寧 亞 芳

(中國社會科學院 民族學與人類學研究所,北京 100081)

在西方治理理論邏輯下,治理主體類型多元化以及治理主體互動協(xié)作化是實現(xiàn)治理目標的基本要求,正如全球治理委員會概括治理的特征時就提出了過程性、協(xié)調(diào)性、多部門性和持續(xù)互動性(1)Jay M. Shafritz, The Facts on File Dictionary of Public Administration, (New York: Facts On File Publications, 1985),21.西方治理理論為破解國家現(xiàn)代化進程中有關(guān)權(quán)力分配、資源配置、組織動員方面的難題提供了新思路,因而受到各國政要和學者廣泛關(guān)注,其中治理主體關(guān)系的建構(gòu)與發(fā)展就是被廣泛關(guān)注的核心理論議題。西方治理理論雖然在治理主體關(guān)系建構(gòu)中提出了多元化和協(xié)作化的思路,但卻也有著十分明顯的缺陷,即“在贊同將國家‘去中心化’的同時,又強調(diào)國家在形成治理秩序中的重要作用”。(2)李洋：《西方治理理論的缺陷與馬克思治理思想的超越》,《哲學研究》2020年第7期。由于邏輯起點就是質(zhì)疑和否定國家(政府)管制,因此,同時強調(diào)治理主體多元化和“去中心化”是西方治理理論關(guān)于治理主體關(guān)系的基本觀點,諸如“國家的失敗”“去國家化”“國家回退”(3)[英]安德魯·海伍德：《政治學》(第二版),張立鵬譯,北京：中國人民大學出版社,2006年,第125頁?！皼]有政府的治理”(4)R.A.W Rhodes, “The New Governance: Governing without Government”, Political Studies,4(1996).“治理偏重的統(tǒng)治機制并不依靠政府的權(quán)威或制裁”(5)[英]格里·斯托克：《作為理論的治理：五個論點》,華夏風譯,《國際社會科學雜志(中文版)》2019年第3期。等。雖然有人強調(diào)“元治理的角色應(yīng)當由國家承擔”(6)[英]鮑勃·杰索普：《治理的興起及其失敗的風險：以經(jīng)濟發(fā)展為例的論述》,漆蕪譯,《國際社會科學雜志(中文版)》2019年第3期。,但由于西方學者傾向于采用二元對立的思維,將治理主體關(guān)系描述為國家與社會、公共與私人、政府與非政府的關(guān)系,這不僅導致治理主體關(guān)系容易陷入“平面化”的敘述邏輯,也容易使國家陷入與其他治理主體對立沖突之中。

民族事務(wù)治理作為國家治理的重要內(nèi)容,不可避免地要回應(yīng)并處理好國家與民族、公共事務(wù)與民族事務(wù)、民族問題與社會問題、各民族之間等多個維度的關(guān)系,這決定了建構(gòu)并發(fā)展民族事務(wù)治理主體關(guān)系是一項重要治理實踐。尤其是中國這樣一個少數(shù)民族人口超過1.25億(占全國總?cè)丝?.89%)(7)《第七次全國人口普查公報(第二號)》,國家統(tǒng)計局網(wǎng),http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/202106/t20210628_1818821.html,2021年6月28日。的統(tǒng)一多民族國家,民族事務(wù)治理主體關(guān)系對于維護國家統(tǒng)一、民族團結(jié)、社會穩(wěn)定至關(guān)重要。在中國特色社會主義現(xiàn)代化話語體系下,民族事務(wù)治理主體關(guān)系的建構(gòu)與發(fā)展是民族事務(wù)治理主體關(guān)系的現(xiàn)代化。圍繞鑄牢中華民族共同體意識主線,梳理我國民族事務(wù)治理主體關(guān)系的演進,闡釋我國民族事務(wù)治理主體關(guān)系現(xiàn)代化的特征,是一項重要研究議題。習近平總書記在2021年中央民族工作會議上強調(diào)“把黨的領(lǐng)導貫穿民族工作全過程,形成黨委統(tǒng)一領(lǐng)導、政府依法管理、統(tǒng)戰(zhàn)部門牽頭協(xié)調(diào)、民族工作部門履職盡責、各部門通力合作、全社會共同參與的新時代黨的民族工作格局”(8)習近平：《以鑄牢中華民族共同體意識為主線 推動新時代黨的民族工作高質(zhì)量發(fā)展》,《人民日報》2021年8月29日。,為整體性、系統(tǒng)性、學理性闡釋民族事務(wù)治理主體關(guān)系現(xiàn)代化指明了方向。從實踐層面看,推進民族事務(wù)治理主體關(guān)系的現(xiàn)代化,是不斷推進中華民族共同體建設(shè)的重要任務(wù)。只有推進民族事務(wù)治理主體關(guān)系現(xiàn)代化以滿足各族人民共同繁榮發(fā)展的需要,中華民族共同體建設(shè)才能真正激發(fā)全國各族人民、各部門、各地區(qū)、各行業(yè)共同參與?；谥袊褡迨聞?wù)治理現(xiàn)代化理論建設(shè)任務(wù)和推進中華民族共同體建設(shè)現(xiàn)實需要,本文立意于論述中國民族事務(wù)治理主體關(guān)系的現(xiàn)代化,以期在民族事務(wù)治理現(xiàn)代化理論建構(gòu)和中華民族共同體建設(shè)方面做一點推進工作。

一、民族事務(wù)治理主體關(guān)系研究的回顧

民族事務(wù)主體關(guān)系的演進與對民族事務(wù)內(nèi)涵的認知密切相關(guān),一般而言,定義哪些事務(wù)屬于民族事務(wù)往往也關(guān)系到哪些主體是民族事務(wù)治理的主體。中國共產(chǎn)黨在不斷加強和改進民族工作的實踐中,持續(xù)深化對民族事務(wù)內(nèi)涵的認識,也引導學界有關(guān)民族事務(wù)治理主體關(guān)系的研究走向深入。

新中國成立初期,落實民族平等原則,黨把民族事務(wù)擺在治國理政的重要位置。各級黨委和政府是民族事務(wù)治理的最主要最直接的主體。1949年11月1日,我國成立中央人民政府民族事務(wù)委員會,作為統(tǒng)一的民族事務(wù)管理機構(gòu),全方位處理全國民族事務(wù),并統(tǒng)籌推進全國范圍內(nèi)社會主義新型民族關(guān)系的建設(shè)。此后,全國各大行政區(qū),一些民族事務(wù)較多的省、市、行署、專區(qū),以及縣級政府均成立了主管民族事務(wù)的機構(gòu)。1952年2月22日,政務(wù)院第125次政務(wù)會議通過《各級人民政府民族事務(wù)委員會試行組織通則》,規(guī)定民族事務(wù)委員會十個方面職責。新中國成立初期的民族事務(wù)內(nèi)容主要體現(xiàn)為落實民族平等、建設(shè)民族關(guān)系、幫助少數(shù)民族和民族地區(qū)發(fā)展。這一時期的民族事務(wù)治理在消除不利于民族團結(jié)的現(xiàn)象與影響等方面做了大量工作,出臺的民族政策也多以消除民族歧視、幫扶少數(shù)民族擺脫貧困和加快發(fā)展為主。因此,這一時期的民族事務(wù)被認為是黨和政府幫扶少數(shù)民族發(fā)展的事務(wù)。在這種觀念中,民族事務(wù)治理的主體是黨和政府,民族事務(wù)治理的對象是少數(shù)民族發(fā)展問題,治理主體呈現(xiàn)單一化特征。在早期關(guān)于民族事務(wù)內(nèi)涵的研究中,民族事務(wù)等同于少數(shù)民族事務(wù)是一個比較流行的觀點。例如,中國的民族事務(wù)主要是指與55個少數(shù)民族有關(guān)的所有事務(wù)。但哪些是與少數(shù)民族有關(guān)的事務(wù),理論界迄今沒有形成定論。(9)趙麗華：《中國民族自治區(qū)民族事務(wù)行政管理研究》,中央民族大學博士學位論文,2005年,第5頁。作為民族事務(wù)治理的最主要、最直接的主體,國家民族事務(wù)委員會的職權(quán)范圍也被認為是覆蓋了我國少數(shù)民族及其地區(qū)的所有事務(wù),大到政治、經(jīng)濟、文化,小到風俗習慣,無所不包。(10)趙野春：《新中國民族事務(wù)管理命題定位問題的思考》,《西南民族學院學報(哲學社會科學版)》2000年第6期。學者們對民族事務(wù)治理的認識也主要聚焦為黨政部門的管理。例如,有觀點認為,新中國民族事務(wù)管理是黨和國家在解決民族問題、處理民族關(guān)系過程中對民族政策的運用過程,也是民族政策的具體條款產(chǎn)生、發(fā)展、消亡或者制定、實施、修改和完善的運行過程。(11)趙野春：《新中國民族事務(wù)管理原則性問題初探》,《民族研究》2000年第4期。

改革開放后,隨著人口流動加速和各地市場經(jīng)濟發(fā)展程度的提升,各族群眾的經(jīng)貿(mào)與社會交往日益頻繁,保障少數(shù)民族群眾的合法權(quán)益、維護好民族關(guān)系與民族團結(jié),成為民族事務(wù)管理部門的重要工作,而且解決民族問題與涉民族因素糾紛也越來越需要放到國家整個經(jīng)濟社會發(fā)展進程中予以考量。民族事務(wù)關(guān)涉社會生活的各個方面,對于一個常態(tài)發(fā)展的多民族社會來說,民族事務(wù)的行政管理在很大程度上體現(xiàn)著政府對社會事務(wù)管理的能力和效力。(12)周競紅：《論中國民族事務(wù)行政管理機制的發(fā)展和創(chuàng)新》,《民族研究》2004年第3期。隨著民族工作重心轉(zhuǎn)為加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟文化事業(yè)發(fā)展,民族事務(wù)內(nèi)容進一步擴展,處理好因人口流動帶來的涉及民族因素糾紛的任務(wù)也不斷增加,以往黨和政府在民族事務(wù)治理中承擔最主要任務(wù)的局限性也有所顯現(xiàn)。民族事務(wù)行政管理在很多方面還不適應(yīng)社會發(fā)展與穩(wěn)定的要求,存在一系列需要改進的問題,如管理理念有待改進,管理職能需要進一步協(xié)調(diào)。(13)周競紅：《論中國民族事務(wù)行政管理機制的發(fā)展和創(chuàng)新》,《民族研究》2004年第3期。也有學者分析了民族自治地方政府的內(nèi)部關(guān)系問題,認為民族自治地方的民族事務(wù)委員會在民族事務(wù)治理中陷入“大到無所不管,小到無事可做”的窘境。(14)趙麗華：《民族自治地方民族事務(wù)行政管理：問題及對策》,《內(nèi)蒙古大學學報(人文社會科學版)》2007年第2期。社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和運行,對民族事務(wù)管理法治化提出了迫切需要。然而,民族事務(wù)管理的監(jiān)督檢查機制尚不健全,有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象還很嚴重,尚未形成解決民族糾紛和應(yīng)對突發(fā)性事件的有效機制。(15)劉振宇、李鳴：《論我國民族事務(wù)管理法治化的構(gòu)建》,《廣西民族研究》2012年第1期。在反思黨和政府作為單一治理主體的局限性的同時,有學者提倡讓更多的社會力量參與民族事務(wù)管理,如推動城市民族事務(wù)部門的職能化和對城市民族工作的法制化、制度化和社會化。(16)張小蕾：《城市民族事務(wù)部門定位的再思考》,《社科縱橫》2011年第6期。應(yīng)對改革開放以來國家經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型對民族事務(wù)治理提出的新要求,學者表達了擴展民族事務(wù)治理主體的呼聲,但“民族事務(wù)等于少數(shù)民族事務(wù)、民族工作等于管理少數(shù)民族的工作、管理民族事務(wù)等于管理少數(shù)民族、民族政策等于照顧少數(shù)民族”(17)劉寶明：《更新民族事務(wù)理念：全面深化改革的新要求》,《今日民族》2014年第6期。的觀念在當時并未完全消失。

進入新時代,黨的十八屆三中全會提出了“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一全面深化改革的總目標,習近平總書記在2014年中央民族工作會議上也強調(diào)了推進民族事務(wù)治理法治化。民族事務(wù)治理開始成為學界關(guān)注的重點,學者進一步深化了對“民族事務(wù)是不是等同于少數(shù)民族事務(wù)、誰可以是民族事務(wù)治理主體”等問題的思考。圍繞民族事務(wù)管理如何向民族事務(wù)治理轉(zhuǎn)型,有學者提出要實現(xiàn)民族事務(wù)理念五個方面的更新。(18)劉寶明：《更新民族事務(wù)理念：全面深化改革的新要求》,《今日民族》2014年第6期。也有人認為治理理念在民族事務(wù)治理中的運用有助于打破民族問題的“民族化”和“問題化”效應(yīng)、民族事務(wù)的“部門化”和“官方化”效應(yīng)、民族工作的“行政化”和“政治化”效應(yīng)。(19)嚴慶：《治理與當前中國民族事務(wù)管理的治理化轉(zhuǎn)型》,《黑龍江民族叢刊》2014年第5期。民族事務(wù)治理法治化是探討民族事務(wù)治理主體關(guān)系的另一個重要視角。有人建議從政府內(nèi)部改革入手,規(guī)范各層級政府間民族事務(wù)事權(quán)、調(diào)整機構(gòu)設(shè)置。(20)商愛玲：《各級政府事權(quán)規(guī)范化：民族事務(wù)治理體系現(xiàn)代化的著力點》,《當代世界與社會主義》2015年第4期。還有人認為民族事務(wù)治理主體的建設(shè),需走出單一部門化的局限,改變高位民族工作主體部門化傾向,進一步充實基層民族工作主體,構(gòu)建起多主體、多層級、高效度的治理網(wǎng)絡(luò)。(21)嚴慶、張莉莉：《部門化與多元化：中國民族事務(wù)治理主體建設(shè)研究》,《蘭州學刊》2015年第12期。也有人提議建構(gòu)具有治理主體多元性、治理功能互補性、權(quán)力運行多向性、利益取向公共性等特點的協(xié)同共治式治理。(22)朱碧波、李璐燕：《協(xié)同共治：中國民族事務(wù)治理體系的當代建構(gòu)》,《探索》2018年第2期。

二、新中國成立以來民族事務(wù)治理主體關(guān)系的發(fā)展

(一)新中國成立初期的民族事務(wù)管理主體及其關(guān)系的形成

新中國成立,國家政治體制和行政體系隨之建立。民族事務(wù)管理由黨的專門工作轉(zhuǎn)變?yōu)閲抑卫淼慕M成部分,民族事務(wù)管理主體從黨組織擴展至黨政機構(gòu)和部門。根據(jù)《中華人民共和國中央人民政府組織法》規(guī)定,中央人民政府民族事務(wù)委員會是協(xié)調(diào)處理全國民族關(guān)系的日常機構(gòu),此后西北、西南、中南、東北、華北等大行政區(qū)和一些民族事務(wù)較多的省、市、行署、專區(qū)以及縣級政府陸續(xù)成立了主管民族事務(wù)的機構(gòu)。(23)何龍群：《民族關(guān)系與社會主義和諧社會建設(shè)的歷史考察》,北京：人民出版社,2015年,第102頁。1954年10月,根據(jù)《中華人民共和國憲法》規(guī)定,成立國務(wù)院,原中央人民政府民族事務(wù)委員會改為中華人民共和國民族事務(wù)委員會。1970年6月,國務(wù)院精簡機構(gòu),將民族事務(wù)委員會、國務(wù)院宗教事務(wù)局歸并于全國人大常委會機關(guān)、全國政協(xié)機關(guān)。這一時期除民族事務(wù)委員會外,中央統(tǒng)戰(zhàn)部、全國人大、全國政協(xié)也成立相應(yīng)的職能局或者委員會承擔民族事務(wù),這些民族事務(wù)機構(gòu)形成了協(xié)同合作的關(guān)系。

新中國成立初期,民族事務(wù)管理主體雖由黨組織擴展至黨組織和國家行政機構(gòu),但黨組織和國家行政機構(gòu)依然是開展民族工作、管理民族事務(wù)的單一主體,基層黨組織和政府行政機構(gòu)直接負責管理民族事務(wù)。究其原因,一方面是新中國成立初期國家治理的體制機制尚在不斷健全,民間力量雖能發(fā)揮一些民族事務(wù)管理方面的功能,但相對有限、單一。另一方面是新中國成立初期民族工作的重要任務(wù)是落實民族平等、消除民族隔閡和增進民族團結(jié)。在黨政部門作為民族事務(wù)管理主體的管理實踐中,既確立了各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治,也頒布了一系列扶持少數(shù)民族和民族地區(qū)發(fā)展的法規(guī),還包括開展民族識別和推進民族地區(qū)民主改革與社會主義改造,在基礎(chǔ)建設(shè)投資方面給予少數(shù)民族和民族地區(qū)特殊優(yōu)惠,等等。隨著社會主義革命與建設(shè)的不斷勝利,各民族之間的大團結(jié)、大協(xié)作、共同勞動、共同發(fā)展的社會主義民族關(guān)系得以確立并得到鞏固發(fā)展。(24)汪鋒：《十年來民族工作的偉大成就》,《民族研究》1959年第11期。

(二)改革開放以來民族事務(wù)治理主體的拓展與主體關(guān)系的發(fā)展

黨的十一屆三中全會確定將全黨工作的重點轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的軌道上來,民族工作的重心也相應(yīng)地轉(zhuǎn)移到了服務(wù)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。隨著改革開放初期民族工作的逐步展開,民族事務(wù)治理主體關(guān)系格局也發(fā)生了新變化,主要體現(xiàn)為三個方面。

1.參與民族工作的部門不斷增多,民族事務(wù)治理主體關(guān)系行政化特點明顯。黨的十一屆三中全會后,一方面,黨政部門以及人大、政協(xié)的各類民族工作機構(gòu)加速恢復(fù)和健全。例如,統(tǒng)戰(zhàn)部門擔負起了調(diào)查研究、協(xié)調(diào)檢查有關(guān)民族工作的重大方針、政策問題,聯(lián)系少數(shù)民族的代表人物等工作。各級政協(xié)內(nèi)設(shè)的民族工作機構(gòu)也加強了民族工作調(diào)研、向有關(guān)工作部門提供建議、對相關(guān)工作部門給予指導和監(jiān)督的職責。人民代表大會的民族委員會也恢復(fù)了法定職能。一些地方還在政府部門中設(shè)立專門管理民族事務(wù)的科室,例如四川省衛(wèi)生廳、文化廳新設(shè)立民族處,省輕工業(yè)廳、公安廳、省人民銀行設(shè)立了民族科,全省10個業(yè)務(wù)廳局設(shè)置了民族工作機構(gòu)。(25)李柳蓀：《四川省加強民族工作機構(gòu)》,《中國民族》1989年第6期。另一方面,國家為了切實加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟和文化事業(yè)發(fā)展,賦予政府部門在幫扶少數(shù)民族和民族地區(qū)發(fā)展方面的更多職責,并主要體現(xiàn)為民委委員制的完善。改革開放后,為了更好發(fā)揮民族事務(wù)委員會職能,民委委員制的委員改由黨和國家政府部門擔任。民委委員制的建立和完善,整合了各部門資源,為政府民族工作提供了一項制度保證。(26)《民族工作領(lǐng)導體制的發(fā)展和完善》,國家民委網(wǎng),http://www.seac.gov.cn/gjmw/zt/2008-12-16/1229136024037855.htm,2008年12月16日。例如,1981年5月,國家民委聯(lián)合商業(yè)部等十一個部門召開了全國民族貿(mào)易和民族用品生產(chǎn)工作會議,明確了各部門協(xié)同做好民族貿(mào)易和民族用品生產(chǎn)工作的職責與合作機制。(27)《全國民族貿(mào)易和民族用品生產(chǎn)工作會議紀要(1981年6月1日)》,載國家民族事務(wù)委員會、中共中央文獻研究室編：《新時期民族工作文獻選編》,北京：中央文獻出版社,1990年,第111—120頁。涉及民族教育、民族干部培養(yǎng)、少數(shù)民族語言文字保護與出版、少數(shù)民族文化傳承與保護、人口生育等多個領(lǐng)域的事務(wù)也開始有越來越多的政府部門參與。但也要注意到,因同屬于行政組織體系,民族事務(wù)治理主體關(guān)系具有較為濃厚的行政性色彩,這一方面有利于借助行政關(guān)系加大公共資源的配置力度,另一方面也存在民族事務(wù)治理手段行政化、單一化的不足。

2.相關(guān)省、市加入對口支援,民族事務(wù)治理主體關(guān)系協(xié)作化、互惠化。為了加速民族地區(qū)經(jīng)濟文化建設(shè),增強民族團結(jié)和鞏固邊防,黨中央在1979年全國邊防工作會議上確定,北京支援內(nèi)蒙古,河北支援貴州,江蘇支援廣西、新疆,山東支援青海,天津支援甘肅,上海支援云南、寧夏,全國支援西藏。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)支援民族地區(qū)的對口支援政策就此開始。在對口支援機制下,受援地區(qū)和提供援助的地區(qū)都從對口支援中獲得了發(fā)展資源,形成了互利互惠的局面。經(jīng)濟發(fā)達省、市同少數(shù)民族地區(qū)開展對口支援和經(jīng)濟技術(shù)協(xié)作,對于加速少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟文化建設(shè),促進經(jīng)濟發(fā)達省、市經(jīng)濟的發(fā)展,是一條投資少、見效快、收益大的重要途徑。(28)《經(jīng)濟發(fā)達省、市同少數(shù)民族地區(qū)對口支援和經(jīng)濟技術(shù)協(xié)作工作座談會紀要(1982年12月24日)》,載國家民族事務(wù)委員會中共中央文獻研究室編：《新時期民族工作文獻選編》,北京：中央文獻出版社,1990年,第182—184頁。經(jīng)濟發(fā)達省、市組織相關(guān)部門、行業(yè)、企業(yè)向受援地區(qū)開展全方位支援,越來越多的部門、學校、醫(yī)院等公共事業(yè)單位和企業(yè)加入對口支援活動中來,成為國家開展民族事務(wù)治理的重要主體,并且在支援過程中與受援地區(qū)結(jié)成了經(jīng)濟協(xié)作互助互惠的關(guān)系,成為民族事務(wù)治理主體關(guān)系良性互促的典范。

3.探索引導社會和企業(yè)力量服務(wù)民族事務(wù)治理,民族事務(wù)治理主體關(guān)系復(fù)雜化。改革開放以來,民族地區(qū)的社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展程度逐步提升,人口流動也愈發(fā)頻繁。完全依靠黨政部門行政化的民族事務(wù)治理機制,難以適應(yīng)民族地區(qū)經(jīng)濟社會快速發(fā)展的需要。一些地區(qū)的民族事務(wù)管理機構(gòu)也開始探索引導成立社會組織或企業(yè),作為政府部門開展民族工作的參謀和幫手。例如,為做好散雜居少數(shù)民族工作,武漢市民委籌建由十余個民族代表組成的武漢民族聯(lián)絡(luò)委員會,并在各個區(qū)、部分企事業(yè)單位成立民族聯(lián)絡(luò)組,這些組織在宣傳黨的民族政策、開展社會調(diào)查、促進少數(shù)民族經(jīng)濟和文化發(fā)展、溝通政府與少數(shù)民族協(xié)商對話渠道等方面發(fā)揮了積極作用。(29)晏友桂：《武漢民族工作發(fā)展初探》,《中南民族學院學報(哲學社會科學版)》1989年第3期。此外,還有一些地區(qū)積極發(fā)揮街道辦事處的作用,通過引導街道成立“民族聯(lián)誼小組”等群眾性基層組織,發(fā)揮在日常生活中調(diào)解糾紛、宣傳政策、移風易俗等方面的作用。(30)王耀軍：《街道與城市民族工作》,《中南民族學院學報(哲學社會科學版)》1989年第3期。隨著各種類型的社會組織或企業(yè)成為民族事務(wù)治理的主體,它們參與民族事務(wù)治理路徑的不同,決定了民族事務(wù)治理主體之間的關(guān)系趨向復(fù)雜化。民族事務(wù)治理主體關(guān)系的復(fù)雜化,既是民族事務(wù)治理適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)需要日趨成熟的表現(xiàn),同時也對引導各主體之間形成穩(wěn)定有序的協(xié)作關(guān)系提出了新挑戰(zhàn)。

梳理發(fā)現(xiàn),改革開放以來,無論是政府部門內(nèi)部,還是政府部門之外的其他民族事務(wù)治理主體,都經(jīng)歷了擴展的過程。民族事務(wù)治理主體不斷增多,并且民族事務(wù)治理主體關(guān)系從單一化、行政化趨向協(xié)作化、互惠化、復(fù)雜化,這本身是民族工作適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的必然結(jié)果。但是,這一時期民族事務(wù)治理主體關(guān)系的行政性特征依然明顯。民族事務(wù)也被社會認知為特定部門的事務(wù),是官方的政策行為,與一般的政府部門和普通社會成員不相關(guān)。這種認知帶來的一個影響是,一旦遇到涉民族因素糾紛就推給民族宗教部門,一旦提及民族事務(wù)都被視為政府的事務(wù),這樣,大多民族事務(wù)便脫離了公共事務(wù)、社會事務(wù)的定位。(31)嚴慶：《治理與當前中國民族事務(wù)管理的治理化轉(zhuǎn)型》,《黑龍江民族叢刊》2014年第5期。

(三)新時代以來民族事務(wù)治理主體關(guān)系的現(xiàn)代化

進入中國特色社會主義新時代,黨的十八屆三中全會提出了“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一全面深化改革的總目標,多元主體共商共治共建共享的治理理念也逐步替代了以往單一政府部門的行政管理理念。民族事務(wù)治理作為國家治理的重要組成部分,也在治理理念和治理主體關(guān)系方面有了新轉(zhuǎn)變,這種轉(zhuǎn)變一方面體現(xiàn)為治理主體愈發(fā)靈活多樣,另一方面體現(xiàn)為民族事務(wù)治理法治化加強了對民族事務(wù)治理主體關(guān)系的規(guī)范引導。

莫德斯丁在D. 3,3,63(《區(qū)分集》第6卷)中則強調(diào)，在不具有被代理人的特別委任的情形，概括代理人不得轉(zhuǎn)讓后者的動產(chǎn)、不動產(chǎn)與奴隸，唯一的例外是水果以及其他易腐敗的物。如果代理人意欲將交易的主人的物出質(zhì)，亦須具有一項明確的委任，D. 13,7,11,7(烏爾比安：《告示評注》第28卷)便是這樣說的：

2014年中央民族工作會議上,習近平總書記將民族工作的形勢概括為“五個并存”,并強調(diào)“民族工作涉及方方面面,方方面面都有民族工作”。(32)國家民族事務(wù)委員會編：《中央民族工作會議精神學習輔導讀本》(增訂版),北京：民族出版社,2015年,第237頁。這進一步強調(diào)了民族事務(wù)治理不只是民族工作部門的事,而是全社會各方主體應(yīng)該共同關(guān)心、共同參與的事。也是在這次會議上,習近平總書記提出了“推進民族事務(wù)治理法治化”“城市民族工作要把著力點放在社區(qū),推動建立相互嵌入式的社會結(jié)構(gòu)和社區(qū)環(huán)境”(33)《中央民族工作會議暨國務(wù)院第六次全國民族團結(jié)進步表彰大會在北京舉行》,《人民日報》2014年9月30日。等一系列工作要求,對構(gòu)建民族事務(wù)治理主體關(guān)系現(xiàn)代化提供了指引。在2019年全國民族團結(jié)進步表彰大會上,習近平總書記強調(diào),“要把民族團結(jié)進步創(chuàng)建全面深入持久開展起來,創(chuàng)新方式載體,推動進機關(guān)、進企業(yè)、進社區(qū)、進鄉(xiāng)鎮(zhèn)、進學校、進連隊、進宗教活動場所等”“要夯實基層基礎(chǔ),推動黨政機關(guān)、企事業(yè)單位、民主黨派、人民團體一起做好民族工作”(34)習近平：《在全國民族團結(jié)進步表彰大會上的講話》,《人民日報》2019年9月28日。,專門就如何在民族團結(jié)進步創(chuàng)建過程中形成多元主體協(xié)同合作、各場景和全領(lǐng)域覆蓋指明了著力方向。在2021年中央民族工作會議上,“必須堅持依法治理民族事務(wù),推進民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化”成為習近平總書記關(guān)于加強和改進民族工作的重要思想。習近平總書記強調(diào)：“認真履行主體責任,把黨的領(lǐng)導貫穿民族工作全過程,形成黨委統(tǒng)一領(lǐng)導、政府依法管理、統(tǒng)戰(zhàn)部門牽頭協(xié)調(diào)、民族工作部門履職盡責、各部門通力合作、全社會共同參與的新時代黨的民族工作格局。”(35)習近平：《以鑄牢中華民族共同體意識為主線 推動新時代黨的民族工作高質(zhì)量發(fā)展》,《人民日報》2021年8月29日。以鑄牢中華民族共同體意識為主線,成為民族事務(wù)治理主體關(guān)系現(xiàn)代化的根本遵循,增進中華民族的共同性也成為民族事務(wù)治理主體關(guān)系現(xiàn)代化的重要目標。在2023年中共中央政治局第九次集體學習會議上,習近平總書記既強調(diào)了“把鑄牢中華民族共同體意識作為黨的民族工作和民族地區(qū)各項工作的主線”,也把推動民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為“以中華民族大團結(jié)促進中國式現(xiàn)代化”的重要戰(zhàn)略舉措,進一步明確了民族事務(wù)治理主體關(guān)系現(xiàn)代化要以服務(wù)好強國建設(shè)、民族復(fù)興為基本遵循。新時代以來,習近平總書記關(guān)于民族事務(wù)治理的重要論述,為構(gòu)建有序規(guī)范的民族事務(wù)治理主體關(guān)系指明了方向。黨的十八大以來,從中央到地方,從政府到社區(qū),為推動民族事務(wù)多元、有序、高效的治理進行了積極探索。

1.在調(diào)整民族工作部門關(guān)系中強化黨的領(lǐng)導。為加強黨對民族工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導,將民族工作放在統(tǒng)戰(zhàn)工作大局下統(tǒng)一部署、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、形成合力,2018年中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》規(guī)定國家民委由中央統(tǒng)戰(zhàn)部統(tǒng)一領(lǐng)導。這有利于強化黨對民族工作的全面領(lǐng)導,也更加有助于落實民委委員制,強化國家民委組織和調(diào)配相關(guān)資源的能力,為協(xié)同推進中華民族共同體建設(shè)提供堅強的組織保障。

2.在民族團結(jié)進步創(chuàng)建活動中激勵多類型主體參與。習近平總書記強調(diào),“做好民族工作,最關(guān)鍵的是搞好民族團結(jié),最管用的是爭取人心”。(36)《中央民族工作會議暨國務(wù)院第六次全國民族團結(jié)進步表彰大會在京舉行》,《人民日報》2014年9月30日。圍繞中華民族大團結(jié)目標,我國各地積極開展了民族團結(jié)進步創(chuàng)建工作,越來越多的機關(guān)、企業(yè)、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、學校、寺廟等加入民族團結(jié)進步創(chuàng)建實踐中來,在全社會樹立了多層次、多類型的民族團結(jié)進步典型,為各地創(chuàng)新民族團結(jié)的方式和方法提供了榜樣。以第九批全國民族團結(jié)進步示范區(qū)示范單位為例,其中有自治州、縣(區(qū))、街道、學校、社區(qū)、村、青少年發(fā)展中心、工作室、企業(yè)、公益組織、協(xié)會、慈善組織、寺廟、醫(yī)院、部隊等等多種類型的主體。(37)《國家民委關(guān)于命名第九批全國民族團結(jié)進步示范區(qū)示范單位的決定》,國家民委網(wǎng),https://www.neac.gov.cn/seac/c103601/202201/1156536.shtml,2022年1月25日。在民族團結(jié)進步創(chuàng)建活動中,不同類型的主體發(fā)揮各自專長優(yōu)勢,在本單位本部門開展了靈活多樣的民族團結(jié)進步創(chuàng)建活動。

3.在城市民族工作中發(fā)揮專業(yè)化組織的力量。城市民族工作已經(jīng)成為民族事務(wù)治理的重要組成部分,為了保障流入城市的少數(shù)民族人口公平享有基本公共服務(wù),加快融入流入地,各級民委也積極探索發(fā)揮社會組織、企業(yè)等的專業(yè)性作用,引導社區(qū)、居委會、群眾性組織、行業(yè)協(xié)會等參與民族事務(wù)治理,發(fā)揮好需求調(diào)查、信息溝通、政策宣傳、活動組織、咨詢服務(wù)、服務(wù)供給等方面的功能。例如,廣西創(chuàng)建了南寧市中華中路社區(qū)的“謝大姐暖心屋”等一批在全國有影響力的城市民族工作品牌。(38)桂仁民：《不斷開創(chuàng)城市民族工作新局面》,《當代廣西》2022年第19期。云南省成立了示范區(qū)建設(shè)專家咨詢委員會,通過民族理論研究進一步助推民族事務(wù)治理能力提升。(39)王俊：《努力開創(chuàng)新形勢下云南民族工作新局面》,《創(chuàng)造》2022年第9期。武漢市的“民族團結(jié)進步協(xié)會”等以及成都市的“滿蒙人民學習委員會”、深圳市的“民族團結(jié)發(fā)展促進會”等成為傳承民族文化、履行社會責任、維護社會穩(wěn)定的民族事務(wù)治理主體。(40)陳云：《構(gòu)建城市民族工作社會化的新格局》,《中南民族大學學報(人文社會科學版)》2015年第1期。職能不同的專業(yè)化組織在政府民族工作部門和城市少數(shù)民族人口之間發(fā)揮了很好的“橋梁”“紐帶”作用,民族事務(wù)治理主體之間的關(guān)系更加靈活有效。

黨的十八大以來,民族工作面臨的新形勢對民族事務(wù)治理體系與治理能力現(xiàn)代化提出了現(xiàn)實需要。在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導下,隨著國家治理理念在民族事務(wù)治理中的運用,以民族事務(wù)治理法治化為原則,民族工作部門與社區(qū)、居委會、社會工作機構(gòu)、協(xié)會、科研機構(gòu)、群眾性組織、企業(yè)等在民族事務(wù)治理中的共商共建共治共享關(guān)系被建構(gòu)起來?？傮w而言,新時代以來,治理主體多元化、治理主體關(guān)系規(guī)范化、治理方式靈活化、治理效果高效化是民族事務(wù)治理主體關(guān)系現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。

三、中國民族事務(wù)治理主體關(guān)系現(xiàn)代化的內(nèi)涵與特征

治理作為一種學術(shù)概念或理論雖然較早出現(xiàn)于西方對資本主義市場經(jīng)濟和自由主義的反思,但是作為一種理念早就在古代中國出現(xiàn)。例如,《孔子家語·賢君》提到的“吾欲使官府治理,為之奈何?”以及《荀子·君道》提到的“明分職,序事業(yè),材技官能,莫不治理”,都表示管理和統(tǒng)治之意。治理理念自身內(nèi)含治理主體間的關(guān)系,當我們以治理視角看待民族事務(wù)時,既要觀察治理主體,也要觀察治理主體間的關(guān)系狀態(tài)。治理主體以及主體間關(guān)系并非一成不變,在不同歷史階段,各個主體的訴求及其配置資源能力的變化,會影響治理主體間關(guān)系的狀態(tài)。只有當治理主體間的關(guān)系保持良好狀態(tài),才能形成符合各方共同利益的治理效能。既然治理主體間的關(guān)系是變化的,那我們應(yīng)當用何種視角看待民族事務(wù)治理主體關(guān)系的變化呢?現(xiàn)代化是一個恰當?shù)囊暯恰狞h的民族工作實踐來看,推進民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化,目標就是要不斷促進各族人民共同建成中國特色社會主義現(xiàn)代化強國,實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。

(一)民族事務(wù)治理主體關(guān)系現(xiàn)代化的內(nèi)涵

民族事務(wù)治理主體關(guān)系現(xiàn)代化到底是一種什么樣的現(xiàn)代化?這是推進民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須回答的基礎(chǔ)問題。國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)和過程的推進需要充分發(fā)揮所有治理主體的合力作用,(41)牟文謙：《中國國家治理現(xiàn)代化主體及其關(guān)系研究》,中共中央黨校(國家行政學院)博士學位論文,2021年,第23頁。作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的組成部分,民族事務(wù)治理主體關(guān)系現(xiàn)代化意味著各治理主體之間必須形成和諧有序的關(guān)系以形成民族事務(wù)治理的合力,增強中華民族的共同性,促進各民族團結(jié)奮斗,共同繁榮發(fā)展。

民族事務(wù)治理主體關(guān)系現(xiàn)代化與民族事務(wù)內(nèi)容息息相關(guān)。民族事務(wù)內(nèi)容的不斷拓展,強化了民族事務(wù)治理對多主體共商共建共治共享的現(xiàn)實需求。新中國成立以來,在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下,我國民族事務(wù)始終聚焦于落實民族平等、縮小各民族間發(fā)展差距、增進民族團結(jié)和推進中華民族共同體建設(shè),為強國建設(shè)、民族復(fù)興凝聚磅礴力量。民族事務(wù)治理本身就是一個以增進中華民族的共同性為方向,求團結(jié)、求合作的實踐。就我國民族事務(wù)治理實踐而言,民族事務(wù)治理主體關(guān)系現(xiàn)代化是指在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下,圍繞增進中華民族的共同性的方向,以強國建設(shè)、民族復(fù)興為根本目標,國家權(quán)力機構(gòu)與各類推動中華民族共同體建設(shè)的主體結(jié)成共商共建共治共享關(guān)系格局的進程。習近平總書記在2021年中央民族工作會議上提出的“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導、政府依法管理、統(tǒng)戰(zhàn)部門牽頭協(xié)調(diào)、民族工作部門履職盡責、各部門通力合作、全社會共同參與的新時代黨的民族工作格局”(42)習近平：《以鑄牢中華民族共同體意識為主線 推動新時代黨的民族工作高質(zhì)量發(fā)展》,《人民日報》2021年8月29日。,是對推進民族事務(wù)治理主體關(guān)系現(xiàn)代化的政治宣示。民族事務(wù)治理主體關(guān)系現(xiàn)代化,既包含參與民族事務(wù)治理的主體類型不斷增多,也包含各類治理主體之間關(guān)系的和諧有序,還包括治理主體之間的合作朝著增進中華民族的共同性的方向開展,形式多樣的合作對提升民族事務(wù)治理效能起著十分重要的作用。在民族事務(wù)治理主體關(guān)系現(xiàn)代化進程中,各方參與民族事務(wù)治理的主體地位得到提升,治理主體之間的團結(jié)推動著中華民族大團結(jié)的實現(xiàn)。

(二)民族事務(wù)治理主體關(guān)系現(xiàn)代化的特征

1.堅持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導。民族工作是黨的工作的重要組成部分,民族事務(wù)是治國理政的重要內(nèi)容。習近平總書記強調(diào),“加強和完善黨的全面領(lǐng)導,是做好新時代黨的民族工作的根本政治保證”。(43)習近平：《以鑄牢中華民族共同體意識為主線 推動新時代黨的民族工作高質(zhì)量發(fā)展》,《人民日報》2021年8月29日。在民族事務(wù)治理中堅持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導,是中國特色解決民族問題正確道路的本質(zhì)要求和基本經(jīng)驗。中國的民族事務(wù)治理主體關(guān)系現(xiàn)代化以堅持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導為根本保證,而不是像西方治理理論所倡導的那樣搞“去中心化”。恰恰相反,中國的民族事務(wù)治理主體關(guān)系現(xiàn)代化緊緊圍繞中國共產(chǎn)黨這個領(lǐng)導核心,形成了強國建設(shè)、民族復(fù)興的凝聚力。堅持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導是中國民族事務(wù)治理主體關(guān)系現(xiàn)代化的本質(zhì)特征。

2.強化權(quán)力部門的統(tǒng)籌與管理。為了有組織地開展民族工作,我國在政府行政體系中建立了民族事務(wù)委員會,同時還在人大、政協(xié)等機構(gòu)中設(shè)立相應(yīng)的部門承擔民族工作任務(wù)。為了更好發(fā)揮權(quán)力部門在民族工作中的組織統(tǒng)籌與資源配置作用,國家將國家民族事務(wù)委員會劃歸中央統(tǒng)戰(zhàn)部領(lǐng)導,同時強化全國人大民族委員會立法和調(diào)查研究方面的職能,強化全國政協(xié)民宗委決策咨詢和調(diào)查研究方面的職能,明確了國家權(quán)力部門參與民族事務(wù)治理的職責,對強化權(quán)力部門在民族事務(wù)治理中的統(tǒng)籌與管理具有深遠意義。

3.堅持群眾路線與方法。圍繞增進中華民族的共同性,黨和國家在民族事務(wù)治理中始終堅持群眾路線和方法,而非采用西方治理理論中政府和非政府二元對立的思維邏輯。在民族事務(wù)治理實踐中,黨和政府始終將涉及民族因素的矛盾糾紛作為人民內(nèi)部矛盾,差異性扶持政策也以滿足各族群眾對美好生活的需要為目標。因此,民族事務(wù)治理能夠發(fā)揮群眾力量,增強各族群眾在民族事務(wù)治理中的主體性、獲得感、認同感。

4.堅持目標一致性與主體多元性統(tǒng)一。隨著民族事務(wù)內(nèi)容的不斷拓展,多種類型的民族事務(wù)治理主體也不斷增加,國家民委每年公布的民族團結(jié)進步創(chuàng)建示范單位就充分體現(xiàn)了民族事務(wù)治理的主體多元化特征,這些主體之所以愿意積極參與到民族事務(wù)治理,恰恰是因為大家都朝著一個共同的目標形成合力。以鑄牢中華民族共同體意識為主線,在強國建設(shè)、民族復(fù)興的進程中,每個民族都是中華民族大家庭的一分子;無論是個人,還是由個人聚合而成的群體(如單位、機構(gòu)、組織),都是民族事務(wù)治理主體的一分子。民族事務(wù)治理主體的多元性表現(xiàn)為主體類型和主體功能的多樣性,這些多樣性特征促成了優(yōu)勢互補、互助互惠,使得構(gòu)建共商共建共治共享的民族事務(wù)治理格局成為可能。

5.堅持以法治化原則保障治理主體關(guān)系的和諧。習近平總書記強調(diào)：“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命,關(guān)系黨執(zhí)政興國,關(guān)系人民幸福安康,關(guān)系黨和國家長治久安。必須更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠的保障作用,在法治軌道上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家?！?44)習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》,北京：人民出版社,2022年,第46頁。法治化原則對于調(diào)節(jié)民族事務(wù)治理多元主體之間的關(guān)系具有規(guī)范作用,使各主體的職責、權(quán)限更加明晰。法治化原則在民族事務(wù)治理實踐中的長期堅持,也能夠進一步增強大家的法治意識,為鑄牢中華民族共同體意識奠定思想基礎(chǔ)。

6.主體之間的合作方式靈活多樣。得益于多元治理主體各自專業(yè)性優(yōu)勢的發(fā)揮,民族事務(wù)治理主體之間的合作方式也靈活多樣,使民族事務(wù)治理更加精準高效。在不同民族事務(wù)治理主體之間,既有合作調(diào)查研究,也有決策咨詢服務(wù),還有參與互嵌式社區(qū)共建,也有政府購買專業(yè)服務(wù),等等。這些靈活多樣的合作,能夠更為快速高效地找準治理目標,形成治理思路,配置治理資源,對于各方協(xié)作開展系統(tǒng)化、精準化、快速化的民族事務(wù)治理具有十分重要的支撐作用。

中國民族事務(wù)治理主體關(guān)系現(xiàn)代化,在根本上與西方治理理念不同,并且在理念和實踐上更加先進,這也是中國是世界上解決民族問題最成功的國家的重要原因之一。中國的民族事務(wù)治理主體關(guān)系現(xiàn)代化吸收了多元主體協(xié)作治理的優(yōu)勢,但是卻沒有照搬西方治理理論的“去中心化”“去國家化”論調(diào),也沒有走上將政府與非政府、國家與社會視為二元對立關(guān)系的理論陷阱。在實現(xiàn)強國建設(shè)、民族復(fù)興的共同目標下,各類民族事務(wù)治理主體服務(wù)于國家現(xiàn)代化建設(shè)需要,堅持中國特色解決民族問題的基本經(jīng)驗,以治理主體的共商共建共治共享促進中華民族大團結(jié),為民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定了基礎(chǔ)。

四、民族事務(wù)治理主體關(guān)系現(xiàn)代化的理論意義

(一)提供闡釋民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的視角

民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化是中國式現(xiàn)代化的重要組成部分,而民族事務(wù)治理體系和治理能力是如何現(xiàn)代化的,是學界關(guān)注的重要理論問題。已有的研究,無論是對民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化內(nèi)涵的闡釋,還是對民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化政策路徑的探討,學界都不同程度地提及了治理規(guī)則與機制、治理方式的法治化與規(guī)范化等議題。例如,高永久等指出民族事務(wù)治理體系首先是一套規(guī)則程序系統(tǒng),也是一套規(guī)范各治理主體間關(guān)系的組織協(xié)調(diào)框架,還可以被視為治理過程所依賴的各種資源和價值的集合。(45)高永久、郝龍：《系統(tǒng)論視角下民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的邏輯》,《廣西民族大學學報(哲學社會科學版)》2018年第1期。劉寶明認為民族事務(wù)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化,主要表現(xiàn)為民族事務(wù)治理方式和治理過程的法治化、制度化和規(guī)范化。(46)劉寶明：《改革開放以來民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的實踐路徑》,《中央社會主義學院學報》2018年第2期。馬俊毅提出了“黨政領(lǐng)導下的復(fù)合性治理”概念,認為新時代我國的民族事務(wù)治理現(xiàn)代化是在黨的領(lǐng)導、政府依法管理下,不斷拓展與全社會合作以及共同進行社會治理的路徑與場域,將國家民族事務(wù)治理的目標融合于統(tǒng)一多民族國家的社會整體性的持續(xù)發(fā)展進步中。(47)馬俊毅：《民族事務(wù)復(fù)合性治理戰(zhàn)略及其現(xiàn)代化——以鑄牢中華民族共同體意識為主線》,《中南民族大學學報(人文社會科學版)》2021年第11期。這些成果的啟示在于,民族事務(wù)治理主體之間的關(guān)系是民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化繞不開的理論問題。

民族事務(wù)治理的基本問題是“由誰治理”“為誰治理”以及“如何治理”,其中“由誰治理”擺在首要位置。當治理成為實現(xiàn)人們某種美好期待時,治理本身就是一種社會關(guān)系的存在,而且這種社會關(guān)系的狀態(tài)與治理主體之間的關(guān)系狀態(tài)密切相關(guān)。馬克思在《道德化的批判和批判化的道德》中指出,“人們的政治關(guān)系同人們在其中相處的一切關(guān)系一樣也是社會的、公共的關(guān)系。因此,凡是有關(guān)人與人的相互關(guān)系問題都是社會問題”。(48)《馬克思恩格斯全集》第4卷,北京：人民出版社,1985年,第334頁。民族事務(wù)是國家治理的事務(wù),治理主體之間的關(guān)系問題是民族事務(wù)治理實踐中的基礎(chǔ)問題,民族事務(wù)治理主體關(guān)系的現(xiàn)代化既是民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個縮影,也是推動民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個動力。研究民族事務(wù)治理主體關(guān)系現(xiàn)代化有助于我們理解在民族事務(wù)治理過程中,誰是治理主體,治理主體之間是何種關(guān)系,治理主體間的關(guān)系是如何保持的。談及民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化,不可避免地要談到民族事務(wù)主體關(guān)系,民族事務(wù)治理體系的完善,民族事務(wù)治理能力的提升,都直觀地體現(xiàn)在民族事務(wù)治理主體關(guān)系的現(xiàn)代化之中。

(二)強調(diào)治理主體的全民性

國家治理現(xiàn)代化的核心問題或基本問題本質(zhì)上是所有治理主體的能動性發(fā)揮、能力提升和它們之間關(guān)系的協(xié)調(diào)與優(yōu)化問題。(49)牟文謙：《中國國家治理現(xiàn)代化主體及其關(guān)系研究》,中共中央黨校(國家行政學院)博士學位論文,2021年,第1頁。在推進中華民族共同體建設(shè)的進程中,全國各民族都是這一進程中的一分子。落實民族平等、增進民族團結(jié)是中華民族大家庭每一個成員的責任和義務(wù),這是民族事務(wù)治理主體具有全民性的根本邏輯。推進民族事務(wù)治理主體關(guān)系現(xiàn)代化,首先要解決“誰是主體”的問題,只有明確了主體的范圍與地位以及主體性,才能開展對主體間關(guān)系的討論。新中國成立以來,國家一方面設(shè)置了專門的權(quán)力機構(gòu)治理民族事務(wù),也積極調(diào)動廣大干部群眾參與到加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟文化事業(yè)發(fā)展之中。黨領(lǐng)導下的民族事務(wù)治理,充分發(fā)揮了各族人民群眾的主體性,堅持群眾路線和方法,積極探索并創(chuàng)新民族事務(wù)治理主體合作的方式,充分尊重各類主體的意愿,在共商共建共治共享的思路下使大家在共同治理實踐中共同獲益,促進各民族之間的團結(jié),為增強中華民族的共同性奠定基礎(chǔ)。

(三)探討民族事務(wù)治理主體關(guān)系的過程性

在民族事務(wù)內(nèi)涵和外延的拓展中,民族事務(wù)治理主體關(guān)系也具有鮮明的過程性特征。當前形成的多元主體協(xié)同治理的局面是新中國成立以來民族事務(wù)治理主體逐步擴展的結(jié)果,是繼承和發(fā)展的結(jié)果。從新中國成立初期設(shè)置專門的國家權(quán)力機構(gòu)負責民族事務(wù)治理,再到改革開放以來開展對口支援和強化政府行政部門的民族事務(wù)職責,民族事務(wù)治理主體關(guān)系是在各民族共同走向社會主義現(xiàn)代化的進程中得以建構(gòu)和發(fā)展的。將民族事務(wù)治理主體關(guān)系放到國家治理和國家現(xiàn)代化的過程中予以審視,探討民族事務(wù)治理主體關(guān)系的過程性,有助于我們?nèi)姘盐彰褡迨聞?wù)治理主體和諧關(guān)系的歷史經(jīng)驗和內(nèi)在動力。

結(jié)語

西方治理理論常常自詡其對治理主體多元化的重視,并且尤其強調(diào)政府之外的其他力量的參與對于治理效能的提升至關(guān)重要。但是西方治理理論在強調(diào)治理主體多元化和主體關(guān)系協(xié)作化的同時,卻也主張“去中心化”“去國家化”,將國家(政府)在治理中的地位和作用給予有失偏頗的評價,甚至提議竭力限制政府的作用。這一理論觀點無法用來解釋中國的國家治理實踐。恰恰相反,在民族事務(wù)治理中,黨的領(lǐng)導、政府的統(tǒng)籌和組織作用,在引導治理主體形成一個穩(wěn)定有序和諧高效的關(guān)系中發(fā)揮著決定性的作用。在中國這樣一個統(tǒng)一的多民族國家,民族事務(wù)治理堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導,才使得民族平等、民族團結(jié)的基本原則得以確立。強化黨在民族事務(wù)治理主體關(guān)系中的核心作用,是民族事務(wù)治理主體關(guān)系現(xiàn)代化沿著社會主義性質(zhì)發(fā)展的根本保證。在民族事務(wù)治理實踐中堅持群眾路線與方法,凸顯民族事務(wù)治理主體關(guān)系的全民性和主體性,這與西方治理理論強調(diào)政府與非政府、公共與私人的二元對立思維存在根本不同。在民族事務(wù)內(nèi)容的擴展中,政府十分重視其他類型主體的專業(yè)性優(yōu)勢,并且將各類主體凝聚在實現(xiàn)強國建設(shè)、民族復(fù)興的共同目標之中,以中華民族命運共同體的理念團結(jié)全國各族人民。不同主體之間不是“非此即彼”或者“此消彼長”的替代、對立、分離關(guān)系,而是充分發(fā)揮各自比較優(yōu)勢、專業(yè)優(yōu)勢的互補互惠關(guān)系。中國民族事務(wù)治理主體關(guān)系現(xiàn)代化不是照搬西方治理理論的現(xiàn)代化,恰恰是中國特色社會主義性質(zhì)的現(xiàn)代化,黨和國家的力量在民族事務(wù)治理主體關(guān)系中起著核心作用。