陳琛 施國慶

內(nèi)容提要 黨的十八大以來，黨中央高度重視科學(xué)決策、民主決策，公共政策評估研究和實(shí)踐進(jìn)入快速發(fā)展階段。自第四代評估的概念提出之后，公共政策的外溢效應(yīng)評估即社會影響評估在國際上呈現(xiàn)三種發(fā)展趨勢：建構(gòu)主義、民主協(xié)商與倫理約束。從價(jià)值觀視角剖析，三者體現(xiàn)為科學(xué)主義與實(shí)證主義反思所引領(lǐng)的本體論與認(rèn)識論的變革；從方法論視角審視，三者體現(xiàn)為多元主體治理與解釋學(xué)辯證所代表的創(chuàng)新趨勢。新趨勢是科學(xué)化與民主化兩種傾向博弈的結(jié)果，具體表現(xiàn)為經(jīng)過管理學(xué)派與參與學(xué)派近二十年來的爭論，后者逐漸取代前者成為主流。對我國而言，社會影響評估理論的引介既符合關(guān)口前移的風(fēng)險(xiǎn)治理思路，也從公眾參與視角豐富了社會治理的工具箱，有助于提高我國決策的民主性和科學(xué)性。

關(guān)鍵詞 政策評估 社會影響評估 建構(gòu)主義 社會責(zé)任 社會風(fēng)險(xiǎn)

陳琛，中國海洋大學(xué)國際事務(wù)與公共管理學(xué)院副教授

施國慶，河海大學(xué)公共管理學(xué)院教授

本文為山東省教育科學(xué)“十四五”規(guī)劃青年重點(diǎn)課題“基于大學(xué)社會責(zé)任的課程思政‘校地融合模式研究”（2021QZD010）的階段性成果。感謝黃杰、劉一弘、吳曉林老師的寶貴意見。

一、研究背景

黨的十八大以來，黨中央高度重視科學(xué)決策、民主決策，積極推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，在重大政策制定過程中，強(qiáng)調(diào)公共政策評估的作用。2015年，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)的意見》提出建立健全政策評估制度。黨的十九屆五中全會通過的《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出，健全重大政策事前評估和事后評價(jià)制度。2019年頒布的國務(wù)院713號令《重大行政決策程序暫行條例》將風(fēng)險(xiǎn)評估作為重大行政決策前的必備環(huán)節(jié)。公共政策評估的實(shí)踐和研究進(jìn)入快速發(fā)展階段。

面向中國實(shí)踐、借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，能夠有效規(guī)避認(rèn)知誤區(qū)，促進(jìn)中國政策評估實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，自以“在價(jià)值觀上認(rèn)同建構(gòu)主義，在方法論上采納解釋學(xué)辯證，通過多元主體的過程性參與，尋求達(dá)成共識的評估范式”為標(biāo)志的第四代評估概念提出以來[1]，公共政策評估經(jīng)歷了價(jià)值觀和方法論的變革與轉(zhuǎn)型[2]。盡管有學(xué)者從“協(xié)調(diào)民主式評估”等視角對第五代評估進(jìn)行了暢想，但尚未能闡明評估代際的本質(zhì)性區(qū)別，因此，可以預(yù)見未來較長時(shí)期的公共政策評估仍依循第四代評估的理念。

從評估效果來看，公共政策評估一方面應(yīng)對政策成效進(jìn)行評價(jià)，即判斷政策是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)；另一方面應(yīng)對政策的外溢效應(yīng)進(jìn)行評估，即分析政策在其目標(biāo)之外造成什么樣的社會影響[3]。前者是政策評估的主流研究志趣，而后者則以交叉學(xué)科的狀態(tài)分布于不同領(lǐng)域。通過梳理文獻(xiàn)，筆者認(rèn)為與公共政策外溢效應(yīng)評估密切相關(guān)的定義，是國際影響評估協(xié)會（International Association for Impact Assessment，IAIA）對社會影響評估的界定：“分析、監(jiān)測、治理外界干擾（政策、規(guī)劃、項(xiàng)目、工程）所導(dǎo)致的社會后果及社會變化過程，包括故意的、非故意的，正面的、負(fù)面的社會影響”[4]。從社會影響評估視角來分析，重大政策除了對自身目標(biāo)維度，還會對政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、文化、國家安全等多個(gè)維度產(chǎn)生外溢效應(yīng)，這些效應(yīng)最終會沉淀到社會維度，如果對其未能實(shí)現(xiàn)及時(shí)、有效的評估和治理，則有可能生成社會風(fēng)險(xiǎn)，影響社會穩(wěn)定、危害公共安全。

社會影響評估起始于工程項(xiàng)目中的移民安置和環(huán)境影響評估。20世紀(jì)80年代，世界銀行聘用社會學(xué)專家邁克爾·塞尼博士和他的團(tuán)隊(duì)在1986—1987年和1991—1993年分別對世行貸款項(xiàng)目進(jìn)行了兩次大型回顧性評估[5]。評估結(jié)果表明，世界銀行在非洲、亞洲貸款的開發(fā)項(xiàng)目在進(jìn)行征地移民時(shí)造成許多失誤，類似的失誤在20世紀(jì)60年代至70年代的中國也發(fā)生過。移民出現(xiàn)了8種典型的次生貧困風(fēng)險(xiǎn)，如果不采取措施來緩解這些主要風(fēng)險(xiǎn)，非自愿移民造成的貧困會持續(xù)很長時(shí)間，并且具有相當(dāng)?shù)钠茐牧6]。基于移民產(chǎn)生的顯著的社會影響，學(xué)界開始提出移民項(xiàng)目的社會學(xué)方法、社會政策、社會監(jiān)測和社會整合。1990年，世界銀行頒布了全球第一個(gè)非自愿移民政策《非自愿移民（OD4.30）》，使社會學(xué)和社會政策開始嵌入國際貸款項(xiàng)目管理。此后，社會性別、土著居民、國際河流、沖突地區(qū)、脆弱群體、公眾參與、信息公開、勞工和工作條件、反腐敗等議題陸續(xù)進(jìn)入國際金融機(jī)構(gòu)的社會安全保障政策體系。

從環(huán)境影響評估發(fā)展軌跡來看，工程的建設(shè)和運(yùn)行對自然系統(tǒng)的物理、化學(xué)、生物要素產(chǎn)生的影響，不僅導(dǎo)致嚴(yán)重的環(huán)境污染，也對社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中的人口、經(jīng)濟(jì)、社會、文化產(chǎn)生破壞性影響，且這些影響反過來作用于自然系統(tǒng)，所以對環(huán)境影響的評價(jià)逐漸重視和納入社會環(huán)境要素。環(huán)境污染是環(huán)境影響評價(jià)的重點(diǎn)。施國慶等認(rèn)為，科學(xué)地認(rèn)識環(huán)境污染，并且通過技術(shù)手段將這一認(rèn)識轉(zhuǎn)化為大眾可了解的信息，是污染轉(zhuǎn)化為社會問題的重要基礎(chǔ)[1]。隨著工業(yè)化、城市化的推進(jìn)，社會轉(zhuǎn)型過程中結(jié)構(gòu)性矛盾的突出，項(xiàng)目和政策受影響者主體的多元化、不同層級政府的多目標(biāo)化、新媒體的日漸普及，利益主體間的競爭、沖突與順應(yīng)、合作的不斷演化，加之宏觀結(jié)構(gòu)關(guān)系的轉(zhuǎn)向，環(huán)境污染問題整體步入常態(tài)，常規(guī)的環(huán)境治理制度建設(shè)和對民眾環(huán)保意識的培育也在不斷強(qiáng)化。

發(fā)展項(xiàng)目的社會評估在20世紀(jì)90年代初期開始引入國內(nèi)，在隨后的40多年里，中國的工程移民評估、環(huán)境影響評估等領(lǐng)域發(fā)生了漸進(jìn)的、巨大的變化。中國的知識和創(chuàng)新實(shí)踐結(jié)合了學(xué)習(xí)全球經(jīng)驗(yàn)的開放態(tài)度，并注重因地制宜，形成了本國技能和工具[2]。以國家發(fā)展和改革委員會2002年將社會評價(jià)納入中國國際工程咨詢公司編制的《投資項(xiàng)目可行性研究指南》為標(biāo)志，社會評價(jià)成為與技術(shù)評價(jià)、經(jīng)濟(jì)評價(jià)、財(cái)務(wù)評價(jià)、環(huán)境評價(jià)并列的項(xiàng)目評價(jià)工具，被廣泛地應(yīng)用于投資項(xiàng)目評價(jià)，并逐漸延展到對社會政策、公共政策的社會影響評估中[3]。越來越多的學(xué)者開始將政策作為研究對象，通過借鑒項(xiàng)目評估領(lǐng)域成熟的視域、理論和方法，實(shí)現(xiàn)對公共政策影響的全面理解[4]。

本文擬基于價(jià)值觀變革與方法論創(chuàng)新的雙重視角，梳理并提煉國際公共政策社會影響評估的新趨勢，以期借他山之石，促進(jìn)中國公共政策評估的科學(xué)化與民主化發(fā)展，在公共政策的制定和執(zhí)行中有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，以實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全之間的動態(tài)平衡、良性互動[5]。

二、社會影響評估：公共政策外溢效應(yīng)的考查

從適用階段來看，傳統(tǒng)公共政策評估主要關(guān)注政策執(zhí)行后的判斷和反饋，而社會影響評估則側(cè)重對未來的研判。從中文語義看，前者更適合被稱作事后的“評價(jià)”。然而，用詞的選擇一方面是對研究歷史的延續(xù)，另一方面也會隨著認(rèn)知的不斷變革而獲得新的含義?，F(xiàn)今對公共政策評估的分類，往往將其分為政策前、政策中和政策后評估三類，體現(xiàn)了對傳統(tǒng)概念的革新和延展。最初，社會影響評估在環(huán)境領(lǐng)域被引進(jìn)中國，也被稱為“社會影響評價(jià)”，但筆者基于個(gè)人學(xué)術(shù)研究以及與國內(nèi)外權(quán)威專家的溝通，認(rèn)為“評估”一詞更為合適，其既與第四代評估理念相契合，也可將社會影響評估更好地納入公共政策評估體系之中。

從分析維度來看，公共政策的外溢效應(yīng)可以作用于政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、文化等不同方面，但所有的影響最終都會落實(shí)到社會層面，而這正是社會影響評估理論的關(guān)注重點(diǎn)：通過與環(huán)境影響評估、經(jīng)濟(jì)影響評估、文化影響評估、健康影響評估等的對話，對政策外溢效應(yīng)的機(jī)理和路徑進(jìn)行綜合研判。也就是說，評估針對的并非單一的“社會”維度，而是綜合的“社會”體系[6]。

在發(fā)展趨勢上，伴隨著第四代評估改革浪潮，社會影響評估呈現(xiàn)與公共政策評估既相似又不同的三大趨勢特征：建構(gòu)主義、民主協(xié)商與倫理約束。簡言之，建構(gòu)主義認(rèn)為評估應(yīng)基于一種創(chuàng)建的現(xiàn)實(shí)，這種現(xiàn)實(shí)并非游離于其創(chuàng)造者和支持者之外，也非獨(dú)立于構(gòu)建者之外的某種“客觀”世界，而是由一定的可獲得信息所創(chuàng)造，且這些信息形成某種整合的、系統(tǒng)化的“合理”模式。民主協(xié)商是一種協(xié)商方式，意在通過多元主體參與，基于協(xié)商達(dá)成共識形成新的建構(gòu)。倫理約束則注重從道德層面對公共政策進(jìn)行監(jiān)督。

三種趨勢特征既體現(xiàn)為價(jià)值觀的變革又代表了方法論的創(chuàng)新，其開啟于法蘭克·范克萊和拉貝爾·伯基這兩位社會影響評估學(xué)術(shù)界領(lǐng)袖的辯論[1]。2003年，由IAIA委托完成的兩份重要文件發(fā)布，分別是范克萊牽頭撰寫的《社會影響評估國際準(zhǔn)則》（以下簡稱《國際準(zhǔn)則》）[2]和伯基領(lǐng)銜制定的《美國社會影響評估準(zhǔn)則和指南》（以下簡稱《美國準(zhǔn)則》）[3]。這兩份文件被看作1993/1994年出版的《社會影響評估準(zhǔn)則和指南》（Guidelines and Principles for Social Impact Assessment）在新時(shí)期的繼承和發(fā)揚(yáng)，但由于范克萊和伯基在科學(xué)化和民主化兩種傾向的博弈之間選擇了不同的平衡點(diǎn)，參與學(xué)派與管理學(xué)派開啟了二十多年的爭論與此消彼長。

三、價(jià)值觀變革：對科學(xué)主義與實(shí)證主義的反思

價(jià)值觀的變革趨勢體現(xiàn)為對科學(xué)主義與實(shí)證主義的反思。專家和學(xué)者們在社會影響實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，科學(xué)無法解釋所有問題，科學(xué)范式無法揭示所有影響因素，尤其是與人類社會相關(guān)的議題。因此，社會科學(xué)對自然科學(xué)的過度模仿很可能是東施效顰，反而喪失了自身的獨(dú)特價(jià)值體系。

1.建構(gòu)主義趨勢：從指標(biāo)式評估到適應(yīng)性評估

管理學(xué)派認(rèn)為，社會影響評估的基礎(chǔ)是完備的、可復(fù)制的科學(xué)概念和方法，體現(xiàn)出社會科學(xué)在實(shí)證主義時(shí)期對自然科學(xué)的崇拜與模仿。自19世紀(jì)中葉起，自然科學(xué)所獲得的巨大成功、社會學(xué)家對理性和系統(tǒng)化的渴望、笛卡爾“我思，故我在”的精神、社會科學(xué)實(shí)踐者希望被看作正統(tǒng)職業(yè)的需求等因素，導(dǎo)致管理學(xué)派以堅(jiān)定的信念和熱情效仿自然科學(xué)的方法。因此，《美國準(zhǔn)則》列出了五大類、三十二小類的詳細(xì)指標(biāo)，用以對社會影響進(jìn)行指標(biāo)式評估。對比來看，參與學(xué)派則認(rèn)為許多社會影響是可以被預(yù)估的。也就是說，通過指標(biāo)可以預(yù)估許多的社會影響，但也一定會出現(xiàn)既有指標(biāo)體系之外的社會影響。因此，《國際準(zhǔn)則》沒有列出影響因素的詳細(xì)清單，而是將自身定位為一種統(tǒng)領(lǐng)性的框架，在關(guān)鍵的維度下進(jìn)行靈活的適應(yīng)性評估[4]。

管理學(xué)派認(rèn)為社會影響評估應(yīng)保證所有的環(huán)境正義問題得到充分的描述和分析，體現(xiàn)了一種實(shí)證主義傾向，即認(rèn)為通過科學(xué)流程能夠預(yù)測所有變化和影響，并構(gòu)建出社會治理的統(tǒng)一模式。相對而言，參與學(xué)派認(rèn)為任何評估都應(yīng)納入當(dāng)?shù)氐闹R和經(jīng)驗(yàn)，并承認(rèn)不同地區(qū)文化的價(jià)值。也就是說，基于后實(shí)證主義哲學(xué)觀，承認(rèn)價(jià)值觀的多樣性和社會問題的復(fù)雜性[5]，拒絕放之四海而皆準(zhǔn)的單一方法，尋求適應(yīng)性的文化回應(yīng)。

在參與學(xué)派看來，社會影響評估不僅是一種技術(shù)或一個(gè)流程，也是一種關(guān)于發(fā)展和民主的哲學(xué)?；诮?gòu)主義價(jià)值觀，充分考慮評估所在地區(qū)特征，對社會影響評估的流程和方法進(jìn)行地區(qū)性修正，在資料的收集、分析、判斷中充分考慮不同地區(qū)、不同群體的價(jià)值觀[1]，承認(rèn)內(nèi)部的多樣性，對每次評估進(jìn)行適應(yīng)性建構(gòu)。這種后實(shí)證主義的社會學(xué)意義上的“建構(gòu)”不等同于實(shí)證主義的“事實(shí)”，實(shí)際上，由于不同群體天然建構(gòu)了不同的認(rèn)知，評估者需要對適應(yīng)性的評估過程進(jìn)行控制，讓每個(gè)群體都必須面對和處理其他所有建構(gòu)[2]。因此，這種由試圖“理解”自身環(huán)境的人們所創(chuàng)造出來的共同觀念，可以被看作最接近真實(shí)的“事實(shí)”。

2.民主協(xié)商趨勢：從管理視角到人本視角

管理學(xué)派認(rèn)為，社會影響評估是對區(qū)域內(nèi)受到項(xiàng)目和政策影響的人口與社會環(huán)境進(jìn)行廣泛的了解，其主要目標(biāo)之一是提供高質(zhì)量的信息以供決策使用。顯然，這種觀念既認(rèn)為社會影響評估能夠通過科學(xué)模式得出高質(zhì)量結(jié)果，通過實(shí)證方法預(yù)估所有變化，也暗示了一種管理者視角，即評估目的是生成信息以用于更好地做決策。而參與學(xué)派認(rèn)為在所有的干預(yù)和評估過程中，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建路徑，在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行社會和人力資本建設(shè)并增強(qiáng)民主進(jìn)程；在所有的計(jì)劃干預(yù)中，尤其是在社會影響不可避免的情況下，應(yīng)充分考慮如何將受負(fù)面影響的群體轉(zhuǎn)變?yōu)槭芤嫒后w。一方面，應(yīng)體現(xiàn)出后實(shí)證主義對評估結(jié)果科學(xué)性的“謙遜”，通過協(xié)商和信息公開增強(qiáng)民主進(jìn)程[3]。其背后邏輯在于，如果擁有信息本身就是權(quán)力，那么隱瞞信息就是對這種民主權(quán)力的削弱。另一方面，人本主義觀念也得到體現(xiàn)，受影響公眾通過全面、積極地參與擁有了全面的觀念性平等。這意味著，在整個(gè)過程中參與者要被當(dāng)作“人”而非實(shí)驗(yàn)對象或者研究主體來看待，這體現(xiàn)出與前三代評估的顯著差異。前三代的評估過分強(qiáng)調(diào)科學(xué)實(shí)驗(yàn)，認(rèn)為科學(xué)能夠揭示一切問題，因而容易忽視整個(gè)情境中的其他利益相關(guān)者，尤其是與自身有不同的價(jià)值觀和建構(gòu)性解釋的利益相關(guān)者?？上У氖枪芾韺W(xué)派也陷入了類似的困境。對比來看，參與學(xué)派則與評估的主流發(fā)展理念一脈相承：調(diào)研的目的從最初的社會學(xué)實(shí)驗(yàn)到后來的社會數(shù)據(jù)收集，再到進(jìn)行民主協(xié)商，通過建構(gòu)討論平臺，調(diào)整利益相關(guān)者看待問題的方式[4]。

3.倫理約束趨勢：從經(jīng)濟(jì)利益到社會責(zé)任

在實(shí)證主義盛行的時(shí)代，西方國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)和社會保護(hù)的底層呼吁之間具有強(qiáng)烈的張力：決策者們認(rèn)為項(xiàng)目建設(shè)、資源開發(fā)對地區(qū)發(fā)展有著重要意義，擁有較強(qiáng)話語權(quán)的城市精英階層也普遍認(rèn)同這種觀點(diǎn)；而話語權(quán)較弱、占人口比例最高的普通民眾，則希望自身權(quán)益不受損害、維持平穩(wěn)的生活狀態(tài)。在社會影響評估領(lǐng)域?qū)W者的不斷呼吁下，西方國家民眾的思想逐漸改變，他們開始不認(rèn)可傳統(tǒng)粗獷的開發(fā)模式，而認(rèn)同環(huán)境保護(hù)，以及對底層民眾、原住民的社會生活保障的重要性。大型項(xiàng)目（尤其是污染型和爭議型項(xiàng)目）建設(shè)遭到了民眾抵制，對社會責(zé)任（social responsibility）的呼吁日益高漲[5]。這種抵制與呼吁是一把雙刃劍：一方面促進(jìn)了對環(huán)境和社會議題的關(guān)注，遏制了資本的無序擴(kuò)張；另一方面，過于嚴(yán)厲的批判將不可避免地遏制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，損害公眾的生活質(zhì)量。在對科學(xué)主義和實(shí)證主義的反思中，道德和倫理始終是非常關(guān)鍵的議題[1]。盡管這些理念會導(dǎo)致時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本的消耗較大，不符合現(xiàn)實(shí)主義審美，但對社會責(zé)任的公開討論能夠使決策者和公眾對倫理問題時(shí)刻保持警醒，避免因過度追求經(jīng)濟(jì)效益而對環(huán)境造成侵害。

參與學(xué)派強(qiáng)調(diào)，在政策評估和實(shí)施中不能使用暴力、騷擾、恐嚇或者不當(dāng)?shù)奈淞?，不接受侵犯社會任何階層人權(quán)的發(fā)展模式，從政策行為和人權(quán)保護(hù)的維度對社會責(zé)任的范疇進(jìn)行了明確界定。2010年，國際標(biāo)準(zhǔn)化組織（International Organization for Standardization，ISO）發(fā)行了《ISO26000社會責(zé)任指南》，旨在幫助不同的組織理解什么是社會責(zé)任，以及如何將社會責(zé)任付諸實(shí)踐。其中，第2.18條款將社會責(zé)任定義為，“實(shí)施公開的、符合道德的行為，對因組織的決策與行為而產(chǎn)生的社會和環(huán)境影響進(jìn)行治理。行為包括促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，社會健康與福利；關(guān)注不同利益主體的期望；遵守當(dāng)?shù)胤?，并符合國際行為準(zhǔn)則；在組織的運(yùn)行中加以貫徹和實(shí)踐”[2]。這一定義與參與學(xué)派對社會責(zé)任的期望在內(nèi)涵上相一致，從倫理層面對政策評估進(jìn)行了約束。

4.本體論與認(rèn)識論的變革

本文所說的價(jià)值觀視角實(shí)際上是本體論與認(rèn)識論的統(tǒng)合。管理學(xué)派堅(jiān)持科學(xué)主義和實(shí)證主義的信仰，認(rèn)為科學(xué)可以揭示一切社會影響，這種決定論的理念體現(xiàn)為現(xiàn)實(shí)主義本體論；而逐漸取代管理學(xué)派的參與學(xué)派則認(rèn)同相對主義本體論：“真理”被認(rèn)為是最完善、成熟的，并被一致認(rèn)同的某種理念所建構(gòu)，體現(xiàn)了對科學(xué)主義和實(shí)證主義的反思。類似地，管理學(xué)派的研究視角和對公眾的認(rèn)知，體現(xiàn)為二元客觀主義認(rèn)識論，即觀察者可以與被研究的對象保持一定的距離，任何價(jià)值觀都無法對之產(chǎn)生影響，然而，這種認(rèn)知在實(shí)踐中卻被證實(shí)過于理想化，只有采取人本視角而非管理視角，才能更全面地認(rèn)知評估者與被評估者之間的關(guān)系，更有效地建構(gòu)“事實(shí)”，體現(xiàn)為參與學(xué)派一元主觀主義認(rèn)識論的理念。

科學(xué)主義與實(shí)證主義反思給社會影響評估領(lǐng)域帶來了價(jià)值觀變革，建構(gòu)范式逐漸替代了固化的科學(xué)模型。建構(gòu)主義是公共政策本體論和認(rèn)識論的基礎(chǔ)，民主協(xié)商是變革實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)引導(dǎo)，倫理約束是對變革中應(yīng)遵循的原則和底線的界定。最終，評估主體和客體獲得連接性建構(gòu)和共鳴性經(jīng)驗(yàn)。

四、方法論創(chuàng)新：多元主體治理與解釋學(xué)辯證

方法論的創(chuàng)新趨勢體現(xiàn)為多元主體治理和解釋學(xué)辯證。前者代表了開放、復(fù)雜的共治系統(tǒng)，其通過協(xié)商實(shí)現(xiàn)共同利益。后者首先在性質(zhì)上是解釋性的，其次體現(xiàn)對不同觀點(diǎn)的比較和辯證，以期獲得黑格爾哲學(xué)意義上的高度綜合。正如陳阿江所言，技術(shù)經(jīng)濟(jì)范式的研究主題是項(xiàng)目“剩余”，方法論是科學(xué)主義，科學(xué)家共同體是由技術(shù)、經(jīng)濟(jì)專家構(gòu)成；而社會學(xué)范式的研究主題是“項(xiàng)目社會”，方法論以人本主義為主，科學(xué)家共同體主要是由社會學(xué)家和人類學(xué)家構(gòu)成[3]，因此，應(yīng)以社會學(xué)范式主導(dǎo)社會評價(jià)。

1.建構(gòu)主義趨勢：從利益分配到影響分配

管理學(xué)派注重通過利益分配的方法進(jìn)行影響治理。然而，隨著跨國合作、多邊主義的盛行，這種方法逐漸難以適應(yīng)多元主體治理的現(xiàn)狀。為此，參與學(xué)派轉(zhuǎn)變思路，從利益分配轉(zhuǎn)為影響分配，逐漸注重多元主體在分配中的正義與公平。由于不同群體天然構(gòu)建了不同的認(rèn)知，評估者需要以一種解釋學(xué)辯證過程對評估進(jìn)行控制，即每個(gè)群體都必須面對和處理其他所有建構(gòu)，以體現(xiàn)影響分配的公平性[1]。

參與學(xué)派認(rèn)為，可以通過對計(jì)劃干預(yù)的措施進(jìn)行修正以減少其可能帶來的負(fù)面影響，增加其正面影響。這是對建構(gòu)主義及其對科學(xué)主義和實(shí)證主義的批判可能導(dǎo)致的片面認(rèn)知的修正，也是對影響分配的路徑進(jìn)行了明晰：社會影響評估應(yīng)全面評估正面和負(fù)面影響，不僅要采取措施消減負(fù)面影響，也應(yīng)盡可能增加正面影響，將發(fā)展的紅利以影響的方式分配給公眾[2]。基于評估是對人民和進(jìn)步的投資的理念，社會投資的概念得到了拓展。除了傳統(tǒng)上對利益的認(rèn)知，對公眾的社會資本建設(shè)進(jìn)行投資，也是社會影響評估的重要維度[3]。

管理學(xué)派的分配方法論先驗(yàn)性地建立了評估的參數(shù)和界限，而參與學(xué)派的影響分配則體現(xiàn)為建構(gòu)主義，其主要引導(dǎo)因素為利益相關(guān)者的主張、爭議，通過多元主體的協(xié)商，以一種解釋學(xué)辯證的范式來確定參數(shù)和界限，因此，這種方法論的效果取決于構(gòu)建者的信息資源和構(gòu)建能力?；诮?gòu)主義的社區(qū)參與、對經(jīng)濟(jì)遷移的影響評估、移民后的生計(jì)重建和心理狀態(tài)恢復(fù)等方法逐漸成為主流。

2.民主協(xié)商趨勢：從成本-收益分析到協(xié)商共識

管理學(xué)派認(rèn)為應(yīng)對進(jìn)行中的項(xiàng)目、計(jì)劃或政策實(shí)施監(jiān)測和評估，必要時(shí)提出緩解措施。這種只在必要時(shí)才采取緩解措施的節(jié)約成本方法論導(dǎo)向，體現(xiàn)了成本-收益分析理念。相比而言，參與學(xué)派認(rèn)為，即使受影響群體同意了計(jì)劃的實(shí)施，且可能被視作受益者，依然應(yīng)充分考慮對社會和環(huán)境負(fù)面影響的緩解措施。這種看似增加成本的行動，充分考慮了多元主體的多元價(jià)值需求，目標(biāo)是通過解釋學(xué)辯證達(dá)成共識，從根本上減少潛在的負(fù)面影響和政策風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)質(zhì)上是對投資成本的保護(hù)，是以迂回的替代路徑的儲備降低政策徹底失敗的可能性[4]。

參與學(xué)派對成本-收益分析理念進(jìn)行了反思，認(rèn)為應(yīng)該把評估的重點(diǎn)放在社會的可持續(xù)發(fā)展上，由社會影響評估確定最佳的發(fā)展方案。社會影響評估和環(huán)境影響評估可以提供更多的機(jī)會，而不僅僅是作為社會成本和經(jīng)濟(jì)收益之間的衡量。也就是說，管理學(xué)派的方法論實(shí)則限制了社會影響評估在促進(jìn)社會可持續(xù)發(fā)展中可以發(fā)揮的作用。民主協(xié)商的方法論能夠通過回應(yīng)性聚焦，即多元主體積極、有效的參與，達(dá)成對社會可持續(xù)發(fā)展的共識[5]。最終產(chǎn)出成果包括《社會管理計(jì)劃》《影響和收益協(xié)議》等共識性文件[6]。

社會影響評估需要通過保障建構(gòu)式的溝通模式獲得利益相關(guān)方的民主反饋。學(xué)者們提出許多有效的方法或理念，如協(xié)商民主、社會責(zé)任、社會經(jīng)營許可等。舉例來說，協(xié)商民主是通過自由和平等的公共討論進(jìn)行決策的過程。參與者必須在信任、平等和相互理解的社區(qū)參與氛圍中與受影響公眾進(jìn)行溝通，重新建構(gòu)自己的認(rèn)知。他們要克服分歧，在充分聽取他人意見、收集信息的基礎(chǔ)上，做出合理的決定。所有利益相關(guān)者的參與都應(yīng)被認(rèn)為是合法合理的，并能夠真正影響決策的過程。這種合作治理的結(jié)構(gòu)可以通過尋求共同認(rèn)知和共同利益來實(shí)現(xiàn)，應(yīng)努力發(fā)揮社區(qū)的優(yōu)勢，探尋一條通往可持續(xù)發(fā)展未來的道路，以促進(jìn)決策和成果的實(shí)施和改進(jìn)。

3.倫理約束趨勢：從法律許可到社會經(jīng)營許可

參與學(xué)派認(rèn)為，社會影響評估應(yīng)該是發(fā)展過程的一個(gè)組成部分，貫穿開始的政策構(gòu)思到最終審計(jì)全過程。這里暗示了倫理對評估全過程的持續(xù)性的約束。多元價(jià)值倫理帶來的不可避免的沖突和張力，是社會影響評估在實(shí)踐中需要重點(diǎn)解決的問題。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，社會影響評估通過如下渠道對政策和項(xiàng)目施加影響。第一，通過與監(jiān)管機(jī)構(gòu)和金融機(jī)構(gòu)（投資機(jī)構(gòu)）的合作，影響決策和審批流程，包括確定項(xiàng)目同意通過的條件等，如企業(yè)社會責(zé)任（CSR）、社會經(jīng)營許可（SLO）的規(guī)定，開始越來越多出現(xiàn)在投資機(jī)構(gòu)的政策中，如果政府、企業(yè)想獲得投資機(jī)構(gòu)的支持，必須符合相關(guān)的規(guī)定，完成規(guī)定的社會影響評估；第二，與政府、企業(yè)等項(xiàng)目方合作，通過項(xiàng)目（再）設(shè)計(jì)、選址、規(guī)劃并實(shí)施緩解措施和監(jiān)督工程等手段，達(dá)到改善項(xiàng)目社會效益的目的；第三，通過與社區(qū)合作，協(xié)助處理社會變化，規(guī)劃更符合居民需求的愿景。

在具體規(guī)定方面，聯(lián)合國、世界銀行、國際金融組織等國際機(jī)構(gòu)在相應(yīng)的規(guī)章制度中，注重規(guī)范成員在國際投資中的社會負(fù)面影響和風(fēng)險(xiǎn)防控，如世界銀行1989年制定的《環(huán)境評估操作規(guī)范》，1990年和2001年的《非自愿移民操作政策》，2011年的《聯(lián)合國工商業(yè)與人權(quán)指導(dǎo)原則》、《海外援助項(xiàng)目指南》（聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署）、《投資項(xiàng)目規(guī)范》（國際金融組織）等。許多國家也有相應(yīng)的立法或規(guī)定，用以規(guī)范多元價(jià)值倫理的協(xié)調(diào)與梳理，如加拿大現(xiàn)行的環(huán)境法案就包含對社會影響評估的規(guī)定。

4.方法論基礎(chǔ)的創(chuàng)新

多元主體治理和解釋學(xué)辯證是參與學(xué)派的方法論基礎(chǔ)，也是參與學(xué)派與管理學(xué)派爭論的焦點(diǎn)。多元主體之間的協(xié)商應(yīng)該達(dá)成何種共識，如何達(dá)成共識？參與學(xué)派認(rèn)為，管理學(xué)派的干涉主義方法論過于強(qiáng)調(diào)對真理和自然規(guī)律的解釋，但在實(shí)踐中卻往往難以實(shí)現(xiàn)，因此，應(yīng)通過解釋學(xué)辯證過程，以回應(yīng)性聚焦的方法進(jìn)行評估[1]。這一方法的目標(biāo)是，如果有可能爭取達(dá)成共識，則所有參與者都重新構(gòu)建最初的構(gòu)建；如果無法達(dá)成共識，則展現(xiàn)并討論幾種不同觀點(diǎn)，建立協(xié)商議程。在這一過程中，所有的多元主體參與者通過獲得充分的信息、參與協(xié)商而受到教育，并被賦予相應(yīng)的權(quán)力[2]。這種解釋過程不是對“真實(shí)”狀態(tài)的描述，而是提出有意義的解釋，即個(gè)體或群體為“理解”自身所存在的環(huán)境而作的建構(gòu)，通過互動協(xié)商創(chuàng)造出的一種結(jié)果。社會評價(jià)不是公眾評價(jià)和經(jīng)濟(jì)評價(jià)的剩余，也不同于純粹的社會學(xué)學(xué)術(shù)研究，它是社會學(xué)理論與方法在項(xiàng)目實(shí)踐中的具體應(yīng)用。

多元主體治理與解釋學(xué)辯證引領(lǐng)了社會影響評估方法論的創(chuàng)新。具體來說，建構(gòu)主義是科學(xué)化和民主化博弈后產(chǎn)出的評估范式，是方法論的基礎(chǔ)；民主協(xié)商可以被看作一種適配的分析框架，即面向?qū)嵺`的“硬”性限制；而倫理約束則從“軟”理念的維度對方法論進(jìn)行了柔性的補(bǔ)充。以環(huán)境治理政策的評估為例，現(xiàn)有建構(gòu)主義視角的環(huán)境問題研究，超然于環(huán)境問題的物質(zhì)狀態(tài)與環(huán)境治理。環(huán)境治理實(shí)踐中的“去問題化”策略，旨在解決社會顯現(xiàn)度較高的環(huán)境問題，以減少社會矛盾和沖突，但也存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與社會風(fēng)險(xiǎn)。“民標(biāo)”在環(huán)境治理中的應(yīng)用，凸顯了環(huán)境治理的社會特征，即從單向度重視國家和技術(shù)到多向度重視國家-社會和技術(shù)測量-民眾感受[1]。

五、公共政策社會影響評估的新趨勢

經(jīng)過二十余年的爭論，參與學(xué)派逐漸占據(jù)了主流，公共政策社會影響評估的理念呈現(xiàn)建構(gòu)主義、協(xié)商民主和倫理約束三大趨勢，這也與第四代評估的發(fā)展理念相契合。需要注意的是，對第四代評估的接納并非對前三代評估的完全摒棄，對參與學(xué)派的接納也并非對管理學(xué)派的全盤否定。本文提出的趨勢和特征，實(shí)則是對過去評估理念的一種完善和修正。

社會影響評估的發(fā)展趨勢，既是本體論和認(rèn)識論的價(jià)值引領(lǐng)，又是方法論的路徑構(gòu)建，具體表現(xiàn)為對管理學(xué)派理念的批判。前者的批判在于，傳統(tǒng)的科學(xué)主義與實(shí)證主義聲稱自身站在價(jià)值中立的立場，實(shí)則卻掩飾了科學(xué)其實(shí)像人類所有的活動一樣，是一種政治行為。在決策中強(qiáng)調(diào)科學(xué)化而忽視民主化，可以被認(rèn)為是有意或無意地為了保持管理者的資源優(yōu)勢而對公眾權(quán)利的剝奪。后者的批判在于，如果接受多元主體價(jià)值觀，那么科學(xué)的觀點(diǎn)可能是最好的一種價(jià)值觀，但并非唯一的真理。然而，科學(xué)主義卻宣稱價(jià)值中立，以自己的價(jià)值觀替代多元的價(jià)值觀，缺乏解釋學(xué)辯證引領(lǐng)的協(xié)商共識的過程。

黨的十八大以來，中央多次強(qiáng)調(diào)建立健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，將風(fēng)險(xiǎn)評估列入黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系。黨的二十大報(bào)告提出“推進(jìn)國家安全體系和能力現(xiàn)代化，堅(jiān)決維護(hù)國家安全和社會穩(wěn)定”，“推動公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型”，再次明確了“關(guān)口前移”為新時(shí)代中國安全治理的發(fā)展方向。從社會影響評估理論進(jìn)行審視，原本穩(wěn)定的社會系統(tǒng)（社區(qū)或群體）在外界干擾（項(xiàng)目開發(fā)、政策變動等）下發(fā)生變化，如對社會變化治理不足，則會在當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)生成相應(yīng)的社會影響。社會影響有積極正面的和消極負(fù)面的，如果產(chǎn)生的負(fù)面社會影響超過了公眾的忍耐度，就有可能演化為社會風(fēng)險(xiǎn)?？梢哉J(rèn)為，社會影響本質(zhì)上是一種“兜底”的、多維疊加的影響。在環(huán)境、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等維度生成的變化會沉淀到社會維度，經(jīng)過彼此間復(fù)雜的疊加效應(yīng)和耦合效應(yīng)，最終生成社會影響。因此，社會影響評估可以被理解為社會風(fēng)險(xiǎn)評估的前置評估，是“關(guān)口前移”的重要工具?？梢?，對社會影響評估的深入探討與借鑒，能夠有效消解轉(zhuǎn)型期中國在公共政策的制定與實(shí)施中可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。

我國進(jìn)入新發(fā)展階段，社會需求顯著轉(zhuǎn)變，需要實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理、高質(zhì)量發(fā)展。黨的二十大報(bào)告為社會治理注入新理念新要求，即“以人民為中心”“發(fā)展全過程人民民主”，以更好實(shí)現(xiàn)黨的中心任務(wù)，也為新時(shí)代社會治理指明了路徑?！皥?jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，全面落實(shí)重大決策程序制度”，“暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道”，推動健全“共建共治共享”的“社會治理共同體”，對社會治理進(jìn)行了民主化的發(fā)展引導(dǎo)。本文介紹的社會影響評估理論，從公眾視角進(jìn)行了人本化討論和構(gòu)建，有助于提高我國決策的民主性和科學(xué)性。具體來說，在社區(qū)層面，社會影響評估能夠通過過程參與賦予公眾在決策中更多的話語權(quán)，讓公眾的政治參與更有活力，使公眾可以更有效地參與社會資本的建設(shè)，既能保障公眾避免有害的影響，減少可能遭受的物質(zhì)的、非物質(zhì)的損失，也能夠促進(jìn)公眾從政策執(zhí)行、項(xiàng)目開發(fā)中獲益。對于政府機(jī)構(gòu)而言，通過社會影響評估，能夠以長遠(yuǎn)的投資眼光，在政策和項(xiàng)目實(shí)施初期對選址、方案等基本問題進(jìn)行充分的探討，減少未來可能產(chǎn)生的大規(guī)模補(bǔ)償追責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。對于金融機(jī)構(gòu)而言，社會影響評估能夠協(xié)助獲取更好、更多的信息用于進(jìn)行精準(zhǔn)決策，促進(jìn)決策的科學(xué)化和民主化。而從中國承擔(dān)大國責(zé)任的角度而言，社會影響評估能夠幫助獲取更有用的信息用于社會治理，進(jìn)而促進(jìn)實(shí)現(xiàn)健康福祉、性別平等、永續(xù)社區(qū)、機(jī)構(gòu)正義等聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

〔責(zé)任編輯：玉水〕

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