[摘要]職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的轉(zhuǎn)移打破了國家原有的監(jiān)督性權(quán)力分配結(jié)構(gòu)，使得監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)的現(xiàn)實地位發(fā)生了不對等轉(zhuǎn)變，引發(fā)了學界對監(jiān)檢關(guān)系的探討。文章基于監(jiān)檢職能內(nèi)涵的不同、權(quán)力性質(zhì)的差異以及監(jiān)察體制改革的現(xiàn)實需求，將監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)的關(guān)系重新定義為單向監(jiān)督與相互制約并存的非對稱性制衡關(guān)系。

[關(guān)鍵詞]非對稱性制衡；監(jiān)檢關(guān)系；監(jiān)督與制約；監(jiān)察體制改革

[中圖分類號]D926.3? ? ? [文獻標識碼]A

[DOI]：10.20122/j.cnki.2097-0536.2024.01.001

一、問題的提出

在監(jiān)察體制改革的背景下，國家監(jiān)察委員會既是實現(xiàn)黨和國家自我監(jiān)督的政治機關(guān)、也是履行監(jiān)督職能的國家機關(guān)的法律地位必然會對憲法中已有的組織體系造成沖擊。目前已有學者就監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)之間的關(guān)系展開了理論研究：有學者指出，監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)在訴訟功能上的同向性和職能定位上的分離性決定了二者之間是相互監(jiān)督的關(guān)系[1]；也有學者認為，監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)之間正在形成一種雙向互動的制約模式[2]。筆者認為，無論是“監(jiān)督模式”還是“制約模式”都是對監(jiān)檢關(guān)系的片面理解，在理論上都具有一定的局限性。本文從憲法定位的角度出發(fā)，對監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)之間形成的單向監(jiān)督與相互制約并存的非對稱性制衡互動模式進行了揭示與分析，并重點論證了非對稱性制衡模式存在的依據(jù)、合理性和必要性。

二、權(quán)力運行視角下非對稱性制衡模式的合理性分析

本文所指的非對稱性制衡關(guān)系是監(jiān)察機關(guān)對檢察機關(guān)的單向監(jiān)督與二者相互制約并存的復合型模式。一般認為，監(jiān)督模式是指監(jiān)督主體在不參與權(quán)力運作過程的前提下，依據(jù)法律授權(quán)對被監(jiān)督主體行使的第三視角的監(jiān)控和督促；制約模式則是指兩個及兩個以上地位平等的不同主體之間就同一事件運作的不同環(huán)節(jié)分別承擔不同職責，互相分立卻又要求彼此配合，從而形成的相互制衡的局面。考慮到二者在內(nèi)容側(cè)重和所產(chǎn)生的控權(quán)效果上有所不同，監(jiān)督與制約交織出現(xiàn)的混合模式才是現(xiàn)代國家構(gòu)建控權(quán)機制的普遍選擇[3]。在監(jiān)檢關(guān)系中，雖然監(jiān)督模式與制約模式的運行邏輯不同，但從監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)的權(quán)力運行角度出發(fā)，二者并存并不會引發(fā)價值沖突。

首先，就權(quán)力的屬性而言，監(jiān)察權(quán)是以監(jiān)察監(jiān)督為內(nèi)容的獨立的權(quán)力類型。普遍認為，監(jiān)察權(quán)是現(xiàn)代公權(quán)力中的“第四權(quán)”，受其他權(quán)力的限制較小。較過去的行政監(jiān)察而言，監(jiān)察權(quán)的擴張是為滿足權(quán)力制約過程中衍生出來的權(quán)利保障需求，其根本目的是為維護公民權(quán)益[4]。檢察權(quán)在偵查對象上的限縮一方面為監(jiān)察機關(guān)履行監(jiān)督職能提供了足夠的空間，另一方面也轉(zhuǎn)移了檢察機關(guān)的工作重心，突出其法律監(jiān)督屬性，強調(diào)了檢察機關(guān)在刑事訴訟程序中的審查作用?？梢钥闯?，監(jiān)察體制改革突出強調(diào)了監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督職能以及檢察機關(guān)制約定位的回歸。

再者，就權(quán)力的作用效果而言，監(jiān)察權(quán)的行使是對公權(quán)力運行的廉潔性進行監(jiān)督，是配合我國反腐倡廉工作有效開展的必要手段。而檢察權(quán)在監(jiān)檢關(guān)系中起到的更多的是保障被調(diào)查人合法權(quán)益的作用，符合我國刑事訴訟法對于程序正當性的要求，二者并不矛盾。

最后，就權(quán)力的覆蓋范圍而言，監(jiān)察權(quán)是較為宏觀層面的第二性監(jiān)督，即對檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的再監(jiān)督，而檢察權(quán)目前則僅限于在程序設(shè)計層面發(fā)揮作用，如對監(jiān)察機關(guān)的具體調(diào)查事項提出補充意見等，兩種權(quán)力并非在同一層面運行，自然不會引起沖突。

三、監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)的非對稱性制衡模式揭示

非對稱性制衡模式是虞崇勝教授指出的現(xiàn)實意義中國家機關(guān)之間分權(quán)制衡的權(quán)力格局。在“強行政、弱司法”的大背景下，傳統(tǒng)的對稱性權(quán)力格局早已淡出了歷史舞臺[5]。監(jiān)察權(quán)的擴張與檢察權(quán)在偵查對象上的限縮所引起的國家監(jiān)委與檢察院的關(guān)系變化也可以借鑒這一概念予以詮釋，即總體具有以監(jiān)察監(jiān)督為主、相互制約為輔的復合屬性，本文稱之為非對稱性制衡模式。

（一）監(jiān)察機關(guān)對檢察機關(guān)的單向監(jiān)督

監(jiān)察機關(guān)作為獨立于一府兩院之外的權(quán)力監(jiān)督專責機關(guān)，監(jiān)督職能是首要職能。其內(nèi)容不僅包括公職人員履職合法性的監(jiān)督，還包括了對公職人員日常道德操守情況、是否在具體工作中認真貫徹落實黨的指導思想的監(jiān)督。依照《監(jiān)察法》第15條的規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)有權(quán)對人民檢察院中的公職人員和有關(guān)人員進行監(jiān)察。合署辦公的體制也彰顯了我國堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的基本政治原則，是推動依法治國與依規(guī)治黨有機結(jié)合的最佳選擇[6]。因此，在黨領(lǐng)導、推動一切的政治大環(huán)境下，監(jiān)察機關(guān)的性質(zhì)不僅異于司法機關(guān)，從不成文憲法的角度來說，在實踐中地位甚至要略高于司法機關(guān)。正是監(jiān)察機關(guān)的這種政治屬性保障和鞏固了其對于包括檢察機關(guān)在內(nèi)的其他國家機關(guān)單向監(jiān)督的強有力的權(quán)威地位。

監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查職能則包括了以下三個維度：黨的紀律檢察、職務(wù)違法調(diào)查和職務(wù)犯罪調(diào)查?？梢?，監(jiān)察調(diào)查權(quán)在范圍和屬性上已經(jīng)超越了以往對偵查權(quán)的界定，其行為準則不僅直接受到《監(jiān)察法》的調(diào)整，還間接受到黨內(nèi)法規(guī)、《刑事訴訟法》等規(guī)范的約束。這也就意味著對于一個案件事實，監(jiān)察機關(guān)在調(diào)查過程中需要從以上三個維度出發(fā)分別作出認定，處置的決定方式也分三個層面。對于涉及職務(wù)違法的公職人員由監(jiān)察機關(guān)直接作出政務(wù)處分，涉及職務(wù)犯罪的移送至檢察機關(guān)進行審查起訴，具有黨員身份的還需一并作出黨紀處分決定[7]。由此可見，檢察機關(guān)無法在監(jiān)察權(quán)力的運作過程中介入法律監(jiān)督，與其相關(guān)聯(lián)的職務(wù)犯罪調(diào)查活動也只占了監(jiān)察職能的一部分內(nèi)容，監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察監(jiān)督具有一定的優(yōu)異性。

（二）監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)的相互制約

就法條規(guī)定而言，《憲法》第127條和《監(jiān)察法》第4條都特別強調(diào)了“監(jiān)察機關(guān)在辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件的過程中，應(yīng)當與檢察機關(guān)之間相互配合、相互制約。”與《憲法》第135條相似[8]，法條特意強調(diào)了機關(guān)與機關(guān)之間的制約關(guān)系，從中我們可以看出兩點價值內(nèi)涵：一是法律條文明確了具體的時間狀語，即兩者之間的控權(quán)關(guān)系僅發(fā)生在辦理職務(wù)犯罪案件的過程中；二是通過法律規(guī)定維系了監(jiān)察機關(guān)在調(diào)查活動中與檢察機關(guān)之間的平衡和制約關(guān)系。

在實踐中，監(jiān)察機關(guān)作為職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的行使主體，其在調(diào)查程序上與檢察機關(guān)的配合與銜接尤為重要，主要體現(xiàn)在證據(jù)的收集適用和案件移送兩方面。在收集和適用證據(jù)時，監(jiān)察機關(guān)雖不直接受《刑事訴訟法》的約束，但由于其在調(diào)查活動中所搜集到的證據(jù)可以不經(jīng)轉(zhuǎn)化直接在刑事訴訟活動中適用，因此在證據(jù)搜集的手段和程序上都應(yīng)當與刑事訴訟法的證據(jù)規(guī)則保持一致，否則檢察機關(guān)有權(quán)在審查起訴階段進行非法證據(jù)排除。在監(jiān)察機關(guān)對被調(diào)查對象做出相應(yīng)的政務(wù)處分之后，認定被調(diào)查人涉嫌職務(wù)犯罪的，應(yīng)當在符合起訴條件的情形下制作起訴意見書并將案件有關(guān)資料移送檢察機關(guān)進行依法審查，對檢察機關(guān)提出的退回補充調(diào)查等檢察意見依法辦理，也有權(quán)依照監(jiān)察法第47條的有關(guān)規(guī)定，對于檢察機關(guān)作出的不起訴決定提出復議申請。

四、非對稱性制衡模式的制度邏輯

國家監(jiān)察委員會并不屬于檢察院的法律監(jiān)督范疇，而其卻可以對檢察院履行當然的監(jiān)察監(jiān)督職能，這便是二者之間不平衡制約關(guān)系的體現(xiàn)。這種“不平衡關(guān)系”是基于監(jiān)檢的法律職能不同和權(quán)力性質(zhì)差異而設(shè)計的制度，不僅契合了我國高強度反腐工作的需求，也有利于完善黨和國家權(quán)力監(jiān)督體系的構(gòu)建，避免機關(guān)之間陷入相互監(jiān)督的死循環(huán)。

（一）檢察機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督職能配置的差異性

1.檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的重構(gòu)

《憲法》第134條明確了檢察機關(guān)的憲法定位為國家法律監(jiān)督機關(guān)，然而在此次監(jiān)察體制改革之前，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能并沒能發(fā)揮實效，真正能彰顯檢察機關(guān)地位的是其刑事偵查職能[9]。在改革以前，我國實行的是紀檢監(jiān)察和職務(wù)犯罪偵察雙軌并行的監(jiān)察體制，在檢察機關(guān)內(nèi)部專門設(shè)立了自偵部門和職務(wù)犯罪預防部門負責刑事偵查職能的行使。雖然此舉讓檢察機關(guān)在偵破貪污賄賂類案件方面取得了重大突破，但職務(wù)犯罪偵查工作在實踐中占用了檢察機關(guān)的大部分精力，且檢察機關(guān)自身也存在著自我監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督的問題。

因此，黨的十八大以來的改革措施一方面大幅度剝奪了檢察機關(guān)對公職人員職務(wù)犯罪的偵查權(quán)，只留下14個可以管轄的罪名，削弱了檢察機關(guān)在職務(wù)犯罪偵查事項上監(jiān)督資源的配置；另一方面又重新整合了法律監(jiān)督資源，逐漸形成了以刑事檢察、民事檢察、行政監(jiān)察和公益訴訟檢察為主的“四大檢察”新格局，讓檢察機關(guān)的法律監(jiān)督效果不僅在訴訟領(lǐng)域發(fā)揮作用，而得以貫穿整個法律運作的環(huán)節(jié)。此舉不僅打破了檢察機關(guān)內(nèi)部原本的職能壁壘，讓法律監(jiān)督職能得以在新格局中相互延伸、相互交融，也體現(xiàn)了法律監(jiān)督內(nèi)涵在時代特色下的新發(fā)展[10]。

改革后的法律監(jiān)督職能更加注重“權(quán)力與權(quán)利”之間的較量。從監(jiān)督內(nèi)容上看，提高了檢察機關(guān)及其工作人員對法律執(zhí)行、法律遵守和法律適用行為的監(jiān)督和糾正能力[11]。因而，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能是對法律實施的整體環(huán)節(jié)的監(jiān)督。從監(jiān)督對象上看，法律監(jiān)督是檢察機關(guān)對行政執(zhí)法機關(guān)、司法機關(guān)實施行政權(quán)、審判權(quán)情況的反饋。顯然，監(jiān)察權(quán)力的運行不屬于檢察機關(guān)的監(jiān)督范疇，因而監(jiān)察機關(guān)并不屬于法律監(jiān)督對象。從監(jiān)督方式上看，法律監(jiān)督職能的行使與三大訴訟法緊密相關(guān)，更多地通過程序上的事后救濟得以實現(xiàn)[12]。

2.監(jiān)察機關(guān)監(jiān)察監(jiān)督職能的內(nèi)涵

與檢察機關(guān)重點化、專業(yè)化的法律監(jiān)督職能不同，國家監(jiān)委的監(jiān)察監(jiān)督職能更加具有獨立性、全面性的特征。從監(jiān)督內(nèi)容上看，監(jiān)察監(jiān)督側(cè)重的是對權(quán)力運行廉潔性的監(jiān)督，該職能的行使建立在權(quán)力運行的內(nèi)控基礎(chǔ)之上，在國家機關(guān)的一線內(nèi)控機制沒有發(fā)揮作用時及時介入。從監(jiān)督對象上看，與檢察機關(guān)以對事監(jiān)督為主的監(jiān)督特征不同的是，監(jiān)察監(jiān)督的對象范圍更為廣泛，自然也將檢察機關(guān)對法律監(jiān)督權(quán)的行使覆蓋在內(nèi)[13]。從監(jiān)督方式上看，檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的行使離不開與行政執(zhí)法、司法機關(guān)的積極配合與互動，而監(jiān)察機關(guān)履行監(jiān)察監(jiān)督職能的方式更加多樣化，除廉政教育、談話、詢問等事前階段預防性監(jiān)督外，還包括紀律處分、強制調(diào)查措施等事后實體性處分，更有利于實現(xiàn)“不能腐、不敢腐、不想腐”的反腐效果。

此外，監(jiān)委的職能并不局限于反腐。為實現(xiàn)對權(quán)力運行的全方位、立體化監(jiān)督，監(jiān)察監(jiān)督職能的外延不僅是行政權(quán)的執(zhí)行監(jiān)察，還應(yīng)涵蓋立法、司法領(lǐng)域。因此，強調(diào)監(jiān)察機關(guān)對檢察機關(guān)的監(jiān)督關(guān)系，也是保障監(jiān)察全覆蓋目標得以實現(xiàn)的必由之路。

（二）監(jiān)察體制的獨特性

監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)在法律職能配置上側(cè)重的差異性是監(jiān)察機關(guān)不能成為法律監(jiān)督對象的法理基礎(chǔ)，而監(jiān)察體制的獨特性則是檢察機關(guān)無法對監(jiān)察機關(guān)順利展開監(jiān)督的現(xiàn)實阻礙。

1.合署辦公制度的特殊性

紀檢監(jiān)察合署辦公實現(xiàn)了黨的紀律檢查與監(jiān)委權(quán)力監(jiān)察的協(xié)同共治，實現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)督的有機融合[14]。即意味著監(jiān)察監(jiān)督不僅是反腐監(jiān)督，更是政治監(jiān)督，在監(jiān)督調(diào)查程序上亦是如此。一方面，合署辦公制度使得檢察機關(guān)缺少對監(jiān)察機關(guān)展開法律監(jiān)督的有效依據(jù)，檢察機關(guān)在程序上為當事人提供權(quán)利救濟的依據(jù)無非為法律法規(guī)，而監(jiān)察機關(guān)卻可以依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)對當事人進行政務(wù)處分。另一方面，合署辦公一體化的運行機制使得紀委和監(jiān)委的職責權(quán)限相互貫通，在執(zhí)紀與執(zhí)法工作相互融合的情形下，檢察機關(guān)身為國家機關(guān)無法合理介入對黨內(nèi)決策的干涉。

2.監(jiān)察權(quán)力運行的封閉性

考慮到監(jiān)察機關(guān)所辦理的大部分案件涉及到國家秘密，一般不能對外公開調(diào)查細節(jié)，也為檢察院對監(jiān)察調(diào)查權(quán)力的監(jiān)督設(shè)下了程序性障礙。通過閱讀中央紀委國家監(jiān)委官方網(wǎng)站所披露的典型案例可以發(fā)現(xiàn)，監(jiān)委對于職務(wù)犯罪行為的公開內(nèi)容大致描述為“違法收受禮金、禮品”、“生活奢靡腐敗”等，沒有也不可能涉及到具體的案情細節(jié)，更不遑論監(jiān)委的調(diào)查程序封閉且獨立，監(jiān)委會掌握了什么程度的問題線索、會在什么時期進行初步核實、暗中調(diào)查等，外界也無從得知。導致了在調(diào)查案件的實際過程中一般都是由監(jiān)察機關(guān)掌握絕對話語權(quán)，檢察機關(guān)只能被動地從旁協(xié)助、提供配合，無法主動介入調(diào)查程序，也無權(quán)調(diào)查所有案件資料。因此，監(jiān)委與檢察院在調(diào)查職務(wù)犯罪程序上的相互牽制只能定性為制約關(guān)系，而不是監(jiān)督關(guān)系。

（三）避免機關(guān)間陷入無限監(jiān)督的死循環(huán)

由于目前監(jiān)察權(quán)過分集中，為防止監(jiān)委自身濫用權(quán)力，也有學者提出將監(jiān)察委員會納入檢察院的法律監(jiān)督范疇之內(nèi)的觀點。筆者認為這一想法雖然具有一定的現(xiàn)實意義，但并沒有實質(zhì)解決監(jiān)督性權(quán)力所面臨的問題。國家監(jiān)察委員會本就是中央專門設(shè)立的集中履行監(jiān)察職能的反腐敗組織，如再賦予檢察機關(guān)監(jiān)督監(jiān)察委員會的權(quán)力，不僅會打擊監(jiān)委的權(quán)威性和獨立性，也會讓檢察院再次陷入“誰來監(jiān)督”的困境。如果讓監(jiān)檢相互監(jiān)督，則監(jiān)督職能無法真正發(fā)揮實效；如果再另設(shè)一個機關(guān)負責監(jiān)督檢察院，則會讓國家機關(guān)之間陷入無限監(jiān)督的死循環(huán)。

五、結(jié)語

為確保監(jiān)察權(quán)始終在法治的軌道上運行，除構(gòu)建多元有效的外部監(jiān)督機制外，還需正確認識監(jiān)察機關(guān)與檢查機關(guān)單向監(jiān)督、相互制約的關(guān)系，注重檢查機關(guān)在職務(wù)犯罪調(diào)查程序上對監(jiān)察機關(guān)的起到的制約作用，對于推動職務(wù)違法和職務(wù)犯罪調(diào)查活動的發(fā)展而言至關(guān)重要。

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基金項目：2022年江蘇省研究生科研創(chuàng)新實踐項目，項目名稱：監(jiān)察機關(guān)與檢查機關(guān)的非對稱性制衡關(guān)系探討（項目編號：KYCX22_2139）

作者簡介：孫敏玥（1999.5-），女，漢族，江蘇南京人，碩士在讀，研究方向：監(jiān)察法學。