姜國(guó)俊

資源下鄉(xiāng)背景下鄉(xiāng)村關(guān)系的差序格局及其形塑邏輯

姜國(guó)俊

(中南大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙，410075)

以“一鄉(xiāng)?多村”為鄉(xiāng)村關(guān)系的兩個(gè)主體，突破過(guò)去將鄉(xiāng)村關(guān)系中的“村”視為一個(gè)抽象整體的研究進(jìn)路，提出“鄉(xiāng)村關(guān)系的差序格局”。在“行政消解自治”鄉(xiāng)村一體化的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與其下轄的各行政村的關(guān)系存在“親疏遠(yuǎn)近”之別。形塑這種親疏遠(yuǎn)近的要素主要有三個(gè)：一是特定行政村在中央或地方涉農(nóng)政策中的重要性。政策性位置越突出，其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系越親近。二是特定行政村村治情況良善與否。村干部治村能力越強(qiáng)，其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系越親近。三是特定行政村在體制內(nèi)有無(wú)先賦性外聯(lián)關(guān)系。這種外聯(lián)關(guān)系越重要，其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系越親近。自上而下的各類(lèi)資源在各行政村之間的配置，相應(yīng)由鄉(xiāng)村關(guān)系的差序格局來(lái)形塑。

資源下鄉(xiāng)；鄉(xiāng)村關(guān)系；差序格局；駐村工作隊(duì)；政績(jī)思維

一、問(wèn)題緣起

改革開(kāi)放以來(lái)，特別是黨的十八大以來(lái)，中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，農(nóng)村面貌和人居環(huán)境顯著改善，農(nóng)村貧困人口全部脫貧，黨的“三農(nóng)”工作取得了舉世矚目的輝煌成就。其中一個(gè)重要的影響因素是，國(guó)家不僅不再?gòu)霓r(nóng)村汲取資源，反而著力向農(nóng)村輸入資源。從21世紀(jì)初全面取消農(nóng)業(yè)稅和推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，到2013年提出并實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，到2015年打響脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，再到黨的十九大提出和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，國(guó)家的人力、物力和財(cái)力三維度緊密結(jié)合的資源下鄉(xiāng)力度不斷加大。黨的二十大把“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”擺在了更加突出的戰(zhàn)略地位上，“堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”“鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果”成為新時(shí)代持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展的方向指引和行動(dòng)指南。在此背景下，深入分析下鄉(xiāng)資源在“鄉(xiāng)”“村”之間“最后一公里”的輸入路徑和分配機(jī)理，反思檢視資源下鄉(xiāng)與鄉(xiāng)村關(guān)系、應(yīng)然期待與實(shí)然偏離之間的邏輯關(guān)聯(lián)，為提高資源使用效率、實(shí)現(xiàn)分配公平，進(jìn)而為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供有益思考，成了兼具理論意義和實(shí)踐價(jià)值的重要課題。

向鄉(xiāng)村派駐工作隊(duì)是中國(guó)共產(chǎn)黨開(kāi)展農(nóng)村工作的優(yōu)良傳統(tǒng)。自2013年以來(lái)，駐村幫扶日益成為精準(zhǔn)扶貧、脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興的重要工作機(jī)制，駐村工作隊(duì)日益成為落實(shí)國(guó)家扶貧和鄉(xiāng)村振興政策、吸納和整合各類(lèi)下鄉(xiāng)資源、激發(fā)和強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理內(nèi)生動(dòng)能的重要力量。近年來(lái)，筆者在對(duì)多地鄉(xiāng)村進(jìn)行調(diào)研的過(guò)程中，接觸到了很多深耕在鄉(xiāng)村工作一線的駐村干部，觀察到了很多村莊在駐村工作隊(duì)的幫扶下發(fā)生了根本性變化，聽(tīng)到了很多村民群眾對(duì)駐村幫扶工作和駐村干部個(gè)人的高度評(píng)價(jià)，進(jìn)而對(duì)駐村工作隊(duì)的功能定位和作用發(fā)揮有了直觀而深刻的體察。同時(shí)，筆者注意到，駐村工作隊(duì)的作用顯示程度和所獲認(rèn)同程度在不同的行政村存在著不同程度的差異。這種差異既與駐村干部各自的能力、素質(zhì)和干勁上的差異密切相關(guān)，也和所派駐村的自然稟賦和治理基礎(chǔ)上的差異存在關(guān)聯(lián)，還受到相關(guān)派駐單位層級(jí)和類(lèi)型差異所帶來(lái)的資源輸入差異的直接影響。值得進(jìn)一步關(guān)注的是，不同派駐單位的各個(gè)駐村工作隊(duì)和類(lèi)型迥異的各個(gè)行政村是如何配對(duì)的呢？

單位駐村工作隊(duì)與各個(gè)行政村之間的配對(duì)，通常是在縣駐村辦的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，由各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)具體安排。人們通常認(rèn)為，資源豐富的單位會(huì)和治理基礎(chǔ)較弱的貧困村進(jìn)行匹配[1]，進(jìn)而實(shí)權(quán)單位所配對(duì)幫扶的貧困村大概率會(huì)成為扶貧效果顯著的政績(jī)亮點(diǎn)村。從筆者調(diào)研的情況來(lái)看，這種配對(duì)方式是縣鄉(xiāng)政府安排駐村配對(duì)時(shí)的一個(gè)重要考慮選項(xiàng)，但不是其全部的選擇。

比如，湘西的Q鎮(zhèn)所屬的縣是全國(guó)貧困縣，在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)之前，只有貧困村才會(huì)有駐村工作隊(duì)。從2018年初開(kāi)始，上級(jí)政府要求全縣所有的村都必須有駐村工作隊(duì)，由省、州、縣三級(jí)各單位抽調(diào)人員組成。省級(jí)與州、縣兩級(jí)實(shí)權(quán)單位派駐的村往往具有如下三個(gè)特征，即“出了名難搞的村”“深度貧困村”及“離城里近一些的村”。從基層政府的視角來(lái)看，具有這三個(gè)特征的村基本上都屬于“政績(jī)重點(diǎn)村”：“出了名難搞的村”是治理混亂的村，是被上級(jí)政府重點(diǎn)關(guān)注乃至逢檢必查的“必檢村”，進(jìn)而也就必然關(guān)乎政府政績(jī)；“深度貧困村”是精準(zhǔn)扶貧政策要改造的重點(diǎn)村，也是上級(jí)政府關(guān)注的重點(diǎn)，直接關(guān)乎脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的成敗，與基層政府在執(zhí)行此政策中的政績(jī)直接掛鉤；“離城里近一些的村”，是彰顯基層政府工作成績(jī)的門(mén)面，“門(mén)面不好看”，誰(shuí)的臉上都掛不住。所以，挑難的村派駐，并不緣于駐村工作隊(duì)的魄力，而緣于難的村才是政績(jī)點(diǎn)，干出成績(jī)才能被上級(jí)看見(jiàn)；挑離城近的村派駐，也不緣于他們圖回家方便，而緣于這里是迎檢的門(mén)面。省里來(lái)的駐村工作隊(duì)和州、縣兩級(jí)的實(shí)權(quán)單位往往派駐這三類(lèi)關(guān)注度高的村，而州、縣兩級(jí)的非實(shí)權(quán)部門(mén)則大都派駐“被別人挑剩下的村”，即不被重點(diǎn)關(guān)注的村。①

顯然，駐村工作隊(duì)與各個(gè)行政村之間的配對(duì)不是一個(gè)隨機(jī)的過(guò)程，也不是根據(jù)能力強(qiáng)弱來(lái)匹配難易，而是根據(jù)能力和資源來(lái)匹配在政策要求和政績(jī)追求下大概率會(huì)出現(xiàn)的亮眼成績(jī)。這就意味著，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，其下轄的各個(gè)行政村在其政績(jī)權(quán)衡中存在差別，進(jìn)而鄉(xiāng)村關(guān)系中的村并非一個(gè)抽象的同質(zhì)化整體。因此，鄉(xiāng)村關(guān)系除了抽象層次的概括之外，還應(yīng)該有“一鄉(xiāng)?多村”關(guān)系的具體呈現(xiàn)。值得追問(wèn)的是，這種“一鄉(xiāng)?多村”關(guān)系所呈現(xiàn)的差序格局僅僅具有個(gè)案意義，還是具有一定程度上的共性?xún)r(jià)值？如果是后者，形塑這種鄉(xiāng)村差序格局的關(guān)鍵要素和內(nèi)在邏輯是什么？

二、文獻(xiàn)綜述與研究視角：從鄉(xiāng)村關(guān)系的外在結(jié)構(gòu)向能動(dòng)主體轉(zhuǎn)變

鄉(xiāng)村關(guān)系是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和村之間關(guān)系的簡(jiǎn)稱(chēng)，而關(guān)于鄉(xiāng)村關(guān)系研究的既有成果相當(dāng)豐碩?？傮w上，可以從“外在結(jié)構(gòu)”和“能動(dòng)主體”兩個(gè)視角對(duì)關(guān)于鄉(xiāng)村關(guān)系的已有研究進(jìn)行梳理。首先是鄉(xiāng)村關(guān)系的外在結(jié)構(gòu)視角。縱觀已有研究，對(duì)形塑鄉(xiāng)村關(guān)系至關(guān)重要的外在結(jié)構(gòu)要素主要有兩個(gè)：宏觀制度要素和地方社會(huì)結(jié)構(gòu)特征。其次是鄉(xiāng)村關(guān)系的能動(dòng)主體視角?；谶@一視角的相關(guān)研究相對(duì)較少，且關(guān)注焦點(diǎn)大多是揭示一種主體自利性邏輯，即鄉(xiāng)、村兩級(jí)在不同制度階段和社會(huì)結(jié)構(gòu)下如何出于主體自利性的需要而結(jié)盟的邏輯。

(一) 鄉(xiāng)村關(guān)系研究的外在結(jié)構(gòu)視角

既有研究大量著墨于探討外在結(jié)構(gòu)要素對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系在主基調(diào)上的決定性作用，主要涉及國(guó)家層面的宏觀制度要素和基層社會(huì)層面的社會(huì)結(jié)構(gòu)要素。宏觀制度要素有兩個(gè)切入點(diǎn)，一是規(guī)定鄉(xiāng)村關(guān)系的政治制度或法律法規(guī)，二是實(shí)踐中對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系至關(guān)重要的治理資源來(lái)源。社會(huì)結(jié)構(gòu)要素的切入點(diǎn)在于，不同區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)村的具體經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)是影響其實(shí)際關(guān)系狀態(tài)的關(guān)鍵。規(guī)定鄉(xiāng)村關(guān)系的政治制度或法律法規(guī)描述的是鄉(xiāng)村關(guān)系的應(yīng)然狀態(tài)，而治理資源來(lái)源和鄉(xiāng)村具體經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)所形塑的則是鄉(xiāng)村關(guān)系的實(shí)然形態(tài)。

1. 政治制度或法律法規(guī)層面的鄉(xiāng)村關(guān)系

從“上下級(jí)”到“鄉(xiāng)政村治”。從1987年《村民委員會(huì)組織法(試行)》開(kāi)始實(shí)施，到10年后《村民委員會(huì)組織法》正式頒布，在國(guó)家宏觀制度的層面，鄉(xiāng)村關(guān)系開(kāi)始從“上下級(jí)”的行政關(guān)系向“鄉(xiāng)政村治”的法律關(guān)系轉(zhuǎn)變?！吧舷录?jí)”的行政關(guān)系具體指的是，“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”中規(guī)定的“鄉(xiāng)/公社”是“三級(jí)”中的最上級(jí)，“生產(chǎn)大隊(duì)”是“鄉(xiāng)/公社”的下一級(jí)，即鄉(xiāng)、村之間是上下級(jí)關(guān)系[2]；“鄉(xiāng)政村治”的法律關(guān)系具體指的是，“人民公社”取消以后，“鄉(xiāng)/鎮(zhèn)”被確立為國(guó)家政權(quán)的末梢，而在《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定中“村”要實(shí)行村民自治，由此鄉(xiāng)村關(guān)系被概括為“鄉(xiāng)政村治”，鄉(xiāng)、村之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系[3?4]。但“鄉(xiāng)政村治”及其指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系并不是具體經(jīng)驗(yàn)中鄉(xiāng)村關(guān)系的唯一形態(tài)，甚至不是主要形態(tài)[5?6]。

2. 治理資源來(lái)源層面的鄉(xiāng)村關(guān)系

從“鄉(xiāng)村利益共同體”到“懸浮型”政權(quán)，再到“鄉(xiāng)村關(guān)系一體化”。從治理資源來(lái)源的角度探討鄉(xiāng)村關(guān)系，也有其制度抓手，即稅費(fèi)制度和項(xiàng)目制。在稅費(fèi)時(shí)期，鄉(xiāng)村關(guān)系主要表現(xiàn)為“鄉(xiāng)村利益共同體”，即“鄉(xiāng)村合謀”通過(guò)稅費(fèi)征收工作“搭車(chē)收費(fèi)”，滿足鄉(xiāng)、村兩級(jí)的自利性需求[7?8]。在后稅費(fèi)時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)轉(zhuǎn)資源主要依賴(lài)自上而下的財(cái)政撥款，村級(jí)治理資源匱乏，鄉(xiāng)、村兩級(jí)發(fā)生脫離，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為懸浮于村莊之上的政權(quán)[9]，但事實(shí)上這種關(guān)系持續(xù)的時(shí)間并不長(zhǎng)。隨著資源下鄉(xiāng)及其密度的逐漸加大，“項(xiàng)目治國(guó)”的特征逐漸凸顯，鄉(xiāng)、村兩級(jí)都日益依賴(lài)自上而下的項(xiàng)目資源，“鄉(xiāng)政村治”的二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)轉(zhuǎn)向事實(shí)上的“鄉(xiāng)村一體化”[10?11]。

3. 經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)層面的鄉(xiāng)村關(guān)系

鄉(xiāng)村關(guān)系的區(qū)域差異。相較于制度視角下的鄉(xiāng)村關(guān)系，社會(huì)結(jié)構(gòu)視角下鄉(xiāng)村關(guān)系中的“鄉(xiāng)”和“村”所處的語(yǔ)境更加具體。從社會(huì)基礎(chǔ)來(lái)講，不同區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村的社會(huì)團(tuán)結(jié)程度不同，這一定程度上決定了村干部到底是國(guó)家政權(quán)的“代理人”，還是村莊村民的“當(dāng)家人”。村莊的社會(huì)團(tuán)結(jié)程度越高，村干部的“當(dāng)家人”角色越堅(jiān)定，進(jìn)而在鄉(xiāng)村關(guān)系中，“鄉(xiāng)”對(duì)“村”的影響力就越弱。從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)來(lái)講，不同區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村的村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力不同。集體經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，其對(duì)自上而下的資源的依賴(lài)就越弱，“鄉(xiāng)”對(duì)“村”的影響力就越弱[12?13]。簡(jiǎn)言之，在宏觀制度背景形塑的鄉(xiāng)村關(guān)系圖景中，不同區(qū)域存在著差異，鄉(xiāng)、村各自都有強(qiáng)弱之別。比如，在稅費(fèi)時(shí)期，有些地方形成了“鄉(xiāng)村利益共同體”，而另一些地方則導(dǎo)致了鄉(xiāng)、村之間的沖突乃至對(duì)抗[12, 14]。

(二) 鄉(xiāng)村關(guān)系研究的主體能動(dòng)視角

基于外在結(jié)構(gòu)視角的鄉(xiāng)村關(guān)系研究認(rèn)為，至少在經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)相同的某個(gè)特定區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)村關(guān)系在某個(gè)制度階段內(nèi)具有相對(duì)一致的典型特征，且這有助于從總體上把握鄉(xiāng)村關(guān)系。外在結(jié)構(gòu)要素對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系的形塑固然重要，但這并非鄉(xiāng)村關(guān)系的全貌，因?yàn)樗鼰o(wú)法解釋某一特定鄉(xiāng)鎮(zhèn)與其下轄不同行政村之間的關(guān)系存在的差別。因此，鄉(xiāng)村關(guān)系的研究需要轉(zhuǎn)變視角，以進(jìn)一步拓展和深化鄉(xiāng)村關(guān)系的研究空間。

事實(shí)上，主體之間的關(guān)系，在受到外在結(jié)構(gòu)的形塑之外，還必然受到主體能動(dòng)性的影響。從主體能動(dòng)性視角來(lái)探討鄉(xiāng)村關(guān)系的已有研究不多，并且非常集中，即將“鄉(xiāng)”“村”視為擁有自利性和自主性的行為主體[15]，鄉(xiāng)村關(guān)系從稅費(fèi)時(shí)期的“利益共同體”走向了項(xiàng)目制時(shí)期的“分利秩序”[16]，有學(xué)者將其總結(jié)為“非規(guī)范性利益捆綁”[17]。

雖然主體自利性進(jìn)路下的既有研究未能有效解釋“一鄉(xiāng)?多村”關(guān)系的內(nèi)在差別，但其給予筆者的研究視角轉(zhuǎn)換上的啟發(fā)意義重大。在項(xiàng)目制背景下，雖然存在著由鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)的鄉(xiāng)村關(guān)系一體化的總體底色[10]，但鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和村二者的行為選擇空間存在明顯差異。對(duì)于特定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行為主體而言，“一鄉(xiāng)?多村”的客觀格局使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)與其下轄不同行政村之間的關(guān)系存在選擇性。對(duì)于村這一行為主體而言，其能夠互動(dòng)的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))具有唯一性。唯一的“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))”與不同的“村”之間的關(guān)系是否存在內(nèi)在差別？如存在差別，導(dǎo)致這種差別的原因是什么？這種差別產(chǎn)生了什么后果？上述緊密關(guān)聯(lián)的問(wèn)題正是本研究的核心關(guān)切所在。

三、差序格局：“一鄉(xiāng)?多村”關(guān)系的內(nèi)在秩序

鄉(xiāng)鎮(zhèn)和每個(gè)村的關(guān)系存在親疏遠(yuǎn)近的差別，本文借用了“差序格局”②這一概念來(lái)指稱(chēng)和概括這一鄉(xiāng)村關(guān)系的差別。在資源約束和注意力有限的客觀前提下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)法對(duì)其下轄的所有行政村“一視同仁”。這種鄉(xiāng)村關(guān)系的差序格局在不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)處理其與下轄行政村的關(guān)系時(shí)普遍存在，并在政策執(zhí)行、項(xiàng)目資源投放和制度性外聯(lián)關(guān)系配對(duì)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體工作中得到了生動(dòng)呈現(xiàn)。

(一)“中心?邊緣”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行過(guò)程中各行政村的重要性不同

鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作方法中有一個(gè)非常重要的變通策略，即“中心工作”方法，這是確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)在“上面千條線，下面一根針”的客觀局面下高效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要機(jī)理[18?19]?！爸行墓ぷ鳌狈椒ǖ暮诵氖牵瑢?duì)自上而下的各項(xiàng)政策任務(wù)按照重要性分類(lèi)，將其中重要性高的工作納入“中心工作”，以“運(yùn)動(dòng)的邏輯”執(zhí)行政策[20]。但是，近年來(lái)基層工作最為顯著的變化之一是，“監(jiān)督下鄉(xiāng)”使自上而下的多項(xiàng)工作任務(wù)都變得重要起來(lái)。過(guò)去的“中心工作”辦法似乎已經(jīng)不再能解釋當(dāng)前客觀上“泛中心化”的新局面[21?22]。

然而，這并不意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策執(zhí)行的過(guò)程中沒(méi)有了變通空間。事實(shí)上，政策執(zhí)行的關(guān)鍵要素，除政策內(nèi)容之外，還有政策對(duì)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在面對(duì)多個(gè)政策對(duì)象時(shí)，不同程度地存在著將政策對(duì)象根據(jù)重要性進(jìn)行排序的靈活變通空間。更具體而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通常將所有行政村在政策執(zhí)行過(guò)程中的重要性在“中心?邊緣”的差序格局中進(jìn)行歸類(lèi)，進(jìn)而在中心村予以重點(diǎn)推進(jìn)，而在邊緣村應(yīng)付執(zhí)行。

以行政村為單位來(lái)看，自上而下的政策任務(wù)從其內(nèi)在要求的覆蓋面來(lái)說(shuō)，通?？梢苑譃閮深?lèi)：一是要求全覆蓋的政策。相關(guān)政策要求在所有行政村中全面鋪開(kāi)，且在原則上所有村都必須達(dá)到政策要求。比如，近年推行的農(nóng)村人居環(huán)境改造政策。二是只需要有針對(duì)性地抓符合政策框定的行政村。相關(guān)政策強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)鎖定，可以不全面鋪開(kāi)。比如，在實(shí)施精準(zhǔn)扶貧政策的過(guò)程中，因?yàn)楦鞔宓陌l(fā)展程度有差別，于鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，主抓對(duì)象無(wú)疑是深度貧困村。又如，對(duì)于一些改革試點(diǎn)性政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的靈活空間更大，選擇比較看好的村先行試點(diǎn)即可。

從將各行政村基于政策重要性進(jìn)行排序的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在兩種不同類(lèi)型政策中的變通空間存在顯著差異。

在第一種政策類(lèi)型下，雖然政策要求全覆蓋，但由于自上而下的檢查不會(huì)全覆蓋到每一個(gè)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的靈活變通空間其實(shí)很大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以選擇村干部工作積極性高、容易成為“必檢對(duì)象”的行政村為工作的“中心對(duì)象”來(lái)重點(diǎn)抓，而在“非中心村”的政策執(zhí)行壓力不大。即便是對(duì)于那些每個(gè)村都要迎檢的全覆蓋政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也有其變通辦法。比如，進(jìn)一步對(duì)村的下一級(jí)單元進(jìn)行“中心?邊緣”劃分，政策只在每個(gè)行政村的部分自然村/村民小組中落地，詳見(jiàn)案例1和案例2。

案例1：安徽省L縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的相關(guān)政策要求做到全覆蓋。囿于資源限制，該縣X鎮(zhèn)的做法分為兩個(gè)步驟：第一步，一年選擇幾個(gè)村推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，逐步在迎檢前實(shí)現(xiàn)全覆蓋；第二步，在大部分行政村，只對(duì)村部所在的自然村進(jìn)行了依據(jù)美麗鄉(xiāng)村要求的改造和建設(shè)。因?yàn)?，村部所在的自然村是“必檢對(duì)象”。這一分步實(shí)施的變通做法極大地減輕了X鎮(zhèn)的工作壓力。該鎮(zhèn)共9個(gè)行政村，其中最大的村有5 000多人，有23個(gè)自然村；最小的村有2 000多人，11個(gè)自然村。全鎮(zhèn)合計(jì)121個(gè)自然村，但通過(guò)“中心?邊緣”的劃分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在具體落實(shí)政策時(shí)，只有9個(gè)自然村真正需要重點(diǎn)抓這項(xiàng)政策。(源自訪談?dòng)涗洠?0221010-X鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長(zhǎng)-LQ)

案例2：湖北省Y縣推進(jìn)“按戶(hù)連片集中耕種”政策。這項(xiàng)政策是2015年該縣在中央土地確權(quán)政策內(nèi)的創(chuàng)新，該創(chuàng)新后來(lái)被成功寫(xiě)入2016年的中央一號(hào)文件。按照要求，“按戶(hù)連片集中耕種”也要實(shí)現(xiàn)全覆蓋。但在該縣的G鎮(zhèn)，就有不少村只是象征性地在紙面上走了一個(gè)過(guò)場(chǎng)，政策的要求并沒(méi)有落到實(shí)處。只有少量的村——尤其是貫穿該鎮(zhèn)的省道兩邊的部分村——實(shí)現(xiàn)了政策落地，因?yàn)槭〉纼蛇叺拇迨亲钣锌赡苡瓩z的村。(源自訪談?dòng)涗洠?0151016-G鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長(zhǎng)-XQ)

第二種政策類(lèi)型的具體要求就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行排序的明確標(biāo)準(zhǔn)。在此情況下，“中心?邊緣”可以很快地識(shí)別出來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)法對(duì)各行政村在這種“中心?邊緣”的分布上做出調(diào)整。因此，第二種政策類(lèi)型下的“中心?邊緣”分布具有一定的剛性。換言之，這種針對(duì)性強(qiáng)的政策對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的約束反而更強(qiáng)。于鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，針對(duì)性強(qiáng)的政策與全覆蓋的政策相比，前者的工作難度反而更大，因?yàn)閷?duì)哪些村重點(diǎn)推進(jìn)政策的決定權(quán)不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)手里。比如精準(zhǔn)扶貧政策，深度貧困村的村干部不論多么不積極，鄉(xiāng)鎮(zhèn)都不能將其從“中心對(duì)象”中排除出去，而只能排除一切阻力促成政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

(二)“集中打造”思維下各行政村在項(xiàng)目資源分配上的“虹吸效應(yīng)”

自上而下的項(xiàng)目資源與“一事一議”在農(nóng)村公共品供給中的最大差別是，“一事一議”是一種普惠性的資源供給，而自上而下的項(xiàng)目資源是競(jìng)爭(zhēng)性的資源供給。前者遵循的是分配的邏輯，后者則是競(jìng)爭(zhēng)的邏輯，“爭(zhēng)資跑項(xiàng)、跑部錢(qián)進(jìn)”早已成為共識(shí)[7]。

競(jìng)爭(zhēng)邏輯意味著項(xiàng)目資源在各村之間的配置并不平衡。從各村每年的項(xiàng)目資源分布來(lái)看，甚至存在著“虹吸效應(yīng)”，極少數(shù)村特別多，而大多數(shù)村比較少，項(xiàng)目資源被極少數(shù)村“吸走”了。項(xiàng)目資源的此種供給格局之所以形成，在資源有限的背后，還有一個(gè)限制性要素，即基層的“集中打造”邏輯。換言之，導(dǎo)致各村在項(xiàng)目資源配置上出現(xiàn)“虹吸效應(yīng)”的關(guān)鍵，并非資源有限本身，而是基層“集中打造”思路下的資源有限，詳見(jiàn)案例3和案例4。

案例3：在河南省B市W區(qū)，若轄區(qū)內(nèi)所有村平均分配區(qū)級(jí)可用財(cái)政資源，則每村每年有200萬(wàn)元資金可以使用。而在現(xiàn)實(shí)中，在W區(qū)L鎮(zhèn)的26個(gè)行政村中，每年項(xiàng)目資金過(guò)百萬(wàn)的村只有5個(gè)。并且，其他村的項(xiàng)目資金總額與這5個(gè)村相比，呈現(xiàn)出斷崖式的劇減，前者多則幾十萬(wàn)少則一個(gè)項(xiàng)目都沒(méi)有，后者動(dòng)輒超千萬(wàn)。這5個(gè)項(xiàng)目資源動(dòng)輒超千萬(wàn)的村，正是鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中打造的重點(diǎn)村。(源自訪談?dòng)涗洠?0190507-W區(qū)財(cái)政局科長(zhǎng)-SH；20190508-L鎮(zhèn)T村支部書(shū)記-MLJ)

案例4：湘西Q鎮(zhèn)下轄30個(gè)村、8個(gè)社區(qū)。自PGJ任S村支部書(shū)記以來(lái)，Q鎮(zhèn)所在B縣一直采取的是“申報(bào)—審批”項(xiàng)目的形式。每年年底，各村討論形成想申報(bào)的項(xiàng)目后上報(bào)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的項(xiàng)目辦，鄉(xiāng)鎮(zhèn)項(xiàng)目辦匯總所有信息后對(duì)項(xiàng)目類(lèi)型做一個(gè)分類(lèi)，而后分別向不同部門(mén)遞送，最后由各部門(mén)審批。對(duì)于各部門(mén)而言，全縣所有的村大體上是無(wú)差別的。對(duì)于縣委縣政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府而言，這些村則存在著顯著差別，而它們也是影響最終審批的關(guān)鍵決策者之一。PGJ稱(chēng)自己任職的S村是Q鎮(zhèn)的“西伯利亞”，每年的項(xiàng)目資源都少得可憐，有時(shí)候好不容易獲批的項(xiàng)目，上面有臨時(shí)調(diào)整說(shuō)取消就取消了。項(xiàng)目資源都集中在Q鎮(zhèn)的6個(gè)村，其他村和S村的處境也都差不多。各村在申報(bào)項(xiàng)目時(shí)，得到上面允諾的村才敢申報(bào)那些資金額度大的項(xiàng)目，而S村申報(bào)的都是50萬(wàn)以?xún)?nèi)甚至多是10萬(wàn)以?xún)?nèi)的小項(xiàng)目。(源自訪談?dòng)涗洠?0200611-Q鎮(zhèn)S村支部書(shū)記-PGJ)

有限資源的客觀限制和“打造亮點(diǎn)、凸顯成績(jī)”的工作思路共同形塑了“集中資源辦大事”的資源使用邏輯。這一邏輯決定了，往往只有少數(shù)村能夠成為“被打造”的村。這些“被打造”的村不僅在建設(shè)期需要大量的資金投入，在建設(shè)完成后還需要大量的資源投入進(jìn)行運(yùn)營(yíng)維護(hù)。一旦被確定為“被打造”的村，便意味著這些村將成為項(xiàng)目資源“虹吸效應(yīng)”中的強(qiáng)勢(shì)村，并在后續(xù)過(guò)程中形成“強(qiáng)勢(shì)積累”。與此相應(yīng)，其余大部分村往往就只能分享余下的少量項(xiàng)目資源。

(三)“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”：制度性外聯(lián)關(guān)系配置中的反常識(shí)邏輯

本文將聯(lián)系單位、駐村工作隊(duì)和第一書(shū)記統(tǒng)稱(chēng)為各村的“制度性外聯(lián)關(guān)系”。在黨的群眾路線工作思路下，各村不僅有包村干部，還有聯(lián)系單位。包村干部通常是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，聯(lián)系單位則是區(qū)縣、市州或者省級(jí)部門(mén)。在脫貧攻堅(jiān)工作中，貧困縣的各村還駐有駐村工作隊(duì)和第一書(shū)記。這種村與各級(jí)部門(mén)之間的關(guān)系往往是制度性的，其特點(diǎn)是有專(zhuān)門(mén)的制度文本予以確定且具有長(zhǎng)期性。包村干部與村的互動(dòng)邏輯總體上還是在鄉(xiāng)村關(guān)系的框架內(nèi)部，而村與鄉(xiāng)村外部的體制之間存在的關(guān)系，以及其與鄉(xiāng)村關(guān)系之間的內(nèi)在聯(lián)系，需要予以進(jìn)一步的闡釋。

各村的聯(lián)系單位、駐村工作隊(duì)、第一書(shū)記所在的單位通常是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的上級(jí)，它們與各村之間的匹配，總體上呈現(xiàn)為“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”，而非“以強(qiáng)扶弱”。這緣于匹配過(guò)程中的一種上下“默契”：匹配辦法并不是隨機(jī)的，或者至少不是完全隨機(jī)的，而是鄉(xiāng)鎮(zhèn)與各上級(jí)實(shí)權(quán)部門(mén)達(dá)成默契后做出的安排。往往是實(shí)權(quán)部門(mén)選擇鄉(xiāng)鎮(zhèn)推薦的村，而推薦的理由大體是，這些村能夠助推實(shí)權(quán)部門(mén)出成績(jī)。剩下的沒(méi)有獲得推薦的村則會(huì)在上級(jí)非實(shí)權(quán)部門(mén)間相對(duì)隨意地分配。之所以形成此種“默契”，根源在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須維系好與上級(jí)實(shí)權(quán)部門(mén)之間的體制內(nèi)關(guān)系。區(qū)縣以下的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道往往要對(duì)上級(jí)下?lián)艿母黜?xiàng)緊缺資源展開(kāi)激烈的競(jìng)爭(zhēng)，而只有維系好關(guān)系，才能使自身在競(jìng)爭(zhēng)中不被負(fù)面關(guān)系干擾。因此，給實(shí)權(quán)部門(mén)匹配大概率能出成績(jī)乃至必然要出成績(jī)的“強(qiáng)村”，是彼此間無(wú)需挑明的默契。這種制度性外聯(lián)關(guān)系配置，本質(zhì)上是“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”，而非常規(guī)理解的“以強(qiáng)扶弱”，詳見(jiàn)案例5和案例6。

案例5：在湘西Q鎮(zhèn)S村，駐村工作隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)兼第一書(shū)記MJX的“后盾單位”(即人事關(guān)系上所屬的單位)是B縣綜合執(zhí)法局。綜合執(zhí)法局是縣級(jí)各部門(mén)中的弱勢(shì)單位，并沒(méi)有選擇駐哪一個(gè)村的權(quán)利，因此，MJX被安排到了Q鎮(zhèn)的“西伯利亞”。這里所說(shuō)的“西伯利亞”，并不是指地勢(shì)偏僻，而是指因?yàn)闊o(wú)人問(wèn)津、不被重視才荒涼和淪為“沉睡之地”。MJX剛被派駐至此的時(shí)候，也以為可以大顯身手干事業(yè)。干著干著，他發(fā)現(xiàn)，自己唯一被需要做的就是協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)把檢查工作應(yīng)付好，當(dāng)好“表哥表姐(即填表)”。因?yàn)?，S村的實(shí)際工作做得怎么樣并不受人關(guān)注，MJX代表S村反映上去的問(wèn)題很少得到回應(yīng)，申請(qǐng)下來(lái)的項(xiàng)目也具有較大的不確定性和存在被取消的風(fēng)險(xiǎn)。(源自訪談?dòng)涗洠?0200609-Q鎮(zhèn)S村駐村工作隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)-MJX)

案例6：河南B市W區(qū)L鎮(zhèn)Z村的聯(lián)系單位是區(qū)財(cái)政局，其扶貧工作隊(duì)的后盾單位也是區(qū)財(cái)政局。2017年之前，Z村的聯(lián)系單位是市社保局，區(qū)財(cái)政局是2018年才開(kāi)始聯(lián)系Z村的。調(diào)整聯(lián)系單位的原因有兩點(diǎn)：一是區(qū)財(cái)政局因?yàn)樵谠?lián)系村引起了部分群眾的不滿，產(chǎn)生了調(diào)整聯(lián)系村的需求；二是Z村自2017年起成為L(zhǎng)鎮(zhèn)重點(diǎn)打造的村，其重要性顯著提升，產(chǎn)生了大量的項(xiàng)目資源需求，而財(cái)政局剛好是掌握項(xiàng)目資源最多的單位。(源自訪談?dòng)涗洠?0190507-W區(qū)財(cái)政局科長(zhǎng)-SH)

如果這些上級(jí)與各村之間的匹配是隨機(jī)的，那么部分在鄉(xiāng)鎮(zhèn)排序中并不重要的村就可以在一定程度上援引制度性外聯(lián)關(guān)系，來(lái)改變當(dāng)前對(duì)自身不利的局勢(shì)。換言之，如果是隨機(jī)匹配的外聯(lián)關(guān)系，外聯(lián)關(guān)系將存在著改變鄉(xiāng)村關(guān)系的現(xiàn)實(shí)可能。但事實(shí)在某種程度上卻剛好相反，即鄉(xiāng)村關(guān)系的內(nèi)在格局決定了外聯(lián)關(guān)系的匹配情況。

四、鄉(xiāng)村關(guān)系差序格局的形塑邏輯：政績(jī)重要性及其操作化

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與其下轄行政村的差序關(guān)系格局中，起關(guān)鍵作用的是各村于鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言的政績(jī)重要性，而并非鄉(xiāng)、村兩級(jí)干部之間私人關(guān)系的好壞。甚至，這種私人關(guān)系的好壞是鄉(xiāng)村差序關(guān)系的結(jié)果，而非原因。于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，其主要工作是完成自上而下的政策任務(wù)并迎接相應(yīng)的檢查、促進(jìn)轄區(qū)內(nèi)的發(fā)展，以及確保轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)穩(wěn)定。因此，總體來(lái)看，各村的政績(jī)重要性就可以操作為以下三個(gè)維度。首先，從完成政策任務(wù)來(lái)看，那些必然或者極有可能被檢查的村，于鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言的政績(jī)重要性更突出；其次，從促進(jìn)轄區(qū)內(nèi)的發(fā)展來(lái)看，那些先賦性資源好的村，于鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言的政績(jī)重要性更突出；最后，從確保轄區(qū)內(nèi)社會(huì)穩(wěn)定來(lái)看，那些因治理混亂而被區(qū)(縣)級(jí)及以上重點(diǎn)關(guān)注的村，于鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言的政績(jī)重要性更突出。

(一) 政策地位、地緣屬性與工作積極性：決定各村是否迎檢的關(guān)鍵要素

上級(jí)政府部門(mén)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成自上而下政策任務(wù)情況的把握，主要通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)向上匯報(bào)和自上而下的檢查來(lái)實(shí)現(xiàn)。受到信息不對(duì)稱(chēng)的影響，自上而下的檢查是上級(jí)把握情況最重要的方式[20?21]。于鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，上級(jí)政府部門(mén)來(lái)檢查的結(jié)果是彰顯他們是否完成了自上而下政策任務(wù)的關(guān)鍵。而什么時(shí)候檢查、檢查的頻率以及選擇哪些村來(lái)檢查通常有其內(nèi)在規(guī)律：檢查的時(shí)間和頻率通常是政策規(guī)定好的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只需要做好工作規(guī)劃即可；而選擇哪些村來(lái)檢查，雖沒(méi)有文本規(guī)定，但仍然有其清晰的內(nèi)在規(guī)律，即政策重要性強(qiáng)的、地理位置便利的及村干部工作積極性強(qiáng)的通常就是迎檢的重點(diǎn)村，甚至是必檢村。

從政策對(duì)象來(lái)看，自上而下的政策任務(wù)主要有兩種類(lèi)型，即全覆蓋型政策和針對(duì)性政策。針對(duì)性政策直接確定了哪些村是重點(diǎn)村，這些村都是階段性驗(yàn)收時(shí)自上而下的檢查必然會(huì)到訪的村。因此，這些在針對(duì)性政策中地位高的村就是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言政績(jī)重要性強(qiáng)的村，這些村都需要出色地完成政策任務(wù)。而對(duì)全覆蓋型政策來(lái)說(shuō)，一方面，它并不要求所有的村都能出色地完成政策任務(wù)。另一方面，有些村卻必須把這些政策任務(wù)完成好以備檢迎檢。這些村通常有兩個(gè)特征，即地理位置特殊或者村干部工作積極性高。

地理位置特殊的村，指的是對(duì)于檢查者而言，地理位置最方便的村，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所駐的村/社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)主干道邊上的村，以及各村村部所在的自然村或村民小組、各村主干道的周邊區(qū)域。這些地理位置特殊的村，是許多檢查工作中回避不了的村，它們是鄉(xiāng)鎮(zhèn)許多工作的門(mén)面擔(dān)當(dāng)，門(mén)面擔(dān)當(dāng)沒(méi)有通過(guò)檢查，必然會(huì)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)帶來(lái)非常不利的影響，詳見(jiàn)案例7。

案例7：以湖北省D縣G鎮(zhèn)的“按戶(hù)連片集中耕種”政策的執(zhí)行為例。X村地處非主干道的偏遠(yuǎn)處，經(jīng)濟(jì)條件一般，各方面都比較普通，也很少有縣級(jí)及以上的迎檢任務(wù)。在全縣力推“按戶(hù)連片集中耕種”政策時(shí)，考慮到村里地權(quán)細(xì)碎、插花的問(wèn)題非常突出，歷史遺留問(wèn)題盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，X村主職干部還干兩年就退休了，沒(méi)有工作積極性，只想順利退休、不想惹是生非，村干部索性召集了各村民小組了解情況的人，在村部辦公室里繪了一個(gè)星期的村情圖，在圖表和文件上做到了按戶(hù)連片。而事實(shí)上，村民的田土過(guò)去是什么情況現(xiàn)在仍然是什么情況。這項(xiàng)政策在群眾中的呼聲很高，大部分群眾希望這個(gè)政策能落地，不少村民向G鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)反映情況。但是，G鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)只是表達(dá)了對(duì)X村村干部的理解，而并沒(méi)有要求X村必須讓政策落地。而G鎮(zhèn)省道邊上的3個(gè)村，雖然同樣碰到了阻力，但都扎扎實(shí)實(shí)地讓政策落了地。事實(shí)上，盤(pán)根錯(cuò)節(jié)的矛盾、細(xì)碎插花的地權(quán)格局是各個(gè)村的共性問(wèn)題。省道邊上的這些村能夠落實(shí)政策的主要原因是它們是G鎮(zhèn)的門(mén)面。(源自訪談?dòng)涗洠?0151011-G鎮(zhèn)黨委書(shū)記-MJ)

村干部工作積極性高的村，在承接自上而下的政策任務(wù)時(shí)，最容易被鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)員，也有更高的積極性高質(zhì)量地完成政策任務(wù)。換言之，村干部工作積極性高的村更容易在承接自上而下的政策任務(wù)時(shí)出色地完成，讓它們作為被檢查的對(duì)象，也能確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)在迎檢時(shí)順利通過(guò)，甚至取得上級(jí)良好的印象，詳見(jiàn)案例8。

案例8：以湖北省K縣M鎮(zhèn)的“按戶(hù)連片集中耕種”政策執(zhí)行為例。M鎮(zhèn)本身很偏遠(yuǎn)，J村又處在距離M鎮(zhèn)很遠(yuǎn)的位置上。在地理位置不利的情況下，J村之所以成了整個(gè)“按戶(hù)連片集中耕種”政策的示范村，主要原因在于J村主職干部的工作積極性高。J村支書(shū)KXQ是任職多年的老支書(shū)，工作作風(fēng)過(guò)硬，拿過(guò)鎮(zhèn)里、縣里的許多榮譽(yù)。2015年，KXQ到每一個(gè)村民小組開(kāi)大會(huì)、做動(dòng)員，按組各個(gè)擊破，用了3個(gè)月讓全村8個(gè)村民小組都達(dá)到了“按戶(hù)連片集中耕種”政策的任務(wù)要求。這一次出彩的表現(xiàn)，讓J村成為M鎮(zhèn)重點(diǎn)關(guān)照的村，各種資源都優(yōu)先考慮J村。J村在2015年被評(píng)為“按戶(hù)連片集中耕種”示范村之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就為其爭(zhēng)取了“高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)”項(xiàng)目，該項(xiàng)目在村主干道兩邊選點(diǎn)試行。(源自訪談?dòng)涗洠?0160520-M鎮(zhèn)J村黨支部書(shū)記-KXQ)

政策地位、地理位置屬性和村干部工作積極性共同決定了在自上而下的政策任務(wù)中，哪些村對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)有著更高的政績(jī)重要性。更高的政績(jī)重要性，意味著在鄉(xiāng)村關(guān)系差序格局中有著更加靠前的位置，進(jìn)而意味著可以吸附更多的自上而下的項(xiàng)目資源，以及更強(qiáng)有力的制度性外聯(lián)關(guān)系配置以助其增強(qiáng)自身的項(xiàng)目資源競(jìng)爭(zhēng)力。于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和聯(lián)系單位而言，這些資源和關(guān)系配置，本身就意味著做出更出色政績(jī)的更大可能。

(二) 先賦性外聯(lián)關(guān)系：項(xiàng)目資源依賴(lài)下各村先賦性資源的核心點(diǎn)

村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展得好，是村莊先賦性資源好的充分非必要條件。因?yàn)樵诮?jīng)濟(jì)指標(biāo)之外，文化重要性、自然資源獨(dú)特性，以及村莊與各級(jí)政府或規(guī)模企業(yè)關(guān)系良好等，都是村莊先賦性資源好的具體面向。所轄村的先賦性資源好，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成發(fā)展性任務(wù)來(lái)說(shuō)，是非常有利的條件。近幾年，隨著自上而下的項(xiàng)目資源越來(lái)越密集，是否有一個(gè)足夠好的自身?xiàng)l件來(lái)爭(zhēng)取項(xiàng)目，是競(jìng)爭(zhēng)獲勝的關(guān)鍵。所以，筆者及團(tuán)隊(duì)成員在各地調(diào)研時(shí)，都能聽(tīng)到當(dāng)?shù)卦谂Πl(fā)掘本土資源。

在這些資源中，經(jīng)濟(jì)條件、文化重要性、自然資源獨(dú)特性都是村莊的內(nèi)部資源，而村莊與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之上的各級(jí)政府或規(guī)模企業(yè)之間的關(guān)系則是其外部社會(huì)資本。在發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)之余，鄉(xiāng)鎮(zhèn)鼓勵(lì)各村努力發(fā)掘其他優(yōu)勢(shì)資源。比如，福建J村是新民主主義革命初期的紅軍駐地，J村村干部在說(shuō)服各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)為本村爭(zhēng)取項(xiàng)目的時(shí)候，都必然會(huì)以此開(kāi)頭；浙江H村有天然泉眼和小瀑布景觀，2017年借浙江省大力支持鄉(xiāng)村旅游的政策，爭(zhēng)取了近一個(gè)億的資金進(jìn)行旅游開(kāi)發(fā)；湖北X村、河南Z村等自然資源和文化重要性都不突出的村，就努力強(qiáng)化與本村在外鄉(xiāng)賢之間的關(guān)系。Z村甚至專(zhuān)門(mén)為鄉(xiāng)賢修建了一個(gè)村史館，里面陳列了這些鄉(xiāng)賢的照片和主要事跡，因?yàn)樗麄円馕吨迩f發(fā)展的潛在資源。

這里的外部社會(huì)資源與制度性外聯(lián)關(guān)系之間存在著本質(zhì)區(qū)別：前者是村莊本來(lái)就有的社會(huì)資源，是先賦性的關(guān)系資源，本質(zhì)上講，是一種私人關(guān)系；而后者是自上而下的制度賦予的關(guān)聯(lián)，是制度性的公共關(guān)系。私人關(guān)系可以打破公共規(guī)則，而公共關(guān)系恰恰是遵循公共規(guī)則的。正如制度性外聯(lián)關(guān)系的配置規(guī)則由鄉(xiāng)村關(guān)系的差序格局形塑，外部社會(huì)資源或先賦性外聯(lián)關(guān)系則是形塑鄉(xiāng)村關(guān)系差序格局的關(guān)鍵要素之一。

鑒于鄉(xiāng)村發(fā)展對(duì)自上而下的項(xiàng)目資源存在的依賴(lài)，村莊的先賦性外聯(lián)關(guān)系——尤其是在體制內(nèi)的外聯(lián)關(guān)系——越來(lái)越對(duì)村莊發(fā)展發(fā)揮著重大影響，詳見(jiàn)案例9和案例10。

案例9：以河南省W區(qū)L鎮(zhèn)Z村為例。Z村在2017年之前，與其他村相比的突出特征是當(dāng)兵的人特別多。因?yàn)樗麄兇遄叱鋈チ艘粋€(gè)部隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)，成了全村的光榮。2017年以后，本村走出去的一個(gè)資產(chǎn)過(guò)億的企業(yè)家突然回村發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，助推自己的弟弟當(dāng)上了村里的主職干部。此后，Z村就在L鎮(zhèn)一躍成為發(fā)展勢(shì)頭最強(qiáng)勁的村，“綠滿某城”計(jì)劃里就有Z村的2 500畝參與進(jìn)來(lái)，其他大小項(xiàng)目更是接踵而至。L鎮(zhèn)黨委書(shū)記LZJ說(shuō)，在這些項(xiàng)目中，只有極小部分是鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)助爭(zhēng)取的，其中大部分項(xiàng)目是Z村的企業(yè)家通過(guò)與市里甚至省里領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系爭(zhēng)取過(guò)來(lái)的“戴帽資金”。(源自訪談?dòng)涗洠?0190509-L鎮(zhèn)黨委書(shū)記-LZJ；20190513-L鎮(zhèn)Z村黨支部書(shū)記-MLJ)

案例10：以福建省W縣F鎮(zhèn)的J村為例。2017年，J村時(shí)任村支書(shū)ZYY算得上是本村走出去的企業(yè)家，只是企業(yè)體量不大，總資產(chǎn)近千萬(wàn)。ZYY任村支書(shū)最主要的目的就是為J村爭(zhēng)取一個(gè)涉資千萬(wàn)的鄉(xiāng)村公路項(xiàng)目。為了把這個(gè)項(xiàng)目爭(zhēng)取下來(lái)，ZYY必須把過(guò)去地處兩省交界處的“深山老林”中的J村從被遺忘的角落中凸顯出來(lái)，讓上面的領(lǐng)導(dǎo)們看到。積極完成政策任務(wù)、爭(zhēng)當(dāng)政策試點(diǎn)先行村、以代表J村的身份積極與本村走出的在體制內(nèi)為官的鄉(xiāng)賢建立聯(lián)系等，都是ZYY達(dá)成最終目的的策略。ZYY想要達(dá)成這個(gè)目的，最主要是因?yàn)樗麄€(gè)人的產(chǎn)業(yè)坐落于J村，他有著比普通村民更高的交通硬件需要。最終，通過(guò)本村體制內(nèi)鄉(xiāng)賢的幫忙，J村成功獲批千萬(wàn)級(jí)鄉(xiāng)村道路提檔升級(jí)項(xiàng)目。(源自訪談?dòng)涗洠?0170723-F鎮(zhèn)J村黨支部書(shū)記-ZYY)

當(dāng)一個(gè)村的先賦性外聯(lián)關(guān)系足夠強(qiáng)時(shí)，便可以撬動(dòng)體制內(nèi)資源，從而在一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的諸多村莊中冒出頭來(lái)，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不關(guān)注的對(duì)象。因?yàn)?，這些村的發(fā)展和冒頭必然也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政績(jī)點(diǎn)。進(jìn)而，先賦性外聯(lián)關(guān)系強(qiáng)的村自然在鄉(xiāng)村關(guān)系的差序格局中處于重要性很高的位置。

(三) 高政治風(fēng)險(xiǎn)村必是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“特別關(guān)注”

維穩(wěn)在任何時(shí)候都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心工作，群體性事件和“非訪”在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手晉升過(guò)程中的重要影響力，非“一票否決”不能形容。群體性事件或“非訪”事件一旦發(fā)生，如案例11所示，緣起的村及所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)都會(huì)成為上級(jí)政府的重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象，其政績(jī)重要性可見(jiàn)一斑。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，有“非訪”者或群體性事件發(fā)生的村，不僅是應(yīng)該防范的高政治風(fēng)險(xiǎn)村，也是需要采取一些措施實(shí)現(xiàn)良序善治的村。因此，這些村必然會(huì)“吸附”鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多的注意力和能夠撬動(dòng)的項(xiàng)目資源。

案例11：河南省B市W區(qū)L鎮(zhèn)的H村在2015年時(shí)，是全鎮(zhèn)出了名“難搞”的村。當(dāng)年在H村發(fā)生了群體性械斗，加上有很多少數(shù)民族群眾居住在這個(gè)村，村內(nèi)的矛盾更加敏感和復(fù)雜。后來(lái)，L鎮(zhèn)黨委政府為了平息各種矛盾，主持撤換了H村主職干部，投入大量資源為H村改善生產(chǎn)生活條件。在鎮(zhèn)政府的著力關(guān)心下，H村連續(xù)5年都是重點(diǎn)打造村。筆者調(diào)研時(shí)，H村的面貌已經(jīng)煥然一新了。雖然發(fā)生群體性事件的風(fēng)險(xiǎn)還是存在，但鎮(zhèn)政府會(huì)持續(xù)地予以特別關(guān)注，能夠相當(dāng)程度地穩(wěn)定局面。(源自訪談?dòng)涗洠?0190510-L鎮(zhèn)黨委組織委員-ZHM)

五、結(jié)論與討論

本文旨在從主體能動(dòng)視角來(lái)考察資源下鄉(xiāng)背景下的鄉(xiāng)村關(guān)系。在制度變遷視角、區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)視角之外，從“鄉(xiāng)”“村”兩個(gè)主體的能動(dòng)性切入，是探討鄉(xiāng)村關(guān)系的又一有益嘗試。制度變遷視角下的鄉(xiāng)村關(guān)系，一定程度上是對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系在政治制度設(shè)置和國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系轉(zhuǎn)型這種宏觀視野內(nèi)的總體性概括。換言之，“上下級(jí)關(guān)系”“鄉(xiāng)政村治”及“鄉(xiāng)村一體化”等相關(guān)表述，是對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系的宏觀提煉；區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)視角下的鄉(xiāng)村關(guān)系則是對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)不同的區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)村關(guān)系的強(qiáng)弱形態(tài)進(jìn)行的類(lèi)型化區(qū)分，是對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系的中觀描述；至于主體能動(dòng)視角，更多的是用微觀的方法來(lái)做宏觀的提煉，即用微觀的視角探討某一個(gè)具體的“鄉(xiāng)”與其下轄的眾多“村”之間的關(guān)系與內(nèi)在秩序。但是，這種鄉(xiāng)村關(guān)系的內(nèi)在秩序，不僅僅是某一個(gè)特定“鄉(xiāng)”與其下轄的眾多“村”之間的關(guān)系，相反，這種內(nèi)在秩序?qū)τ诓煌摹班l(xiāng)”與“村”而言都廣泛存在。

進(jìn)而，本文以“差序格局”來(lái)概括“一鄉(xiāng)?多村”關(guān)系及其基礎(chǔ)資源分配的內(nèi)在秩序。在鄉(xiāng)村關(guān)系的差序格局中，決定各村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)親疏遠(yuǎn)近關(guān)系的是它們的政績(jī)重要性。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的重要模塊區(qū)分，各村的政績(jī)重要性被操作為政策性位置、村級(jí)治理狀態(tài)和先賦性外聯(lián)關(guān)系等三個(gè)維度。其中，政策性位置由針對(duì)性政策規(guī)定的位置、地理位置屬性和村干部的工作積極性共同決定。村干部積極性高、地理位置重要、直接被政策指定、村級(jí)治理極為不力，以及有著強(qiáng)有力先賦性外聯(lián)關(guān)系的村，都是政績(jī)重要性高的村，進(jìn)而這些村在鄉(xiāng)村關(guān)系差序格局中的位置也非?？壳?。

鄉(xiāng)村關(guān)系的差序格局在相當(dāng)大的程度上決定了下鄉(xiāng)項(xiàng)目資源的不均衡分布，甚至決定了制度性外聯(lián)關(guān)系的配置。而在下鄉(xiāng)項(xiàng)目資源不均衡分布的格局下，那些吸附了大量資源的村是應(yīng)然的政績(jī)點(diǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)想方設(shè)法地讓這些政績(jī)點(diǎn)成為自己高度依賴(lài)的實(shí)權(quán)上級(jí)政府部門(mén)的聯(lián)系村，這是無(wú)須言明的默契。在嚴(yán)格的監(jiān)督考核和中心工作泛化的情境中，鄉(xiāng)村關(guān)系的差序格局還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變通執(zhí)行的另一個(gè)重要空間，這也非常值得進(jìn)一步的探討。

從更廣義和更宏觀的視角來(lái)看，差序格局實(shí)質(zhì)上是一種對(duì)社會(huì)稀缺資源進(jìn)行配置的模式和格局[23]，不僅發(fā)生在社會(huì)關(guān)系領(lǐng)域之中，而且發(fā)生在區(qū)域關(guān)系及相應(yīng)的府際關(guān)系之中。具體而言，差序格局的發(fā)生機(jī)理及各類(lèi)資源自上而下的分配邏輯，不僅呈現(xiàn)在本文所聚焦的資源下鄉(xiāng)背景下“一鄉(xiāng)?多村”關(guān)系場(chǎng)域中，而且在一定程度上可以向上延伸到縣鄉(xiāng)關(guān)系乃至更高層次的府際關(guān)系之中。

在決定資源分配次序和份額的差序格局中，政績(jī)重要性是特定層級(jí)地方政府向下分配資源的一個(gè)關(guān)鍵性因素。與此相應(yīng)，包括基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在內(nèi)的地方政府官員，作為被政績(jī)激勵(lì)制度塑造的理性行動(dòng)者[24]，會(huì)將自身有限的注意力和可調(diào)配的各種內(nèi)生性及輸入性資源，優(yōu)先分配在最可能引發(fā)上級(jí)關(guān)注和競(jìng)獲上級(jí)支持的特定領(lǐng)域和關(guān)聯(lián)區(qū)域之中。而在多任務(wù)競(jìng)逐所致的多元政績(jī)競(jìng)賽中[25]，脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興作為近年來(lái)國(guó)家治理的關(guān)鍵目標(biāo)和核心戰(zhàn)略，對(duì)地方官員的政績(jī)重要性日益凸顯。

應(yīng)予以充分肯定的是，正是在中央政府的強(qiáng)力政治動(dòng)員、海量資源投入和政績(jī)考核的驅(qū)動(dòng)下，各級(jí)地方政府全力以赴、高效執(zhí)行，眾多駐村工作隊(duì)、廣大鄉(xiāng)村干部和億萬(wàn)村民群眾齊心協(xié)力、攻堅(jiān)克難，共同創(chuàng)造了中國(guó)減貧事業(yè)和鄉(xiāng)村振興前所未有的歷史性成就。同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)注意到，鄉(xiāng)村關(guān)系中差序格局的現(xiàn)實(shí)存在，在一定范圍內(nèi)和一定程度上形塑了下鄉(xiāng)資源在政策落地“最后一公里”中的分配次序和份額，進(jìn)而在促進(jìn)顯性政績(jī)持續(xù)產(chǎn)生的同時(shí)，帶來(lái)隱性政策效果和預(yù)期戰(zhàn)略目標(biāo)有所偏離的可能風(fēng)險(xiǎn)。為此，未來(lái)可考慮從思想教育引導(dǎo)和體制機(jī)制完善兩方面協(xié)同發(fā)力，著力糾偏這種差序格局對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略高質(zhì)量實(shí)施的負(fù)向影響：一方面，要加強(qiáng)政績(jī)觀教育，引導(dǎo)廣大鄉(xiāng)村干部及其緊密關(guān)聯(lián)的各級(jí)各類(lèi)政府官員，切實(shí)樹(shù)立為民造福、真抓實(shí)干、不務(wù)虛名、久久為功的正確政績(jī)觀，更加自覺(jué)地統(tǒng)籌好各類(lèi)下鄉(xiāng)資源的分配，促進(jìn)鄉(xiāng)村資源分配“集中化”與“均等化”的合理動(dòng)態(tài)平衡。另一方面，要完善政績(jī)考核的制度安排，特別是在鞏固脫貧攻堅(jiān)成果、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的相關(guān)政績(jī)考核指標(biāo)體系和體制機(jī)制設(shè)計(jì)中，既考核必要的顯性政績(jī)指標(biāo)，又體現(xiàn)重要的隱性政績(jī)內(nèi)容，進(jìn)一步促進(jìn)“對(duì)上負(fù)責(zé)”考核機(jī)制和“對(duì)下負(fù)責(zé)”考核機(jī)制的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，進(jìn)而更好地實(shí)現(xiàn)村民切實(shí)訴求的即時(shí)表達(dá)，并促成其向基層工作方案和地方性政策的有效轉(zhuǎn)化。

① 案例源自訪談?dòng)涗洠?0200609-Q鎮(zhèn)S村駐村工作隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)-MJX。文中訪談?dòng)涗浘幋a規(guī)則：訪談日期(按年月日排序的8位數(shù)字)-被訪者身份信息(所在單位及職務(wù))-被訪者姓名首字母。

② 差序格局原本是一個(gè)社會(huì)學(xué)概念，指的是人際關(guān)系和人際交往基于親疏遠(yuǎn)近而存在的差別化秩序。在這一關(guān)系格局中，有“差別”也有“秩序”，還有隨之而來(lái)的“禮”，即規(guī)范和制度。參見(jiàn)費(fèi)孝通的《鄉(xiāng)土中國(guó)》、閻云翔的《差序格局與中國(guó)文化的等級(jí)觀》。

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The pattern of differential order and its shaping logic in the context of resources going to the countryside

JIANG Guojun

(School of Public Administration, Central South University, Changsha 410018, China)

Taking "one township with multiple villages" as the two subjects of rural relations, this paper, by breaking through the past conventional research approach of regarding "village" as an abstract entirety, proposes "the differential pattern of rural relations". Under the background of "administrative dissolution of autonomy" and rural integration, there exist differences of "closeness and distance" in the relationship between townships and all its administrative villages under their jurisdiction. And there are three main factors that shape this kind of closeness and distance. The first factor is the importance of specific administrative villages which are located in the central or the importance of local agriculture-related policies; that is to say, the more prominent its policy position, the closer the relationship with the township. The second is whether the governance of a particular administrative village is good or not; that is, the stronger the village cadre's ability to govern the village, the closer it is to the township. The third is whether a specific administrative village has an ascribed outreach relationship in the system including the township, which means that the more important this outreach relationship is, the closer it is to the township. The allocation of top-down resources among villages is often shaped by this differential pattern, rather than the other way around.

resources going down to the countryside; rural relations; differential order pattern; village work team; political achievement thinking

2022?11?03；

2023?09?13

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“城鄉(xiāng)融合發(fā)展視角下農(nóng)村土地資源整合機(jī)制研究”(21CSH012)

姜國(guó)俊，男，湖南新化人，管理學(xué)博士，中南大學(xué)公共管理學(xué)院副研究員，主要研究方向：基層治理、環(huán)境治理和行政改革，聯(lián)系郵箱：gjjiang@csu.edu.cn

10.11817/j.issn. 1672-3104. 2024.01.013

D262.3

A

1672-3104(2024)01?0136?11

[編輯: 鄭偉]