宋書強(qiáng) 王柯文

[摘要]在人工智能、大數(shù)據(jù)等新興技術(shù)不斷進(jìn)步以及社會經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展導(dǎo)致立法環(huán)境日趨復(fù)雜化的時代背景下，我國立法機(jī)關(guān)充分意識到人工智能輔助立法的現(xiàn)實(shí)意義，率先探索立法工作與信息化技術(shù)融合，《國務(wù)院2023年度立法工作計(jì)劃》中提及正預(yù)備提請人工智能法草案。相較傳統(tǒng)立法需要大量人力收集、整理和分析信息與數(shù)據(jù)，并憑借主觀的判斷和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行決策，人工智能輔助立法對于提高立法效率、提升決策科學(xué)性、增加決策透明度、便利公眾參與等方面具有重要意義。但人工智能輔助立法在提升立法的效率和質(zhì)量之余，也不可避免地出現(xiàn)過度收集數(shù)據(jù)、算法歧視、機(jī)制不透明等弊端，這也對人工智能輔助立法的合法性與正當(dāng)性產(chǎn)生挑戰(zhàn)?；诖?，有必要對我國人工智能輔助立法的現(xiàn)狀予以梳理，分析該技術(shù)應(yīng)用在立法過程中存在的風(fēng)險，并提出因應(yīng)之策。

[關(guān)鍵詞]人工智能；輔助立法；風(fēng)險治理；多元規(guī)制

[中圖分類號]D927；TP18? ? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[DOI]：10.20122/j.cnki.2097-0536.2024.02.010

一、人工智能輔助地方立法的價值

“以民主為基礎(chǔ)、以科學(xué)為指導(dǎo)”是立法活動的一貫原則。立法的民主性要求參與立法的主體多樣、廣泛，立法的過程、內(nèi)容和程序體現(xiàn)人民的價值取向；立法的科學(xué)性則反映在對立法觀念、立法制度以及立法技術(shù)的科學(xué)應(yīng)用上。人工智能技術(shù)應(yīng)用在立法效率提高、立法質(zhì)量提升、立法客觀公正以及便利公眾參與等方面都具有重大優(yōu)勢，能夠輔助立法活動實(shí)現(xiàn)民主與科學(xué)的核心價值。

（一）促進(jìn)立法科學(xué)化

人工智能具有信息收集、分析、評價和預(yù)測功能，其在收集分析歷史數(shù)據(jù)、預(yù)測政策實(shí)施方面與僅依賴立法工作者的經(jīng)驗(yàn)或主觀判斷所做出的決策相比更為高效準(zhǔn)確。隨著社會發(fā)展，受限于客觀條件和認(rèn)知水平，立法工作者愈發(fā)難以應(yīng)對日漸復(fù)雜的信息處理，因此運(yùn)用信息技術(shù)收集、整理、分析、存儲立法資料成為最優(yōu)選擇。借助大數(shù)據(jù)的采集、儲存和分析功能，地方立法機(jī)關(guān)得以獲取多樣化的信息來源，廣泛搜集并實(shí)時記錄立法議題所需的數(shù)據(jù)；同時進(jìn)行數(shù)據(jù)篩選工作，選取出具有參考價值的數(shù)據(jù)資料，并對各種結(jié)果進(jìn)行分析評估后擬定出覆蓋面更廣、針對性更強(qiáng)的政策法規(guī)，提升立法精細(xì)化。

人工智能在法律草案編纂、備案方面的作用亦不容小覷。以北大法寶智能協(xié)助草案生成系統(tǒng)為例，立法機(jī)關(guān)只需錄入立法議題、標(biāo)準(zhǔn)、要求及調(diào)研信息，即可獲得一份智能化草案文本，作為立法的參考。[1]天津、河南、河北等多地相繼開展北大法寶智能備案審查系統(tǒng)應(yīng)用，通過對文件備案、審核、歸檔進(jìn)行智能化管理，提高備案審核的科學(xué)化。

區(qū)別于傳統(tǒng)評估方式的因循守舊、資料缺失、輸出結(jié)論公式化，人工智能在立法評估方面采用應(yīng)用程序編程接口（API）技術(shù)搭載計(jì)算模型，對同一問題的結(jié)果進(jìn)行控制側(cè)重元素變量式的試驗(yàn)分析，形成對照組可視化結(jié)論，為地方立法評估提供廣泛覆蓋的結(jié)果參考。

（二）推進(jìn)立法民主化

人工智能的開放性與互聯(lián)性能夠精準(zhǔn)高效地輔助立法工作者獲取民意信息。區(qū)別于傳統(tǒng)立法實(shí)現(xiàn)民主參與主要依靠基層調(diào)研、問卷調(diào)查、聽證會等公眾參與范圍有限且成本過高，人工智能時代權(quán)力結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為“去中心化”，通過抖音、微博和微信等多樣化的大眾媒體進(jìn)行意識形態(tài)的表達(dá)。借助預(yù)先定義的函數(shù)、常量、變量與數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)等方式迅速調(diào)取群體意見并進(jìn)行篩選清查，配合大數(shù)據(jù)分析、甄別出理性與非理性的民眾意見，并將有效信息通過云儲存技術(shù)在全國范圍內(nèi)共享，整合為云端立法數(shù)據(jù)庫，有效降低立法調(diào)研成本，提高公眾參與，為地方立法機(jī)關(guān)吸納民間智慧提供便利。

（三）提高立法公正性

當(dāng)前我國的各層級立法，通常是由某個主管部門編寫草案初稿，這也導(dǎo)致了立法不可避免的帶有一定程度的部門利益傾向。人工智能則可以避免立法者主觀意見對立法過程的影響，基于數(shù)據(jù)和算法的分析，其結(jié)果具有客觀性和中立性，有助于減少主觀偏見對立法的影響；人工智能系統(tǒng)可以對立法過程進(jìn)行追蹤記錄，確保立法決策的透明度。公眾和利益相關(guān)者也可以了解立法的整個過程，并對其進(jìn)行監(jiān)督和評估，以減少立法的不公正因素，提高立法的公正性和透明度。

二、人工智能輔助立法的實(shí)踐路徑

（一）高效整合信息

制訂法律法規(guī)，離不開查閱國內(nèi)外立法文件及典型案例。我國現(xiàn)行法律法規(guī)、司法解釋、指導(dǎo)性案例卷帙浩繁，想從效力層級不一的域內(nèi)外法律文件中精準(zhǔn)查詢到可用信息，僅依靠有限的人力以及零散的法律信息數(shù)據(jù)庫的單一檢索功能顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。2016年，全國人大備案審查信息平臺開通運(yùn)行，并根據(jù)檢索效率與結(jié)果準(zhǔn)確性標(biāo)準(zhǔn)不斷優(yōu)化升級，以盡快實(shí)現(xiàn)各級立法主體信息平臺的互聯(lián)互通。另外，擬建設(shè)的國家基礎(chǔ)法律信息數(shù)據(jù)庫，對現(xiàn)有法律信息進(jìn)行整理分類，為立法工作提供可靠數(shù)據(jù)源。借助人工智能技術(shù)，能夠按照研究要求自動檢索數(shù)據(jù)庫中的法律法規(guī)、典型案例以及域外資料等，及時高效地為立法者提供了一整套完整、準(zhǔn)確、全面的立法參考資料，切實(shí)提高立法效率。

（二）協(xié)助法案起草

起草法律草案，要求立法者不僅要把握當(dāng)下法治環(huán)境、政策導(dǎo)向，還要對所調(diào)整的客體有深刻的認(rèn)知，這些知識往往是立法工作者的短板，但卻是人工智能的長處所在。借助深度學(xué)習(xí)技術(shù)，人工智能能夠自主學(xué)習(xí)黨和國家的政策與法規(guī)，深入研究我國現(xiàn)行法律文件，比對域內(nèi)外法學(xué)文獻(xiàn)及典型案例，掌握立法相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)知識，并運(yùn)用線索發(fā)現(xiàn)與邏輯推理技術(shù)，為立法工作者提供多種視角的立法草案初稿。在選定立法草案后，立法者還可以借助人工智能多元數(shù)據(jù)融合與比對技術(shù)，對立法內(nèi)容可能產(chǎn)生的社會影響進(jìn)行預(yù)評估，并據(jù)此提出優(yōu)選方案排序，幫助立法工作者從中選擇立法成本最低、社會效益最好、最有利于實(shí)現(xiàn)人民群眾利益的草案。借助人工智能的輔助，立法工作者得以快速、精準(zhǔn)地掌握各領(lǐng)域的政策與法律規(guī)則，填補(bǔ)自身知識結(jié)構(gòu)上的不足。以人工智能為助力，將立法工作同人工智能相結(jié)合，可以有效緩解地方立法力量薄弱的難題。

（三）完善立法評估

立法評估是基于道德評價、習(xí)慣導(dǎo)向、科學(xué)尺度做出的評價方法及其實(shí)施效果的可行性、必要性、合法性、邏輯性以及成本效益等方面的檢驗(yàn)評價，[2]其旨在對立法的內(nèi)在價值與預(yù)期成效進(jìn)行考察。評估某一法律草案是否符合良法善治的要求，一方面，要基于道德標(biāo)準(zhǔn)判斷法案是否體現(xiàn)公平正義等歷史傳承中積淀下來的習(xí)慣價值；另一方面，還要基于時代背景判斷法案是否與改革并駕齊驅(qū)，是否符合中國特色社會主義的時代價值。因此，立法評估標(biāo)準(zhǔn)既要立足于法案本身的合理性、合法性，又要符合社會發(fā)展的客觀規(guī)律，反映社會現(xiàn)實(shí)，體現(xiàn)立法內(nèi)在的科學(xué)性。借助大數(shù)據(jù)技術(shù)，人工智能能夠運(yùn)用數(shù)值分析計(jì)算公式等統(tǒng)計(jì)學(xué)以及經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理將法律語言解構(gòu)為清晰的數(shù)據(jù)，進(jìn)而直觀具體地反映評價對象，以各種評估要素為基礎(chǔ)快速、全面、精準(zhǔn)地分析立法草案中各規(guī)范要素在實(shí)踐中的實(shí)現(xiàn)程度，從而基于具體數(shù)據(jù)、典型案例和邏輯分析得出初步評估意見，為立法工作者進(jìn)一步深入研究提供參考。

三、人工智能輔助立法的風(fēng)險討論與困境破解

隨著人工智能技術(shù)在地方立法中的參與程度日益加深，預(yù)示著未來地方立法將逐步實(shí)現(xiàn)智能化的生成，但在缺乏相關(guān)制度規(guī)制的情況下，人工智能輔助地方立法也存在以下潛在風(fēng)險：

（一）數(shù)據(jù)主體隱私安全堪憂

信息的收集與檢索作為立法的基礎(chǔ)，貫穿立法的全過程。人工智能技術(shù)超強(qiáng)的信息數(shù)據(jù)處理能力能夠迅速地完成立法信息匯總，既能檢索法律、法規(guī)的文本信息，又能收集文獻(xiàn)與評論等公開信息，還能夠獲取相關(guān)軟件后臺運(yùn)行數(shù)據(jù)及其他保密信息。但無論從何種渠道獲得的立法數(shù)據(jù)都不可避免地包含個人信息乃至隱私，為了謀求立法效率，人工智能輔助立法平臺的開發(fā)者在信息采集過程中可能會忽略甚至積極回避目的約束，深度挖掘并使用個人信息。例如地方立法草案意見征集時，通常必須對相關(guān)意見對象進(jìn)行數(shù)據(jù)挖掘分析并繪制出數(shù)據(jù)畫像，最終根據(jù)其數(shù)據(jù)畫像的基本屬性和行為數(shù)據(jù)進(jìn)行對意見的清洗與篩選，看似便利的“構(gòu)建用戶畫像”實(shí)質(zhì)上是對個人隱私的過度收集分析。伴隨著人工智能對地方立法工作的參與程度加深，個人數(shù)據(jù)被過度收集的風(fēng)險會隨之升高，從而造成如大數(shù)據(jù)侵犯隱私權(quán)等問題發(fā)生的概率大大提升。因此，人工智能輔助立法下個人信息保護(hù)問題亟待解決。

依法規(guī)制算法，首先要建構(gòu)算法選用標(biāo)準(zhǔn)制度。綜合相關(guān)理論，適用于地方立法現(xiàn)實(shí)困境，人工智能地方立法程序的選用標(biāo)準(zhǔn)主要有三：安全與否、質(zhì)量高低、是否獨(dú)立自主，[3]三者的優(yōu)先程度為安全保障、程序質(zhì)量、自主程度依次遞減。國務(wù)院網(wǎng)信辦印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法綜合治理的指導(dǎo)意見》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》及《生成式人工智能服務(wù)管理辦法》為算法安全選用明確了基本標(biāo)準(zhǔn)，《信息安全技術(shù)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保障指標(biāo)體系》為構(gòu)建人工智能輔助地方立法的安全標(biāo)準(zhǔn)體系提供了指引。

其次要對算法進(jìn)行問責(zé)，因算法不公致使公民利益受到侵害時，鼓勵用戶通過行使訴權(quán)的方式向法院提起訴訟救濟(jì)自身權(quán)利。當(dāng)下，關(guān)于維護(hù)數(shù)據(jù)主體信息安全的討論甚囂塵上，沸騰輿論背后體現(xiàn)的是當(dāng)前實(shí)施的算法規(guī)制缺乏可落地性與可訴性。為了保護(hù)公共利益的緊迫需要，當(dāng)特定主體的隱私因算法數(shù)據(jù)收集工作而遭受侵害時，應(yīng)允許檢察院或者其他行政主體代為向人民法院提起公益訴訟。

（二）立法過程主體歧視泛濫

正義作為法的核心價值，應(yīng)始終如一地貫穿于立法進(jìn)程中。人工智能協(xié)助下的立法平臺，其應(yīng)當(dāng)不加區(qū)別地吸納社會群體的觀點(diǎn)，并對立法有效范圍內(nèi)各群體的權(quán)益一視同仁。然而在人工智能應(yīng)用實(shí)踐中，以算法為中心的人工智能存在著廣泛的偏見與歧視，在實(shí)際運(yùn)用中體現(xiàn)為對某些群體利益的漠視以及對某些群體觀點(diǎn)的忽略，主要包含：種族歧視、消費(fèi)者歧視、競爭對手歧視、性別歧視等。[4]在海量個人信息被大數(shù)據(jù)收集的當(dāng)下，歧視作為人類社會的附屬產(chǎn)物，被開發(fā)者嵌入含有偏見的算法中，導(dǎo)致立法自動化程序下輸出的法律草案帶有濃厚的歧視色彩。

算法歧視的根源來自算法技術(shù)的濫用，就其底層邏輯而言，應(yīng)采用技術(shù)手段進(jìn)行規(guī)制。

首先，自主學(xué)習(xí)算法的開發(fā)目的是通過數(shù)據(jù)的搜集整理與深度學(xué)習(xí)達(dá)到結(jié)果的高效準(zhǔn)確輸出，以便利使用主體惠及民生。但目前人工智能輔助社會實(shí)踐中常見的機(jī)器學(xué)習(xí)算法搭載的識別過濾功能極其有限，這就意味著機(jī)器從算法源頭開始將帶有歧視的非理性數(shù)據(jù)也納入了工作范圍內(nèi)，工作流程從信息收集的起步階段開始就摻雜著主體歧視與偏見，在達(dá)到預(yù)期成果的同時卻不能避免歷史數(shù)據(jù)本身帶來的缺陷，為之后的評估矯正工作埋下了隱患。為此，應(yīng)拓寬數(shù)據(jù)采集渠道與采集維度，擴(kuò)充數(shù)據(jù)的可選擇范圍，糾正數(shù)據(jù)集中率過高、偏差值較大等問題。

其次，在基礎(chǔ)算法之上通過法律維度內(nèi)在蘊(yùn)含的合法性和社會價值補(bǔ)足搭建具有反歧視意識的數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)。具體而言，地方立法程序經(jīng)過深度學(xué)習(xí)，從上位法和相關(guān)立法例中取其精華，將法的價值凝練成算法程序底層不可逾越的價值觀“紅線”，引導(dǎo)人工智能合理地收集、篩選、使用立法數(shù)據(jù)，從而將法律的價值標(biāo)準(zhǔn)和社會期待嵌入數(shù)據(jù)算法當(dāng)中，達(dá)成學(xué)習(xí)和應(yīng)用上的歸化。

（三）算法黑箱難溯源

所謂立法結(jié)果，指立法機(jī)關(guān)通過一定程序所形成的規(guī)范性法律文件及制度，是基于社會現(xiàn)實(shí)與社會治理需要并結(jié)合多方立法意見而產(chǎn)生的規(guī)范性文本。在立法實(shí)踐中，為了確保立法的科學(xué)性與合理性，我國地方立法條例規(guī)定在立法過程中應(yīng)當(dāng)采取條旨與條文說明相統(tǒng)一的辦法來明確立法的原因及根據(jù)；涉及社會公眾切身利益的，要廣泛征求意見并表明意見被采納的事實(shí)。而在人工智能助力地方立法的應(yīng)用中，立法平臺可以把各類立法意見、社會現(xiàn)實(shí)和立法經(jīng)驗(yàn)作為立法依據(jù)，并進(jìn)行數(shù)據(jù)清洗，挖掘和形成結(jié)構(gòu)化立法數(shù)據(jù)，經(jīng)過算法運(yùn)算后得到立法結(jié)果。這些立法數(shù)據(jù)經(jīng)過了哪些運(yùn)算過程，對于立法意見如何被歸類、被發(fā)掘、被吸納以及為何會被吸納，人工智能無法做出清晰回答。

因“算法黑箱”，其立法程序是否正當(dāng)無從得知、結(jié)果是否合理無法判斷。且從機(jī)器語言到自然語言之間存在著“技術(shù)鴻溝”，即便披露人工智能協(xié)助地方立法的算法模型、要素權(quán)重、算法記錄乃至源代碼等信息，都只是使社會公眾了解簡要情況，并不能做到事無巨細(xì)。人工智能“算法黑箱”與“技術(shù)鴻溝”導(dǎo)致人工智能助力地方立法不能解釋立法條文是否合理，立法結(jié)果是否合理亦難免不可考。

為了抑制“算法黑箱”，首先應(yīng)賦予數(shù)據(jù)主體算法解釋權(quán)。算法平臺依靠強(qiáng)大的信息獲取渠道作為數(shù)據(jù)主體信息安全中的強(qiáng)勢一方，與用戶地位存在難以逾越的數(shù)字鴻溝，成為算法歧視源源不斷的動力。[5]當(dāng)數(shù)據(jù)主體對涉及自身利益關(guān)切、不符合自身預(yù)期的算法決策存在異議時，有權(quán)要求對算法的工作原理進(jìn)行解釋說明；除令利益主體知悉真相外，民眾權(quán)力的救濟(jì)與保障也至關(guān)重要。

時下對算法解釋權(quán)做出規(guī)定的《中華人民共和國個人信息保護(hù)法》，因其對權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容規(guī)定不甚清晰，相關(guān)條款下基礎(chǔ)性內(nèi)容的缺乏導(dǎo)致實(shí)踐上的難以落地。要對數(shù)據(jù)主體算法解釋權(quán)做出保護(hù)，需要明確權(quán)利主體為與算法輸出結(jié)果存在利益關(guān)系的自然人；義務(wù)主體為與算法程序開發(fā)利用直接相關(guān)的工作者；權(quán)利內(nèi)容為要求對涉及權(quán)利主體數(shù)據(jù)畫像的算法運(yùn)行原理進(jìn)行公開及時的解釋。盡管這一權(quán)利在形式和內(nèi)容上都體現(xiàn)了對數(shù)據(jù)主體的傾斜保護(hù)，卻并非是毫無限制，為了避免算法解釋權(quán)的濫用侵害國家、社會和他人利益，應(yīng)針對算法解釋權(quán)制定相應(yīng)的限制標(biāo)準(zhǔn)，對于涉密的核心算法、代碼部分等不予公開。

四、結(jié)語

隨著科技創(chuàng)新迭代周期的持續(xù)縮短，人工智能產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新實(shí)踐在為立法工作注入持續(xù)動力，同時也不可避免的帶來了各類風(fēng)險。當(dāng)前，人工智能輔助立法不斷邁入新階段，因此急需構(gòu)建一套完整的算法選用標(biāo)準(zhǔn)制度、采用技術(shù)手段為算法嵌入法的價值判斷及賦予數(shù)據(jù)主體救濟(jì)自身利益的權(quán)利。如此，方能從數(shù)字時代尋求立法工作改革創(chuàng)新的突破口，將法的價值、數(shù)據(jù)內(nèi)容、時代觀念三位一體歸化至算法輸出結(jié)果的立法草案中，真正實(shí)現(xiàn)數(shù)字時代的智能化立法。

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基金項(xiàng)目：2023年吉林省高教科研重點(diǎn)課題，項(xiàng)目名稱：全面依法治國背景下大學(xué)生法治思維的養(yǎng)成路徑研究（項(xiàng)目編號：JGJY2023C78）

作者簡介：

宋書強(qiáng)（1992.12-），男，漢族，山東青島人，博士，大學(xué)講師，研究方向：法學(xué)理論；

王柯文（2002.7-），女，漢族，河南平頂山人，本科在讀，研究方向：人工智能輔助立法。