錢帥

包頭市自然資源局綜合保障中心 內(nèi)蒙古 包頭 014010

伴隨著國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和生活水平的顯著提升，為給人民提供便捷和舒適的生活，城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)已是當(dāng)務(wù)之急。然而，在鄉(xiāng)村的規(guī)劃和建設(shè)過程中，普遍存在著投資力度不夠、資源利用效率低等問題，導(dǎo)致鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度明顯滯后于城鎮(zhèn)，城鄉(xiāng)之間的生活差異不斷擴(kuò)大，從而對(duì)社會(huì)造成了一定的安全隱患。要改變這種狀況，就必須積極推行城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理一體化的戰(zhàn)略，從長(zhǎng)遠(yuǎn)與全局的角度來看，強(qiáng)化對(duì)有關(guān)工作的組織與協(xié)調(diào)，并合理分配與利用各種資源，努力為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展提供強(qiáng)有力的支撐與保證。

1 城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)管理一體化簡(jiǎn)介

伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，現(xiàn)在發(fā)展勢(shì)頭最猛的是大城市和小城鎮(zhèn)，大量的人口被轉(zhuǎn)移到了城市，而鄉(xiāng)村的人口卻越來越少，城鄉(xiāng)之間都出現(xiàn)了許多的問題，城市里也有許多的城市病，比如：住房供不應(yīng)求，貧富差距拉大，城中村問題凸顯，交通擁堵成常態(tài)，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重的破壞。這些問題極大地制約了城市的發(fā)展[1]。同時(shí)，鄉(xiāng)村地區(qū)也面臨著“空心化”和“邊緣化”的問題。為解決城鄉(xiāng)矛盾，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的重要方向。

在過去的數(shù)十年里，城市建設(shè)始終是城鄉(xiāng)規(guī)劃的核心內(nèi)容，倡導(dǎo)以農(nóng)業(yè)為支撐工業(yè)，以鄉(xiāng)村為后盾的發(fā)展策略，這使得鄉(xiāng)村產(chǎn)生了許多問題：鄉(xiāng)村生活環(huán)境惡劣，農(nóng)民收入低下，生活服務(wù)設(shè)施不健全，農(nóng)民就醫(yī)困難，就業(yè)困難，入學(xué)困難，城鄉(xiāng)之間的差距不斷擴(kuò)大[2]。近幾年，鄉(xiāng)村建設(shè)日益受到人們的關(guān)注，工業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)的反哺，城市對(duì)鄉(xiāng)村的反哺，但因?yàn)猷l(xiāng)村規(guī)劃的體制和管理體制尚不健全，鄉(xiāng)村建設(shè)的道路仍需不斷摸索。

2 新形勢(shì)下城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)管理一體化的重要意義

由于我國(guó)人口眾多，但土地資源卻十分有限，因此，人口和土地的矛盾越來越突出，這對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來了很大的影響，因此，如何協(xié)調(diào)好人口、資源和環(huán)境的關(guān)系，就成了城鄉(xiāng)規(guī)劃和管理的一個(gè)重要課題。在過去，城鄉(xiāng)的規(guī)劃建設(shè)經(jīng)常是相互分離的，城市中的人口較多，但土地資源較少，而鄉(xiāng)村中的情況卻正好相反。隨著大量的人口進(jìn)入城市，鄉(xiāng)村地區(qū)的人口數(shù)量急劇減少，然而，對(duì)土地資源的利用狀況卻并不樂觀。許多農(nóng)戶私自占用土地建造房屋，忽視了對(duì)環(huán)境的保護(hù)，導(dǎo)致了土地資源的浪費(fèi)特別嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化，違背了可持續(xù)發(fā)展的理念，因此，城鄉(xiāng)之間的差距也就越來越大。

在可持續(xù)發(fā)展道路的基礎(chǔ)上，我國(guó)將和諧社會(huì)作為建設(shè)的目標(biāo)，積極解決鄉(xiāng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移問題，并多途徑解決城市居民戶口和城鎮(zhèn)布局問題。因此，如何合理地配置資源，提高其利用效率，既是一種節(jié)約資源，又是一種保障城市長(zhǎng)期發(fā)展的有效手段[3]。要想縮小城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距，促進(jìn)鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，政府需要將更多的注意力放在城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃設(shè)計(jì)管理問題上，通過對(duì)各個(gè)生產(chǎn)要素進(jìn)行協(xié)調(diào)，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)置建設(shè)進(jìn)行改進(jìn)，從而達(dá)到增產(chǎn)創(chuàng)收的目的，使城鄉(xiāng)之間的關(guān)系得到協(xié)調(diào)，為鄉(xiāng)村提供更多的就業(yè)技術(shù)，充分利用城市的資源優(yōu)勢(shì)，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合，從而讓鄉(xiāng)村的生活水平和環(huán)境質(zhì)量得到提升。

3 城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)管理一體化過程中出現(xiàn)的問題

3.1 土地浪費(fèi)

鄉(xiāng)村的發(fā)展相對(duì)滯后，大多數(shù)人還停留在春種秋收的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)模式。鄉(xiāng)村的大多數(shù)土地都是用來種植農(nóng)作物的，但因?yàn)榉N植農(nóng)作物的收入并不高，村民的收入也很少，因此，很多土地都在城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)過程中被征用了，有些土地甚至是被閑置的，沒有得到充分的利用。即便是在土地之中，種植了一些作物，但是因?yàn)樽魑锏纳L(zhǎng)季節(jié)不同，所以土地的使用也是有先后順序的，往往是在一些特殊的季節(jié)，并不適宜種植作物，所以才會(huì)出現(xiàn)這種情況。還有一部分，則是用來做其他的行業(yè)，比如工廠等等。我國(guó)在實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌時(shí)，存在著大量的重復(fù)性建設(shè)，造成土地資源的極大浪費(fèi)。此外，在小城鎮(zhèn)建設(shè)中，還存在著許多問題，這些問題不但造成了耕地的浪費(fèi)，而且嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。

3.2 缺乏規(guī)劃和管理

長(zhǎng)期以來，在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)過程中，由于缺少一套完整的管理體系，造成了一系列問題。例如，在鄉(xiāng)村中，建筑的布局就很難被控制，一些農(nóng)戶為了讓自己的房屋占據(jù)更多的空間，會(huì)不停地?cái)U(kuò)大自己的住宅，甚至還會(huì)占用農(nóng)田。這種情況在鄉(xiāng)村中十分常見，也很難進(jìn)行管理，最終造成了鄉(xiāng)村建筑的分布不均，村莊的外觀也不和諧，土地產(chǎn)權(quán)問題也隨之凸顯出來。但是，由于其管理制度的不健全，導(dǎo)致了許多的漏洞，使得環(huán)境遭到了嚴(yán)重的破壞，生活垃圾被隨意丟棄，給生態(tài)環(huán)境和公共安全造成了很大的威脅。

3.3 規(guī)劃不穩(wěn)定

因?yàn)槌青l(xiāng)一體化發(fā)展體制的不健全，使得在制定了村莊規(guī)劃后，在具體的執(zhí)行過程中，會(huì)出現(xiàn)許多不穩(wěn)定因素，政府并沒有對(duì)村民的意愿給予足夠的尊重，使得規(guī)劃方案難以落實(shí)。投資主體都是出于自身的私利，一旦出現(xiàn)問題，就會(huì)產(chǎn)生政府和投資者互相指責(zé)的局面。這就造成了一種情況，那就是前期熱火朝天，到了后期，如果沒有人來管理，那就什么都做不了了。所以，城市和鄉(xiāng)村的建設(shè)是非常不穩(wěn)定的，就像是一塊積木，一陣風(fēng)就會(huì)把它吹倒。另外，也有一些地方，會(huì)因?yàn)闆]有明確的城鄉(xiāng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，而擅自改變規(guī)劃，導(dǎo)致城鄉(xiāng)建設(shè)比較零散，形成了一種畸形。

3.4 發(fā)展的問題

從城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展現(xiàn)狀來看，仍然存在著一些亟待解決的問題，主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)的空間擴(kuò)大，用地結(jié)構(gòu)不合理。伴隨著城市化進(jìn)程的加速，城市的城市化程度越來越高，城市的建設(shè)用地規(guī)模也越來越大，但是，城市的內(nèi)部結(jié)構(gòu)并沒有得到合理的調(diào)整，這主要是因?yàn)橛行┑貐^(qū)的利用效率不高，空間的擴(kuò)張性等方面的原因。城鄉(xiāng)居民生活與生產(chǎn)所占比例不均衡，這種不均衡的發(fā)展?fàn)顩r，造成了我國(guó)城市與鄉(xiāng)村的規(guī)劃與建設(shè)中的諸多問題。如建設(shè)用地的擴(kuò)大，農(nóng)業(yè)地的減少，城鄉(xiāng)的矛盾加大，城市的土地不能適度節(jié)約，用地的構(gòu)架也不合理。在城鄉(xiāng)的規(guī)劃發(fā)展過程中，城鄉(xiāng)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)和城鎮(zhèn)化發(fā)展受阻的問題仍然較為突出。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，地區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)，使社會(huì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所需的資源向優(yōu)勢(shì)地區(qū)集中，收入分配不平衡，將加大地區(qū)間的差異。而處于不利位置的地區(qū)，則有可能會(huì)主動(dòng)的放棄與有利位置的關(guān)系，這一點(diǎn)就體現(xiàn)的尤為明顯。這些問題將極大地影響到城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展。在城市和鄉(xiāng)村的開發(fā)建設(shè)中，生態(tài)環(huán)境問題日益突出。限制生態(tài)環(huán)境發(fā)展的主要因素是資源不平衡，以及在結(jié)構(gòu)上不夠科學(xué)。在我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展中，環(huán)境問題始終是一個(gè)較為突出的問題，水資源的匱乏、土地資源的減少、污染等都是影響城鄉(xiāng)發(fā)展的主要因素。如果沒有足夠的后備資源，就會(huì)導(dǎo)致城鄉(xiāng)規(guī)劃不合理的問題。在新的發(fā)展條件下，城鄉(xiāng)規(guī)劃中存在的多而又交叉的問題更加明顯，在技術(shù)規(guī)范的調(diào)控力量方面，也就是相對(duì)薄弱的地方，這些因素對(duì)我國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃起到了導(dǎo)向和管理作用[4]。

由于上述各方面的不能科學(xué)地綜合起來，導(dǎo)致了城市和鄉(xiāng)村的規(guī)劃不夠科學(xué)。在解決這些層次上的問題時(shí)，要注意與實(shí)際相結(jié)合，這樣才能保證城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。

4 實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)管理一體化的措施

4.1 整合目前規(guī)劃體制

對(duì)當(dāng)前的城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)管理體制進(jìn)行再規(guī)劃，構(gòu)建一個(gè)以整體為導(dǎo)向的地區(qū)規(guī)劃體系，貫徹執(zhí)行城市和城鎮(zhèn)之間的和諧發(fā)展的基本原則，使城鄉(xiāng)規(guī)劃體系更加健全。改革現(xiàn)有的規(guī)劃體制，特別是向城市建設(shè)傾斜的規(guī)劃體制。在管理體制上要有創(chuàng)新，要有適應(yīng)地方實(shí)際的規(guī)劃設(shè)計(jì)管理體制。把實(shí)施規(guī)劃的管理權(quán)下放給城市政府，對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)管理區(qū)進(jìn)行統(tǒng)籌安排和規(guī)劃。對(duì)城市和鄉(xiāng)村的各種生產(chǎn)要素進(jìn)行開放，提高土地利用率。

4.2 重視城鄉(xiāng)規(guī)劃多部門協(xié)調(diào)

因?yàn)槌青l(xiāng)規(guī)劃的設(shè)計(jì)工作具有很高的綜合性，它所牽扯到的相關(guān)職能部門的范圍也很廣泛。所以，在規(guī)劃編制的過程中，要注重多部門利益的協(xié)調(diào)工作。針對(duì)其他職能部門，在城鄉(xiāng)規(guī)劃的相互協(xié)調(diào)方面，需要進(jìn)行很好的處理，即便是各部門的綜合利益調(diào)整，也要積極引導(dǎo)，明確相關(guān)職責(zé)[5]。在進(jìn)行規(guī)劃的時(shí)候，必須要將各個(gè)部門的綜合利益都考慮進(jìn)去，這樣才可以獲得各個(gè)有關(guān)職能部門的積極響應(yīng)，在規(guī)劃的執(zhí)行階段，才可以取得一個(gè)很好的行政依據(jù)，讓規(guī)劃能夠更好地發(fā)揮出它對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體安排，和在綜合調(diào)控上的能力。

4.3 改革鄉(xiāng)村土地產(chǎn)權(quán)和流轉(zhuǎn)制度

土地承包制是一種在不能改變集體土地性質(zhì)，又要滿足全體農(nóng)民平等分配土地需要的苛刻條件下進(jìn)行的一種制度創(chuàng)新，因此必然會(huì)產(chǎn)生土地分散、細(xì)碎化的管理，以及土地產(chǎn)權(quán)主體與客體模糊的制度弊端。另一方面，農(nóng)民對(duì)自己的宅基地享有土地管理法律上的利益，但是卻沒有將其作為一種權(quán)利，這就造成了農(nóng)民對(duì)宅基地利益的獲取、享受、行使以及救濟(jì)等方面的制度障礙。“地改”是指在保持土地所有權(quán)性質(zhì)不變、用途不變、數(shù)量不變和質(zhì)量不變的條件下，以行政村為單位，建立村級(jí)土地合作組織，對(duì)具有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶進(jìn)行股權(quán)劃分，并對(duì)整村整組的土地進(jìn)行引導(dǎo)。與此同時(shí)，宅基地使用權(quán)能夠?qū)崿F(xiàn)變賣，使得農(nóng)民能夠在城市和中心鎮(zhèn)之間進(jìn)行交易，進(jìn)而加快新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

4.4 維護(hù)鄉(xiāng)村良好的生態(tài)環(huán)境

要想實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃和管理一體化，就必須對(duì)鄉(xiāng)村的各種生產(chǎn)要素進(jìn)行充分的利用，對(duì)鄉(xiāng)村的工業(yè)和有關(guān)企業(yè)進(jìn)行優(yōu)化和改造，并對(duì)工業(yè)排放的污染物進(jìn)行集中處理，從而維持鄉(xiāng)村的良好生活環(huán)境。在城市和鄉(xiāng)村的規(guī)劃和管理中，應(yīng)充分尊重農(nóng)民的權(quán)益，尊重自然，尊重歷史。所以，在進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃和管理的時(shí)候，要對(duì)鄉(xiāng)村周邊的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)，要本著與鄉(xiāng)村一起發(fā)展的理念，在規(guī)劃和實(shí)施的過程中，要堅(jiān)持可實(shí)現(xiàn)的發(fā)展，以達(dá)到自然和經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展[6]。

4.5 使用現(xiàn)代科技監(jiān)測(cè)城鄉(xiāng)規(guī)劃動(dòng)態(tài)

在城市規(guī)劃中，應(yīng)充分利用現(xiàn)代化的科技手段，加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的管理。無(wú)論是城市規(guī)劃，還是城市建設(shè)，都離不開空間數(shù)據(jù)信息。運(yùn)用現(xiàn)代科技，可以實(shí)現(xiàn)地圖繪制與空間分析的可視化態(tài)勢(shì)，為城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)管理提供相應(yīng)的數(shù)據(jù)、圖像與查詢，還可以利用這些數(shù)據(jù)，形成行之有效的規(guī)劃設(shè)計(jì)管理手段。因此，我們應(yīng)高度關(guān)注現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，并將其應(yīng)用于城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理中。

4.6 加強(qiáng)政府規(guī)劃設(shè)計(jì)管理監(jiān)督職能的力度

因?yàn)?，在城鄉(xiāng)規(guī)劃的執(zhí)行中，政府的監(jiān)督功能薄弱，以及不順的規(guī)劃設(shè)計(jì)管理體制，在某種程度上影響到了規(guī)劃的正常運(yùn)行，從而失去了城鄉(xiāng)規(guī)劃原本的整體性和統(tǒng)一性[7]。所以，要想推動(dòng)城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)管理體制的改革，就必須加大對(duì)其的力度，加大對(duì)其的保障，并對(duì)其進(jìn)行持續(xù)的改進(jìn)和提高。要堅(jiān)持依法行政，用法律來規(guī)范所有的城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)活動(dòng)，要對(duì)各種嚴(yán)重違背城市和城市規(guī)劃的行為予以嚴(yán)厲處罰。

4.7 培養(yǎng)專業(yè)城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)管理人員

當(dāng)前，我國(guó)大部分的城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)管理人才都集中在大都市，而中小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)卻存在著大量的人才短缺，而且他們的職業(yè)素養(yǎng)也很低，不能滿足城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)管理工作的需要。為此，必須重視城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)人才的培養(yǎng)。首先，必須對(duì)在崗的工作人員進(jìn)行培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，使他們能在短時(shí)間內(nèi)熟練地掌握城市和城市規(guī)劃和建設(shè)方面的專業(yè)技術(shù)[8]。其次，要通過當(dāng)?shù)卣姆龀?，讓更多的專業(yè)人士進(jìn)入到中小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃和管理的整合。

4.8 進(jìn)行農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)

在當(dāng)前的城鄉(xiāng)一體化過程中，最大的障礙莫過于日益擴(kuò)大的城鄉(xiāng)差異。所以，要想推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化管理工作，就必須加強(qiáng)鄉(xiāng)村建設(shè)，縮小兩者間的差距。我國(guó)應(yīng)因地制宜，從改善鄉(xiāng)村“三生空間”、提升鄉(xiāng)村面貌、提高農(nóng)民增收等方面，對(duì)鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施的布局機(jī)制進(jìn)行探索。最近幾年，隨著大量的鄉(xiāng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移，我國(guó)的小城鎮(zhèn)得到了快速的發(fā)展，小城鎮(zhèn)的配套設(shè)施逐漸變得完善起來，它的發(fā)展不但將大城市中所存在的一些“城市病”給引開了，而且還對(duì)區(qū)域發(fā)展起到了很大的作用[9]。

總之，在新的條件下，促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理的整合。在此基礎(chǔ)上，提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”的概念。將鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)視為一個(gè)有機(jī)的整體來統(tǒng)籌規(guī)劃，以統(tǒng)一的土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，確定區(qū)域的功能定位，建立功能完備、產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)、布局合理的城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃系統(tǒng)。為了對(duì)全市城鄉(xiāng)規(guī)劃中的跨區(qū)域重大問題進(jìn)行協(xié)調(diào)處理，成立了城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃中的全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、戰(zhàn)略性及跨區(qū)域性重大問題進(jìn)行協(xié)調(diào)處理，其主要任務(wù)是確保城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化的科學(xué)編制并依法實(shí)施[10]。