李瓊 李傳喜

［摘要］基層治理創(chuàng)新何以產(chǎn)生以及基層治理制度、規(guī)則、結(jié)構(gòu)為何在不斷變化，要回答這些問題，除了要考量環(huán)境因素，也要考量“治理創(chuàng)新”的技術(shù)本體。基于鄉(xiāng)村治理變遷，以“治理技術(shù)”的微觀視角提出“治理容限”這一概念，并從時(shí)空向度和效用向度構(gòu)建起一個(gè)分析框架。從鄉(xiāng)村治理變遷歷程來看，任何治理技術(shù)在內(nèi)生性因素、外部性因素與行動(dòng)者因素影響下都會(huì)面臨治理超限困境，而治理技術(shù)的自我優(yōu)化與重新建構(gòu)將是化解治理超限困境的有效方式。理解“治理容限”能夠?yàn)橐恍┑胤竭^熱的治理創(chuàng)新沖動(dòng)提供“冷”思考，在基層治理改革與創(chuàng)新過程中，追求“良好匹配”比追求“最佳實(shí)踐”更重要，也只有形成與當(dāng)下的基層社會(huì)“良好匹配”的治理技術(shù)，才能使基層治理現(xiàn)代化更加可行。

［關(guān)鍵詞］治理容限；基層治理創(chuàng)新；微觀機(jī)制；鄉(xiāng)村治理變遷

［中圖分類號(hào)］D630 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］1003-7608（2024）01-0067-11

一、問題緣起：一個(gè)反向思考

治理創(chuàng)新是近年來的一個(gè)熱詞，是對(duì)基層治理體制、機(jī)制、方法的結(jié)構(gòu)性改革、調(diào)整與適配。然而，回顧歷史我們發(fā)現(xiàn)，其實(shí)治理“創(chuàng)新”一直存在，人們總是在對(duì)社會(huì)治理模式不斷做出調(diào)整。尤其近代以來，我國社會(huì)結(jié)構(gòu)面臨激烈的震蕩和轉(zhuǎn)型，所呈現(xiàn)出的基層治理圖景比以往任何時(shí)候都更加復(fù)雜，國家和社會(huì)一直在努力地尋找能夠適應(yīng)社會(huì)發(fā)展變遷的基層治理模式，各種“創(chuàng)新”也不斷涌現(xiàn)?！盎A(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖”，基層治理是國家治理的基石，因而深入研究巨變時(shí)代基層治理創(chuàng)新的邏輯及機(jī)制是當(dāng)代學(xué)者不可推卸的責(zé)任，也構(gòu)成了我們認(rèn)識(shí)基層治理、國家治理及其轉(zhuǎn)型的理想路徑［1］。

在基層治理這一宏大敘事中，我們不得不關(guān)注一個(gè)基本的議題：基層治理如何變遷及基層治理創(chuàng)新何以產(chǎn)生。徐勇在討論村民自治實(shí)踐創(chuàng)設(shè)及發(fā)展變遷時(shí)，提出了“價(jià)值—制度”范式和“形式—條件”范式的形成及轉(zhuǎn)換命題［2］。這一范式轉(zhuǎn)換也概括了當(dāng)前基層治理尤其是鄉(xiāng)村治理研究重心的轉(zhuǎn)向，即由研究國家制度安排轉(zhuǎn)變?yōu)檠芯哭r(nóng)村社會(huì)內(nèi)部需求和條件，以及“國家—社會(huì)”的互動(dòng)與調(diào)適。換言之，農(nóng)村社會(huì)的復(fù)雜性決定了“任何治理創(chuàng)新都是地方性的”［3］，這也是當(dāng)前基層治理現(xiàn)代化研究必須面對(duì)的問題，脫離了這一基礎(chǔ)就容易導(dǎo)致學(xué)理上的不自洽以及頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐的脫離。因此，在鄉(xiāng)村基層治理創(chuàng)新研究中，隱含了這樣一個(gè)基本前提，即我們要面對(duì)鄉(xiāng)村基層治理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。也正是在這一基礎(chǔ)上，眾多學(xué)者從不同視角對(duì)鄉(xiāng)村治理進(jìn)行了多樣性的理論分析和實(shí)證研究，學(xué)界也普遍意識(shí)到了社會(huì)變遷與治理創(chuàng)新之間的關(guān)系：面對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的快速轉(zhuǎn)型，“現(xiàn)有的鄉(xiāng)村社會(huì)治理的制度安排及體制對(duì)提高鄉(xiāng)村社會(huì)治理效率和促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展存在著局限或制約作用，因此，需要變革或創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會(huì)治理的制度與體制”［4］，即一種治理創(chuàng)新必須要接受當(dāng)下社會(huì)的結(jié)構(gòu)與環(huán)境，如果已有的創(chuàng)新不能適應(yīng)客觀的變動(dòng)，就需要出現(xiàn)新的東西。但這些研究大多關(guān)注的是外部現(xiàn)實(shí)環(huán)境對(duì)治理實(shí)踐的影響路徑、機(jī)制以及如何變革與創(chuàng)新這一治理模式，而很少從創(chuàng)新“本體”出發(fā)考察這一創(chuàng)新實(shí)踐為何不能適應(yīng)環(huán)境變化或一項(xiàng)創(chuàng)新實(shí)踐對(duì)環(huán)境具有怎樣的不耐受性。

當(dāng)然，也有一些學(xué)者從“本體”出發(fā)對(duì)眾多治理實(shí)踐、技術(shù)進(jìn)行了反思，認(rèn)為其都是有“限度”的，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大化的限度（項(xiàng)繼權(quán)，2005）、草根民主的限度（蔣永甫、謝舜，2007）、民間商會(huì)參與地方治理的限度（陳剩勇、馬斌，2007）、實(shí)名制作為網(wǎng)絡(luò)治理術(shù)的限度（姜方炳，2014）、參與式治理的限度（趙光勇，2015）、道德治理的限度（葉方興，2015）、村民小組自治的限度（項(xiàng)繼權(quán)、王明為，2019），還有最近幾年討論頗為熱烈的基于大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術(shù)的技術(shù)治理的限度（呂德文，2019；沈費(fèi)偉，2019；彭勃，2020；張帆，2021），等等。“限度”一詞對(duì)本文具有較大啟發(fā)，《現(xiàn)代漢語詞典》將其解釋為“一定的范圍；規(guī)定的最高或最低的數(shù)量或程度”。但是從其定義來看，其更側(cè)重于對(duì)某一事物兩級(jí)的界定或衡量。而從上述文章中也可以發(fā)現(xiàn)，眾多學(xué)者在討論“限度”的時(shí)候，幾乎都是針對(duì)某項(xiàng)實(shí)踐的負(fù)面性或缺陷、不足的界定，只涉及其中的一端，而無“空間”“范圍”之意。另外，這些文章均從某一特定的治理技術(shù)出發(fā)討論其具體的“限度”，分析這些技術(shù)在實(shí)踐中所呈現(xiàn)出的不耐受性，并沒有針對(duì)治理實(shí)踐或治理技術(shù)的作用空間提出一個(gè)一般性的解釋框架。

有學(xué)者曾針對(duì)鄉(xiāng)村治理存在的諸多問題提出整體性治理范式，認(rèn)為“有助于推動(dòng)鄉(xiāng)村治理觀與治理體制機(jī)制的整體性創(chuàng)新與變革”［5］，但這一整體性治理范式也僅是基于鄉(xiāng)村治理的理想類型而提出的方法論探索，無法有效回應(yīng)中國鄉(xiāng)村社會(huì)的復(fù)雜現(xiàn)實(shí)和巨大差異，也引起了其他學(xué)者的批評(píng)［6］。也有學(xué)者指出“概念上的或理想型的治理現(xiàn)代化，具有引領(lǐng)實(shí)踐的作用，但任何所謂的頂層設(shè)計(jì)都不能罔顧基層社會(huì)的經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)實(shí)，與生活當(dāng)中的社會(huì)事實(shí)離得太遠(yuǎn)”［7］。因此，本文嘗試反向思考，將基層治理創(chuàng)新研究拉回到“治理創(chuàng)新”技術(shù)本體，以鄉(xiāng)村治理變遷為視角，提出一個(gè)基于事實(shí)的分析框架，即“治理容限”，以此來解釋基層治理創(chuàng)新的微觀機(jī)制，以期為基層治理創(chuàng)新及基層社會(huì)秩序維系提供參考和指引。

二、治理容限：內(nèi)涵界定與衡量維度

馬克思在《〈政治經(jīng)濟(jì)學(xué)批判〉序言》中對(duì)社會(huì)形態(tài)變革做了精辟概括，即“無論哪一個(gè)社會(huì)形態(tài)，在它們所能容納的全部生產(chǎn)力發(fā)揮出來以前，是決不會(huì)滅亡的；而新的更高的生產(chǎn)關(guān)系，在它存在的物質(zhì)條件在舊社會(huì)的胞胎里成熟以前，是決不會(huì)出現(xiàn)的”［8］。也就是說，每種社會(huì)形態(tài)都有其“容納的限度”，這一概括也適用于基層治理模式的創(chuàng)新。當(dāng)然，這一“容限”也需要以特定的物質(zhì)條件為轉(zhuǎn)移，當(dāng)社會(huì)實(shí)踐的發(fā)展超出了原有治理模式所能處理的“容限”時(shí)，就需要新的規(guī)則、模式出現(xiàn)。因此，明確治理創(chuàng)新的“治理容限”對(duì)于基層鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新具有一定的指導(dǎo)意義。本文即以靜態(tài)視角嘗試對(duì)“治理容限”進(jìn)行界定，以期對(duì)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的理性化和適用性提供有益參考，并為一些地方過熱的治理創(chuàng)新沖動(dòng)提供“冷”思考。

（一）何為“治理容限”

本文將“治理容限”概括為“一種治理創(chuàng)新在技術(shù)上可以容納的限度”。我們?nèi)绻焉鲜鲟l(xiāng)村治理中的各種實(shí)踐創(chuàng)設(shè)統(tǒng)稱為治理技術(shù)，就可以發(fā)現(xiàn)在單一的治理技術(shù)與多元化治理場(chǎng)景之間、在技術(shù)的規(guī)范性與事實(shí)的復(fù)雜性之間存在著匹配性矛盾，這也是治理技術(shù)與治理場(chǎng)景之間存在的固有矛盾。這里講的治理技術(shù)并不是狹義的“技術(shù)”或技術(shù)治理，而是各種治理工具、治理手段和治理方法的統(tǒng)稱，是組織開展治理活動(dòng)的某種策略或操作性實(shí)踐活動(dòng)。在理想狀態(tài)下，在特定治理場(chǎng)景中，治理技術(shù)都會(huì)經(jīng)歷創(chuàng)設(shè)、適應(yīng)、匹配、偏誤、消失等多環(huán)節(jié)生命歷程，這一生命歷程也顯示出了治理技術(shù)的一種屬性空間：治理容限。如果用動(dòng)態(tài)的邏輯來分析，治理創(chuàng)新“總是在解決老問題而又形成新問題、轉(zhuǎn)變舊機(jī)制而又構(gòu)成新矛盾的曲折運(yùn)動(dòng)中展開的”［9］。也就是說，基層治理制度、規(guī)則、結(jié)構(gòu)之所以不斷變化，一個(gè)重要原因是原有治理模式存在治理容限，新形勢(shì)、新實(shí)踐的出現(xiàn)使基層治理不得不突破原有的治理容限而進(jìn)行“創(chuàng)新”。因此，“治理容限”體現(xiàn)的是一種實(shí)踐理性或技術(shù)理性而非價(jià)值理性，同時(shí)，“治理容限”還強(qiáng)調(diào)空間性，不是僅限于對(duì)治理技術(shù)兩級(jí)的界定，在一定的容限之內(nèi)，蘊(yùn)含著無數(shù)的可能。如果我們能夠?qū)Α爸卫砣菹蕖庇懈忧逦恼J(rèn)識(shí)，就能夠?yàn)榛鶎又卫韯?chuàng)新提供一種評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而極大地提高基層治理創(chuàng)新的環(huán)境匹配性與有效性，從而避免過多的無效創(chuàng)新。

（二）治理容限的衡量維度

“容限”本身就是一個(gè)衡量和判斷的標(biāo)準(zhǔn)，因此，“治理容限”也必然具有某種衡量的尺度。本文從時(shí)空向度和效用向度對(duì)治理容限的內(nèi)涵進(jìn)行劃分，并構(gòu)建了一個(gè)分析框架（見表1）。首先，從時(shí)空向度上，可以將治理容限劃分為橫向容限與縱向容限。橫向容限指的是治理技術(shù)在現(xiàn)時(shí)段空間上的效能邊界，而縱向容限指的是治理技術(shù)在歷時(shí)段時(shí)間上的實(shí)踐邊界。其次，從效用向度上，可以將治理容限劃分為上限和下限。上限指的是治理技術(shù)的理想化狀態(tài)和價(jià)值取向，即能夠?qū)崿F(xiàn)最佳效能的發(fā)揮并使社會(huì)維持良好秩序。下限指的是治理技術(shù)的最差效能狀態(tài)，必須調(diào)整或革新，否則會(huì)導(dǎo)致社會(huì)失序。具體而言，治理容限可以從以下維度加以界定。

表1 治理容限分析框架

1.橫向容限的上限和下限

橫向容限的上限即治理技術(shù)在現(xiàn)時(shí)段空間上的最佳效能狀態(tài)，可以用擴(kuò)散性、協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性和穩(wěn)定性作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。擴(kuò)散性是指一項(xiàng)治理技術(shù)能否被有效推廣和擴(kuò)散，能夠被覆蓋地區(qū)所接受并具有同等效力，這是基層治理創(chuàng)新生命力的具體體現(xiàn)，即“創(chuàng)新的核心內(nèi)容、主要原則和精神實(shí)質(zhì)在空間上的輻射性和擴(kuò)展性”［10］，能夠被其他地區(qū)或兄弟單位有效地學(xué)習(xí)、復(fù)制，但并非照搬照抄；協(xié)調(diào)性是指一項(xiàng)治理技術(shù)能夠與其他治理諸要素協(xié)調(diào)共存，在各治理領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)之間彼此協(xié)調(diào)，并且能夠有機(jī)耦合，實(shí)現(xiàn)整體功能最大化，這是治理技術(shù)有效發(fā)揮作用的基礎(chǔ)；系統(tǒng)性是指一項(xiàng)治理技術(shù)的主體、對(duì)象、內(nèi)容、目的、手段或方法等能夠自成體系，同時(shí)也指該治理技術(shù)能夠?qū)ΜF(xiàn)有治理模式的短板和漏洞進(jìn)行針對(duì)性創(chuàng)新，增強(qiáng)治理結(jié)構(gòu)的整體性和系統(tǒng)性；穩(wěn)定性是指一項(xiàng)治理技術(shù)在一定時(shí)間內(nèi)或者在擴(kuò)散后的不同地域空間內(nèi)，其效能發(fā)揮能保持穩(wěn)定狀態(tài)。橫向容限的下限，即治理技術(shù)在現(xiàn)時(shí)段空間上的最差效能狀態(tài)，與上限對(duì)應(yīng)，可以用不可擴(kuò)散性、不協(xié)調(diào)性、碎片化和不穩(wěn)定性作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，具體內(nèi)涵可對(duì)應(yīng)上限的相關(guān)表述。

2.縱向容限的上限和下限

縱向容限的上限是指治理技術(shù)在歷時(shí)段時(shí)間上的最佳實(shí)踐邊界，可以用持續(xù)性、發(fā)展性和迭代性作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。持續(xù)性指的是一項(xiàng)治理技術(shù)的核心技術(shù)或思想“從時(shí)間維度上表達(dá)的創(chuàng)新存續(xù)性、持久性問題”［11］，這是衡量治理技術(shù)生命力的重要指標(biāo)，也是目前基層治理創(chuàng)新遇到的最大難題：對(duì)基層政府而言，創(chuàng)造出一項(xiàng)治理技術(shù)固然重要，但如何使這項(xiàng)創(chuàng)新能夠持續(xù)下去更加重要。發(fā)展性指的是一項(xiàng)治理技術(shù)在存續(xù)過程中并不拘泥于具體形式，而是根據(jù)實(shí)踐及形勢(shì)條件的變化而不斷調(diào)整自身形態(tài)，使自身能夠始終適應(yīng)環(huán)境變化的需要。治理技術(shù)并非在某一形態(tài)下持續(xù)時(shí)間越長越好，固守既有形式的持續(xù)存在很有可能妨礙創(chuàng)新的再生產(chǎn)。迭代性指的是一項(xiàng)治理技術(shù)在持續(xù)過程中要與時(shí)俱進(jìn)，要根據(jù)實(shí)踐變化的需要產(chǎn)生出新的治理模式，這種新的治理模式不僅要尋求發(fā)展和創(chuàng)新，也可以選擇一些既往的治理模式，如現(xiàn)代社會(huì)治理對(duì)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中的治理智慧的發(fā)掘和利用，因此，迭代性不僅是進(jìn)步和創(chuàng)新，也可以是一種潮流的輪回?？v向容限的下限即治理技術(shù)在歷時(shí)段時(shí)間上的最差實(shí)踐邊界，可以用階段性、內(nèi)卷性、固定性作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，具體內(nèi)涵亦對(duì)應(yīng)上限的相關(guān)表述。

3.橫向容限和縱向容限的共同屬性

前述橫向容限和縱向容限的上限和下限均為其各自的基本屬性，兩者之間也存在某些共同屬性，即有效性與匹配性。有效性是指一項(xiàng)治理技術(shù)以其特有屬性，能夠在特定的治理環(huán)境中發(fā)揮最佳效能并維系良好的社會(huì)秩序，實(shí)現(xiàn)多元治理主體的共同利益最大化，一項(xiàng)治理技術(shù)的價(jià)值就在于其效益的顯著性，因此，這也是治理創(chuàng)新的終極追求。匹配性是指一項(xiàng)治理技術(shù)能夠與地方政府的治理需求、特定場(chǎng)域的治理環(huán)境、治理規(guī)模以及能夠承擔(dān)的創(chuàng)新成本之間達(dá)成良好的匹配與耦合狀態(tài)，這也是治理技術(shù)在“結(jié)構(gòu)—功能”主義視角下的最佳狀態(tài)。而橫向容限和縱向容限共同屬性的下限即為無效性和相斥性（錯(cuò)配性）。由此可見，橫向容限和縱向容限的基本屬性與共同屬性之間具有相依相存的關(guān)系，其有效性和匹配性要依托于各自的基本屬性，因此，其共同屬性要比基本屬性更加抽象。

三、鄉(xiāng)村治理變遷中的治理容限：社會(huì)復(fù)雜性與對(duì)秩序的追尋

鄉(xiāng)村治理是國家治理的基礎(chǔ)。中國的鄉(xiāng)村因政治、經(jīng)濟(jì)、文化等因素影響，在歷史變遷中更顯示其獨(dú)特性和多樣性特征。當(dāng)然，學(xué)界對(duì)基層治理模式的調(diào)整也有基本共識(shí)，“通常是迫于外部環(huán)境而發(fā)生的演化，如果社會(huì)形態(tài)保持穩(wěn)定，治理系統(tǒng)并沒有自我賡續(xù)迭代的沖動(dòng)”［12］。而近代以來，隨著我國社會(huì)的劇烈變革，鄉(xiāng)村治理模式也不斷調(diào)整，呈現(xiàn)出豐富多彩的治理圖景。尤其是我國迅速從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)、信息社會(huì)轉(zhuǎn)型，并呈現(xiàn)出“三級(jí)兩跳”［13］的特征，每一次轉(zhuǎn)型都伴隨著復(fù)雜性的激增，而每一次轉(zhuǎn)型也都伴隨著鄉(xiāng)村治理模式的調(diào)整和突破，但是都體現(xiàn)出試圖通過治理模式轉(zhuǎn)換在復(fù)雜性社會(huì)實(shí)踐中找到維持鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的鑰匙。從我國鄉(xiāng)村治理模式的變遷歷程來看，社會(huì)復(fù)雜性的增加也導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理在形式、內(nèi)容及結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出“更迭”及“疊加”的復(fù)雜性態(tài)勢(shì)。而在這種愈加復(fù)雜的鄉(xiāng)村治理變遷中，在討論外部環(huán)境的同時(shí)，對(duì)鄉(xiāng)村治理模式本身加以審視就顯得重要起來。在深入討論這個(gè)問題之前，我們要從歷史和現(xiàn)實(shí)兩個(gè)維度對(duì)鄉(xiāng)村治理模式變遷歷程加以梳理，從而為我們的研究提供宏觀及微觀背景。

（一）歷史維度：鄉(xiāng)村治理模式的“更迭”

自隋唐以降，中國幾千年封建社會(huì)中，社會(huì)結(jié)構(gòu)相對(duì)穩(wěn)定，鄉(xiāng)村治理也體現(xiàn)出一種結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性。馬克斯·韋伯將中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)稱為“沒有官員的自治地區(qū)，皇權(quán)的官方行政只施行于都市地區(qū)和次都市地區(qū)”［14］，而在皇權(quán)與鄉(xiāng)村社會(huì)之間就形成了一個(gè)權(quán)力真空，并被地方紳士們所填補(bǔ)，即所謂“皇權(quán)不下縣，縣下唯宗族，宗族造倫理，倫理靠鄉(xiāng)紳”［15］，形成了一個(gè)具有自治性質(zhì)的“士紳社會(huì)”［16］。當(dāng)然，對(duì)此學(xué)界也有質(zhì)疑，認(rèn)為“士紳從來沒有稱為主體主宰鄉(xiāng)村社會(huì)”［17］，其“甚至不是一個(gè)獨(dú)立的、固定的階層”［18］，所以，其治理作用的發(fā)揮具有一定局限性，畢竟傳統(tǒng)封建社會(huì)還有鄉(xiāng)里制度、保甲制度等，二者與士紳之間充滿了張力。雖然保甲制度因其有利于專制國家控制鄉(xiāng)村社會(huì)而斷斷續(xù)續(xù)延續(xù)下來，但從鄉(xiāng)村治理實(shí)際發(fā)揮的作用來看，以道德倫理為依托的宗族、鄉(xiāng)紳治理更為突出，這種儒法合一的實(shí)用主義治理理念，使這一非正式制度安排成為“官民兩便的‘實(shí)體治理”［19］。而在清末內(nèi)憂外患的背景下，晚清政府推行的新政開啟了國家權(quán)力進(jìn)一步深入鄉(xiāng)村的序幕，甚至在20世紀(jì)前半期，“國家竭盡全力，企圖加深并加強(qiáng)其對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制”［20］，或者說，走上了“現(xiàn)代化”的“國家政權(quán)建設(shè)”道路。這一時(shí)期，鄉(xiāng)村治理的特征表現(xiàn)為“鄉(xiāng)村社會(huì)為反抗政權(quán)侵入和財(cái)政榨取而不斷斗爭以及國家為鞏固其權(quán)力與新的‘精英結(jié)為聯(lián)盟”［21］。在多種因素影響下，傳統(tǒng)的士紳階層消亡了，“土豪劣紳”取代了傳統(tǒng)士紳在鄉(xiāng)村治理中的地位，開始與政府“合謀”謀利，壓榨百姓。

民國時(shí)期，為加快整合鄉(xiāng)村社會(huì)，汲取穩(wěn)定政權(quán)所需資源，不論是南京臨時(shí)政府、北洋軍閥政權(quán)還是蔣介石的南京政權(quán)，都嘗試在基層社會(huì)推行地方自治。孫中山認(rèn)為“地方自治者，國之礎(chǔ)石也”［22］。他也設(shè)計(jì)了一套地方自治的操作內(nèi)容，但并未有效實(shí)施，而且其過于追求政體的“形式民主”而忽略了國體的“實(shí)質(zhì)民主”，必然無法貫徹于實(shí)踐中。軍閥割據(jù)時(shí)期，各地軍閥為維護(hù)地區(qū)統(tǒng)治，也進(jìn)行了各種各樣的“地方自治”實(shí)驗(yàn)，其中，閻錫山的“山西村治”最為典型，并頒布了《各縣村治章程》《村編制現(xiàn)行條例》《縣地方設(shè)區(qū)暫行條例》等制度，獲得國民政府的肯定，但其依然是在封建制度下披上“村政”外衣，并未脫離其封建專制本質(zhì)。南京反動(dòng)政權(quán)初期也遵奉孫中山遺訓(xùn)，以縣為單位進(jìn)行地方自治，但也僅是國家專制下的“附屬品”，隨著1934年國民黨頒布的《修正縣自治法及其實(shí)行法要點(diǎn)》，“地方自治”結(jié)束，而重新將“保甲制度”全國推行。南京政府實(shí)施保甲制的目的在于加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的政治控制，但“在保甲職務(wù)者……非借惡霸勢(shì)力，魚肉鄉(xiāng)民，即持巨族力量，壟斷一切。于是優(yōu)秀者皆退避三舍，而不與為伍。有劣跡之主任保長，雖欲去之而不能”［23］。因此，南京反動(dòng)政權(quán)治下的基于專制與剝削的保甲制不可避免地走向了失敗。杜贊奇對(duì)這一時(shí)期中國鄉(xiāng)村治理的研究表明，“國家政權(quán)建設(shè)并沒有有效地改造傳統(tǒng)中國的基層治理體制，卻破壞了權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)，并最終使得國家政權(quán)建設(shè)成為國家經(jīng)紀(jì)體制內(nèi)卷化”［24］。

新中國成立以后，為了鞏固新生政權(quán)，黨和國家也開始加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村治理的探索與實(shí)踐，尤其是經(jīng)歷了土地改革和一系列政治運(yùn)動(dòng)，徹底改變了我國鄉(xiāng)村社會(huì)的經(jīng)濟(jì)和政治基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出另一番面貌。雖然在新中國成立初期曾短暫實(shí)行過農(nóng)會(huì)及“鄉(xiāng)—村”政權(quán)組織，但整體而言，我國在這一時(shí)期的鄉(xiāng)村治理最具代表性的是兩個(gè)階段，即人民公社和鄉(xiāng)政村治。人民公社通過“政社合一”的模式加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)和生活資料的控制，實(shí)現(xiàn)了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的強(qiáng)有力控制，也打破了鄉(xiāng)村社會(huì)原有的權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)和制度網(wǎng)絡(luò)，使廣大農(nóng)民走上了集體化道路，并重新塑造了新型國家與農(nóng)民之間的關(guān)系，國家對(duì)鄉(xiāng)村的行政性整合取代了傳統(tǒng)社會(huì)以家族血緣關(guān)系為紐帶的整合，總體性鄉(xiāng)村社會(huì)開始形成。但經(jīng)過幾十年實(shí)踐后，人們發(fā)現(xiàn)集體化的人民公社越來越不能適應(yīng)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的需要，違背了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律。1978年，安徽省小崗村的分田到戶開啟了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的進(jìn)程，人民公社名存實(shí)亡，鄉(xiāng)村地區(qū)治理出現(xiàn)了一定程度的真空。為了解決人民公社取消后的無序、混亂狀態(tài)，1980年，廣西壯族自治區(qū)合寨村村民首創(chuàng)了全國第一個(gè)群眾自治性組織“村民委員會(huì)”，1982年《中華人民共和國憲法》對(duì)這一組織地位的合法性予以明確，隨即在全國推廣開來。1983年10月，中央發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，撤銷原來作為國家政權(quán)在農(nóng)村的基層單位人民公社，建立鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府，作為基層政權(quán)。1987年，《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法（試行）》頒布，廣大農(nóng)村實(shí)行村民自治。自此，“鄉(xiāng)政村治”模式正式確立，并一直延續(xù)至今。

（二）現(xiàn)實(shí)維度：鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的“疊加”

“鄉(xiāng)政村治”建構(gòu)了當(dāng)代中國鄉(xiāng)村治理的基本格局，其適應(yīng)了社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的需要，并具有極大的經(jīng)濟(jì)、政治意義。尤其是村民自治制度的建立，在中國民主政治實(shí)踐中具有劃時(shí)代意義，有學(xué)者將其稱為“一場(chǎng)靜悄悄的革命”［25］。與人民公社體制相比，村民自治的一個(gè)重要內(nèi)涵是農(nóng)民自主性參與村務(wù)管理，而非單純的政治動(dòng)員，而且其也可以作為“參與更大范圍公共治理的基礎(chǔ)和條件，由自治通向民主”［26］。總體而言，村民自治制度被賦予厚望。但是在實(shí)踐中，人們發(fā)現(xiàn)，村民自治制度并非完美，其實(shí)際運(yùn)行狀態(tài)與制度設(shè)計(jì)之間存在相當(dāng)大的偏差，日益明顯的鄉(xiāng)村社會(huì)復(fù)雜性和多樣性使村民自治制度無法發(fā)揮其應(yīng)有的效能，尤其是隨著農(nóng)村空心化、老齡化、村“兩委”矛盾、村莊微腐敗、宗族、村“兩委”行政化等諸多問題復(fù)雜交織，再加上20世紀(jì)90年代末和21世紀(jì)初“三農(nóng)”問題凸顯，村民自治并沒有真正成為決定鄉(xiāng)村治理狀況的決定性力量，“在某些鄉(xiāng)村，及一些鄉(xiāng)村的某些時(shí)候，村民自治制度不過是浮在鄉(xiāng)村治理水面上的一層油：看似熱熱鬧鬧，實(shí)則沒有作用”［27］，也有學(xué)者認(rèn)為“村民自治已經(jīng)走進(jìn)死胡同”［28］。但是，放眼全國，可以發(fā)現(xiàn)村民自治并非一無是處，在很多地方的村莊運(yùn)行得很好。徐勇、鄧大才等學(xué)者指出，村民自治不能有效實(shí)現(xiàn)，“關(guān)鍵在于沒有考慮村民自治的條件，沒有根據(jù)具體條件來選擇自治形式”［29］，鄧大才也從村民自治的社會(huì)基礎(chǔ)視角提出了利益相關(guān)、地域相近、規(guī)模適度、文化相近、群眾自愿等村民自治有效實(shí)現(xiàn)的條件［30］。

同時(shí)，村民自治作為一種群眾實(shí)踐活動(dòng)，也符合現(xiàn)代社會(huì)民主價(jià)值取向，具有較強(qiáng)的內(nèi)在價(jià)值和生命力。而由于社會(huì)復(fù)雜性和多樣性，各地也積極在村民自治的制度框架下探索新的實(shí)踐形式，一大批學(xué)者開始以“鄉(xiāng)村治理”的視角開展相關(guān)研究，豐富和拓展了鄉(xiāng)村治理的研究領(lǐng)域。但從其性質(zhì)看，如今的各種各樣的鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新其實(shí)都是在村民自治基本制度架構(gòu)基礎(chǔ)上的創(chuàng)新“疊加”。一方面，地方政府在考核指揮棒的引導(dǎo)下，產(chǎn)生了強(qiáng)烈的創(chuàng)新沖動(dòng)以謀求“政績”，甚至產(chǎn)生了眾多不切實(shí)際的“拍腦袋”創(chuàng)新或?yàn)椤皠?chuàng)新”而創(chuàng)新，碎片化、形式化、孤島化特征明顯。這些“創(chuàng)新”也往往如曇花一現(xiàn)，主要領(lǐng)導(dǎo)注意力轉(zhuǎn)移或調(diào)走后，自然“人走政息”。另一方面，不可否認(rèn)的是，面對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)出現(xiàn)的新情況、新問題，很多地方也在探索有效解決方式，并產(chǎn)生了許多卓有成效的創(chuàng)新實(shí)踐，如浙江省溫嶺市的民主懇談、海寧市的小微權(quán)力清單、桐鄉(xiāng)市的三治融合、武義縣的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)等，這些創(chuàng)新實(shí)踐都為村民自治制度提供了有效的補(bǔ)充和完善。另外，諸如積分制、社區(qū)議事廳、“四議兩公開”、村民議事會(huì)等各式各樣的創(chuàng)新層出不窮。一些政府部門也都熱衷于推進(jìn)各自部門、條線的創(chuàng)新“下鄉(xiāng)”，但其背后也充滿了各種“隱憂”。

從上文來看，在歷史與現(xiàn)實(shí)兩個(gè)維度上，鄉(xiāng)村治理都體現(xiàn)出治理模式的不斷變化，尤其是當(dāng)下，鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)。那么這些變化與創(chuàng)新何以產(chǎn)生、何時(shí)產(chǎn)生，又該如何分辨真創(chuàng)新與偽創(chuàng)新？對(duì)這些問題的回答除了要關(guān)注治理創(chuàng)新的“條件”，也需要我們回歸到治理“技術(shù)”本身來考察，尤其是在社會(huì)復(fù)雜性不斷增加的前提下，鄉(xiāng)村治理將面臨更大的挑戰(zhàn)。而鄉(xiāng)村治理變遷實(shí)際上就是在特定社會(huì)條件下對(duì)某項(xiàng)治理技術(shù)所含治理容限的適應(yīng)與突破的循環(huán)中不斷發(fā)展的過程。因此，詳細(xì)考察治理創(chuàng)新“技術(shù)”的“治理容限”就更顯必要，能夠?yàn)橥苿?dòng)鄉(xiāng)村有效治理提供有益的指導(dǎo)。

四、走出治理容限：治理超限及其化解

治理容限是一個(gè)客觀的狀態(tài)，難免會(huì)隨著社會(huì)實(shí)踐的變化而不斷出現(xiàn)對(duì)治理容限的挑戰(zhàn)和突破，這也意味著出現(xiàn)了治理“超限”，而治理容限的突破和治理超限的化解是基層治理不斷發(fā)展變遷的前提。在基層治理中，始終存在著“容限—超限—新容限—新超限”的內(nèi)在邏輯，也正是社會(huì)日益復(fù)雜的治理需求與現(xiàn)有治理體制、模式之間的固有矛盾為社會(huì)治理創(chuàng)新提供了源動(dòng)力。

（一）治理超限及其誘因

基層治理中必然會(huì)出現(xiàn)社會(huì)實(shí)踐的變化超出了某種治理技術(shù)所能處理的容限、現(xiàn)有治理技術(shù)無法有效解決新問題的情況，我們將這種情況稱為“治理超限”，即超出了治理技術(shù)的“下限”。當(dāng)然，治理超限并非絕對(duì)狀態(tài)，而是一個(gè)在多重因素影響下的相對(duì)狀態(tài)。從前文對(duì)鄉(xiāng)村治理變遷歷程可以看出，無論是空間維度的橫向容限還是時(shí)間維度的縱向容限，都會(huì)面臨治理超限困境，尤其是近年在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域涌現(xiàn)大量的低效創(chuàng)新、無效創(chuàng)新甚至“偽創(chuàng)新”。這些治理創(chuàng)新從技術(shù)角度的“超限”誘因有以下三個(gè)方面。

1.內(nèi)生性因素

一項(xiàng)治理技術(shù)的創(chuàng)設(shè)、應(yīng)用總是在一定的歷史條件下進(jìn)行的，因而難免具有設(shè)計(jì)的時(shí)效性及歷史的局限性，在某一時(shí)段、某一治理場(chǎng)域中適用、有效的治理技術(shù)在另一個(gè)時(shí)段、另一個(gè)治理場(chǎng)域中就不一定適用和有效。在鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新中，治理技術(shù)的地域性特征明顯，對(duì)“社會(huì)土壤”要求特別高，只有在一定的“社會(huì)土壤”中，鄉(xiāng)村治理的實(shí)現(xiàn)形式才是有效的［31］，因此，就會(huì)出現(xiàn)一項(xiàng)治理技術(shù)在原創(chuàng)地能夠起到有效治理作用，而一旦擴(kuò)散出去，其治理效果就大打折扣的情況。在自下而上的治理技術(shù)“創(chuàng)新”中，主導(dǎo)者經(jīng)常會(huì)受到自身視野的局限，只看到本地區(qū)、本部門的利益和需求，無法做到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。另外，自上而下推行的創(chuàng)新雖經(jīng)歷了地方試點(diǎn)，而地方經(jīng)驗(yàn)一旦被相關(guān)部委通過標(biāo)準(zhǔn)化推廣到全國，就往往因“土壤”不同、資源有限、關(guān)注度差異等原因流于形式與應(yīng)付，無法發(fā)揮其應(yīng)有成效。

2.外部性因素

外部條件的變化是治理技術(shù)超限的助推劑，是導(dǎo)致治理技術(shù)超限的直接原因。首先是經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化大潮給鄉(xiāng)村社會(huì)帶來巨大的沖擊，“‘大流動(dòng)形成的鄉(xiāng)村空巢社會(huì)、后稅費(fèi)時(shí)代的新農(nóng)村建設(shè)、后鄉(xiāng)土中國的‘法禮秩序”［32］以及信息技術(shù)的突飛猛進(jìn)等現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)使當(dāng)前鄉(xiāng)村治理面臨前所未有的復(fù)雜性挑戰(zhàn)，對(duì)鄉(xiāng)村治理的要求越來越高。而鄉(xiāng)村治理模式作為上層建筑，往往是滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷的，而且變遷的快速性經(jīng)常使既有的治理技術(shù)捉襟見肘。其次是制度因素。當(dāng)前，社會(huì)建設(shè)在國家治理語境中具有越來越重要的地位，在一定程度上，地方政府也面臨競(jìng)爭賽道由經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭向治理競(jìng)爭的轉(zhuǎn)換。但在壓力型體制與錦標(biāo)賽體制下，治理創(chuàng)新成為獲取政績的有效途徑，治理創(chuàng)新被當(dāng)作政績競(jìng)爭的工具，并陷入對(duì)創(chuàng)新“數(shù)量”“聲譽(yù)”“工程”的競(jìng)爭中［33］，導(dǎo)致治理創(chuàng)新重形式而不重成效，衍生出“概念性”“標(biāo)簽式”“符號(hào)式”等創(chuàng)新偏差［34］，很多創(chuàng)新僅停留在文本層面，在推動(dòng)落實(shí)過程中也多是“以文本應(yīng)付文本”，治理創(chuàng)新變成了政府政績宣傳的話語工具。

3.行動(dòng)者因素

行動(dòng)者的參與意愿對(duì)治理創(chuàng)新能否有效發(fā)揮具有重要作用。從地方政府來看，行政官僚往往具有一定程度的經(jīng)濟(jì)人自利傾向［35］，并追求各自部門及個(gè)人利益的最大化，尤其是在愈加嚴(yán)格的問責(zé)制及政治晉升壓力的影響下，地方政府及鄉(xiāng)村往往出于這種“理性化”的自利傾向，更加側(cè)重于選擇政治風(fēng)險(xiǎn)較小且見效較快的技術(shù)創(chuàng)新，而不會(huì)輕易觸碰政治風(fēng)險(xiǎn)大且見效慢的制度性創(chuàng)新，更加側(cè)重于蜻蜓點(diǎn)水式的形式創(chuàng)新，而不會(huì)選擇真刀真槍的實(shí)質(zhì)創(chuàng)新。而“在有效性不足的情況下動(dòng)員公眾參與社會(huì)治理則會(huì)削弱公眾的效能感，從而進(jìn)一步損害治理創(chuàng)新的合法性”［36］。另外，行動(dòng)者的技術(shù)慣性與改革惰性也會(huì)導(dǎo)致治理技術(shù)超限，這也與行動(dòng)者對(duì)社會(huì)實(shí)踐變遷的敏感度有關(guān)。沃克在研究創(chuàng)新擴(kuò)散時(shí)指出，“人口（社會(huì)經(jīng)濟(jì)）和政治因素是創(chuàng)新的更重要的先決條件，更富有和更有競(jìng)爭力的州更具創(chuàng)新性”［37］。同理，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，治理主體對(duì)治理技術(shù)超限更敏感，而且突破治理超限的意愿更強(qiáng)烈，而經(jīng)濟(jì)越不發(fā)達(dá)的地區(qū)，治理主體的技術(shù)慣性與改革惰性越強(qiáng)，變革的意愿更低。

（二）治理超限的化解

有學(xué)者將地方政府創(chuàng)新分為危機(jī)型和發(fā)展型兩種［38］，與之相應(yīng)，治理超限的化解也存在兩種動(dòng)力：外在壓力的驅(qū)動(dòng)和內(nèi)在變革的推動(dòng)。外在壓力的驅(qū)動(dòng)指的是在如“自上而下的政績考核、自下而上的公民訴求、來自橫向的府際競(jìng)爭”［39］等壓力下不得不“求變創(chuàng)新”；內(nèi)在變革的推動(dòng)指的是基層治理主體在地方治理過程中，以基于前瞻性的內(nèi)在動(dòng)力驅(qū)動(dòng)其主動(dòng)變革。但不管來自哪種動(dòng)力，都包含對(duì)現(xiàn)有治理技術(shù)的審視與效益評(píng)估，從而對(duì)即將或已經(jīng)“超限”的治理技術(shù)及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，以化解治理技術(shù)與治理需求之間的“異步困境”［40］。以鄉(xiāng)村治理為例，本文認(rèn)為鄉(xiāng)村治理超限的化解方式有以下幾種。

1.治理技術(shù)的自我優(yōu)化

治理技術(shù)的自我優(yōu)化指的是針對(duì)不同的治理環(huán)境和時(shí)代背景，及時(shí)對(duì)治理技術(shù)的某些屬性加以調(diào)整和優(yōu)化，使其能夠適應(yīng)不斷變化的外部條件，持續(xù)發(fā)揮有效作用，從而提升其生命力并延長其生命周期。這種自我優(yōu)化往往是在治理創(chuàng)新擴(kuò)散或邊際效應(yīng)下降的過程中進(jìn)行的，并且是在創(chuàng)新的核心內(nèi)容、主要原則和精神實(shí)質(zhì)不變的前提下，對(duì)具體形式及內(nèi)容進(jìn)行的調(diào)整和優(yōu)化。

（1）治理形式的優(yōu)化，如基層協(xié)商民主的形式優(yōu)化?；鶎訁f(xié)商民主是“在縣級(jí)以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村和城市社區(qū)等范圍內(nèi)，不同的行為主體，包括基層黨組織、基層政權(quán)組織、自治組織、社會(huì)組織、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織以及公民個(gè)體等，圍繞涉及各方面利益的公共問題，通過廣泛參與、協(xié)商對(duì)話形成共識(shí)的民主形式”［41］。在基層協(xié)商民主創(chuàng)新的過程中，各地根據(jù)自身情況發(fā)展出了許多新的形式：民情懇談會(huì)、民主懇談會(huì)、民主理財(cái)會(huì)、民情直通車、便民服務(wù)窗、居民論壇、鄉(xiāng)村論壇和民主聽（議）證會(huì)等［42］，并且在同一個(gè)地區(qū)，基層協(xié)商民主的形式也在不斷變化，如溫嶺市“民主懇談”，從最初的“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化教育論壇”到“民主懇談會(huì)”，從思想政治宣傳到?jīng)Q策型民主懇談再到參與式民主懇談（行業(yè)工資集體協(xié)商、參與式預(yù)算懇談），充分體現(xiàn)了協(xié)商民主這一治理技術(shù)的自我優(yōu)化。

（2）治理內(nèi)容的優(yōu)化，如村民自治制度的內(nèi)容優(yōu)化。村民自治是“一種民主化的鄉(xiāng)村整合方式”［43］，其最初的載體——村民委員會(huì)，是為了解決人民公社取消后鄉(xiāng)村治理真空及失序的問題而產(chǎn)生的，因其具有顯著的社會(huì)民主的特點(diǎn)，國家將其在全國推行，以重建鄉(xiāng)村治理機(jī)制。雖然1987年頒布的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法（試行）》提出了“三個(gè)自我”即村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)，1998年，《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)工作和農(nóng)村若干重大問題的決定》又進(jìn)一步提出了民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督“四個(gè)民主”，但是，在實(shí)踐之初，很多地方依然把村民自治簡化為選舉，認(rèn)為“選舉即民主”，結(jié)果導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)“一言堂”“一支筆”、腐敗及農(nóng)民權(quán)益受損等現(xiàn)象，使“村民自治在農(nóng)村治理中一度‘失落”［44］。所以，“村民自治還不是一種完整或完善的民主。應(yīng)讓村民真正擁有基本權(quán)利，加大對(duì)‘民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等民主措施的落實(shí)力度，至少與落實(shí)‘民主選舉的做法具有同等的重要性”［45］。在“后選舉時(shí)代”［46］，隨著對(duì)農(nóng)民參與的重視，民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等方面得到充實(shí)和完善，涌現(xiàn)出諸如“民主決策五步法”“四議兩公開”“村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)”等自治實(shí)踐。同時(shí)，在鄉(xiāng)村社會(huì)復(fù)雜性及對(duì)法治社會(huì)建設(shè)的背景下，桐鄉(xiāng)市發(fā)展出了“自治、德治、法治”“三治結(jié)合”的治理模式。另外，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，有些地方提出了“自治、德治、法治、智治”的“四治結(jié)合”模式，這些都是在既有的村民自治制度框架下對(duì)治理技術(shù)的調(diào)整和創(chuàng)新，并使村民自治制度更加完善。

2.治理技術(shù)的重新建構(gòu)

治理技術(shù)的重新建構(gòu)指的是治理環(huán)境及治理實(shí)踐的變化超出了特定治理技術(shù)的“容限”，或者在現(xiàn)存制度安排結(jié)構(gòu)內(nèi)無法獲取“主體期望的最大潛在利潤”［47］或成本大于收益時(shí)，治理主體“另起爐灶”，重新建構(gòu)一個(gè)全新的治理技術(shù)。正如熊彼特所言，創(chuàng)新就是一種“創(chuàng)造性破壞”，意指創(chuàng)新不斷地從內(nèi)部破壞舊的結(jié)構(gòu)而代之以一種新的結(jié)構(gòu)［48］。當(dāng)然，在基層治理實(shí)踐中，也不乏“為創(chuàng)新而競(jìng)爭”［49］，出現(xiàn)“繞開存量，走增量”［50］的治理創(chuàng)新邏輯。當(dāng)前，我國基層治理邏輯已經(jīng)從“總體支配型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹夹g(shù)治理型”［51］，大量原有的治理模式已無法滿足新的治理需求，地方政府和鄉(xiāng)村也在不斷重新建構(gòu)起新的有效的治理技術(shù)以替代原有治理技術(shù)。

（1）新技術(shù)的建構(gòu)，如基層規(guī)則治理、項(xiàng)目制、清單制等。張靜通過對(duì)兩個(gè)互不信任群體達(dá)成合作的分析，指出“情況的變化超出了XW村宗堂決策所能處理的容限”［52］。她指出，在公共事務(wù)的處理中，以“村民議事廳”為代表的正式規(guī)則取代了傳統(tǒng)的“宗堂決策”，通用社會(huì)資本取代了特殊社會(huì)資本，用制度規(guī)則的突破進(jìn)行了治理技術(shù)的再造。另外，如項(xiàng)目制突破了以單位制為代表的原有科層體制的束縛，在行政體制內(nèi)再造了一種增量，并通過分級(jí)治理機(jī)制使從中央到地方的多種體制都積極運(yùn)轉(zhuǎn)起來，其也被稱為“一種新的國家治理體制”［53］。而“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”帶去的不僅是資源，還有為確保資源利用的合理性而附加的各項(xiàng)規(guī)則，“在當(dāng)前自上而下的規(guī)范要求下面，村干部的工作或村級(jí)治理變得越來越規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、專門化、程序化，與之相適應(yīng)的是村部的正規(guī)化，村干部的坐班化、脫產(chǎn)業(yè)、職業(yè)化”［54］。再如清單制作為一種治理技術(shù)，“能夠通過清晰界定治理主體的權(quán)責(zé)邊界和行動(dòng)空間，促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變”［55］。

（2）“傳統(tǒng)”的回歸，如村規(guī)民約、新鄉(xiāng)賢等。傳統(tǒng)并非某個(gè)固定的“過去”，它也參與建構(gòu)“當(dāng)下”，并可以作為積極有意義的組成部分［56］。黨的十八大以來，習(xí)近平對(duì)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化高度重視，他指出博大精深的中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化是中華民族最深厚的文化軟實(shí)力，是我們民族的“根”和“魂”，如果“拋棄傳統(tǒng)、丟掉根本，就等于割斷了自己的精神命脈”［57］。中華民族在幾千年歷史中積累了豐富的治國理政的智慧和經(jīng)驗(yàn)，習(xí)近平也曾強(qiáng)調(diào)，“要治理好今天的中國，需要對(duì)我國歷史和傳統(tǒng)文化有深入了解，也需要對(duì)我國古代治國理政的探索和智慧進(jìn)行積極總結(jié)”［58］，并要進(jìn)行創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展。由于一些歷史性原因，我國一些優(yōu)秀的傳統(tǒng)治理技術(shù)被湮沒了，但隨著社會(huì)復(fù)雜性的提升和鄉(xiāng)村社會(huì)治理的困境，傳統(tǒng)社會(huì)中的“簡約治理”［59］越來越顯示出其當(dāng)代價(jià)值。黨的十八屆四中全會(huì)提出“發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用”，2014年至2018年的中央一號(hào)文件都提出要“要?jiǎng)?chuàng)新、培育新鄉(xiāng)賢文化”“積極發(fā)揮新鄉(xiāng)賢作用”。各地也紛紛開展鄉(xiāng)規(guī)民約制定、新鄉(xiāng)賢回歸等實(shí)踐，這些傳統(tǒng)治理技術(shù)重新返回了鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域，并發(fā)揮著積極的“輔治”功能。

五、結(jié)語

當(dāng)前，中國正處于激烈的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，廣大鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展更面臨著前所未有的挑戰(zhàn)，要治理好快速轉(zhuǎn)型的鄉(xiāng)村社會(huì)，維護(hù)好鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展和社會(huì)秩序，就需要不斷地創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理。 因此，2014年中央一號(hào)文件提出要“探索不同情況下村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式”，2017年的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》指出要“強(qiáng)化問題導(dǎo)向和底線思維，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新……破解城鄉(xiāng)社區(qū)治理難題”，2019年的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》指出要“加快推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，2021年的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》指出要“提高基層治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”。這些文件都為探索鄉(xiāng)村治理有效實(shí)現(xiàn)形式提供了政策依據(jù)，更是強(qiáng)調(diào)以問題為導(dǎo)向，給基層鄉(xiāng)村提供了治理技術(shù)創(chuàng)新的極大空間。但在治理創(chuàng)新過程中，我們也要關(guān)注治理技術(shù)本身的“治理容限”，從而為創(chuàng)新主體提供理性的“冷思考”，不至于使其陷入盲目而狂熱的“創(chuàng)新”沖動(dòng)中。本文對(duì)“治理容限”的關(guān)注并非要讓治理創(chuàng)新主體消極應(yīng)對(duì)，而是要利用對(duì)“治理容限”的理解，對(duì)不適應(yīng)治理場(chǎng)景的技術(shù)及時(shí)做出調(diào)整甚至革新，以達(dá)到治理技術(shù)與治理場(chǎng)景的“良好匹配”。

當(dāng)前，一些地方政府在治理改革與創(chuàng)新中呈現(xiàn)出過于追求“最佳實(shí)踐”的傾向，其出于政績或壓力，往往一項(xiàng)創(chuàng)新技術(shù)創(chuàng)設(shè)以后，便大量地向其投入資源和注意力，以使該項(xiàng)創(chuàng)新能在盡快時(shí)間內(nèi)展示出最佳效果。但這種做法忽略了治理環(huán)境、體系與技術(shù)相互之間的協(xié)調(diào)性與系統(tǒng)性，所以其生命力往往不強(qiáng)。隨著社會(huì)復(fù)雜性的增加，基層治理的場(chǎng)景越來越多元化，不同的治理場(chǎng)景需要不同的治理技術(shù)。我們要認(rèn)識(shí)到，“治理目標(biāo)、內(nèi)容和技術(shù)之間是一個(gè)復(fù)雜的匹配關(guān)系”［60］，而匹配程度能夠決定治理技術(shù)的成功與否。這也在一定程度上決定了治理技術(shù)是存在“治理容限”的，在治理過程中，治理技術(shù)與環(huán)境的偏差不能超過某一個(gè)“閾值”，否則，就會(huì)導(dǎo)致治理失效。所以，在基層治理改革與創(chuàng)新過程中，不可能同時(shí)追求所有最好的狀態(tài)，要實(shí)現(xiàn)“善治”，追求“良好匹配”比追求“最佳實(shí)踐”更重要。也只有形成與當(dāng)下的基層社會(huì)“良好匹配”的治理技術(shù)，才能使基層治理現(xiàn)代化更加可行，這也是理解“治理容限”的意義所在。

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［責(zé)任編輯：趙瞳］