李 卓

(武漢輕工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,湖北 武漢430000)

全國性法律在特別行政區(qū)的實(shí)施,是中央全面管治權(quán)和特別行政區(qū)高度自治權(quán)有機(jī)結(jié)合在法律層面最直觀的體現(xiàn)。自特別行政區(qū)設(shè)立以來,全國性法律在特別行政區(qū)相關(guān)的法律體系建構(gòu)中起到了重要作用。但是,其實(shí)施尚存在效力、落地、監(jiān)督等問題?！吨腥A人民共和國香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法》(本文以下簡稱《香港國安法》)制定實(shí)施以后,對(duì)既有的全國性法律實(shí)施問題開辟了一種新的全國性法律實(shí)施路徑。本文以《香港國安法》為切入點(diǎn),探討全國性法律在特別行政區(qū)的實(shí)施及其完善問題。

一、《香港國安法》的制定和實(shí)施

早在《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》(本文以下簡稱《香港基本法》)制定之初,關(guān)于國安事項(xiàng)的規(guī)范條文即成為《香港基本法》起草委員會(huì)委員們關(guān)注的對(duì)象。在《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法(草案)》第一稿中就對(duì)國安條文的制定背景做出了說明:“現(xiàn)行的《刑事罪行條例》中關(guān)于禁止危害英國皇室和背叛英國一類的規(guī)定,在一九九七年后肯定不能繼續(xù)沿用。香港特別行政區(qū)作為中華人民共和國的一部分,有義務(wù)維護(hù)國家的統(tǒng)一和安全,屆時(shí)應(yīng)該有相應(yīng)的法律來替代,因此認(rèn)為有必要對(duì)此作原則性規(guī)定。”立法者對(duì)于統(tǒng)一主權(quán)國家下的地方政府應(yīng)當(dāng)有國安相關(guān)立法這一前提基本是沒有異議的,但對(duì)具體條文設(shè)置存在不同意見,主要分歧點(diǎn)包括對(duì)港人自由的影響、國安的范圍和管轄問題等[1]191-197。

香港回歸以后,相關(guān)法律制度的完善工作隨即展開。其中,國安立法作為《香港基本法》明文規(guī)定的特別行政區(qū)政府的憲制責(zé)任,當(dāng)然也被列入香港特別行政區(qū)政府的工作日程,但在推進(jìn)的過程中卻遇到阻礙。除在香港立法會(huì)內(nèi)部產(chǎn)生立法爭議以外,國安立法的反對(duì)者還廣泛地煽動(dòng)街頭政治,多次組織反對(duì)國安立法的游行、集會(huì)。香港特別行政區(qū)政府迫于社會(huì)壓力最終暫停了國安立法工作,同時(shí)也沒有再行宣布立法時(shí)間表,導(dǎo)致香港本地完善國家安全的立法工作無限期推遲。盡管此后香港特別行政區(qū)政府不斷提到要重啟國安立法,但因始終擔(dān)心由此導(dǎo)致公共關(guān)系危機(jī)而作罷。2020年《香港國安法》立法之前,出于維護(hù)特別行政區(qū)政府管治權(quán)威的目的,中央政府也始終未能以主導(dǎo)者的角色重啟國安立法[2]。

2019年,反對(duì)派將主要政治議題集中于反對(duì)《刑事事宜相互法律協(xié)助條例》的修訂問題,并掀起對(duì)抗活動(dòng),最終爆發(fā)了前后長達(dá)一年有余的“修例”暴亂。在這一過程中,外國勢力介入香港政治更加深入,集會(huì)和游行逐漸暴力化,演變?yōu)榻诸^騷亂。應(yīng)對(duì)“修例”風(fēng)波而制定的《禁止蒙面規(guī)例》曾在立法過程面臨重大挑戰(zhàn),國安法及涉及國家權(quán)力和特別行政區(qū)政府權(quán)威性的法律落實(shí)進(jìn)程處于實(shí)質(zhì)上的停滯狀態(tài)。一方面,香港國安相關(guān)立法長期缺位已經(jīng)成為引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩的一大直接誘因;另一方面,香港急需一部法律來使社會(huì)恢復(fù)到安定的狀態(tài)。

《香港國安法》的制定和實(shí)施是非常迅速的。由于《中華人民共和國憲法》(本文以下簡稱《憲法》)規(guī)定了涉及特別行政區(qū)制度的立法權(quán)專屬于全國人大,因此在立法過程中援引了《憲法》第62條第2項(xiàng)“全國人民代表大會(huì)行使監(jiān)督憲法的實(shí)施”和第16項(xiàng)“全國人民代表大會(huì)行使應(yīng)當(dāng)由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的其他職權(quán)”?！断愀蹏卜ā穼?shí)施以后立竿見影地解決了困擾香港一年有余的騷亂,對(duì)于“一國兩制”政策的實(shí)踐和全國性法律在特別行政區(qū)的實(shí)施機(jī)制都產(chǎn)生了里程碑式的重大影響。

二、《香港國安法》對(duì)全國性法律在特別行政區(qū)實(shí)施機(jī)制的突破

《香港國安法》作為“一國兩制”政策的全新實(shí)踐成果,是中央針對(duì)具體事務(wù)、直接行使中央立法權(quán)的結(jié)果。在面臨重大挑戰(zhàn)的前提下,依法充分利用憲法機(jī)制,以兼顧法益保護(hù)和效率的方式盡快地完成了《香港國安法》的立法工作,取得了良好的社會(huì)效果?！断愀蹏卜ā返牧⒎üぷ鞣从沉酥醒雽?duì)特別行政區(qū)高度自治權(quán)的充分尊重。在國家早已制定國家安全法的前提下,并未通過直接將其列入《香港基本法》附件的方式在特別行政區(qū)實(shí)施,而是在充分尊重特別行政區(qū)高度自治權(quán)的前提下設(shè)立的專門法律。尤為重要的是,《香港國安法》也未以國家安全法和刑法國安條款為制定依據(jù),而是充分考慮了香港現(xiàn)有的司法制度安排,排除了死刑的適用。

《香港國安法》對(duì)于既往的全國性法律在特別行政區(qū)的實(shí)施機(jī)制有里程碑式的影響,主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一,明確了中央對(duì)全國性法律在特別行政區(qū)適用的新的監(jiān)督形式。長期以來,全國性法律在特別行政區(qū)的適用并沒有得到足夠的關(guān)注,其主要原因就是全國性法律實(shí)踐運(yùn)用的不足?！断愀刍痉ā?8條規(guī)定了全國性法律由特別行政區(qū)在當(dāng)?shù)毓蓟蛄⒎▽?shí)施,但并沒有明確決定實(shí)施方式的主體。在《香港國安法》以前的實(shí)踐中全國性法律在香港均由特別行政區(qū)立法機(jī)構(gòu)自行決定實(shí)施方式?！稇椃ā贰断愀刍痉ā芬约捌渌珖苑删鶠樘貏e行政區(qū)憲法秩序的組成部分[3],全國人民代表大會(huì)依法有監(jiān)督《憲法》實(shí)施的責(zé)任,《香港國安法》在其立法依據(jù)部分重申了這一點(diǎn)。雖然其直接應(yīng)對(duì)的是國家安全問題,但在香港特別行政區(qū)政府無法切實(shí)履行這一憲制義務(wù)的前提下,通過中央立法的形式補(bǔ)足了相關(guān)法律的缺位。

第二,完善了全國性法律在特別行政區(qū)的適用方式。列入《香港基本法》附件三的方式是最主要的全國性法律在特別行政區(qū)的適用方式,但其并沒有明確由誰決定在特別行政區(qū)實(shí)施。在既往的實(shí)踐中,這一權(quán)力均由特別行政區(qū)行使。通過全國人民代表大會(huì)的決定和《香港國安法》的規(guī)定,進(jìn)一步明確了中央和特別行政區(qū)之間的授權(quán)關(guān)系,也開創(chuàng)了由中央直接行使這一權(quán)力的先例,即前者有權(quán)決定在特別行政區(qū)以公布的方式實(shí)施全國性法律?！断愀蹏卜ā芬?guī)定的適用方式屬于對(duì)具體事務(wù)的獨(dú)立適用,在未來沒有新的相關(guān)法規(guī)出臺(tái)的情況下,不影響其他全國性法律在特別行政區(qū)實(shí)施模式,特別行政區(qū)依然享有判斷是否符合其具體情況的權(quán)力?！断愀蹏卜ā返奶厥鈱?shí)施方式,除了在立法層面說明自身的合法性以外,也體現(xiàn)了中央對(duì)特別行政區(qū)高度自治權(quán)的尊重。

第三,《香港國安法》除了在實(shí)施方面的創(chuàng)新以外,在具體內(nèi)容上也對(duì)全國性法律在特別行政區(qū)的適用創(chuàng)設(shè)了新的法律依據(jù)。《香港國安法》在香港具有憲制性法律地位,在特定的情況下直接引入了最高人民檢察院及其指定的檢察機(jī)關(guān)對(duì)具體案件的管轄,并在第57條規(guī)定了由國安公署和國家監(jiān)察機(jī)關(guān)介入的案件適用《中華人民共和國刑事訴訟法》等相關(guān)法律的規(guī)定。雖然在基本法原則下這一條款不應(yīng)當(dāng)做擴(kuò)大解釋,但其創(chuàng)設(shè)的全國性法律在特別行政區(qū)的適用情形,顯然屬于和《香港基本法》第十八條并行的法律依據(jù)。

三、《香港國安法》以前全國性法律在特別行政區(qū)的實(shí)施情況

在2020年實(shí)施的《香港國安法》以前,共有十四部全國性法律被列入《香港基本法》附件三,基本涵蓋了全國性法律在特別行政區(qū)實(shí)施的各個(gè)主要方面,并形成全國性法律在特別行政區(qū)法律體系內(nèi)的基本運(yùn)行邏輯。大體上可以將全國性法律在特別行政區(qū)的實(shí)施分為兩個(gè)階段,即以《香港基本法》制定至特別行政區(qū)設(shè)立前后為第一階段,此階段在特別行政區(qū)實(shí)施的全國性法律占已實(shí)施全國性法律的絕大多數(shù),基本屬于國防、外交等國家主權(quán)性事務(wù)范疇?！吨腥A人民共和國外國中央銀行財(cái)產(chǎn)司法強(qiáng)制措施豁免法》(以下簡稱《外國央行法》)制定實(shí)施至《香港國安法》制定為全國性法律實(shí)施的第二階段,相較于前一階段其立法特點(diǎn)在于主要圍繞特別行政區(qū)新發(fā)生的具體事務(wù)和問題展開。

(一)全國性法律在特別行政區(qū)最初的實(shí)施

20世紀(jì)末,香港、澳門兩個(gè)特別行政區(qū)先后設(shè)立,最初的全國性法律隨即在特別行政區(qū)實(shí)施。除了1998年全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定在香港特別行政區(qū)增加實(shí)施《中華人民共和國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》以外,其余全國性法律,均在特別行政區(qū)設(shè)立以前或設(shè)立當(dāng)日即被列入《香港基本法》附件三當(dāng)中。此階段的全國性法律均為服務(wù)于特別行政區(qū)的設(shè)立。

從《香港基本法》起草至特別行政區(qū)設(shè)立之間有較長的過渡期,過渡期內(nèi)已有全國性法律在《香港基本法》附件三中增設(shè)、刪減的先例,亦有就特別行政區(qū)事務(wù)的專門性全國性法律立法和司法解釋?！断愀刍痉ā酚?990年制定完成并公布,同時(shí)列入《香港基本法》附件三的有六部全國性法律,至1997年7月1日香港特別行政區(qū)設(shè)立當(dāng)日,全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)又通過決定的方式對(duì)全國性法律進(jìn)行了調(diào)整,并給出了增刪法律的理由和依據(jù),如《中央人民政府公布中華人民共和國國徽的命令》的內(nèi)容已經(jīng)由新制定并且新列入《香港基本法》附件三的《中華人民共和國國徽法》(以下簡稱《國徽法》)所涵蓋,故刪除。而《中華人民共和國國旗法》(以下簡稱《國旗法》)未覆蓋《關(guān)于中華人民共和國國都、紀(jì)年、國歌、國旗的決議》的全部內(nèi)容,因此一并使用,但其有關(guān)國旗的規(guī)定可與《國旗法》一并適用,以《國旗法》為準(zhǔn)[4]。全國人大會(huì)常委會(huì)還對(duì)其他相關(guān)法律進(jìn)一步完善,同時(shí),在港、澳回歸時(shí)均以決定的形式強(qiáng)調(diào)“特別行政區(qū)有關(guān)的外交事務(wù)的法律,如與在香港特別行政區(qū)實(shí)施的全國性法律不一致,應(yīng)以全國性法律為準(zhǔn)”[5]。

特別行政區(qū)為配合全國性法律在特別行政區(qū)的實(shí)施落地也在立法、司法等方面作了相應(yīng)的調(diào)整。例如在立法方面,香港特別行政區(qū)《釋義及通則條例》專門增設(shè)了有關(guān)全國性法律的條款,增設(shè)了在香港法律體系內(nèi)的全國性法律的附屬法律、文本說明。

(二)全國性法律在特別行政區(qū)實(shí)施先例的形成

在特別行政區(qū)設(shè)立的最初階段,立法工作主要考慮以下幾個(gè)方面。第一,必須確?！耙粐鴥芍啤狈结?尤其是國家主權(quán)原則在本地立法上得到充分體現(xiàn)。第二,必須確保行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)能夠順利運(yùn)作。第三,必須確保與居民切身利益直接相關(guān)的重大事項(xiàng)的順利解決,尤其是永久性居民制度及國籍、護(hù)照、旅行證件等事宜的解決。第四,必須充分考慮原有法律的特點(diǎn)和立法時(shí)間緊迫、人手不足等實(shí)際情況的制約。其中,對(duì)于全國性法律的實(shí)施,特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到全國性法律被列入《香港基本法》附件三以后即賦予特別行政區(qū)實(shí)施此類法律的憲制責(zé)任,并且未來可能出現(xiàn)全國性法律和本地法律落地的時(shí)間差問題。整體上,全國性法律在特別行政區(qū)的實(shí)施是平穩(wěn)的。一方面全國性法律在特別行政區(qū)的實(shí)施時(shí)間不長;另一方面,自“一國兩制”構(gòu)想的提出到最終在特別行政區(qū)落地有相當(dāng)長的過渡階段,這使得相應(yīng)的全國性法律在特別行政區(qū)實(shí)施有相對(duì)充足的準(zhǔn)備時(shí)間。這一階段全國性法律在特別行政區(qū)的實(shí)施表現(xiàn)出以下特點(diǎn)。

其一,全國性法律在特別行政區(qū)的實(shí)施逐步完善。在“一國兩制”政策提出和實(shí)踐的過程中,“全國性法律”概念經(jīng)歷了一個(gè)從模糊到清晰化的過程。在政策上,全國性法律在特別行政區(qū)的適用,也是由抽象到具體、由模糊到清晰的過程。在《香港基本法》制定階段,有代表就中央所行使的權(quán)力進(jìn)行了討論。在全國性法律問題方面,最終形成了《香港基本法》第18條規(guī)定的若干種實(shí)施模式和第3款中包括“其他不屬于特別行政區(qū)自治范圍”的兜底性條款[1]97。在香港、澳門回歸的過渡階段,除了《香港基本法》以外還有其他新的全國性法律被制定出來,其中不乏專門針對(duì)特別行政區(qū)事務(wù)的法律。除了在過渡階段被新列入《香港基本法》附件三的全國性法律以外,全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)還就國籍法等全國性法律在特別行政區(qū)的實(shí)施做出了專門的適應(yīng)化解釋。

其二,全國性法律在特別行政區(qū)實(shí)施具有制度性先例的特點(diǎn)。本階段全國性法律在特別行政區(qū)的實(shí)施實(shí)踐,包括了全國性法律的增設(shè)、刪減、實(shí)施方式的選擇,幾乎涵蓋了《香港基本法》第18條中一般情況下所有全國性法律實(shí)施的所有情況,也包括《香港基本法》第18條未明文規(guī)定的部分內(nèi)容。例如,全國性法律在特別行政區(qū)的地位、全國性法律實(shí)施方式的選擇主體、全國性法律在特別行政區(qū)立法和公布實(shí)施的具體方式等。部分問題通過具體的實(shí)踐形成了全國性法律在特別行政區(qū)運(yùn)行的先例,對(duì)于未來全國性法律的實(shí)施有指引作用。

中央可以以包括立法、法律解釋、決定在內(nèi)的多種方式,對(duì)全國性法律在特別行政區(qū)的實(shí)施進(jìn)行調(diào)整;特別行政區(qū)也可以對(duì)具體法律做出提前評(píng)估和立法,完善本地法律實(shí)施機(jī)制。

(三)全國性法律在特別行政區(qū)的后續(xù)實(shí)施

在《香港國安法》制定以前僅有《外國央行法》和《中華人民共和國國歌法》(本文以下簡稱《國歌法》)兩部法律被列入《香港基本法》附件三,但其實(shí)施落地的過程卻十分曲折。

《外國央行法》的制定肇始于回歸初期對(duì)香港特別行政區(qū)原有法律的整理[6]。但在2005年中央完成相應(yīng)的全國性立法并列入《香港基本法》附件三以后,香港特別行政區(qū)政府僅通過新聞公報(bào)公布:“我們傾向透過本地立法在香港實(shí)施《外國央行法》,對(duì)該法律做出必要的變更及適應(yīng)化,以配合本地情況?！盵7]

相較于《外國央行法》更多地在法律技術(shù)層面體現(xiàn)不同于以往實(shí)施全國性法律的新特點(diǎn),《國歌法》的制定和在特別行政區(qū)的實(shí)施則更多地直觀反映了“一國兩制”實(shí)踐所面臨的政治問題?！读x勇軍進(jìn)行曲》作為中華人民共和國國歌的憲法地位,直到2004年的憲法修正案中才得以確立。自2004年憲法修正案確定國歌的憲法地位,到2017年《國歌法》的制定,經(jīng)過了長達(dá)13年的時(shí)間。其間,2014年“占中”事件發(fā)生以后,在香港特別行政區(qū)屢有發(fā)生“噓國歌”等侮辱國歌事件。對(duì)特別行政區(qū)而言,《國歌法》的制定具有一定的針對(duì)性。2017年全國人大常委會(huì)制定《國歌法》,并同時(shí)將其列入《香港基本法》附件三在特別行政區(qū)實(shí)施。從時(shí)間上看,《國歌法》不僅晚于《國旗法》《國徽法》等法律制定,也晚于《香港基本法》的制定和特別行政區(qū)的設(shè)立,因此未能在港澳回歸之初與《香港基本法》同步納入特別行政區(qū)實(shí)施?！秶璺ā返牧⒎康脑谟诰S護(hù)國歌的尊嚴(yán),規(guī)范國歌的奏唱、播放和使用,增強(qiáng)公民的國家觀念,弘揚(yáng)愛國主義精神。而在反對(duì)派刻意制造的對(duì)立情緒中,國歌和《國歌法》均成為被攻擊的對(duì)象,《國歌法》在特別行政區(qū)的實(shí)施遇到了阻礙。《國歌法》列入《香港基本法》附件三以后,香港特別行政區(qū)依循《國旗法》《國徽法》的前例,決定在香港通過本地立法的方式實(shí)施《國歌法》。但是,《國歌條例草案》2019年才被提交至立法會(huì)審議。在立法過程中,《國歌條例草案》受到了一定阻礙。直到2020年年中,《香港國安法》制定和實(shí)施以后,《國歌條例》的立法工作才得以完成。

四、全國性法律在特別行政區(qū)實(shí)施機(jī)制的完善建議

在《香港國安法》的制定和實(shí)施過程中,全國人民代表大會(huì)通過決定的形式對(duì)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)授權(quán)并對(duì)特別行政區(qū)做出指令,這為全國性法律在特別行政區(qū)的實(shí)施提供了一種前所未有的新機(jī)制,并充分體現(xiàn)了中央全面管治權(quán)和香港特別行政區(qū)高度自治權(quán)的有機(jī)結(jié)合。這種模式畢竟充滿了緊迫性。未來緊迫性不及《香港國安法》的其他全國性法律在特別行政區(qū)的實(shí)施保障仍是立法者應(yīng)當(dāng)思考的問題。在現(xiàn)有的憲制秩序之下,全國人民代表大會(huì)仍然是特別行政區(qū)法律制度的制定主體,全國性法律在特別行政區(qū)的實(shí)施仍然以《香港基本法》第十八條規(guī)定的特別行政區(qū)公布或立法實(shí)施為最主要方式。除了通過全國人民代表大會(huì)決定的方式監(jiān)督全國性法律實(shí)施以外或可以以《香港基本法》附件一、附件二的修改為參照,對(duì)《香港基本法》附件三增設(shè)條款。增設(shè)條款應(yīng)當(dāng)明確以下幾個(gè)方面。一是全國性法律的效力問題。盡管在部分法律和中央文件中已經(jīng)明確了部分法律的效力問題,但由于列入《香港基本法》附件三的全國性法律并非為同一位階的法律,且部分具體的法律條文能否適用于特別行政區(qū)的問題仍舊存在,因此全國性法律在特別行政區(qū)法律體系中的效力應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確。二是全國性法律實(shí)施方式的選擇機(jī)制問題。在現(xiàn)有憲制秩序下,特別行政區(qū)仍是選擇全國性法律適用方式的主要主體,但缺乏適用方式選擇的法律約束。在中央立法和特別行政區(qū)實(shí)施存在時(shí)間差的情況下,需要進(jìn)一步進(jìn)行清晰的制度化安排避免全國性法律效力長期懸置問題。三是全國性法律實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制問題。特別行政區(qū)立法權(quán)本身作為中央全面管治權(quán)授權(quán)的一部分,應(yīng)當(dāng)接受監(jiān)督以保證特別行政區(qū)及時(shí)有效履行憲制義務(wù),這也是對(duì)中央全面管治權(quán)和特別行政區(qū)高度自治權(quán)有機(jī)結(jié)合的進(jìn)一步深化。