何紹輝

引 論

“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動亂?！?1)[美]塞繆爾·P.亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華、劉為譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1989年，第38頁。城市社區(qū)，作為現(xiàn)代化進程中所出現(xiàn)的重要社會組織形態(tài)，在為人類提供現(xiàn)代生活方式的同時也內(nèi)生各種風險。正如烏爾里?！へ惪?Ulrich Beck)指出：“在現(xiàn)代化進程中，也有越來越多的破壞力量被釋放出來，即便人類的想象力也為之不知所措?！?2)[德]烏爾里?！へ惪耍骸讹L險社會》，何博聞譯，南京：譯林出版社，2004年，第17頁。這種破壞性力量所造成的社會后果，就是風險社會的形成。風險社會理論得到了學者們的廣泛認可，并有效地解釋了現(xiàn)實社會生活。近年來，隨著各國經(jīng)濟迅猛發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程普遍加快，不僅城市社區(qū)數(shù)量越來越多，而且因為城市社區(qū)規(guī)模擴大、治理不善而出現(xiàn)的城市社區(qū)風險日漸呈多發(fā)態(tài)勢，各類城市社區(qū)自然災害、突發(fā)事件和危急情況偶有出現(xiàn)。中共中央國務院出臺的《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》強調(diào)，“加強基層政權(quán)治理能力建設(shè)，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)應急管理能力”，要“健全基層應急管理組織體系，細化鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)應急預案，做好風險研判、預警、應對等工作?！?3)《中共中央 國務院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(2021年4月28日)》，《中華人民共和國國務院公報》2021年第21號。城市社區(qū)作為社會治理的基本單元，也是城市風險治理和應急管理的基本單元。面對各種可能的災害和風險，城市社區(qū)是直接承受者和首當應對者，處于風險應對的最前沿。城市社區(qū)風險的客觀存在，給城市社區(qū)治理尤其是城市社區(qū)治理質(zhì)量提升帶來了無法估量的影響。

針對城市社區(qū)風險的表現(xiàn)、評估及其治理等問題，學術(shù)界展開了一定研究。大體來看，學者們主要從社區(qū)安全管理、應急管理和風險治理角度進行了探討，并呈現(xiàn)出三種視角：一是整體性視角，關(guān)注風險整體治理。在探索社區(qū)風險治理時，有學者提出要關(guān)注風險化解策略，加強社區(qū)韌性治理；(4)戴均：《韌性治理：探索社區(qū)風險治理創(chuàng)新邏輯》，《中國社會科學報》2020年9月16日。也有學者提出要注重特定區(qū)域社區(qū)風險評估與管理。(5)參見陳旭：《四川城市社區(qū)安全風險評估與管理》，成都：四川大學出版社，2018年。還有研究者基于上海社區(qū)風險評估實踐，以上海社區(qū)風險評估項目為依托，探索了多元主體有效參與方法，提出了社區(qū)安全治理可行模式。(6)滕五曉，陳磊，萬蓓蕾：《社區(qū)安全治理模式研究——基于上海社區(qū)風險評估實踐的探索》，《馬克思主義與現(xiàn)實》2014年第6期。二是過程性視角，關(guān)注風險發(fā)生過程，對社區(qū)風險產(chǎn)生、社區(qū)風險防范和社區(qū)風險治理等過程和環(huán)節(jié)進行了探討。比如有研究探討了社區(qū)風險防范的三角形模型建構(gòu)及其應用，認為社區(qū)安全管理應基于全周期全體系的風險綜合防范，該模型可為全面認識社區(qū)風險防范及社區(qū)安全管理提供有效理論指導與支撐。(7)賈楠，陳永強，郭旦懷等：《社區(qū)風險防范的三角形模型構(gòu)建及應用》，《系統(tǒng)工程理論與實踐》2019年第11期。三是策略性視角，關(guān)注風險化解策略。比如有學者針對我國城市群和中心城市周邊出現(xiàn)的大面積“新增空間”所引發(fā)的社區(qū)風險進行分析，認為“生長于舊鄉(xiāng)村的新城區(qū)，面臨城鎮(zhèn)新市民融城之難、治理主體權(quán)利互損之險、社區(qū)治理滯后之亂等風險”，進而提出要“構(gòu)建‘前期土地審批規(guī)劃—中期質(zhì)量監(jiān)管—后期社區(qū)管理和自治’的無縫隙職責體系，強化政府社會之間的整體性治理”。(8)吳曉林，李詠梅：《舊鄉(xiāng)村里的新城區(qū)：城市“新增空間”的社區(qū)風險治理》，《北京行政學院學報》2016年第4期。

上述不同視角的相關(guān)研究，對于我們正確認知城市社區(qū)風險，規(guī)避和治理城市社區(qū)風險具有重要理論指導和參考價值。已有研究以整體性、過程性和策略性視角對城市社區(qū)風險化解提出了重要方案，但多是對城市社區(qū)風險的完整認知和全方位應對展開，且多集中在現(xiàn)象層面而對城市社區(qū)性質(zhì)的分析。比如，超大社區(qū)的風險問題，(9)吳曉林：《城中之城：超大社區(qū)的空間生產(chǎn)與治理風險》，《中國行政管理》2018年第9期。對社區(qū)區(qū)位結(jié)構(gòu)進行傳統(tǒng)街坊社區(qū)、單位公房社區(qū)、高收入商品房社區(qū)、中低收入商品房社區(qū)和社會邊緣化社區(qū)等的不同類別討論。(10)王穎：《上海城市社區(qū)實證研究——社區(qū)類型、區(qū)位結(jié)構(gòu)及變化趨勢》，《城市規(guī)劃匯刊》2002年第6期。但是，社區(qū)風險并非是整齊劃一的。對城市社區(qū)按社會性質(zhì)進行分類，雖然對代表性社區(qū)會有所涉及和分析，卻對其屬性歸納不夠，導致社區(qū)類型只是一種個案代表。藉此，本文提出“治理風險”這一概念，重點對城市社區(qū)治理風險的類型、生成及其應對等進行分析研究。

“治理風險”具體是指因治理手段缺乏、治理資源不足、治理組織剛性和治理體系不健全等所形成的治理手段失當、治理能力不足或治理性缺失，嚴重的治理風險可能會導致出現(xiàn)公共事件。治理風險的提出，主要是從產(chǎn)生原因來定義的。從其性質(zhì)看，治理風險主要是社會性風險。不同類型城市社區(qū)面臨不同的治理問題，其所呈現(xiàn)的治理風險亦各不相同。比如，老舊小區(qū)可能面臨治理資源短缺所帶來的風險；商品房小區(qū)可能因為治理對象陌生化和社區(qū)共同體意識弱化導致合作困境等。作為因治理主體偏差、治理資源不足、治理技術(shù)不到位或治理規(guī)模過大等原因所導致的“治理風險”，具有可完善性、可治理性和可改善性，通過治理資源的投入、治理平臺的建立和應急體系的完善等可以得到改觀。

從表現(xiàn)形式看，城市社區(qū)治理風險主要有日常生活性風險、社會秩序穩(wěn)定風險和治理主體公信力流失風險等主要類型，這三種類型社區(qū)風險的生成機制有各自的根源，但也彼此交叉。治理主體、治理規(guī)模、治理對象和治理資源成為城市社區(qū)治理風險的重要變量，這四個維度構(gòu)成城市社區(qū)治理風險的產(chǎn)生機制，同時通過組織建設(shè)、社區(qū)韌性環(huán)境構(gòu)建和提高風險治理整體水平等可以緩解以上問題。本文以筆者近年來在全國各地城市社區(qū)的調(diào)研為經(jīng)驗基礎(chǔ)，同時輔以C市(11)根據(jù)研究慣例，本文已對所涉人名地名均進行了技術(shù)性處理。為深度個案進行闡讀，分析所需資料主要來自走訪、座談和深度訪談，期望在經(jīng)驗研究的基礎(chǔ)上分析和呈現(xiàn)城市社區(qū)治理風險的具體表現(xiàn)、形成機制及其治理路向。

一、城市社區(qū)治理風險的類型及其表現(xiàn)形式

從城市社區(qū)治理風險的整體呈現(xiàn)圖景及對城市社區(qū)居民的影響來看，城市社區(qū)治理風險主要有日常生活性風險、社區(qū)秩序穩(wěn)定風險、治理主體公信力流失風險等類型。

(一)日常生活性風險

社區(qū)規(guī)模非理性擴大、社區(qū)居民安全意識不足、社區(qū)資源供給不夠，使得城市社區(qū)日常生活性風險得以生成。有學者將超大城市社區(qū)因人口規(guī)模大、社會階層差異等因素導致的“安全風險”劃分為公共空間安全風險和人身安全風險。(12)吳曉林：《城中之城：超大社區(qū)的空間生產(chǎn)與治理風險》，《中國行政管理》2018年第9期。伴隨汽車社會快速來臨，人車道路之爭、空間之爭成為常態(tài)。由于社區(qū)規(guī)劃滯后、原初設(shè)計缺陷，導致不少城市社區(qū)尤其是老舊小區(qū)車輛多、車位少，亂停亂放普遍存在，潛在安全隱患極大。由于城市社區(qū)空間狹小、社區(qū)生活高度依賴現(xiàn)代設(shè)施設(shè)備和科學技術(shù)，在城市社區(qū)中往往存在諸如消防通道阻塞、交通安全、電梯安全、高空墜物等日常生活安全風險。

城市社區(qū)中的日常生活安全風險，有的是自然原因，如風災、水災、冰雪災害等，此非本文的“治理風險”討論范疇，人類對此只能積極應對而難以精準防范。有的則是技術(shù)原因，如電梯安全等，可以通過監(jiān)管和技術(shù)的改進得到有效解決。有的則是人為因素導致，如消防阻塞、放養(yǎng)類犬、高空拋物等，這與城市社區(qū)規(guī)劃、日常治理和居民社區(qū)責任等有關(guān)，是城市社區(qū)生活安全風險防范重點。加強城市社區(qū)治理，需要拿出“繡花功夫”，推動安全生產(chǎn)管理重心下沉到社區(qū)。要從影響居民日常生活安全的小事抓起，緊盯每一個細節(jié)、環(huán)節(jié)和關(guān)節(jié)，謹防“小事釀成大事”，切實防范化解城市社區(qū)日常生活性風險。

(二)社區(qū)秩序穩(wěn)定風險

城市社區(qū)穩(wěn)定關(guān)系到整個城市穩(wěn)定。改革開放以來，我國取得了經(jīng)濟快速發(fā)展和社會長期穩(wěn)定“兩大奇跡”，全國城市社區(qū)保持整體穩(wěn)定。然而，由于城市社區(qū)居住人口復雜，社會主要矛盾轉(zhuǎn)變后城市社區(qū)居民需求多元，社區(qū)治理任務重，社區(qū)整合面臨多重壓力和發(fā)展困境。這些問題處理不好，容易給城市社區(qū)穩(wěn)定帶來不穩(wěn)定性因素。

一是特定群體需求應對不足給城市社區(qū)治理穩(wěn)定帶來的風險。在一些老舊社區(qū)、拆遷社區(qū)，存在著部分無職業(yè)、無生活來源和無勞動能力的群體，需要給予特別關(guān)注。比如，因征地而形成的農(nóng)轉(zhuǎn)非人員。在大規(guī)模城市擴容過程中，農(nóng)用地被征用為國有土地，農(nóng)民轉(zhuǎn)身成為市民。盡管征地安置政策不斷完善，征地安置農(nóng)民生活保障不斷加強，征地人員生活整體穩(wěn)定。但也有部分人員因為沒有正式職業(yè)，或者處于非正規(guī)化就業(yè)狀態(tài)，(13)李強，唐壯：《城市農(nóng)民工與城市中的非正規(guī)就業(yè)》，《社會學研究》2002年第6期。一遇經(jīng)濟不行，就可能有失業(yè)風險，容易引發(fā)社會矛盾。又比如，農(nóng)村進城購房人員。城市老舊社區(qū)往往屬于逐漸弱化的邊緣地帶，不少城市精英從老舊社區(qū)轉(zhuǎn)移。這些老舊房子和無人維護的社區(qū)，由于市場價格便宜，且又能滿足農(nóng)村進城務工人員解決子女教育和城市務工居家的基本生活需要，成為進城務工家庭城市化的首選目標。然而，住房的購買并不意味著此類進城務工人員的市民化完成，生活習慣、價值觀念以及行為模式等的差異可能給城市社區(qū)治理帶來了一定困難。有的進城務工人員可能不愿意繳納物管費、垃圾清理費，有的可能更不愿意共同出資維修老舊公共設(shè)施，還有的生活方式和心理習慣與現(xiàn)代化生活不相適應，這無形之中給城市社區(qū)治理增加了難度。

二是因?qū)σ蚤_發(fā)商、物業(yè)公司為代表的市場力量與以居民委員會、業(yè)主委員會為代表的自治力量關(guān)系處理不當所隱藏的矛盾和風險。由于市場監(jiān)管制度建設(shè)尚存不足，在商品房開發(fā)建設(shè)過程中，房屋面積不足、質(zhì)量不高等問題經(jīng)常成為開發(fā)商與業(yè)主矛盾生成的根源。一些規(guī)模較小的樓盤，開發(fā)商建房前注冊成立公司，房屋建好后注銷公司，使得業(yè)主維權(quán)“根本找不著北”。物業(yè)與業(yè)主之間因為管理服務質(zhì)量不高、公共區(qū)域處置不當、業(yè)主個性化需求未能得到合理滿足以及物業(yè)費單方面漲價等問題，時?？赡墚a(chǎn)生矛盾。有的業(yè)主常年不住小區(qū)，物業(yè)費交納不及時，影響物業(yè)正常運轉(zhuǎn)。有的物業(yè)公司隸屬開發(fā)商，管理服務上主動作為、服務意識不足。治理業(yè)主與物業(yè)之間的矛盾和糾紛，或許應成為城市社區(qū)治理的重點。要謹防處置不當引發(fā)大面積矛盾和糾紛，進而影響城市社區(qū)和諧穩(wěn)定。

三是因群眾路線執(zhí)行不到位而可能衍生的城市基層政權(quán)組織懸浮風險。周飛舟在考察稅費改革過程中政府間財政關(guān)系時指出，基層政權(quán)從依靠向農(nóng)村收取稅費維持運轉(zhuǎn)演變?yōu)橐揽可霞夀D(zhuǎn)移支付，這期間政府行為也從過去的“要錢”“要糧”轉(zhuǎn)變?yōu)椤芭苠X”和借債，基層政權(quán)從汲取型政權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閼腋⌒驼?quán)。(14)周飛舟：《從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)：稅費改革對國家與農(nóng)民關(guān)系之影響》，《社會學研究》2006年第3期。基層政權(quán)的懸浮，不只在鄉(xiāng)村社會中存在，對于城市基層政府而言同樣如此。隨著城市社區(qū)治理專業(yè)化、職業(yè)化，不僅街道與居民群眾之間的互動往來在減少，民眾有事不習慣去找基層政府而是可能去“找關(guān)系”。作為自治組織的社區(qū)居委會，行政化日漸明顯，社區(qū)工作人員各負責一條線，極少有時間和精力做群眾工作。這使得城市基層政權(quán)與居民群眾的關(guān)系若即若離、疏而又遠，基層組織懸浮亦可能產(chǎn)生。一旦社區(qū)有應急之需，群眾工作吃力或做不到位，一些本可避免的矛盾和問題得以發(fā)生或擴大。

(三)治理主體公信力流失風險

灰色勢力是介于正常社會與黑色社會之間的邊緣群體與狀態(tài)，是處于正規(guī)組織與黑色組織之間的第三空間，是一種不正常卻又普遍存在的社會現(xiàn)象。消費主義觀念、市場經(jīng)濟邏輯與行為主導和滲透下的基層社會，出現(xiàn)了以踩線不越線為形式的灰色行為與灰色化態(tài)勢，治理主體公信力有流失風險。

一是業(yè)委會的公信力不足。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在一些小區(qū)業(yè)主委員會成立過程中，個別地方存在耍“惡”“狠”的人進入業(yè)委會，有個別業(yè)主委員會成為個別人中飽私囊的工具。比如，C市NH公寓，毗鄰某小學，該小學在擴建施工時將學校與NH社區(qū)之間的公共圍墻不慎推倒，給小區(qū)安全造成一定隱患。業(yè)主多次交涉，并反映到社區(qū)后，學校愿意給予補償。經(jīng)社區(qū)居中斡旋，學校給了NH小區(qū)90余萬元賠償款。由于NH小區(qū)沒有成立業(yè)主委員會，該筆款項暫時掛在社區(qū)賬號上。圍繞賠償款的處置，小區(qū)居民提出了多種設(shè)想和方案，如路面整修、路燈維修、物業(yè)設(shè)施改造等。為實現(xiàn)既定目標，該小區(qū)在社區(qū)指導下準備成立業(yè)委會。然而，在業(yè)委會成員組成中，個別耍狠的人通過威脅或做手腳等方式，將一些群眾基礎(chǔ)好的人排斥出去，自己卻進了業(yè)委會。在物業(yè)用房裝修、道路修整、路燈置換過程中，又隨意處置。小區(qū)居民為此感嘆：“沒有業(yè)主委員會盼望成立業(yè)主委員會，成立了發(fā)現(xiàn)還不如沒有。以前還有人搞衛(wèi)生，搞下管理，社區(qū)還管我們?，F(xiàn)在倒好，簡直就是一片混亂。你還不好說他們，壞得很?！?/p>

二是物業(yè)服務市場主體的公信力式微。由于物業(yè)管理市場處于初級發(fā)育狀態(tài)，市場發(fā)育不良，物業(yè)監(jiān)管制度還有待完善，使得物業(yè)管理存在“市場失靈”，“物業(yè)退出難”部分地存在。個別物業(yè)公司憑借掌握小區(qū)資料、信息，即便業(yè)主委員會炒掉了物業(yè)，他們也不輕易退出。“物業(yè)退出難”問題，很大程度上是城市社區(qū)治理灰色化所致。個別物業(yè)公司采取大錯不犯、小錯不斷的方式，可能通過無賴、抵賴和耍賴的手法，長期霸占物業(yè)卻不履行職責，按業(yè)主的話說，是“只收錢不做事”。物業(yè)退出難和物業(yè)服務不佳，影響了物業(yè)服務主體的公信力，使得其有不斷式微之勢。

業(yè)委會以及物業(yè)服務主體的公信力下降，看似是自治力量與市場力量的公信力不足，但其最終可能影響的卻是基層組織的公信力。因此，以業(yè)委會為代表的社會力量和以物業(yè)服務主體為代表的市場力量的公信力不足所可能導致的治理主體公信力流失問題，需要引起高度重視。

二、城市社區(qū)治理風險的生成機制

在風險社會中，風險作為一種客觀存在已是不爭的社會事實。在大規(guī)模城市化過程中，因社區(qū)形成的瞬即性、社區(qū)治理的不成熟等所導致的城市社區(qū)治理風險，是城市風險的基本類型，也是風險社會中的重要風險類型。同其他社會風險一樣，城市社區(qū)治理風險的生成具有多重因素，其形成亦有內(nèi)在機理。

(一)治理規(guī)模過大與人口超負

社區(qū)作為特定地域空間，其組織形態(tài)與其他空間不同。社區(qū)的形成，依賴各主體間互動，是人們通過互動而產(chǎn)生的特殊情感關(guān)系，社區(qū)中的人因社區(qū)參與和建設(shè)而有認同感和歸屬感。因此，地域性于社區(qū)而言是基本屬性。隨著社會流動增加和社會變遷加劇，社區(qū)地域性不復存在，有學者因此而提出“社區(qū)消失論”。但也有學者認為，社區(qū)仍然是基本社會組織形態(tài)，社區(qū)功能和作用沒有發(fā)生變化，并提出了“社區(qū)繼存論觀點”。從提升城市社區(qū)治理有效性角度而言，不管是社區(qū)消失論還是社區(qū)繼存論，社區(qū)規(guī)模都是一個繞不開的話題。

從社區(qū)設(shè)置標準看，新修的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》規(guī)定，社區(qū)居委會設(shè)置標準一般為100～700戶。近年來尤其是住房體制改革以來，城市商品房社區(qū)如雨后春筍般涌現(xiàn)，以“居住社區(qū)”“保障社區(qū)”“速成社區(qū)”“弱勢社區(qū)”“問題社區(qū)”“無根社區(qū)”和“鎮(zhèn)管社區(qū)”等特征和標簽為表征的超大型城市社區(qū)在開發(fā)商“造城”運動下不斷刷新公眾認知。(15)金橋，徐佳麗：《上海大型居住社區(qū)的特征、問題與未來發(fā)展——基于2014年問卷調(diào)查數(shù)據(jù)的分析》，《城市與環(huán)境研究》2016年第1期。據(jù)學者初步統(tǒng)計，全國最大的社區(qū)居住人口已經(jīng)超過70萬，每個社區(qū)平均居住9.3萬人、占地386公頃。其中，貴陽的花果園社區(qū)占地面積超6 000畝，規(guī)劃人口50萬；北京的天通苑社區(qū)，占地12 000畝，規(guī)劃人口70萬。(16)吳曉林：《城中之城：超大社區(qū)的空間生產(chǎn)與治理風險》，《中國行政管理》2018年第9期。

社區(qū)規(guī)模不能人為設(shè)置，而應依據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平、社會治理水準和居民居住感受等合理確定。社區(qū)規(guī)模邊界的無限擴張尤其是超大規(guī)模城市社區(qū)的出現(xiàn)，不僅給人們?nèi)粘３鲂?、生活便利、交往交際等帶來不便和困難，也給城市社區(qū)管理和服務工作帶來困境和難題。一些超大型城市小區(qū)遠遠超過了一些小城市的人口規(guī)模，卻只有幾個社區(qū)居委會、幾十名管理隊伍提供服務。這使得超大型城市社區(qū)在公共服務、教育醫(yī)療等方面出現(xiàn)了不少困擾。而且，社區(qū)規(guī)模的“不合理”擴張，給城市社區(qū)帶來了交通安全隱患、社會治安隱患等風險。居住在超大型城市社區(qū)中的人不僅普遍沒有社區(qū)認同感，反而存在著焦慮感、不安感。在社區(qū)規(guī)模設(shè)置上，要避免因造城沖動而無限制地擴大城市社區(qū)規(guī)模，盡可能地使城市社區(qū)規(guī)模控制在人口、資源和環(huán)境可承受范圍之內(nèi)。

(二)治理對象復雜與異質(zhì)性

社會關(guān)聯(lián)是“因為地緣關(guān)系、血緣關(guān)系、生產(chǎn)互惠、共同經(jīng)歷以及社會契約關(guān)系和權(quán)威—服務關(guān)系等，所結(jié)成的人與人之間聯(lián)系的總和”。(17)賀雪峰，仝志輝：《論村莊社會關(guān)聯(lián)——兼論村莊秩序的社會基礎(chǔ)》，《中國社會科學》2002年第3期。居民群眾對社區(qū)事務的關(guān)聯(lián)度、對社區(qū)是否有親切感和認同感、對社區(qū)公共事務是否積極表達，體現(xiàn)的是居民社區(qū)共同體意識，也是衡量社區(qū)公共性的重要指標。在社會主義市場經(jīng)濟和消費主義邏輯強烈沖擊之下，個體化、自我中心主義有所彰顯，市場經(jīng)濟所帶來的工具理性和交換原則成為居民群眾普遍價值觀念與行為選擇，社區(qū)居民對社區(qū)公共事務的關(guān)心關(guān)注下降，再加上因為社會流動性和單位制解體后社區(qū)社會結(jié)構(gòu)的巨變，社區(qū)居民社會關(guān)聯(lián)度日漸弱化。城市社區(qū)尤其是新近因開發(fā)建設(shè)所形成的商品房社區(qū)，是典型意義上的陌生人社區(qū)，社區(qū)成員之間異質(zhì)性強、社會關(guān)聯(lián)度低。在單位制熟人社區(qū)中，城市社區(qū)居民彼此之間或有血緣關(guān)系，或有業(yè)緣聯(lián)系。父子母女、兄弟姊妹、親戚朋友不少在同一個單位或院子，熟悉是單位制社區(qū)的常態(tài)。但單位制社區(qū)解體后，因開發(fā)建設(shè)而形成的商品房社區(qū)，社區(qū)人口不斷增加，社區(qū)成員不再有或血緣或地緣聯(lián)系，沒有共同的生產(chǎn)或生活經(jīng)歷，社區(qū)對于大部分居民群眾而言成為居住之地。因彼此之間社會關(guān)聯(lián)弱化，社區(qū)互動難以生發(fā)，社區(qū)互惠較少，社區(qū)成員成了高度原子化了的個體。社區(qū)社會關(guān)聯(lián)的弱化，給城市社區(qū)治理帶來了不可預測的影響和風險。這集中表現(xiàn)為社區(qū)公共性消失和社區(qū)公共精神衰落。與社區(qū)社會冷漠的群體性不同，社會關(guān)聯(lián)弱化主要是個體間關(guān)系的變化，導致城市社區(qū)治理出現(xiàn)公共性困境。

社會流動的增加，再輔以個體化社會的來臨，(18)參見[英]齊格蒙特·鮑曼：《個體化社會》，范祥濤譯，上海：上海三聯(lián)書店，2002年。社會冷漠加劇，城市社區(qū)親密關(guān)系遭遇前所未有挑戰(zhàn)。人是社會的人，人與人之間需要關(guān)心、愛護等親密關(guān)系來維護。社會作為由人所組成的社會，需要有社會主體的參與，方此社會活力才可能存續(xù)。在城市社區(qū)治理與民眾日常生活中，居民群眾大多秉持“社區(qū)治理是公家的事，不是我的事”“多一事不如少一事”“各人自掃門前雪、休管他人瓦上霜”等明哲保身式思維和想法，諸如此類的心態(tài)在民眾中較為普遍。社區(qū)治理是政府調(diào)節(jié)、市場調(diào)節(jié)與社會調(diào)節(jié)的結(jié)果，三者交叉互嵌。社會調(diào)節(jié)的正常運行，需要有社會道德、社會資本以及社會責任等的助推維系。然而，在城市社區(qū)中，友善、道德、志愿等精神還較為稀缺。人們因為友善、道德和志愿等而形成的共識及一致行動能力還比較弱。社會治理中的道德水準、社會風氣等還有待提高。社會冷漠在城市社區(qū)生活和治理中的折射，就是人人都是城市社區(qū)治理的監(jiān)督者，卻人人都不愿意成為社區(qū)治理的參與者?！吧鐓^(qū)治理暗含著這樣一種情形，即任何一個個人都無法解決社區(qū)的問題，因此，吸引公民參與是行政管理職業(yè)者工作中一個不可或缺的責任?！?19)[美]理查德·C.博克斯：《公民治理：引領(lǐng)21世紀的美國社區(qū)》，北京：中國人民大學出版社，2005年，第11-12頁。然而，在城市社區(qū)建設(shè)實踐中，以監(jiān)督者自居而非以參與者進入，是居民群眾社區(qū)參與的常態(tài)。因?qū)ι鐓^(qū)事務缺乏關(guān)心所導致的社區(qū)參與不足，以致因此而形成城市社區(qū)治理風險。

(三)治理資源有限與硬約束

城市社區(qū)治理中存在不少棘手問題，包括基層干部與治理人口規(guī)模的嚴重失調(diào)，社區(qū)經(jīng)費有限與剛性支出間的嚴重不匹配，硬資源約束下的治理能力與居民日益增長的美好生活需要間的矛盾等等日益突出。在這些矛盾中，治理資源是社區(qū)治理的前提和基礎(chǔ)，資源不足易導致治理困境、出現(xiàn)治理風險。吉登斯認為，資源可以分為配置性資源和權(quán)威性資源，不同類型資源的功能不同，也不可簡單替代。在城市社區(qū)治理中，權(quán)威性資源(人的角度)和物質(zhì)性資源(物的角度)不足是城市社區(qū)治理風險生成的重要因素。

第一，達成治理任務的治權(quán)不匹配。城市社區(qū)作為自治組織，但它需要承接上級轉(zhuǎn)移的相關(guān)任務，需要面臨國家自下而上的行政任務和中心工作，社區(qū)行政化在激活治理的同時也加劇演變成為城市管理體制的“最后一根針”和“最后一公里”。(20)張慶賀：《“行政激活治理”：社區(qū)行政化的新闡釋》，《求索》2021年第5期。在日常工作中，社區(qū)承擔著黨建、社保、醫(yī)保、民政、計生、城市管理、環(huán)境設(shè)施等各種事務性工作。這些事務性工作往往通過條線部門轉(zhuǎn)移而來，屬于日常治理的重要組成部分。近年來，社區(qū)承接的條線部門轉(zhuǎn)移工作越來越多、也越來越煩瑣。條線部門轉(zhuǎn)移來的工作，大多屬于專業(yè)性強的工作，社區(qū)面臨的專業(yè)性強、壓力大、任務重。除條線部門轉(zhuǎn)移來的專業(yè)工作外，社區(qū)日常工作的另一重點就是應接自上而下的黨委政府要求的工作，亦即中心工作。各級黨委政府要求的中心工作，有的時間長，有的時間短，有的需要不斷持續(xù)開展，但都是硬性任務、壓力極大。有的中心工作，比如文明城市創(chuàng)建、“兩違”拆除，耗時長、任務重，已經(jīng)由運動式治理轉(zhuǎn)變?yōu)榱顺Ｒ?guī)性治理。不論是條線部門轉(zhuǎn)移來的專業(yè)性工作，還是黨委政府要求的中心工作，大多都是項目化、事務雜、管理細，不少都是錦標賽體制下的精細化、數(shù)字化和精致化工作。這些工作不僅工作量大，而且要求工作文字化、圖片化和視頻化。對社區(qū)工作的“留痕管理”，極大地增加了基層干部的工作量，社區(qū)行政化不斷加劇，社區(qū)成為了行政的事實上的“腿”。然而，由于治理資源和治理技術(shù)不在社區(qū)，社區(qū)完成專業(yè)性工作和中心工作備感壓力，有的甚至“不可能完成”，致使社區(qū)治理任務和目標難以達成，治權(quán)實現(xiàn)困難。

第二，治理資源的短缺。從社區(qū)資金投入來看，城市社區(qū)工作經(jīng)費主要來源于自上而下的轉(zhuǎn)移支付，嚴重依賴地方政府財政收入。如果地方經(jīng)濟發(fā)展水平有限，地方財政困難，就可能會導致社區(qū)日常性開支經(jīng)費極為有限。在社區(qū)層面，區(qū)財政每年撥付固定的辦公經(jīng)費和社區(qū)干部工資。但是辦公經(jīng)費往往不多，不少社區(qū)只有數(shù)萬元。對于大部分社區(qū)而言，可能既無集體資產(chǎn)、又無集體收入。盡管近年來社區(qū)干部工資有所增加，但多集中在社區(qū)主要干部，社區(qū)一般干部收入依然較低，比較難吸引年輕人加入。自身區(qū)位好和有社區(qū)資源的社區(qū)，可以通過出租、轉(zhuǎn)讓等獲得一些收入，但可能卻是極少數(shù)。還有的社區(qū)，通過駐地單位和企業(yè)捐贈獲得部分額外收入，但也往往集中在少數(shù)社區(qū)。整體而言，社區(qū)可供支配用于開展社區(qū)特色治理活動的經(jīng)費較為有限，尤其是當應接專業(yè)性工作和中心工作耗費部分資金外，社區(qū)日常治理經(jīng)費不足可能成為社區(qū)治理風險生成的因素。

(四)社會個體化與治理規(guī)范性不足

在現(xiàn)代性擴張過程中，個體自由與社會團結(jié)的張力一直存在并影響了現(xiàn)代化進程?，F(xiàn)代社會的本質(zhì)是尊重個體，尊重個性，尊重個體的選擇及自由。個體自由是人的自由全面發(fā)展的重要方面，但是追求個體自由也具有兩個方面的辯證意義。正如埃里?！じチ_姆(Erich Fromm)所言：“一方面，它是一個力量不斷增強，人日趨完善，對自然的支配越來越得心應手的過程，是理性能力與他人的聯(lián)系日益緊密的過程；但另一面，這個日益加劇的個體化進程又意味著孤獨感和不安全感日益增加，也意味著個人對自己在宇宙中的地位，對生命的懷疑增大，個人的無能為力感和微不足道感也日益加深。”(21)[美]埃里?！じチ_姆：《逃避自由》，劉林海譯，北京：國際文化出版公司，2007年，第27-28頁。在中國快速城市化過程中，社會生活個體化與不確定性不斷增加，這既與城市化、工業(yè)化、現(xiàn)代化以及智能化的趨勢相關(guān)，亦與自我中心主義觀念、市場化邏輯推進有關(guān)。在這個過程中，個體化、原子化越來越普遍，每一個個體開始重視自己的權(quán)利與主張，卻較少關(guān)注有關(guān)他人及其周遭環(huán)境?？此圃谝黄鸬娜嗽絹碓蕉?，集中的趨勢越來越明顯，實則卻是各有所憂、各有所思，個體化生活所引致的個體化社會在形成的同時也使城市社區(qū)治理風險得以生成。

個體化社會有可能造成個體性與公共性的矛盾與問題，不受限的個體自由追求亦會造成公共性困境。在城市小區(qū)中，一些個體為了自身利益或主張，往往可能較少履行公共道德責任，公共性參與不足。較為典型的就是，不少城市小區(qū)居民在狹窄的社區(qū)空間中健身、跳廣場舞，并時常引發(fā)有關(guān)糾紛和矛盾。也有的居民，因車位緊張而隨意停車，不僅影響居民日常生活，還埋藏了社區(qū)安全隱患，造成社區(qū)風險和不確定性增加。如何處理好城市社區(qū)治理中尊重個體自由與遵守社會秩序之關(guān)系，是推進社區(qū)善治、增進社區(qū)團結(jié)的現(xiàn)實要求。

因治理不足所引致的城市社區(qū)治理困境，主要體現(xiàn)為治理能力不足所引致的行動性困境，以及治理體系不暢所引致的結(jié)構(gòu)性困境。城市社區(qū)治理中日漸暴露出來的種種問題或亂象，從某種程度上而言就是社區(qū)治理能力與現(xiàn)代治理的落差所致，就是社區(qū)治理能力無法適應社區(qū)情勢發(fā)展和社區(qū)治理需求，從而導致社區(qū)參與不足、社區(qū)行動較少的行動性困境。尤其是，在城市社區(qū)應急治理中，由于社區(qū)治理資源匱乏與治理能力落差，行動性困境更容易產(chǎn)生，治理漏洞和治理不足自然容易生發(fā)。城市社區(qū)治理體系運轉(zhuǎn)需要各個治理體系之間的有機配合，包括組織體系、制度體系、運行體系、評價體系和保障體系等等，任何一個要素或元素的缺位或失位都會影響治理體系的運轉(zhuǎn)。街道、居委會、物業(yè)公司、業(yè)委會等城市社區(qū)治理主體在社區(qū)治理中的配合與協(xié)同，直接影響和制約城市社區(qū)治理體系之完備。在城市社區(qū)治理實踐中，因治理主體配合不足所引致的社區(qū)治理體系不暢，同樣可能容易引發(fā)社區(qū)治理失序，以及引發(fā)社區(qū)治理的各種混亂。

三、應對策略：在風險治理中提升城市社區(qū)治理質(zhì)量

“伴隨風險文化時代而來的也許是人類許許多多的惶恐和戰(zhàn)栗，并且不再有小規(guī)模的恐懼和焦慮?！?22)[英]斯科特·拉什：《風險社會與風險文化》，王武龍編譯，《馬克思主義與現(xiàn)實》2002年第4期。盡管風險無處不在、無時不有，風險具有高度的不確定性和災難性，我們要警惕風險的存在和擴大，但無需對潛在的風險過于恐懼和焦慮。城市社區(qū)治理風險客觀上會不同程度存在，需要我們理性看待并采取針對性措施。日常生活性風險、社會秩序穩(wěn)定風險和治理主體公信力流失風險是城市社區(qū)治理風險中的常見風險，這些社區(qū)風險之間并沒有絕對的邊界，有時彼此交叉，治理時需要更新思路、開拓思維。從城市社區(qū)風險治理策略而言，要建立健全社區(qū)風險分類治理機制。社區(qū)風險類型不同，其形成機理有異，治理機制自然亦需有別。推進社區(qū)社會穩(wěn)定，構(gòu)建和諧社區(qū)，無疑需要構(gòu)建社區(qū)風險分類治理機制。既要針對日常生活性風險、社會秩序穩(wěn)定風險和治理主體公信力流失風險等建立專門的治理機制，完善治理策略。還要針對具體的風險，采取針對性措施。聚焦城市社區(qū)治理風險的不確定性和普遍性，更好地建設(shè)和諧社區(qū)，滿足人民群眾的美好社區(qū)生活需求，構(gòu)建基于黨建引領(lǐng)的社區(qū)災害風險網(wǎng)絡治理體系，(23)周永根：《基于社區(qū)的災害風險網(wǎng)絡治理模式探析》，《城市發(fā)展研究》2017年第7期。尤為注意社區(qū)風險防范和社區(qū)矛盾處置機制構(gòu)建。

一是要加強城市社區(qū)組織建設(shè)。黨委具有聯(lián)系群眾、協(xié)調(diào)各方的體制特征，要在市、區(qū)等層面加強統(tǒng)籌，更加強化街道作為一級政府而非上級的派出機構(gòu)行使職能，形成“街—居”體制的強關(guān)聯(lián)。后單位時代，新經(jīng)濟組織、新社會組織不斷涌現(xiàn)，黨組織覆蓋能力需加強。加強基層黨組織建設(shè)，可以突出政治功能，以城市社區(qū)建設(shè)為平臺，實現(xiàn)非公經(jīng)濟組織、社會組織黨組織全覆蓋，增強黨的組織力和影響力。吸納社會組織中的優(yōu)秀黨員為“兼職委員”，專兼結(jié)合、各展其長，有效整合區(qū)域內(nèi)黨建資源。完善黨組織體系，在街道層面實行“大工委”，社區(qū)層面實行“大黨委”，支部層面實行“大支部”。在社區(qū)層面聯(lián)合駐區(qū)機關(guān)單位、大型國企、學校和醫(yī)院黨建資源，促進駐區(qū)單位人力、物力和財力資源要素的集中和共建共享，組建區(qū)域化黨建理事會，定期召開黨政聯(lián)席會議。以社區(qū)互助共建為平臺，聘請黨建聯(lián)席單位的黨務工作者為社區(qū)黨組織干部、兼職委員或黨建指導員形式，邀請區(qū)域內(nèi)外黨組織積極參與社區(qū)組織共同治理。當前，不少社區(qū)黨建資源不足，表現(xiàn)在活動資金非常有限、活動場地稀缺、人員相對分散等方面，大黨建的構(gòu)建有望化解黨建經(jīng)費不足、場地有限和治理主體欠缺問題。

二是要塑造良好城市社區(qū)環(huán)境。良好社區(qū)環(huán)境是城市社區(qū)風險規(guī)避的基本前提。社區(qū)環(huán)境既包括社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)備等硬環(huán)境，也包括社區(qū)社會空間如社會組織、鄰里關(guān)系、親密關(guān)系等軟環(huán)境。既要提高社區(qū)硬件設(shè)施的科學設(shè)置水準與可及性，提供能夠滿足社區(qū)居民日常健身、生活等所需要的基本場所，確保基本社區(qū)健康活動能夠在小區(qū)內(nèi)完成。社區(qū)硬質(zhì)設(shè)施不能對居民群眾基本生活有人身傷害風險。也要改善社區(qū)軟環(huán)境條件，增強社區(qū)居民間有機聯(lián)系，讓社區(qū)居民互聯(lián)關(guān)聯(lián)起來，提高社區(qū)社會關(guān)聯(lián)度。開放式社區(qū)作為社區(qū)建設(shè)理想類型有其合理性，但要科學合理推進。在社區(qū)成長特定階段，面對我國特定社區(qū)發(fā)展傳統(tǒng)和國情，尤其是民眾對于社區(qū)風險的潛在認知與可能感知，在開放式社區(qū)規(guī)劃與建設(shè)中需要考量封閉式管理的可能性。要培育治理共同體意識，通過治理共同體將群眾組織起來，把社區(qū)建設(shè)成為“人人有責、人人盡責、人人享有”的社區(qū)治理共同體，增強社區(qū)居民的社會責任感、我們感和歷史感。

三是要健全城市社區(qū)防災救災體系。習近平強調(diào)，“社區(qū)是黨和政府聯(lián)系、服務居民群眾的‘最后一公里’，要健全社區(qū)管理和服務體制，整合各種資源，增強社區(qū)公共服務能力?！?24)中共中央文獻研究室：《習近平關(guān)于社會主義社會建設(shè)論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2017年，第134頁?；鶎幼鳛橹卮鬄暮︼L險治理的“最后一公里”，任何災害治理都要通過社區(qū)來落實。提升社會防災減災救災能力，關(guān)鍵是要提高城市社區(qū)防災減災救災能力。提升社區(qū)防災減災救災能力，核心就是要健全社區(qū)防災減災救災體系。要針對城市社區(qū)公共衛(wèi)生治理短板死角，在全面排查、科學評估、精準治理的基礎(chǔ)上，補齊社區(qū)公共衛(wèi)生短板。要加強社區(qū)應急管理教育培訓，加強對居民個人、家庭、社區(qū)工作者和基層工作人員等的應急教育，包括社區(qū)公共衛(wèi)生意識、基本防控知識和技能、應急處理能力和自救技巧等，推進社區(qū)應急管理知識培訓由應急式向常態(tài)化轉(zhuǎn)變。積極構(gòu)建政府組織、專業(yè)機構(gòu)、社會組織和民眾相結(jié)合的社區(qū)防災救災體制機制，充分發(fā)揮政府的組織引導作用、專業(yè)機構(gòu)和社會組織的專業(yè)支持、社區(qū)民眾的廣泛參與，構(gòu)建有效互動的多元參與協(xié)調(diào)風險治理模式。要加強社區(qū)應急隊伍建設(shè)，組建專業(yè)的社區(qū)治理團隊，提高社區(qū)治理工作者應急管理能力及水平。積極動員社區(qū)居民參與社區(qū)風險評估與治理，提高民眾應對風險的意識和能力，形成以社區(qū)為本的風險治理理念，推動“我們的家園我們共同維護”。

四是要提高城市社區(qū)風險治理整體水平?！吧鐓^(qū)風險是上游問題在下游社區(qū)的集中爆發(fā)，社區(qū)治理領(lǐng)域存在明顯的‘雙重縫隙’?！?25)吳曉林，李詠梅：《舊鄉(xiāng)村里的新城區(qū)：城市“新增空間”的社區(qū)風險治理》，《北京行政學院學報》2016年第4期。社區(qū)風險，不單單是社區(qū)層面的，也不單單是哪一方面因素所導致的。社區(qū)風險的形成，既有治理層面原因，也有自然因素在內(nèi)，其治理防范同樣不能單從哪一個方面入手。城市社區(qū)治理風險治理，不能“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，要注重開展整體治理、協(xié)同治理。除了構(gòu)建政府部門之間、政府與社會之間、行政與市場之間的有效對接之外，更要做好社區(qū)治理頂層設(shè)計，把社區(qū)治理當作一個整體來看待，做好社區(qū)規(guī)劃、社區(qū)建設(shè)、社區(qū)評估等社區(qū)治理各個環(huán)節(jié)、各個方面的工作，做好每個環(huán)節(jié)的社區(qū)風險評估，將社區(qū)風險扼殺在萌芽狀態(tài)。要加強韌性社區(qū)、彈性社區(qū)建設(shè)，提高社區(qū)對風險的認知、感知水平，提升社區(qū)統(tǒng)籌備置資源的能力和水平。當然，城市社區(qū)社會風險治理，離不開特定的治理技術(shù)支撐，要發(fā)揮現(xiàn)代信息科技手段如大數(shù)據(jù)、人工智能、互聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等在社區(qū)治理中的支撐作用，也要發(fā)揮特定治理技術(shù)如社區(qū)協(xié)商、社區(qū)精英帶動等的推動作用，有效化解社區(qū)風險，切實推進城市社區(qū)治理現(xiàn)代化。