吳宇哲 任宇航

內(nèi)容提要 我國現(xiàn)行住房制度與全體人民住有所居的目標(biāo)差距顯著，癥結(jié)在于普通商品房結(jié)構(gòu)性過剩，重售輕租、重商品輕保障和供需錯(cuò)配的結(jié)構(gòu)性矛盾突出。系統(tǒng)構(gòu)建面向中國式現(xiàn)代化的合理住房制度，需要協(xié)同發(fā)揮政府和市場(chǎng)兩種力量，以普通商品房合理調(diào)控推動(dòng)實(shí)現(xiàn)人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化，以保障性住房合理建設(shè)推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的現(xiàn)代化，以改善性住房合理供給推動(dòng)實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。房地產(chǎn)稅改革將從效率、公平和治理三個(gè)維度完善合理住房制度構(gòu)建。在調(diào)整中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系的前提下，流通和保有環(huán)節(jié)的差異化課稅對(duì)促進(jìn)合理住房制度內(nèi)部循環(huán)意義重大，并在遠(yuǎn)期推動(dòng)實(shí)現(xiàn)物質(zhì)文明與精神文明相協(xié)調(diào)的中國式現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞 中國式現(xiàn)代化 住房制度 結(jié)構(gòu)性過剩 土地財(cái)政 房地產(chǎn)稅

吳宇哲，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授

任宇航，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生

本文為研究闡釋黨的十九屆六中全會(huì)精神國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度研究”（22ZDA099）的階段性成果。

一、全體人民住有所居與中國式現(xiàn)代化

住房是人類生存的必需品之一，合理的住房制度關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長以及國民生活的獲得感和幸福感。住房問題是各國在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中均需面對(duì)的重大挑戰(zhàn)。二戰(zhàn)后，聯(lián)合國分別以“居者有其屋”“可負(fù)擔(dān)住房”“包容性住房”為主題，召開了三次人居大會(huì)，為解決不同發(fā)展階段全球突出的住房問題提供了指導(dǎo)。黨的二十大報(bào)告將全體人民“住有所居”作為貫徹以人民為中心發(fā)展思想的重要舉措。因此，新發(fā)展階段我國合理住房制度的構(gòu)建應(yīng)緊密圍繞全體人民“住有所居”和中國式現(xiàn)代化兩者內(nèi)涵的緊密聯(lián)系來展開：①人口規(guī)模巨大是中國式現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，這要求“住有所居”的實(shí)現(xiàn)必須包含效率維度，以達(dá)到其覆蓋廣度；②全體人民共同富裕是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，這要求“住有所居”的實(shí)現(xiàn)必須包含公平維度，以達(dá)到其保障力度；③人與自然和諧共生是中國式現(xiàn)代化的根本保障，這要求“住有所居”的實(shí)現(xiàn)必須在統(tǒng)籌發(fā)展與保護(hù)關(guān)系的前提下，積極探索踐行生態(tài)文明理念的住房發(fā)展新路徑，以達(dá)到其引領(lǐng)高度。具有不同于一般商品的特性[1]，且在面向不同收入群體時(shí)，住房的產(chǎn)品屬性也隨之發(fā)生變化，低收入者的住房需求主要由政府提供公共物品的方式加以滿足，而高收入者可以接受住房是私人商品，并通過市場(chǎng)滿足其需求，這決定了在構(gòu)建面向中國式現(xiàn)代化的合理住房制度過程中，需要協(xié)同發(fā)揮兩種力量（圖1）[2]。

二、現(xiàn)行住房制度的形成與困境

1.現(xiàn)行住房制度的形成

新中國成立后，我國城鎮(zhèn)住房主要由政府計(jì)劃供給并實(shí)施統(tǒng)一分配。1978年改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展首先面臨的就是建設(shè)資金短缺的問題。1988年《中華人民共和國憲法修正案》對(duì)土地使用權(quán)可以依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓的肯定，以及1994年分稅制改革對(duì)中央和地方財(cái)稅關(guān)系的重大調(diào)整為日后地方政府“以地謀發(fā)展”模式的形成埋下了伏筆[3]。20世紀(jì)90年代我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，人口從農(nóng)村向城市大規(guī)模遷移和集聚給城市住房供給帶來巨大挑戰(zhàn)，我國開始逐步探索城鎮(zhèn)住房制度改革。1998年，實(shí)物分房轉(zhuǎn)化為貨幣分房標(biāo)志著住房成為消費(fèi)品，并奠定了住房商品化改革的方向。2003年，房地產(chǎn)業(yè)被確立為國民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)，一方面，以商品房為代表的房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)在投資、生產(chǎn)和消費(fèi)領(lǐng)域?qū)瓌?dòng)經(jīng)濟(jì)增長做出了重要貢獻(xiàn)[4]，另一方面，以住宅用地出讓金為核心的土地財(cái)政成為地方政府重要的預(yù)算外收入來源，為各級(jí)地方政府啟動(dòng)大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和驅(qū)動(dòng)工業(yè)化進(jìn)程提供了資本[5]。至此，牽動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長和地方財(cái)政的普通商品房開始逐步確立其在城鎮(zhèn)住房制度中的核心地位，城鎮(zhèn)住房兼具消費(fèi)和投資功能的商品二重屬性進(jìn)一步凸顯[6]。2008年金融危機(jī)后，“四萬億”刺激計(jì)劃進(jìn)一步強(qiáng)化了房地產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)投資、驅(qū)動(dòng)生產(chǎn)、提振消費(fèi)和保障地方財(cái)政收入的作用，但由此帶來的負(fù)面效應(yīng)引發(fā)經(jīng)濟(jì)“脫實(shí)向虛”[7]；土地財(cái)政驅(qū)動(dòng)發(fā)展模式中的風(fēng)險(xiǎn)不斷積累，發(fā)展績效不佳、不可持續(xù)性等問題顯露端倪[8]。面對(duì)與現(xiàn)行住房制度形成相伴生的諸多不穩(wěn)定和不可持續(xù)因素，中央于2016年提出了“房住不炒”的住房發(fā)展定位。2021年黨的十九屆六中全會(huì)明確提出“多主體供給、多渠道保障、租購并舉”的住房制度改革方向。2022年黨的二十大報(bào)告對(duì)上述定位和方向進(jìn)行了重申。遺憾的是，在要素驅(qū)動(dòng)發(fā)展階段，房地產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈較長的特征使其在穩(wěn)定和拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長中扮演著不可替代的角色，地方政府也對(duì)這種建立在土地要素價(jià)格扭曲和土地財(cái)政激勵(lì)基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長路徑形成依賴[1]，缺乏推動(dòng)房地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和優(yōu)化住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)的動(dòng)力[2]。因此，普通商品房的建設(shè)規(guī)模和市場(chǎng)價(jià)格均被推向極端，并埋下了普通商品房結(jié)構(gòu)性過剩的隱患。

2.普通商品房結(jié)構(gòu)性過剩與調(diào)控失效

在快速城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，我國人口居住的空間關(guān)系發(fā)生了顯著變化，而住房制度和住房體系未能與之完全適配。土地價(jià)值的空間差異和城鎮(zhèn)住房的過度商品化使住房在城市與鄉(xiāng)村之間、不同區(qū)域之間、城市與郊區(qū)之間供需錯(cuò)配，住房不平等[3]，并導(dǎo)致城鄉(xiāng)住房市場(chǎng)嚴(yán)重割裂，部分中、西部地區(qū)和三、四線城市住房嚴(yán)重過剩，城市郊區(qū)住房市場(chǎng)非理性擴(kuò)張等問題。此外，城鎮(zhèn)商品房價(jià)格上漲過快引發(fā)了一系列突出的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題。其一，政府作用失效。普通商品房價(jià)格過高導(dǎo)致低收入和中等收入群體的基本住房需求難以通過市場(chǎng)得到滿足，加劇了政府為實(shí)現(xiàn)住房公共物品非排他屬性的資金壓力。其二，經(jīng)濟(jì)泡沫化。作為比較典型的非完全競爭市場(chǎng)，住房配置的市場(chǎng)手段失靈導(dǎo)致房價(jià)和社會(huì)資源配置扭曲，投機(jī)行為頻發(fā)，催生了房價(jià)泡沫和不合理預(yù)期，隱藏了系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)等隱患[4]。其三，社會(huì)階層固化。住房與婚戀、居民財(cái)富和社會(huì)地位關(guān)系的過度捆綁不利于正常的社會(huì)流動(dòng)性[5]，階層固化的可能性不斷加深。此外，普通商品房結(jié)構(gòu)性過剩還導(dǎo)致中等收入群體購買力趨于飽和，高收入群體通過投機(jī)釋放過剩的購買力，激發(fā)中等收入群體的投機(jī)需求，迫使低收入群體消費(fèi)以投資品定價(jià)的住房[6]，這進(jìn)一步擠出其基本購房需求，使得現(xiàn)行住房制度陷入普通商品房結(jié)構(gòu)性過剩的惡性循環(huán)。

針對(duì)上述問題，國家不斷強(qiáng)化房地產(chǎn)宏觀調(diào)控，并針對(duì)住房市場(chǎng)中的不同參與者分別制定相應(yīng)的政策措施。針對(duì)開發(fā)商，主要實(shí)施限價(jià)措施，并設(shè)置了嚴(yán)控融資風(fēng)險(xiǎn)的“三道紅線”，試圖從供給端平抑住房市場(chǎng)價(jià)格；針對(duì)購房者，主要實(shí)施限購措施，試圖從需求端壓制大城市購房者的投機(jī)需求；針對(duì)銀行和地方政府分別實(shí)施限貸和集中供地措施，從而限制房地產(chǎn)企業(yè)的盲目擴(kuò)張并削弱地方政府的土地財(cái)政激勵(lì)。然而，這調(diào)控政策不僅收效甚微，還引發(fā)了一系列連鎖反應(yīng)，原因在于政府的行政干預(yù)行為，如價(jià)格管制政策，擾亂了住房市場(chǎng)的正常價(jià)格信號(hào)。本文以大城市與周邊小城市（郊縣）住房市場(chǎng)的供需錯(cuò)配來說明限價(jià)調(diào)控政策的失效及其后果。圖2（A）中，S表示大城市新建商品住宅的供給曲線，D表示大城市新建商品住宅的需求曲線，在不受行政干預(yù)的條件下大城市住房市場(chǎng)均衡點(diǎn)處的均衡價(jià)格為PE，對(duì)應(yīng)的均衡數(shù)量為QE。大城市的住房市場(chǎng)受到政府限價(jià)政策的干預(yù)，其新建商品住宅的價(jià)格被強(qiáng)制降低至P0，受此影響，大城市新建商品住宅的供應(yīng)數(shù)量降低至QS，而需求數(shù)量則調(diào)整為QD，限價(jià)引發(fā)的短缺促使大城市消費(fèi)者的需求外溢至大城市周邊小城市（郊縣）的住房市場(chǎng)。圖2（B）中，S表示周邊小城市（郊縣）在未受到外溢需求影響時(shí)的新建商品住宅的供給曲線，D表示周邊小城市在（郊縣）未受到外溢需求影響時(shí)的新建商品住宅的需求曲線，其對(duì)應(yīng)的均衡價(jià)格和均衡數(shù)量分別為Pe和Qe。未能在大城市滿足的購房需求和對(duì)房價(jià)上漲的預(yù)期導(dǎo)致大城市的購房者涌入周邊小城市（郊縣）的住房市場(chǎng)，引起D向右上方移動(dòng)至D"。由于小城市（郊縣）不受限價(jià)政策的影響，且短期內(nèi)供給價(jià)格曲線S的變化幅度不大，因此，周邊小城市（郊縣）的房價(jià)快速上漲。長期來看，開發(fā)商受到積極預(yù)期的影響，會(huì)加強(qiáng)小城市（郊縣）的開發(fā)投資規(guī)模，供給曲線向右移動(dòng)至S"，進(jìn)一步形成均衡價(jià)格和均衡數(shù)量P"e和Q"e，帶來繁榮的住房市場(chǎng)。在這一過程中，由大城市房價(jià)空間溢出效應(yīng)催生的價(jià)格泡沫也在周邊小城市（郊縣）逐步生成。一旦房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)入下行通道，由于沒有持續(xù)人口流入的支撐，小城市的外溢需求會(huì)被刺破，需求曲線逐步回落至真實(shí)水平D，而超額投資形成的過量供給逐漸顯現(xiàn)，最終小城市的價(jià)格泡沫被擠破，住房價(jià)格跌破其原有均衡價(jià)格降至P1，從而對(duì)小城市住房市場(chǎng)造成嚴(yán)重打擊，小城市（郊縣）住房市場(chǎng)陷入開發(fā)商資金鏈斷裂、購房者斷供，房價(jià)進(jìn)一步下跌的惡性循環(huán)。

3.現(xiàn)行住房制度與“住有所居”的差距

1998年以來的住房商品化改革極大地改善了我國居民的居住條件。第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國家庭戶人均住房建筑面積達(dá)到41.76平方米，平均每戶住房間數(shù)為3.2間，平均每戶住房建筑面積達(dá)到111.18平方米，其中，城市家庭人均住房建筑面積為36.52平方米[1]，已經(jīng)接近發(fā)達(dá)國家的水平。然而，現(xiàn)行住房制度脫胎于傳統(tǒng)的要素驅(qū)動(dòng)發(fā)展模式，主要肩負(fù)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)和穩(wěn)定地方財(cái)政的雙重作用，這與高質(zhì)量推進(jìn)現(xiàn)代化發(fā)展的目標(biāo)和“住有所居”的人本理念仍然存在顯著差距。

第一，從租賃與購買的角度來看，城鎮(zhèn)住房市場(chǎng)中存在明顯的“重售輕租”的結(jié)構(gòu)性問題。1990—2021年，我國已經(jīng)累計(jì)銷售超過200億平方米的新建商品住宅，計(jì)入住房商品化之前和來自非商品房的城鎮(zhèn)居民住宅存量以及目前正在施工中的住宅數(shù)量后，我國城鎮(zhèn)居民住宅存量總和超過380億平方米，城鎮(zhèn)住房建設(shè)已經(jīng)接近飽和[2]。然而，住房銷售市場(chǎng)和住房租賃發(fā)展極不平衡：一方面，我國住房銷售市場(chǎng)蓬勃發(fā)展，城鎮(zhèn)家庭住房自有率已經(jīng)高于國際平均水平，部分家庭持有2套及以上住房，除自住外的多套房產(chǎn)卻處于閑置狀態(tài)[3]；另一方面，住房租賃市場(chǎng)發(fā)育遲緩，遠(yuǎn)低于國際公認(rèn)的30%～40%的合理水平[4]，同時(shí)缺乏將閑置的自住房轉(zhuǎn)化為租賃住房的渠道及政策，以青年人和新市民為代表的城市流動(dòng)人口群體長期面臨可支付租賃住房供給不足的居住困境。

第二，從保障與商品的角度來看，我國從1998年住房商品化改革以來，比較注重住房發(fā)展商品的經(jīng)濟(jì)功能，對(duì)住房發(fā)展的社會(huì)保障功能沒有給予足夠的重視；過度依賴市場(chǎng)配置，忽視了政府在住房保障方面應(yīng)該發(fā)揮的作用[1]，這導(dǎo)致城鎮(zhèn)保障性住房供應(yīng)不足及其政策工具失效[2]。此外，快速推進(jìn)的城市住房市場(chǎng)化改革和相對(duì)遲緩的農(nóng)村宅基地改革，造成城市住房短缺和農(nóng)村宅基地閑置浪費(fèi)的兩難境地。城鄉(xiāng)住房保障的土地等要素權(quán)能差異顯著且難以實(shí)現(xiàn)雙向流動(dòng)[3]，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在市民化進(jìn)程中的住房保障問題遲遲得不到妥善解決。

第三，從供給與需求的角度來看，在土地城鎮(zhèn)化和增量規(guī)劃的背景下，我國為解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的大規(guī)模住房需求，在城鎮(zhèn)住房供給中主要依賴市場(chǎng)手段，建設(shè)了大量的普通商品房，但囿于固有的城市開發(fā)模式的路徑依賴、規(guī)劃約束和發(fā)展理念，我國普通商品房以公寓式樓房為主體。這種居住形態(tài)短板易抑制住房消費(fèi)升級(jí)，進(jìn)而限制國民總需求的擴(kuò)大[4]，尤其是高收入群體追求美好生活的改善性居住需求未能得到滿足，“住有所居”的結(jié)構(gòu)性供需錯(cuò)配矛盾較為顯著。

因此，只有面向中國式現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵構(gòu)建全體人民“住有所居”的合理住房新制度，才能有效破除現(xiàn)行住房制度中的結(jié)構(gòu)性、系統(tǒng)性癥結(jié)，促進(jìn)城鎮(zhèn)住房市場(chǎng)長期健康發(fā)展。

三、系統(tǒng)構(gòu)建面向中國式現(xiàn)代化的合理住房制度

住房制度變遷是國家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革的重要縮影。基于中國式現(xiàn)代化新發(fā)展理念和現(xiàn)行住房制度的結(jié)構(gòu)性矛盾，本文提出，未來我國住房制度改革的方向是在中國式現(xiàn)代化戰(zhàn)略內(nèi)涵引領(lǐng)下，構(gòu)建以普通商品房為“柱石”、以保障性住房為“基底”、以改善性住房為“樞紐”的合理住房制度，從而落實(shí)多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度改革要求（圖3）。

1.以普通商品房合理調(diào)控推動(dòng)實(shí)現(xiàn)人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化

中國式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化。實(shí)現(xiàn)14億全體國民“住有所居”，挑戰(zhàn)巨大、任務(wù)繁重，單純依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)或政府托底難以實(shí)現(xiàn)帕累托優(yōu)化，這決定了協(xié)同發(fā)揮市場(chǎng)效率和政府調(diào)控職能的普通商品房是構(gòu)成合理住房制度的“柱石”。

從價(jià)格調(diào)控的角度來看，普通商品房調(diào)控重在恢復(fù)市場(chǎng)的價(jià)格信號(hào)作用，以更好地發(fā)揮市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)機(jī)制。根據(jù)“房住不炒”的定位，政府應(yīng)對(duì)普通商品房交易時(shí)所獲利潤部分征稅，抑制投機(jī)行為，逐步弱化普通商品房的投資屬性，同時(shí)降低購房者貸款利率，緩解中低收入群體的購房壓力，以此強(qiáng)化普通商品房的居住屬性。從數(shù)量調(diào)控的角度來看，普通商品房調(diào)控重在處理好現(xiàn)行住房制度中租賃與購買的關(guān)系問題。在近期，對(duì)普通商品房開征空置稅；在遠(yuǎn)期，對(duì)第二套住房首先開征房產(chǎn)稅，當(dāng)其用于出租時(shí)則予以稅收減免，以此通過稅收調(diào)節(jié)手段鼓勵(lì)持有第二套或更多套普通商品房的購房者將閑置的住房存量轉(zhuǎn)化為住房租賃市場(chǎng)的有效供應(yīng)，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)“租購并舉”。

2.以保障性住房合理建設(shè)推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的現(xiàn)代化

中國式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化，住房制度是社會(huì)保障體系中的基礎(chǔ)制度之一，這決定了為低收入群體和流動(dòng)人口提供足量的保障性住房是政府義不容辭的責(zé)任。政府通過公共財(cái)政建設(shè)保障性住房構(gòu)成合理住房制度的“基底”。

首先，從保障性住房建設(shè)的成本與收益視角來看，我國實(shí)施城市土地國家所有制度，由政府直接出資建設(shè)保障性住房能夠顯著降低土地成本、稅費(fèi)成本，同時(shí)也能讓渡利潤，這為低成本供給保障性住房奠定了天然的制度優(yōu)勢(shì)。在近期和中期，保障性住房大規(guī)模建設(shè)能夠順利接替普通商品房繼續(xù)發(fā)揮房地產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)投資、生產(chǎn)和消費(fèi)的作用，在長期，能夠幫助破解我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題。其次，從保障性住房建設(shè)的選址和配套視角來看，在城市郊區(qū)建設(shè)保障性住房可以與產(chǎn)業(yè)園區(qū)對(duì)接，低成本獲取的大量空間方便配套一定規(guī)模的教育和醫(yī)療資源，在規(guī)劃中將保障性住房與軌道交通緊密銜接能夠確保空間正義的實(shí)現(xiàn)。最后，從保障性住房建設(shè)的要素保障來看，以市民化農(nóng)業(yè)人口為主要服務(wù)對(duì)象的保障性住房建設(shè)，牽涉城鄉(xiāng)之間人口—土地要素的流動(dòng)和再配置[1]。城市保障性住房的提供對(duì)于農(nóng)村宅基地改革的實(shí)際推進(jìn)具有撬動(dòng)作用。保障性住房建設(shè)的土地要素保障可利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的手段實(shí)現(xiàn)[2]，這樣既不占用城市緊張的建設(shè)用地資源，同時(shí)也可以充分盤活和賦能農(nóng)村宅基地等存量建設(shè)用地。雖然上述措施有助于理順現(xiàn)行住房制度中保障與商品的關(guān)系，但是落實(shí)保障性住房建設(shè)的多渠道保障始終離不開資金要素的支撐，這對(duì)政府公共財(cái)政而言是巨大的壓力和考驗(yàn)，在客觀上要求必須以完善的住房制度構(gòu)建促進(jìn)住房體系內(nèi)部資金的良性循環(huán)。

3.以改善性住房合理供給推動(dòng)實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化

中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，一方面，改善性住房低密度開發(fā)的特點(diǎn)契合生態(tài)文明發(fā)展理念；另一方面，改善性住房高品質(zhì)建設(shè)、全方位保障的特點(diǎn)能夠有效滿足收入和生活水平提高后人民對(duì)高品質(zhì)、個(gè)性多元住房的需求[3]，其關(guān)聯(lián)保障性住房建設(shè)資金來源和作為普通商品房投資替代品的定位決定了改善性住房是構(gòu)成合理住房制度的“樞紐”。

首先，從規(guī)劃視角來看，改善性住宅的容積率處于0.2～0.8區(qū)間內(nèi)，這需要對(duì)現(xiàn)行住宅項(xiàng)目容積率不得大于1.0（含1.0）的規(guī)劃限制做出調(diào)整。彌補(bǔ)改善性住房的長期缺位，可以完善“住有所居”住房制度的多主體供給，從根本上化解現(xiàn)行住房制度中供給與需求的結(jié)構(gòu)性錯(cuò)配矛盾。改善性住房的建設(shè)應(yīng)盡量選擇城市郊區(qū)的低丘緩坡地帶，以低密度、小范圍開發(fā)為要，堅(jiān)決避免占用耕地資源；其設(shè)計(jì)與建造應(yīng)與周遭自然環(huán)境融為一體，真正踐行人與自然和諧共生的生態(tài)文明發(fā)展理念。其次，從稅收調(diào)節(jié)的角度來看，改善性住房具有面積大、價(jià)值高的特點(diǎn)，是吸引住房投資的理想標(biāo)的，也是征收房地產(chǎn)稅的理想對(duì)象和房地產(chǎn)稅改革的突破口。針對(duì)改善性住房的特點(diǎn)，應(yīng)設(shè)置“重保有、輕流轉(zhuǎn)”的房地產(chǎn)稅收結(jié)構(gòu)[1]。在稅收收入方面，應(yīng)對(duì)改善性住房征收房產(chǎn)保有稅和土地資源占用稅，為地方政府提供長期穩(wěn)定的預(yù)算外收入。在稅收支出方面，可根據(jù)城市普通商品房市場(chǎng)存量的多寡，將稅收支出直接用于城市保障性住房的建設(shè)投資或發(fā)放住房券，為保障性住房建設(shè)提供資金支撐，也為三次分配的實(shí)現(xiàn)提供可用的工具抓手。

四、面向中國式現(xiàn)代化住房制度的房地產(chǎn)稅改革構(gòu)想

普通商品房、保障性住房和改善性住房三者組成的有機(jī)整體構(gòu)成了面向中國式現(xiàn)代化合理住房制度的“物質(zhì)基礎(chǔ)”。房地產(chǎn)稅改革有助于化解當(dāng)前普通商品房結(jié)構(gòu)性過剩的癥結(jié)，其科學(xué)設(shè)置是促進(jìn)合理住房制度發(fā)揮效率、公平與治理效能和保障合理住房制度長效運(yùn)行的“制度基礎(chǔ)”。

1.房地產(chǎn)稅改革的國際經(jīng)驗(yàn)和國內(nèi)動(dòng)因

房地產(chǎn)稅改革的國際經(jīng)驗(yàn)表明：其一，房地產(chǎn)稅是重要的地方稅種。房地產(chǎn)稅收與一個(gè)國家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在緊密關(guān)聯(lián)，直接表現(xiàn)為人均GDP越高，房地產(chǎn)稅占GDP的比重越高[2]。經(jīng)合組織（OECD）經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)驗(yàn)表明，房地產(chǎn)稅在地方政府稅收構(gòu)成中的比重約為40.6%[3]，尤其在美國和部分歐洲國家，基于土地和房產(chǎn)的稅收構(gòu)成了地方公共財(cái)政的基石，但不同國家及其內(nèi)部不同地區(qū)內(nèi)的稅率和占比存在差異。其二，房產(chǎn)稅征收不受土地產(chǎn)權(quán)制度的制約。房地產(chǎn)稅和土地出讓金有“稅”與“租”的本質(zhì)區(qū)別，無論是實(shí)施土地私有制的國家，如美國、英國等，還是實(shí)施土地公有制（或存在公有土地租賃制度）的國家或地區(qū)，如新加坡、以色列、荷蘭等，均有對(duì)土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)征收保有環(huán)節(jié)稅收的做法。其三，房地產(chǎn)稅是調(diào)控和穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)運(yùn)行的工具手段之一。韓國和日本均采用房地產(chǎn)稅的形式對(duì)本國的房地產(chǎn)財(cái)產(chǎn)和資源進(jìn)行調(diào)控[4]，這在短期內(nèi)對(duì)住房價(jià)格過快上漲具有較為明顯的抑制作用，但在中長期對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響難有定論[5]。

我國經(jīng)歷了十多年的中高速經(jīng)濟(jì)增長和快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程，存在推行房地產(chǎn)稅改革的客觀動(dòng)因。一是社會(huì)財(cái)富結(jié)構(gòu)變化動(dòng)因。在我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，圍繞土地及其地上附著物進(jìn)行了大規(guī)模、高強(qiáng)度的開發(fā)、建設(shè)和投資活動(dòng)，土地和住房成為沉淀社會(huì)財(cái)富的蓄水池，這在客觀上決定了國家稅收制度也要與時(shí)俱進(jìn)。二是人口結(jié)構(gòu)變化動(dòng)因。第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國人口年齡結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著變化，19～45歲育齡人口萎縮，尤其是24～29歲最佳生育年齡窗口期育齡婦女群體顯著減少，這導(dǎo)致未來10～20年內(nèi)我國少子化的現(xiàn)象將進(jìn)一步加劇，勞動(dòng)力人口規(guī)模進(jìn)一步萎縮，預(yù)示著我國稅收結(jié)構(gòu)從生產(chǎn)稅主導(dǎo)向以房地產(chǎn)稅、消費(fèi)稅主導(dǎo)轉(zhuǎn)型的必然[6]。三是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化改革動(dòng)因。房地產(chǎn)稅改革事關(guān)政府職能轉(zhuǎn)型和能力完善，是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐。

2.房地產(chǎn)稅的特征及其在完善中國式現(xiàn)代化合理住房制度中的功能

房地產(chǎn)稅具有透明、穩(wěn)定的鮮明特征。其一，土地和房產(chǎn)具有空間不可移動(dòng)性且難以隱蔽，是天然的理想課稅對(duì)象，也是房地產(chǎn)稅作為地方稅種的共識(shí)得以達(dá)成的客觀原因。其二，房地產(chǎn)的市場(chǎng)估值水平是其計(jì)稅的依據(jù)，房地產(chǎn)價(jià)格在短期內(nèi)雖然有波動(dòng)，但房地產(chǎn)的長期價(jià)值較為穩(wěn)定，且房地產(chǎn)稅基的更新周期通常為一年或幾年，在稅基更新周期內(nèi)，房地產(chǎn)稅基是相對(duì)穩(wěn)定的[1]。其三，作為地方稅的重要組成部分，與地方政府通過一次性出讓土地獲取出讓租金的形式相比，房地產(chǎn)稅收作為一種稅收收入具有長期穩(wěn)定性和可持續(xù)性。由此，房地產(chǎn)稅征收可以在面向中國式現(xiàn)代化的合理住房制度構(gòu)建中發(fā)揮重要作用。

第一，從住房制度效率提升的視角來看，我國長期采用限價(jià)、限購等手段對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)運(yùn)行實(shí)施調(diào)控，但理論和實(shí)踐均已證明，行政手段直接干預(yù)市場(chǎng)易錯(cuò)誤引導(dǎo)社會(huì)預(yù)期，往往收效甚微甚至適得其反。房地產(chǎn)稅征收是以市場(chǎng)化的稅收調(diào)節(jié)手段擠出投機(jī)需求、改變投資決策，促使房價(jià)收入比逐步回歸合理區(qū)間[2]；其可以弱化普通商品房的投資品屬性，使普通商品房回歸作為滿足居住需求的消費(fèi)品屬性。房地稅收調(diào)控手段可以大大提升普通商品房市場(chǎng)的運(yùn)行效率，促進(jìn)其實(shí)現(xiàn)長期穩(wěn)定發(fā)展，助力實(shí)現(xiàn)人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化。

第二，從住房制度公平保障的視角來看，在城鄉(xiāng)二元分割下，政府在城市土地上投入了大量社會(huì)公共資源，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)改善為城市住房持有者帶來使用價(jià)值和財(cái)富增值，房地產(chǎn)稅征收可以為上述價(jià)值增值的捕獲和三次分配調(diào)節(jié)提供可供利用的政策工具，在一定程度上彌補(bǔ)由城鄉(xiāng)土地權(quán)能差異造成的收益損失，并為農(nóng)民在城鎮(zhèn)獲得基本住房保障提供資金來源，這符合社會(huì)主義制度的本質(zhì)要求，有助于實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的現(xiàn)代化。

第三，從住房制度治理能力的視角來看，房地產(chǎn)稅征收“取之于地方，用之于地方”，改善地方基本公共服務(wù)是其受益稅特征的本質(zhì)要求[3]。征收房地產(chǎn)稅要求地方政府由管理發(fā)展要素向強(qiáng)化治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變，不斷優(yōu)化本地區(qū)的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)資源，持續(xù)改善和打造綠色、休閑宜居環(huán)境，這恰恰符合改善性住房對(duì)配套服務(wù)的高標(biāo)準(zhǔn)要求和生態(tài)文明理念的引領(lǐng)要求，有助于實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。

3.房地產(chǎn)稅開征的具體構(gòu)想

我國早在2003年就提出房地產(chǎn)稅改革的設(shè)想，但房地產(chǎn)稅牽涉發(fā)展與穩(wěn)定協(xié)調(diào)的關(guān)系，極具復(fù)雜性。雖然討論20年，但無論從學(xué)術(shù)理論還是實(shí)踐認(rèn)知來看，何時(shí)和如何開征房地產(chǎn)稅仍存在爭議。在當(dāng)前房地產(chǎn)下行和國家發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)換的背景下，積極穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法和改革的聲音再次被強(qiáng)化[4]。因此，本文嘗試從完善合理住房制度構(gòu)建的角度提出征收房地產(chǎn)稅的有關(guān)構(gòu)想。

其一，調(diào)整中央與地方財(cái)政關(guān)系。分稅制改革使得地方政府難以僅憑有限的預(yù)算內(nèi)收入維持地方事務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)和促進(jìn)民生發(fā)展，從而強(qiáng)化了地方政府利用土地要素謀求競爭、增長和晉升的動(dòng)機(jī)。為更好地發(fā)揮房地產(chǎn)稅的受益性特質(zhì)，開征房產(chǎn)稅首先要理順中央政府與地方政府的權(quán)責(zé)關(guān)系，一方面，中央政府應(yīng)強(qiáng)化其在房地產(chǎn)稅收入方面的監(jiān)管者角色，確保房地產(chǎn)稅收信息的透明和支出用途，保障收入和支出的程序公平、程序正當(dāng)；另一方面，中央政府需要賦予地方政府征收房地產(chǎn)稅必要的自主事權(quán)[5]，使其更好地將治理能力用于形成“公共服務(wù)改善—房地產(chǎn)保值、增值—房地產(chǎn)稅基穩(wěn)固”的良性循環(huán)。

其二，流通環(huán)節(jié)征稅。當(dāng)房地產(chǎn)發(fā)生買賣等有償轉(zhuǎn)移時(shí)，對(duì)轉(zhuǎn)讓收益課稅是普遍做法，關(guān)鍵在于，稅率的界定既不能傷害市場(chǎng)交易的流動(dòng)性，也要起到抑制投機(jī)交易的作用。按照我國現(xiàn)行稅制，從房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓中獲取資本利得須繳納個(gè)人所得稅和土地增值稅，但實(shí)際征收效果不佳。因此，應(yīng)取消核定征收，按照依法治稅的原則推動(dòng)房地產(chǎn)交易繳納20%比例稅率落地，進(jìn)一步將房產(chǎn)交易的資本利得悉數(shù)納入個(gè)人所得稅綜合課征范圍，將20%的比例稅改為累進(jìn)稅[1]，以發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)抑制投機(jī)的作用。

其三，保有環(huán)節(jié)征稅。區(qū)別于取得和流通環(huán)節(jié)，房地產(chǎn)稅改革更重要的意義是對(duì)房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)課稅。然而，城市土地的國有屬性決定了城鎮(zhèn)住房并非真正意義上的居民私有財(cái)產(chǎn)。因此，對(duì)于已經(jīng)繳納過土地使用權(quán)出讓金的住房，在70年租期內(nèi)再次征收房產(chǎn)保有稅具有費(fèi)稅重復(fù)征收的嫌疑，這成為房產(chǎn)稅開征的爭議所在。但考慮到未來住宅用地使用權(quán)到期后的續(xù)期問題和土地財(cái)政轉(zhuǎn)型的緊迫性，可將開征房地產(chǎn)稅作為城市土地使用權(quán)提前續(xù)期的一種補(bǔ)償機(jī)制[2]，通過繳納房產(chǎn)稅抵補(bǔ)二次繳納的土地使用費(fèi)以化解潛藏的產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，這有助于房地產(chǎn)稅的推行并維護(hù)公平和穩(wěn)定，同時(shí)也便于建立增量和存量協(xié)同的地方土地財(cái)政轉(zhuǎn)型機(jī)制[3]。在完善的住房供應(yīng)體系下，保有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅可率先從改善性住房開始征收，而對(duì)于自住普通商品房可象征性地征收低額數(shù)目。同時(shí)，對(duì)于二套及以上住房用于出租的設(shè)置征收豁免，這樣既可防止住房資源的閑置和浪費(fèi)，還有助于實(shí)現(xiàn)真正意義上由市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)供需的租購并舉。

五、結(jié)論與展望

面向人口規(guī)模巨大、全體人民共同富裕、人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化發(fā)展道路，我國未來合理住房制度的構(gòu)建亟待破解現(xiàn)行住房制度中普通商品房結(jié)構(gòu)性過剩的癥結(jié)，形成普通商品房、保障性住房、改善性住房三足鼎立的住房制度體系，以房地產(chǎn)稅收改革促進(jìn)住房制度內(nèi)部良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度改革目標(biāo)。

展望2035年，我國新型城鎮(zhèn)化將進(jìn)入城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)同發(fā)展階段，對(duì)此，應(yīng)強(qiáng)化住房政策與城市規(guī)模、國家生產(chǎn)力區(qū)域布局調(diào)控的協(xié)調(diào)性；確保新增住宅建設(shè)用地指標(biāo)與常住人口流動(dòng)實(shí)現(xiàn)空間匹配；增加城鄉(xiāng)、區(qū)域之間土地要素流動(dòng)的靈活性，為新市民的住房保障和區(qū)域發(fā)展成果共享奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，我國還將通過高質(zhì)量發(fā)展不斷提升我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值，步入中等發(fā)達(dá)國家行列，這需要由傳統(tǒng)的要素驅(qū)動(dòng)模式向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)模式轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)動(dòng)力的轉(zhuǎn)換預(yù)示著調(diào)節(jié)生產(chǎn)關(guān)系的上層稅制體系需要從以土地出讓金和生產(chǎn)稅為主導(dǎo)的傳統(tǒng)稅制，向以房產(chǎn)保有稅和消費(fèi)稅為主導(dǎo)的現(xiàn)代化稅制轉(zhuǎn)變，這既能為人民生活幸福夯實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)，又能促進(jìn)共同富裕的理想信念貫徹落地，最終推動(dòng)實(shí)現(xiàn)物質(zhì)文明與精神文明相協(xié)調(diào)的中國式現(xiàn)代化。

〔責(zé)任編輯：玉水〕

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[1]劉威、何楊：《房地產(chǎn)稅國際經(jīng)驗(yàn)指南（上冊(cè)）——稅制、評(píng)估及實(shí)踐》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2022年版，第22頁。

[2]張平、侯一麟、任強(qiáng)等：《房地產(chǎn)稅與財(cái)政治理：對(duì)八個(gè)問題的回答》，《國際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2023年第1期。

[3]B. W. Hamilton， "Zoning and Property Taxation in a System of Local Governments"， Urban Studies， 1975， 12（2）， pp.205-211； W. E. Oates， "The Effects of Property Taxes and Local Public Spending on Property Values： An Empirical Study of Tax Capitalization and the Tiebout Hypothesis"， Journal of Political Economy， 1969， 77（6）， pp.957-971.

[4]2021年出版的第20期《求是》雜志刊發(fā)了習(xí)近平總書記的重要文章《扎實(shí)推動(dòng)共同富?！?，文章提出要積極穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法和改革，做好試點(diǎn)工作；2021年，全國人大常委會(huì)授權(quán)國務(wù)院在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)稅試點(diǎn)工作；2022年10月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于支持深圳探索創(chuàng)新財(cái)政政策體系與管理體制的實(shí)施意見》，支持深圳在全國稅制改革中先行先試，積極承擔(dān)國家重大稅收改革工作和研究課題，再次釋放強(qiáng)烈信號(hào)。

[5]張平、任強(qiáng)、侯一麟：《中國房地產(chǎn)稅與地方公共財(cái)政轉(zhuǎn)型》，《公共管理學(xué)報(bào)》2016年第4期。

[1]馬蔡琛、朱旭陽：《關(guān)于我國房地產(chǎn)稅收問題的若干思考》，《稅務(wù)研究》2020年第4期。

[2]Y. Wu， Z. Mo， Y. Peng， "Renewal of Land-use Term for Urbanization in China： Sword of Damocles or Noahs Ark？"， Land Use Policy， 2017， 65， pp.238-248.

[3]Y. Wu， H. Zhu， S. Zheng， "The Local Land Finance Transformation with the Synergy of Increment and Inventory： A Case Study in China"， Land， 2022， 11（9）， p.1529.