shí)?！?0〕參見韓大元：《新時(shí)代中國(guó)憲法發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律及其課題——習(xí)近平“譜寫新時(shí)代中國(guó)憲法實(shí)踐新篇章”重要文章的解讀》，《法學(xué)評(píng)論》2023 年第2 期。當(dāng)然，在實(shí)踐中，我們需要以類型化的方式，對(duì)哪些規(guī)定可以直接實(shí)施，哪些需要立法的具體化等問(wèn)題做出法教義學(xué)的分類，合理地確定其規(guī)范邊界，并通過(guò)必要的工作機(jī)制與程序加以完善。

理清合憲性審查與合法性審查之間的關(guān)系。當(dāng)前，全國(guó)人大常委會(huì)及其法工委在工作報(bào)告中把合憲性審查、合憲性咨詢、憲法解釋內(nèi)容都納入了備案審查形式的框架中。這雖然是利用備案審查工作機(jī)制積極回應(yīng)合憲性問(wèn)題的一種表現(xiàn)，但是可能會(huì)模糊不同機(jī)制之間的關(guān)系。在全面貫徹實(shí)施憲法的進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)逐步將合憲性審查與備案審查區(qū)分開來(lái)，并使二者在功能上相互支撐。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)將合憲性審查制度化、規(guī)范化，明確合憲性審查的原則、內(nèi)容、程序，完善合憲性審查與備案審查的區(qū)分與銜接機(jī)制，落實(shí)憲法和法律委員會(huì)合憲性審查職能，抓緊建立健全配套的合憲性審查程序與機(jī)制。

加強(qiáng)憲法解釋工作，統(tǒng)籌推進(jìn)憲法解釋程序機(jī)制的落實(shí)，積極回應(yīng)與憲法有關(guān)的問(wèn)題的社會(huì)關(guān)切，在現(xiàn)行憲法框架下為憲法解釋設(shè)計(jì)一套完整的程序規(guī)范體系。憲法解釋作為與憲法實(shí)施、憲法監(jiān)督并列的三大形式之一，成為憲法全面得到實(shí)施的重要因素。一般意義上講，憲法解釋作為憲法實(shí)施或者憲法監(jiān)督的應(yīng)有之義，包括在相關(guān)概念之中。憲法解釋是化解憲法文本與社會(huì)現(xiàn)實(shí)緊張關(guān)系的重要制度，是憲法實(shí)施的典型形態(tài)。在某種意義上，應(yīng)當(dāng)積極探索“決定+立法”“決定+修法”等新的立法創(chuàng)制形式，既要發(fā)揮法律解釋的功能，同時(shí)要切實(shí)提高對(duì)憲法解釋重要性的認(rèn)識(shí)。要結(jié)合憲法實(shí)踐發(fā)展的新形勢(shì)、新要求，適時(shí)啟動(dòng)憲法解釋，對(duì)憲法文本中的部分條款進(jìn)行解釋，通過(guò)解釋憲法有助于增強(qiáng)憲法活力，提升運(yùn)用憲法能力。為此需要在解釋程序的啟動(dòng)、解釋內(nèi)容的審議、解釋效力等方面做出統(tǒng)一的規(guī)定，盡快制定《憲法解釋程序法》，并適時(shí)選擇必要條文進(jìn)行解釋，改變憲法解釋工作緩慢的局面。

建立健全涉及憲法問(wèn)題的事先審查和咨詢制度。《規(guī)劃》在憲法實(shí)施任務(wù)中提出了十分重要的機(jī)制，即建立健全涉憲問(wèn)題的事先審查和咨詢制度。這是全面實(shí)施憲法的重要環(huán)節(jié)，也是行之有效的具體舉措。按照《規(guī)劃》要求，有關(guān)方面擬出臺(tái)的行政法規(guī)、軍事法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、地方性法規(guī)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)及海南自由貿(mào)易港法規(guī)和浦東新區(qū)法規(guī)、自治條例和單行條例、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章、司法解釋以及其他規(guī)范性文件和重要政策、重大舉措，凡涉及憲法有關(guān)規(guī)定如何理解、實(shí)施、適用問(wèn)題的，都應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定向全國(guó)人大常委會(huì)書面提出合憲性審查請(qǐng)求。這在理論上屬于合憲性咨詢，其中的咨詢意見在性質(zhì)上屬于憲法理解，不具有規(guī)范約束力但可以產(chǎn)生事實(shí)影響力。〔31〕參見朱學(xué)磊：《論我國(guó)合憲性咨詢制度的建構(gòu)方法》，《中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）學(xué)報(bào)》2023 年第2 期。但在實(shí)踐中，目前不少地方和部門仍缺乏具體的抓手與舉措，還沒(méi)有建立相關(guān)的咨詢機(jī)制，缺乏統(tǒng)一、權(quán)威和具有實(shí)效性的程序機(jī)制。如果能夠按照《規(guī)劃》要求，各級(jí)各部門普遍建立健全涉憲問(wèn)題的事先審查和咨詢制度，將有助于大力提升憲法監(jiān)督的水平，豐富憲法監(jiān)督的實(shí)踐，有助于將依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政落到實(shí)處，使之成為常態(tài)化的程序機(jī)制，確保國(guó)家決策的科學(xué)化、民主化。