摘要：《人民檢察院檢察委員會(huì)工作規(guī)則》對(duì)檢察委員會(huì)的評(píng)議范圍進(jìn)行二分法劃定，呈現(xiàn)出“議案”與“議事”的二元“雙議”結(jié)構(gòu)，使檢察委員會(huì)發(fā)揮決策、指導(dǎo)、監(jiān)督功能。在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中，“雙議”結(jié)構(gòu)下的基層檢察委員會(huì)呈現(xiàn)“議事”“議案”數(shù)量比例失衡、責(zé)任失衡、評(píng)議過程虛化的現(xiàn)象。為此，新時(shí)代中國(guó)特色基層檢察委員會(huì)制度的發(fā)展要以落實(shí)司法責(zé)任制為抓手，通過與會(huì)主體優(yōu)化、推進(jìn)責(zé)任落實(shí)、強(qiáng)化程序銜接等舉措，使決議更專業(yè)、權(quán)責(zé)更均衡、評(píng)議更高效。

關(guān)鍵詞：基層檢察委員會(huì)；“雙議”結(jié)構(gòu)；司法責(zé)任制；質(zhì)效提升；拓展圖景

中圖分類號(hào)：D926.3號(hào)文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：ADOI：10.7535/j.issn.1671-1653.2024.01.008

Future Path of Improving Decision Efficiency of Grassroots Prosecutorial?Committees under the "Dual Deliberation" Structure

ZHOU Hao1，2

（1.School of Law，Zhejiang Gongshang University，Hangzhou 310018，China；

2.The People's Procuratorate of Shangcheng District of Hangzhou，Hangzhou 310000，China）

Abstract：The Working Rules of the Procuratorial Committee of the People's Procuratorate delineates the scope of evaluation of the procuratorial committee in a binary manner， presenting a "dual deliberation" pattern of "proposal" and "deliberation"， enabling the procuratorial committee to play the functions of decision-making， guidance， and supervision. In practical operation， the grassroots procuratorial committee under the "dual deliberation" structure exhibits an imbalance in the proportion of "deliberation" and "proposal"， an imbalance in responsibilities， and a virtual evaluation process. Therefore， the development of the grassroots procuratorial committee system with Chinese characteristics in the new era should focus on implementing the judicial responsibility system. By optimizing the participants， promoting the implementation of responsibilities， and strengthening the connection of procedures， resolutions can be made more professional， powers and responsibilities more balanced， and evaluations more efficient.

Keywords：grassroots procuratorial committee；the "dual deliberation" structure；judicial responsibility system；quality improvement；future path

隨著司法責(zé)任制改革步入深水區(qū)，具有中國(guó)社會(huì)主義特色的檢察辦案組織體系逐漸成形。檢察委員會(huì)是人民檢察院組織法規(guī)定的與獨(dú)任檢察官、檢察官辦案組相并列的檢察機(jī)關(guān)三種法定辦案組織之一[1]（P26-29）。作為辦案組織體系中的重要構(gòu)成，檢察委員會(huì)制度的演進(jìn)既根植于檢察一體的土壤，又服務(wù)于司法責(zé)任制的現(xiàn)實(shí)需求。新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)面臨新形勢(shì)、新任務(wù)，對(duì)檢察委員會(huì)制度進(jìn)行探問，有助于厘清思路、展望未來。

一、“雙議”結(jié)構(gòu)下檢察委員會(huì)的功能與基層檢察委員會(huì)定位

《人民檢察院檢察委員會(huì)工作規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《檢委會(huì)工作規(guī)則》）開宗明義，在第二條明確提出，“檢察委員會(huì)是人民檢察院的辦案組織和重大業(yè)務(wù)工作議事決策機(jī)構(gòu)”。作為檢察委員會(huì)職能定位的淵源，《檢委會(huì)工作規(guī)則》通過二分法將檢察委員會(huì)的職能以決策對(duì)象進(jìn)行科學(xué)劃分，呈現(xiàn)出“議案”與“議事”的二元格局。檢察委員會(huì)的制度基礎(chǔ)應(yīng)契合司法責(zé)任制的基本原理，而“雙議”結(jié)構(gòu)使檢察委員會(huì)發(fā)揮決策、指導(dǎo)、監(jiān)督功能。

（一）檢察委員會(huì)的功能

1.案件的監(jiān)督?jīng)Q策

辦案組織的健全完善是司法責(zé)任制的重要內(nèi)容，完善檢察官司法責(zé)任制要堅(jiān)持突出檢察官辦案主體地位與加強(qiáng)監(jiān)督制約相結(jié)合。

第一，主體地位方面，司法責(zé)任制背景下的檢察官放權(quán)是去行政化的過程[2]（P64-71），實(shí)踐中要求檢察官克服層級(jí)依賴，突出司法行為的規(guī)范性、合理性和能動(dòng)性。然而司法的現(xiàn)實(shí)面向中既包含檢察官對(duì)事實(shí)和法律的嚴(yán)格遵循，也包含以公正信仰和司法政策為指導(dǎo)的價(jià)值取向。在司法流程視野中，檢察官和法官基于不同的經(jīng)驗(yàn)科學(xué)和實(shí)證研究技術(shù)，使得司法主體在疑難、復(fù)雜的個(gè)案判斷上出現(xiàn)不同的結(jié)論。而作為檢察辦案組織的檢察委員會(huì)能夠匯集群體智慧，通過集體監(jiān)督?jīng)Q策[3]（P33-34），為案件的最終決定導(dǎo)引航向。

第二，監(jiān)督制約方面，與檢察官聯(lián)席會(huì)議提供“咨詢和指導(dǎo)”[4]（P27-34）的功能不同，檢察委員會(huì)的功能更突出決策導(dǎo)向，并對(duì)檢察行為實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。這是由檢察一體原則所決定的，在業(yè)務(wù)一體的要求下，檢察官作為整體從事檢察業(yè)務(wù)，行使辦案決定權(quán)必須保持整體的統(tǒng)一。因此，在層級(jí)制約上，檢察委員會(huì)須發(fā)揮監(jiān)督功能，在重大、疑難、復(fù)雜案件上對(duì)檢察官在證據(jù)審查、事實(shí)認(rèn)定、法律適用、辦案程序等方面進(jìn)行群體監(jiān)督，以遏制檢察辦案決定權(quán)的恣意，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公平正義的法治目標(biāo)。

2.事項(xiàng)的集中決策

《檢委會(huì)工作規(guī)則》第九條規(guī)定了檢察委員會(huì)討論決定的事項(xiàng)范圍，除了第一項(xiàng)和第三項(xiàng)以外，其他事項(xiàng)均可由基層檢察委員會(huì)決策。盡管“檢委會(huì)在決策運(yùn)行中存在的議案較多”[5]（P58-59）問題頗受詬病，但就《檢委會(huì)工作規(guī)則》來說，檢察委員會(huì)對(duì)事項(xiàng)的決策功能已得到規(guī)范支持。需要指出的是，檢察委員會(huì)決策的重要事項(xiàng)內(nèi)容雖然與檢察業(yè)務(wù)具有強(qiáng)關(guān)聯(lián)，但是所審議的事項(xiàng)具有“三性”特征，即突出業(yè)務(wù)工作的經(jīng)驗(yàn)性、強(qiáng)調(diào)問題解決的對(duì)策性、凸顯議題決策的集體性。由此，相較于“議案”過程的司法性，對(duì)事項(xiàng)的集中決策更多體現(xiàn)了檢察委員會(huì)的行政屬性[6]（P567-578）。這就需要在既有規(guī)范構(gòu)建的基礎(chǔ)上，有效排除“雙議”結(jié)構(gòu)之間在組織結(jié)構(gòu)和決議程序上的紊亂，消除不適感。

3.業(yè)務(wù)的指導(dǎo)功能

檢察委員會(huì)作為檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的“智慧大腦”，不僅在“雙議”上發(fā)揮決策和監(jiān)督功能，更在具體運(yùn)作中發(fā)揮著指導(dǎo)檢察實(shí)務(wù)、提升檢察人員業(yè)務(wù)能力的功能。一方面，從主體上說，檢察委員會(huì)系本級(jí)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的最高辦案組織，故檢察委員會(huì)的常任人員均選任具有長(zhǎng)期業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)及豐富知識(shí)水平的資深檢察官。這一點(diǎn)在《檢委會(huì)工作規(guī)則》第六條中已得到體現(xiàn)。另一方面，從頻次上說，檢察委員會(huì)實(shí)行例會(huì)制，通過對(duì)重大、疑難案件進(jìn)行制度化和常態(tài)化探討，有助于實(shí)現(xiàn)類型化案件的歸納，統(tǒng)一證據(jù)采信和法律適用尺度，規(guī)范檢察官的辦案行為；通過重大業(yè)務(wù)事項(xiàng)的討論和決議，有利于傳遞國(guó)家戰(zhàn)略部署、解讀司法政策，解決檢察業(yè)務(wù)實(shí)際問題，在整體上促進(jìn)檢察官的業(yè)務(wù)能力迭代。

（二）基層檢察委員會(huì)的定位

檢察委員會(huì)是一個(gè)科層制的結(jié)構(gòu)群體（集體）[7]（P104-110），從最高人民檢察院到基層人民檢察院共有四級(jí)檢察委員會(huì)的建制，具有鮮明的等級(jí)性。同時(shí)，在檢察機(jī)關(guān)辦案組織體系中，檢察委員會(huì)又處于其所在的科層體系中的頂層位置[8]（P49-60），在基礎(chǔ)價(jià)值與功能上呈現(xiàn)出一定的共通性。這種共通性表現(xiàn)在：一是檢察委員會(huì)的運(yùn)行以民主集中制為原則?！半p重領(lǐng)導(dǎo)、一重監(jiān)督”是抵御干預(yù)司法、損害司法公信力極為重要的制度安排[9]（P105-115），需要在決策共同體間實(shí)行民主集中制，避免“雙議”過程中的決策偏差，有效減少?zèng)Q策失誤帶來的法律風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。二是檢察委員會(huì)的組成人員以本層級(jí)的資深檢察官為主，主要包括：檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、專職委員和部分檢察業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人等。在奉行檢察一體原則的檢察機(jī)關(guān)中，“雙議”決策高度凝聚行政意志，體現(xiàn)中國(guó)特色檢察權(quán)運(yùn)行的基本規(guī)律。三是檢察委員會(huì)的運(yùn)行適用同一套程序規(guī)則。隨著司法責(zé)任制改革的推進(jìn)，綜合配套制度改革進(jìn)入新的發(fā)展軌道，但從法規(guī)范文本的分析角度看，《檢委會(huì)工作規(guī)則》的主體內(nèi)容始終是程序規(guī)則[10]（P112-119）。無論是最高人民檢察院，還是基層人民檢察院，在會(huì)議制度、議事流程、決策執(zhí)行等程序性事項(xiàng)上均無區(qū)別，凸顯程序正當(dāng)?shù)纳省?/p>

然而，在雙重領(lǐng)導(dǎo)的體制框架下，基層檢察委員會(huì)相較于高一層的檢察委員會(huì)具有特殊性：一是“雙議”對(duì)象范圍的基礎(chǔ)性?；鶎影讣?shù)占據(jù)全國(guó)檢察機(jī)關(guān)辦理案件的絕大多數(shù)已是共識(shí)。而在“議事”的范圍中，基層檢察機(jī)關(guān)并不涉及重大戰(zhàn)略部署、國(guó)家法律和政策的重大問題，因此多為工作報(bào)告和向上級(jí)請(qǐng)示報(bào)告的事項(xiàng)，“雙議”對(duì)象范圍具有基礎(chǔ)性。二是檢察委員會(huì)決策在基層檢察機(jī)關(guān)中具有常態(tài)性?；鶎訖z察機(jī)關(guān)承載著龐大的案件數(shù)量，案件復(fù)雜性、疑難性、新穎性程度更高，經(jīng)過檢察委員會(huì)決策的案件具有更高穩(wěn)定性，因此檢察委員會(huì)制度在基層檢察院有著極強(qiáng)的生命力[11]（P136-138），甚至成為議事、議案的常態(tài)運(yùn)行制度。三是基層檢察委員會(huì)的決策同質(zhì)化程度更高。面對(duì)大量的案件，基層檢察機(jī)關(guān)往往對(duì)同類案件作出同質(zhì)化決策，且在紛繁的檢察事務(wù)之外，檢察委員會(huì)委員在信息吸收時(shí)間不充分的基礎(chǔ)上，對(duì)案例承辦人或事項(xiàng)承辦人的信任度較高。因?yàn)榛鶎訖z察委員會(huì)的特殊性，其在檢察機(jī)關(guān)的辦案組織體系中扮演著舉足輕重的作用。

二、“雙議”結(jié)構(gòu)下基層檢察委員會(huì)實(shí)踐運(yùn)作的現(xiàn)實(shí)問題

（一）“雙議”結(jié)構(gòu)的比例失衡

在基層檢察機(jī)關(guān)中，重議案輕議事、重個(gè)案研究輕業(yè)務(wù)指導(dǎo)的問題較為普遍[12]（P21-22），呈現(xiàn)“雙議”結(jié)構(gòu)組成上的比例失衡狀態(tài)。這不僅深受基層檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)重點(diǎn)和履職特征的影響，更受到檢察委員會(huì)實(shí)踐運(yùn)作的負(fù)面因素影響。

1.邊界混淆因素

基層檢察機(jī)關(guān)有多重內(nèi)部組織架構(gòu)，包括黨組會(huì)、檢察長(zhǎng)辦公會(huì)、院務(wù)會(huì)以及檢察委員會(huì)。由于事項(xiàng)的集中決策具有行政屬性，因此“議事”的事項(xiàng)容易與其他事項(xiàng)相混淆，被提交到其他會(huì)議上尤其是黨組會(huì)上進(jìn)行討論、商定。

2.組會(huì)效率因素

《檢委會(huì)工作規(guī)則》第十一條、第二十一條對(duì)檢察委員會(huì)表決案件和事項(xiàng)的人數(shù)作出明確規(guī)定，即應(yīng)當(dāng)按照全體委員過半數(shù)的意見作出決定。由于檢察委員會(huì)的流程不可逆轉(zhuǎn)①，《檢委會(huì)工作規(guī)則》實(shí)際上為表決設(shè)置了兩個(gè)“過半數(shù)”的硬性要求。然而，檢察委員會(huì)人數(shù)由縣級(jí)檢察院7～15人到最高人民檢察院的17～25人不等[13]（P77-83），且部分委員為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的兼職委員，尤其是基層檢察機(jī)關(guān)在工作壓力下，兩個(gè)“過半數(shù)”的要求一定程度上降低了組會(huì)效率。這就意味著，除了應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)決議的“議案”以外，事項(xiàng)承辦人可能進(jìn)行效率上的“變通”，由其他會(huì)議替代事項(xiàng)決議。

3.啟動(dòng)程序因素

從啟動(dòng)程序上來說，《檢委會(huì)工作規(guī)則》第十二條要求，對(duì)于擬提交檢察委員會(huì)討論決定的事項(xiàng)，事項(xiàng)承辦人應(yīng)當(dāng)制作報(bào)告，經(jīng)其所在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人審核后報(bào)檢察長(zhǎng)決定。盡管“議事”的范圍已經(jīng)規(guī)范化，但是現(xiàn)實(shí)中對(duì)于事項(xiàng)內(nèi)容的認(rèn)識(shí)還存在著因人而異的差異[14]（P88-97）。在考慮啟動(dòng)條件的情況下，如何科學(xué)地保障事項(xiàng)順利進(jìn)入提請(qǐng)程序，亦是影響“雙議”結(jié)構(gòu)比例的重要因素。

（二）“雙議”結(jié)構(gòu)的責(zé)任失衡

司法責(zé)任制的核心在于“決定”和“責(zé)任”[15]（P49-59），基于權(quán)責(zé)相當(dāng)?shù)囊?，“決定”與“責(zé)任”應(yīng)當(dāng)呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系。《檢委會(huì)工作規(guī)則》明確指出，檢察委員會(huì)在“議案”時(shí)，辦案檢察官對(duì)其匯報(bào)的事實(shí)負(fù)責(zé)，檢察委員會(huì)委員對(duì)本人發(fā)表的意見和表決負(fù)責(zé)。據(jù)此，“議案”中司法責(zé)任的歸屬已經(jīng)在原則性層面上建立。與此對(duì)應(yīng)的是，針對(duì)“雙議”結(jié)構(gòu)中的“議事”一項(xiàng)，《檢委會(huì)工作規(guī)則》未對(duì)事項(xiàng)承辦人和檢察委員會(huì)委員的責(zé)任進(jìn)行明晰。具體到基層檢察機(jī)關(guān)，除了程序性事項(xiàng)之外，“貫徹執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決議的重要措施”等事項(xiàng)內(nèi)容不僅與檢察業(yè)務(wù)具有強(qiáng)關(guān)聯(lián)，更與檢察機(jī)關(guān)高質(zhì)量發(fā)展正相關(guān)。但是責(zé)任條款的缺失，卻導(dǎo)致委員的意見和決議事實(shí)上不承擔(dān)責(zé)任，進(jìn)而可能對(duì)檢察工作的發(fā)展、創(chuàng)新埋下隱患[16]（P72-75）。同時(shí)，事項(xiàng)中的“檢察業(yè)務(wù)工作遇到的重大情況、重要問題”以檢察業(yè)務(wù)和案件為基礎(chǔ)，在個(gè)別情況下，難以避免“議事”程序成為類案決議司法責(zé)任的避風(fēng)港。由此可見，在司法責(zé)任制的限定上，“雙議”結(jié)構(gòu)存在責(zé)任失衡的情況。

（三）“雙議”過程的虛化現(xiàn)象

在“雙議”結(jié)構(gòu)中，評(píng)議的虛化現(xiàn)象主要分為“議案”的理性偏離和“議事”的決策虛化兩個(gè)方面，這也是檢察委員會(huì)面臨的重點(diǎn)問題。

1.“議案”過程的理性偏離

《檢委會(huì)工作規(guī)則》對(duì)“雙議”的評(píng)議過程和規(guī)則作了較為詳細(xì)的規(guī)定，但是僅僅關(guān)注程序規(guī)則的設(shè)計(jì)往往可能走向制度價(jià)值的反面[17]（P113-121），更需要在司法責(zé)任制背景下，聚焦檢察委員會(huì)評(píng)議案件的目的本身。檢察委員會(huì)是以民主集中制的方式為重大、疑難、復(fù)雜案件提供最終決策的議事決策機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)以解決問題為導(dǎo)向，同時(shí)，為了保障問題解決的正當(dāng)性，又在評(píng)議的基礎(chǔ)上科以相應(yīng)的司法責(zé)任?！稒z委會(huì)工作規(guī)則》將辦案檢察官與委員之間的司法責(zé)任以事實(shí)和意見作出涇渭分明的區(qū)分。然而，司法的本質(zhì)是判斷，對(duì)案件的判斷又基于證據(jù)和事實(shí)，且司法責(zé)任的認(rèn)定仍要遵循“主客觀相一致”的責(zé)任認(rèn)定邏輯[18]（P113-122），完全拋開事實(shí)談評(píng)議意見的過錯(cuò)責(zé)任，顯然在實(shí)務(wù)操作中存在悖論。這就容易產(chǎn)生“議案”過程的理性偏離。

第一，意見局限。司法辦案是回溯性證明的過程。在“議案”過程中，委員要根據(jù)辦案檢察官的口頭敘述進(jìn)行“法律真相”的心證還原。但委員除了辦案壓力之外，還需要面對(duì)不同程度的檢察事務(wù)，尤其是承擔(dān)行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的委員，客觀上存在時(shí)間分配不足的情況，無法在事前充分了解和掌握案件信息。而承辦檢察官在短短的匯報(bào)和解答時(shí)間內(nèi)往往難以歸納案件事實(shí)和適用要旨，委員在檢察委員會(huì)上對(duì)案件進(jìn)行充分了解的設(shè)想并不現(xiàn)實(shí)。在掌握信息不充分的情形下，委員發(fā)表的意見可能不具有理性基礎(chǔ)。

第二，慣性邏輯。檢察委員會(huì)制度的目標(biāo)之一是去行政色彩，然而固有的辦案思維和行政邏輯難以在短時(shí)間內(nèi)改變對(duì)行政角色的依賴和信任，導(dǎo)致與會(huì)人員陷入歷史慣性困境，在自我論證過程中產(chǎn)生意見靠攏。同時(shí)，檢察委員會(huì)強(qiáng)調(diào)委員的決策能力，無形中成為部分人員釋放自我價(jià)值的場(chǎng)合，為了體現(xiàn)本人的專業(yè)優(yōu)越性，資深委員可能在論證過程中以說服為主，導(dǎo)致意見趨同。

第三，專業(yè)缺位。習(xí)近平總書記指出，“堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是實(shí)現(xiàn)良法善治的必由之路”[19]（P9-10）。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)來說，在個(gè)案中體現(xiàn)“政治效果、法律效果、社會(huì)效果”的統(tǒng)一，以個(gè)案促進(jìn)社會(huì)治理，是新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之義。作為檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的最高辦案決策組織，檢察委員會(huì)在新時(shí)代面向中理應(yīng)發(fā)揮導(dǎo)向性作用。據(jù)此，“議案”時(shí)委員不僅要審視事實(shí)與法律，更要對(duì)司法政策和案件效果足夠觀照。從專業(yè)性建設(shè)來說，司法政策對(duì)法律適用有事實(shí)上的拘束力，然而司法政策的解讀存在復(fù)雜性與變動(dòng)性。委員對(duì)司法政策的理解可能內(nèi)化為自身的價(jià)值立場(chǎng)，如，其將個(gè)案的處理與自身的預(yù)設(shè)立場(chǎng)進(jìn)行捆綁，并加以引導(dǎo)，將導(dǎo)致處理決定受到不良影響，甚至影響此后的類案處理。

2.“議事”過程的決策虛化

規(guī)范層面，檢察委員會(huì)制度客觀上形成“雙議”結(jié)構(gòu)，但《檢委會(huì)工作規(guī)則》在決議程序上又實(shí)行“雙議”合一，在程序規(guī)則上不作區(qū)分。尤其是《檢委會(huì)工作規(guī)則》第十八條明確要求委員就決議的事項(xiàng)“提出明確的觀點(diǎn)，并說明理由和依據(jù)”，這一條款的設(shè)立為檢察委員會(huì)的評(píng)議、決策實(shí)質(zhì)化提供了直接依據(jù)。然而，“雙議”結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵區(qū)分就在于事項(xiàng)的決議并不承擔(dān)司法責(zé)任，無規(guī)范意義上的約束力。由此，在缺乏規(guī)制、程序合一的情況下，“議事”過程容易出現(xiàn)決策虛化。

第一，專業(yè)性意見的虛化。在評(píng)議過程中，“議事”的關(guān)鍵在于提供建設(shè)性的評(píng)議意見。一方面，委員“議事”往往承擔(dān)意見責(zé)任，在缺乏約束的情況下，可能出現(xiàn)或模棱兩可，不提出指向意見，或盲目跟從，甚至出現(xiàn)行政服從的兩極現(xiàn)象。另一方面，檢察機(jī)關(guān)“四大檢察”的業(yè)務(wù)格局，使委員之間亦有具體分工。在圍繞“四大檢察”業(yè)務(wù)工作遇到的重大情況、重要問題進(jìn)行研討時(shí)，承擔(dān)不同部門職責(zé)的部分委員在專業(yè)性方面難以提出針對(duì)性意見和對(duì)策措施。同理，“議事”過程中部分事項(xiàng)雖與檢察業(yè)務(wù)強(qiáng)關(guān)聯(lián)，但是重要措施、重要對(duì)策往往具有行政屬性，在“業(yè)務(wù)委員”提出意見的情況下，仍要聽取“政務(wù)委員”[20]（P44-49）的專業(yè)意見。

第二，決策虛化。檢察委員會(huì)的最終結(jié)果以表決結(jié)果為準(zhǔn)，但是作為重大事項(xiàng)，“議事”的結(jié)果往往具有可預(yù)見性，事項(xiàng)處理決定在檢察委員會(huì)召開前就已經(jīng)產(chǎn)生。同時(shí)，作為重大事項(xiàng)的承辦人，委員往往具有行政職務(wù)身份，所以決策程序可能在事項(xiàng)承辦人的主導(dǎo)下呈現(xiàn)單方面的傾向性，導(dǎo)致程序空轉(zhuǎn)，決策的作出“形式化”和“過場(chǎng)化”。

三、“雙議”結(jié)構(gòu)下基層檢察委員會(huì)決策增效的路徑

檢察委員會(huì)在實(shí)踐運(yùn)作中產(chǎn)生的問題，除了受到“雙議”本身的結(jié)構(gòu)性因素影響之外，更重要的原因是司法責(zé)任制有待進(jìn)一步貫徹落實(shí)。新時(shí)代中國(guó)特色檢察委員會(huì)制度的發(fā)展要更加面向決策科學(xué)化，就應(yīng)當(dāng)以落實(shí)司法責(zé)任制為抓手，多管齊下提升質(zhì)效。

（一）與會(huì)主體優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)“雙議”浮動(dòng)決策

1.“議事”中的浮動(dòng)參會(huì)

《檢委會(huì)工作規(guī)則》明確規(guī)定，委員會(huì)的成員由檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)和若干資深檢察官組成，成員數(shù)應(yīng)當(dāng)為單數(shù)，并設(shè)專職委員。委員的任職要求是檢察官，直接將未入額的“政務(wù)委員”擔(dān)任常設(shè)委員的可能性排除在外。然而，在檢察實(shí)務(wù)中，可以在“議事”過程中邀請(qǐng)非員額的資深從檢人員②擔(dān)任與會(huì)主體，在“議事”過程中提供決策參考，實(shí)現(xiàn)浮動(dòng)參會(huì)，提升“議事”決策的專業(yè)性。浮動(dòng)參會(huì)已得到《檢委會(huì)工作規(guī)則》的規(guī)范支持，《檢委會(huì)工作規(guī)則》第十七條、第二十六條規(guī)定，將“列席人員”的決定參與權(quán)與意見發(fā)表權(quán)授予檢察長(zhǎng)。這不僅為檢察委員會(huì)擴(kuò)充人員廣度，更是新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)依法能動(dòng)履職的生動(dòng)體現(xiàn)。需要注意的是，盡管浮動(dòng)參會(huì)為專業(yè)化建設(shè)提供智力支持，但是作為列席參會(huì)的人員，與會(huì)主體在發(fā)表意見時(shí)并不需要承擔(dān)責(zé)任，為此，在制作檢察委員會(huì)記錄時(shí)，可考慮不將此類與會(huì)主體的意見記錄入內(nèi)。

2.“議案”中的浮動(dòng)評(píng)議

《檢委會(huì)工作規(guī)則》對(duì)資深檢察官的劃分以檢察官序列為依據(jù)，但存在過于僵直化的弊端。“議案”是司法化的過程，要實(shí)現(xiàn)決策功能的理性回歸，需要從專業(yè)性角度實(shí)現(xiàn)“議案”的浮動(dòng)評(píng)議。為發(fā)揮檢察委員會(huì)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)作用[21]（P210），一方面，“議案”時(shí)必須考慮解決問題需要的不同知識(shí)結(jié)構(gòu)和閱歷背景，并根據(jù)案件的類型化差異選擇浮動(dòng)與會(huì)人員，以防止檢察專業(yè)方面的理性局限。另一方面，浮動(dòng)與會(huì)人員必須排除個(gè)人主觀價(jià)值影響的因素，單純提供法律意見，保持“學(xué)術(shù)立場(chǎng)”[22]（P255-276）。

具體設(shè)想包括：一是強(qiáng)化人員建設(shè)。吸納雖然不符合資深檢察官條件，但具有深厚業(yè)務(wù)知識(shí)的檢察人員作為浮動(dòng)人員，如，崗位競(jìng)賽優(yōu)秀人才、理論研究人才等。選任的模式上，應(yīng)該通過內(nèi)部選拔的方式進(jìn)行選拔，既可以增進(jìn)選任的科學(xué)性，又可以有效增強(qiáng)檢察人員的業(yè)務(wù)能力。二是實(shí)現(xiàn)“因案”浮動(dòng)。以“四大檢察”業(yè)務(wù)為劃分依據(jù)，根據(jù)案件的具體情況，決定不同的列席人員。如，對(duì)于金融犯罪，可以在金融檢察辦案組的基礎(chǔ)上，將組內(nèi)有豐富經(jīng)驗(yàn)的檢察官吸納為“議案”研討的浮動(dòng)人選，其他案件類同。

（二）推進(jìn)責(zé)任落實(shí)，實(shí)現(xiàn)“雙議”權(quán)責(zé)均衡

1.強(qiáng)化“議案”司法責(zé)任

網(wǎng)絡(luò)的飛速發(fā)展是一把雙刃劍。一方面，它為人民群眾觀察司法機(jī)關(guān)履職提供了更加便捷的窗口，為司法公信力的建設(shè)插上了翅膀。另一方面，個(gè)案的關(guān)注也給司法機(jī)關(guān)辦案帶來了壓力。因此，“讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”，不僅是口號(hào)，更應(yīng)具象化為公正的司法行為與嚴(yán)格的司法責(zé)任。具體到“議案”中，強(qiáng)化“議案”的司法責(zé)任，關(guān)鍵在于落實(shí)。

第一，明確辦案責(zé)任與決策責(zé)任的追究情形。盡管《檢委會(huì)工作規(guī)則》已明確檢察官與委員的責(zé)任追究情形，但是該條款較為原則。進(jìn)一步來說，責(zé)任以過錯(cuò)為重要基礎(chǔ)，在極端情況下，辦案檢察官對(duì)事實(shí)存在過錯(cuò)導(dǎo)致委員發(fā)表錯(cuò)誤決議的，并不當(dāng)然免除委員的司法責(zé)任[23]（P24-27）。因此，辦案責(zé)任與決策責(zé)任的追究情形需要以過錯(cuò)責(zé)任為基礎(chǔ)，嚴(yán)格審核主觀認(rèn)知、注意義務(wù)等主觀內(nèi)容，在具體案件中具體分析。

第二，明確集體責(zé)任與個(gè)人責(zé)任的區(qū)分情形。錯(cuò)案的產(chǎn)生由集體承擔(dān)責(zé)任，但是在此過程中，應(yīng)當(dāng)區(qū)分集體責(zé)任與個(gè)人責(zé)任，避免產(chǎn)生責(zé)任主體不當(dāng)擴(kuò)大的情形。如，錯(cuò)案的集體責(zé)任應(yīng)由作出錯(cuò)誤決策的委員承擔(dān)，對(duì)于作出正確決策的委員，以會(huì)議記錄為準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)責(zé)任豁免。

第三，明確責(zé)任追究的具體方式。《檢委會(huì)工作規(guī)則》第三十九條規(guī)定，司法責(zé)任的認(rèn)定和追究適用《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》（以下簡(jiǎn)稱《人民檢察院組織法》）、《中華人民共和國(guó)檢察官法》（以下簡(jiǎn)稱《檢察官法》）和檢察官懲戒相關(guān)規(guī)定。然而，在上述法規(guī)范中，對(duì)于追究方式?jīng)]有明確，亦期待今后的立法完善。但在落實(shí)司法責(zé)任時(shí)，需要明確追究責(zé)任時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循過錯(cuò)相稱原則，即根據(jù)案件的性質(zhì)、錯(cuò)案的后果、案件的影響、消除負(fù)面效應(yīng)的成本等方面進(jìn)行綜合考量，并以此作為完善責(zé)任追究的基本標(biāo)準(zhǔn)。

2.完善“議事”意見責(zé)任

檢察委員會(huì)“議事”缺乏司法責(zé)任約束，導(dǎo)致“雙議”結(jié)構(gòu)責(zé)任失衡。盡管《檢委會(huì)工作規(guī)則》不支持司法責(zé)任的認(rèn)定，但仍然可以在《人民檢察院組織法》《檢察官法》的范圍內(nèi)探索“意見責(zé)任”。“意見責(zé)任”是指“議事”過程中，委員針對(duì)事項(xiàng)發(fā)表錯(cuò)誤意見所需要承擔(dān)的責(zé)任?！耙庖娯?zé)任”的設(shè)立有助于遏制評(píng)議過程的感性化傾向，防止委員的理性抽離。從目的論的視角看，司法責(zé)任制改革不僅在于突出檢察官主體地位，更在于通過改革倒逼檢察官整體素能提升。從這一角度來看，通過“意見責(zé)任”的設(shè)立能夠防止出現(xiàn)更大的司法責(zé)任，契合司法責(zé)任制改革的出發(fā)點(diǎn)和司法的原理立場(chǎng)。需要注意的是，責(zé)任設(shè)立與委員角色之間應(yīng)當(dāng)形成均勢(shì)和平衡，既警惕行政化色彩的灌注[24]（P115-126），又要充分實(shí)現(xiàn)檢察委員會(huì)制度的功能、目的價(jià)值。因此在設(shè)立責(zé)任時(shí)，不應(yīng)當(dāng)設(shè)立過于剛性的責(zé)任，而有必要在意見、后果之間設(shè)立責(zé)任的約束，以績(jī)效考評(píng)制度替代責(zé)任追究，達(dá)成責(zé)任與中立角色的平衡。

第一，建立事項(xiàng)結(jié)果評(píng)估機(jī)制。事項(xiàng)承辦人在事項(xiàng)得到終局處理決定之時(shí)，應(yīng)當(dāng)迅速將結(jié)果反饋給檢委辦。同時(shí)，對(duì)于重大事項(xiàng)，建立長(zhǎng)期評(píng)估機(jī)制，觀察事項(xiàng)的具體效果。評(píng)估成員可以由檢察委員會(huì)委員及各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)部門負(fù)責(zé)人組成，實(shí)時(shí)更新觀察與評(píng)估情況。

第二，建立委員意見的質(zhì)量評(píng)價(jià)體系。根據(jù)事項(xiàng)的具體情況，檢察委員會(huì)辦公室應(yīng)當(dāng)根據(jù)會(huì)議記錄，確定委員的意見正確與否。對(duì)于結(jié)論正確的不再進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)于結(jié)論相悖的，應(yīng)當(dāng)視情況進(jìn)行司法技能的專項(xiàng)評(píng)查。先由部門負(fù)責(zé)人、分管檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員組成評(píng)價(jià)小組，對(duì)會(huì)議記錄復(fù)盤，摘錄不當(dāng)行為，然后明確評(píng)價(jià)類型。對(duì)于因知識(shí)結(jié)構(gòu)、專業(yè)背景不同而導(dǎo)致的誤判，或者因?yàn)樾畔⒐_不充分而導(dǎo)致結(jié)果偏差的，不影響司法技能的評(píng)價(jià)；對(duì)于故意引導(dǎo)檢察委員會(huì)的，應(yīng)當(dāng)作出負(fù)面評(píng)價(jià)；受其影響作出錯(cuò)誤結(jié)論的其他人員，作出低于“故意引導(dǎo)”型等級(jí)的負(fù)面評(píng)價(jià)；對(duì)于模棱兩可不作明確回應(yīng)的，作出負(fù)面評(píng)價(jià)。最后，評(píng)價(jià)小組確定評(píng)價(jià)的合格等級(jí)。評(píng)價(jià)結(jié)果計(jì)入檢察官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，作為檢察官任職和晉職晉級(jí)的重要依據(jù)。評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)當(dāng)公示，且設(shè)立救濟(jì)權(quán)，允許被評(píng)價(jià)者進(jìn)行一次申訴和復(fù)議。

第三，科學(xué)界定績(jī)效影響因子。績(jī)效評(píng)價(jià)體系有多項(xiàng)考核內(nèi)容，司法技能是“意見責(zé)任”的主要載體，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確界定司法技能在考核內(nèi)容中的影響位階，保持合理限度，既不能占比過小，失去約束意義，也不能占比過高，影響其他考核內(nèi)容的正常評(píng)價(jià)。

（三）強(qiáng)化程序銜接，實(shí)現(xiàn)“雙議”會(huì)前過濾

1.完善會(huì)前信息開示，實(shí)現(xiàn)司法親歷

檢察委員會(huì)開展評(píng)議需要遵循“充分評(píng)議原則”[25]（P34-36）。充分評(píng)議原則本質(zhì)上是司法親歷性的要求，不僅要求承辦檢察官和事項(xiàng)承辦人在審慎負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)上充分審查和匯報(bào)，而且要求委員在材料的基礎(chǔ)上充分掌握案件和事項(xiàng)的具體信息。面對(duì)基層檢察機(jī)關(guān)的現(xiàn)實(shí)壓力，為保障充分評(píng)議，需要完善信息開示程序。

第一，會(huì)前充分闡述觀點(diǎn)。承辦檢察官在提交討論之前，應(yīng)當(dāng)完成報(bào)告，在報(bào)告中充分闡述證據(jù)采信、事實(shí)認(rèn)定、法律適用的理由，并在篇首就提出擬提交討論的議題，以提升效率。

第二，優(yōu)化材料制作報(bào)送。對(duì)報(bào)告進(jìn)行優(yōu)化，由于事實(shí)責(zé)任和意見責(zé)任的分離，可以在報(bào)告中將法律適用部分精簡(jiǎn)，完整、全面闡述事實(shí)與證據(jù)。

第三，預(yù)留合理時(shí)間。在召開檢察官聯(lián)席會(huì)議制度之前，應(yīng)當(dāng)至少提前7日進(jìn)入案件信息開示流程。預(yù)留7日的時(shí)間，保障與會(huì)人員在繁忙的辦案壓力下，獲得充分的閱看時(shí)間，也倒逼承辦檢察官在辦案時(shí)力求做到事實(shí)審查精細(xì)，法律適用合理。

第四，加強(qiáng)信息開示的監(jiān)管。以技術(shù)手段完成傳閱文件的系統(tǒng)改造，保障與會(huì)人員在收到材料的3日內(nèi)收到并閱看案件相關(guān)材料，充分親歷案件。

2.聯(lián)席會(huì)議會(huì)前“過濾”，促動(dòng)高效評(píng)議

隨著檢察業(yè)務(wù)格局的變更、訴訟制度的變革、司法責(zé)任制推進(jìn)，檢察官的履職風(fēng)險(xiǎn)不斷增加。為應(yīng)對(duì)辦案風(fēng)險(xiǎn)，檢察官辦案咨詢制度的配套建立成為中國(guó)特色檢察制度的重要內(nèi)容。檢察官聯(lián)席會(huì)議制度是辦案決策輔助制度的重要構(gòu)成，完善檢察委員會(huì)與檢察官聯(lián)席會(huì)議的銜接，實(shí)現(xiàn)會(huì)前過濾。

會(huì)前過濾的作用主要有二：一是凝聚意見共識(shí)。檢察官聯(lián)席會(huì)議制度的首要功能是為檢察官辦案提供決策輔助。正因?yàn)闄z察官聯(lián)席會(huì)議未對(duì)與會(huì)主體科以司法責(zé)任，可以減少檢察官層級(jí)約束、責(zé)任承擔(dān)的顧慮，從而促使檢察官站在更加純粹的立場(chǎng)上提供咨詢。聯(lián)席會(huì)議能夠促進(jìn)形成意見共識(shí)，即使經(jīng)過聯(lián)席會(huì)議討論仍未達(dá)成一致意見的，也可以通過具體的辦案咨詢厘清爭(zhēng)議點(diǎn)，為檢察委員會(huì)的評(píng)議提高效率。二是輔助提請(qǐng)決策?！稒z委會(huì)工作規(guī)則》第十二條規(guī)定了檢察委員會(huì)提請(qǐng)事項(xiàng)的啟動(dòng)程序，擬提交檢察委員會(huì)的“議案”和“議事”，由內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人審核后報(bào)檢察長(zhǎng)決定。實(shí)際上，“雙議”的啟動(dòng)仍帶有固有“三級(jí)審批”的色彩，但如果將聯(lián)席會(huì)議作為審前過濾程序，能夠通過集體議事減少行政化色彩。同時(shí)，聯(lián)席會(huì)議的常態(tài)化，能夠分擔(dān)檢察長(zhǎng)的事務(wù)壓力，將不符合“上會(huì)”條件的事項(xiàng)阻擋在檢察委員會(huì)評(píng)議程序外，更有利于檢察官司法責(zé)任的建設(shè)，突出辦案組織的扁平化和專業(yè)化。

據(jù)此，雖然《檢委會(huì)工作規(guī)則》未對(duì)檢察官聯(lián)席會(huì)議制度進(jìn)行銜接規(guī)定，但可以探索在法律規(guī)范的范圍內(nèi)進(jìn)行程序設(shè)計(jì)。一是要發(fā)揮審前過濾作用，應(yīng)將召開檢察官聯(lián)席會(huì)議作為檢察委員會(huì)啟動(dòng)的前置、常態(tài)程序。二是部門負(fù)責(zé)人審核與聯(lián)席會(huì)議程序合一，即部門負(fù)責(zé)人應(yīng)在聯(lián)席會(huì)議的過程中決定是否“上會(huì)”，且應(yīng)當(dāng)尊重大多數(shù)檢察官的意見。三是聯(lián)席會(huì)議的人數(shù)以承辦檢察官或事項(xiàng)承辦人所在部門的全體檢察官為基準(zhǔn)，但由于聯(lián)席會(huì)議屬于輔助咨詢功能，不強(qiáng)求人數(shù)是單數(shù)。

3.聽證程序集思廣益，優(yōu)化社會(huì)效果

與檢察委員會(huì)的性質(zhì)不同，聽證程序只是針對(duì)“議案”開展的外部性程序，且不對(duì)案件作出最終決定。然而，檢察聽證制度的形成不是簡(jiǎn)單的“公開聽取當(dāng)事人陳述”的體系化和程序化過程，其演進(jìn)既植根自然正義的理論基礎(chǔ)，又兼具鮮明的時(shí)代特征，蘊(yùn)涵豐富的治理智慧。為此，將聽證程序作為檢察委員會(huì)的前置程序，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)可視化的程序正義[26]（P315），而且能夠?yàn)闄z察委員會(huì)的決策提供重要參考。

應(yīng)當(dāng)指出的是，聯(lián)席會(huì)議與聽證程序之間應(yīng)當(dāng)有所側(cè)重，聯(lián)席會(huì)議屬于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的決策咨詢組織，側(cè)重于通過檢察官的辦案經(jīng)驗(yàn)為檢察委員會(huì)的啟動(dòng)及決策提供參考。聽證程序側(cè)重于集思廣益、兼聽則明，除了專業(yè)人員提供的專業(yè)意見之外，還能夠收集來自多元主體的意見，作為委員作出決議時(shí)的“三個(gè)效果”的重要考量。由此，在理性的代表、法律的守護(hù)者基礎(chǔ)上，檢察聽證使包括委員在內(nèi)的檢察人員心存溫情，能增強(qiáng)檢察官“同情共感”的能力，進(jìn)而使“同情共感”能力成為委員作出決策選擇的重要?jiǎng)恿?，以“如我在訴”的現(xiàn)實(shí)表達(dá)展現(xiàn)檢察委員會(huì)的時(shí)代風(fēng)貌。

注釋：

① 《檢委會(huì)工作規(guī)則》第二十條規(guī)定，對(duì)于提交討論決定的案件和事項(xiàng)，檢察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)在討論后進(jìn)行表決。結(jié)合第二十一條的規(guī)定進(jìn)行體系解釋，得出事項(xiàng)在進(jìn)入提請(qǐng)檢察委員會(huì)決議的流程后必須作出表決意見，不得程序回退。

②此處的人員可以包括退出員額的原院領(lǐng)導(dǎo)、原專職委員、原業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人等。因改革、調(diào)崗等原因，此類人員雖不是員額檢察官，但在檢察業(yè)務(wù)、檢察政務(wù)上均有資深經(jīng)歷。

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