張琰

［摘要］公民參與在政府治理中起著重要的推動(dòng)作用，有助于增強(qiáng)政府決策的科學(xué)性、合法性和民主性。通過分析石家莊市政府官網(wǎng)的相關(guān)數(shù)據(jù)，從公民參與地方政府治理的渠道、議題、類型及環(huán)節(jié)分布進(jìn)行實(shí)證分析，總結(jié)出公民參與渠道分布的多樣性、公民參與議題分布的廣泛性、公民參與類型分布的局限性、公民參與環(huán)節(jié)分布的集中性四個(gè)特點(diǎn)，反映出政府對(duì)公民參與地方政府治理的預(yù)期與公民實(shí)際參與地方政府治理現(xiàn)實(shí)之間的偏差，并從政治參與傳統(tǒng)和公民認(rèn)知兩個(gè)層面剖析原因，提出構(gòu)建公民參與地方政府治理的權(quán)利制度保障、培育公民參與地方政府治理的自覺性與能力、增進(jìn)公民參與地方政府治理形式選擇的有效性等對(duì)策建議。

［關(guān)鍵詞］公民參與；政府治理；政民互動(dòng)；公民認(rèn)知；政治參與

［中圖分類號(hào)］D630? ?［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A? ?［文章編號(hào)］1009-0169（2024）02-0044-05

一、問題提出

公民參與意指公民與行政官員分享公共權(quán)力、參與公共政策或決策制定和政府管理的程序與行為[1]，有助于強(qiáng)化政治體系的代表性和回應(yīng)性，增強(qiáng)政府決策的科學(xué)性、合法性和民主性[2]。國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)公民參與的含義、緣由、價(jià)值、理論、參與形式等進(jìn)行了廣泛研究，剖析存在的問題并針對(duì)性提出一系列對(duì)策建議[3]。通過中國(guó)知網(wǎng)收錄文獻(xiàn)主題模糊檢索“公民參與”，共找到13，081條結(jié)果，近20年內(nèi)，從2003年的64篇文獻(xiàn)，快速上升至2013年的1，034篇文獻(xiàn)，而后逐步下降到2023年的144篇。2013年黨的十八屆三中全會(huì)提出“更加注重健全民主制度、豐富民主形式，從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，充分發(fā)揮我國(guó)社會(huì)主義政治制度優(yōu)越性”[4]，引發(fā)了公民參與話題的研究熱潮。在黨的二十大報(bào)告中指出：“我們堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，全面發(fā)展全過程人民民主，社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化全面推進(jìn)。”[5]具體分析2023年與公民參與相關(guān)的主題，可以看到“居民參與”“全過程人民民主”“社區(qū)治理”“志愿服務(wù)”“政務(wù)新媒體”“鄉(xiāng)村治理”等細(xì)分關(guān)聯(lián)主題詞?？梢娙^程人民民主和公民參與存在著天然的耦合、現(xiàn)實(shí)的契合、理論實(shí)踐的融合[6]。圍繞公民參與的相關(guān)研究逐步走向成熟化與精細(xì)化。

二、公民參與地方政府治理的實(shí)證分析

石家莊市政府近年來(lái)持續(xù)推進(jìn)政府網(wǎng)站整改整合，圍繞重大決策部署和熱點(diǎn)問題，精心制作了系列專題專欄，建立了政策文件庫(kù)，進(jìn)一步規(guī)范了政府網(wǎng)站信息公開及政民互動(dòng)平臺(tái)建設(shè)[7]，使公民由被動(dòng)接受公共服務(wù)的供給轉(zhuǎn)變到主動(dòng)參與，并對(duì)政府的公共服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。

（一）公民參與渠道分布的多樣性

當(dāng)代政府治理在不同層次設(shè)計(jì)和發(fā)展著多樣的公民參與方式和途徑[8]。在石家莊市政府官網(wǎng)的“政民互動(dòng)”板塊中公布的公民參與渠道主要包含智能問答機(jī)器人、“政府信箱”“調(diào)查征集”“市民·市長(zhǎng) 企業(yè)家·市長(zhǎng)懇談會(huì)”，互聯(lián)網(wǎng)+督查、紀(jì)檢監(jiān)察舉報(bào)、網(wǎng)上信訪投訴留言入口及市12345政務(wù)服務(wù)便民熱線受理查詢平臺(tái)等。根據(jù)官網(wǎng)公布信息，梳理匯總不同渠道相關(guān)參與類型、主要模塊、主要議題、反饋形式及特點(diǎn)（見表1），將所設(shè)參與類型分為政策咨詢、投訴舉報(bào)、意見建議三種，各渠道所包含的類型分布較為廣泛，且每一種參與類型所對(duì)應(yīng)的渠道較為多樣。具備政策咨詢功能的渠道有3種，多為可快速回應(yīng)的渠道，包含智能問答機(jī)器人、12345政府服務(wù)便民熱線等；具備投訴舉報(bào)功能的渠道有6種，多為對(duì)外鏈接到其他平臺(tái)，包含互聯(lián)網(wǎng)+督查、紀(jì)檢監(jiān)察舉報(bào)、網(wǎng)上信訪投訴留言入口等；具備意見建議功能的渠道有6種，多為歸口管理，包含“政府信箱”“市民·市長(zhǎng) 企業(yè)家·市長(zhǎng)懇談會(huì)”等。

整體來(lái)看公民參與政府治理渠道分布多樣，形式豐富，且各渠道具備不同的特點(diǎn)。在技術(shù)層面上，充分運(yùn)用了人工智能的科技優(yōu)勢(shì)和各部門人員專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備；在橫向管理上，利用“歸口管理，分工處理”，有效提升處理反饋的效率；在縱向管理上，采用“分級(jí)負(fù)責(zé)”，同時(shí)開設(shè)市政府領(lǐng)導(dǎo)與公民對(duì)話的通道，便于充分表達(dá)民意。多個(gè)不同渠道相互輔助，為公民參與政府治理提供了便捷的途徑。然而，按照美國(guó)學(xué)者謝爾·阿斯汀提出的“公民參與階梯理論”，公民參與渠道的設(shè)置與選擇更多為政府發(fā)起，政府動(dòng)員公民參與，尚處于政府主導(dǎo)型參與階段。

（二）公民參與議題分布的廣泛性

針對(duì)“市民·市長(zhǎng) 企業(yè)家·市長(zhǎng)懇談會(huì)”和“調(diào)查征集”兩個(gè)板塊官網(wǎng)公布的2022年和2023年公告，對(duì)公民參與議題進(jìn)行了分類分析（見圖1和圖2）。2022年1月至2023年11月期間發(fā)布公告20條，發(fā)展經(jīng)濟(jì)和加強(qiáng)監(jiān)管、民生發(fā)展和服務(wù)供給類占主要比例；調(diào)查征集板塊發(fā)布公告28條，政府自身建設(shè)、民生發(fā)展和服務(wù)供給、發(fā)展經(jīng)濟(jì)和加強(qiáng)監(jiān)管類占主要比例。整體來(lái)看，公民參與政府治理議題分布較為廣泛，且不同渠道因不同特點(diǎn)，議題分布占比存在差異。

（三）公民參與類型分布的局限性

本文將公民參與的類型分為政策咨詢、投訴舉報(bào)、意見建議三種，公民參與渠道較為豐富便捷。但是公民的參與的積極性不高且類型分布占比不均衡。以石家莊市政府官網(wǎng)公布的2023年第三季度政府信息留言情況來(lái)看（見圖3），石家莊市政府網(wǎng)站“政府信箱”共收到網(wǎng)民留言7，026條，其中政策咨詢2，271條、投訴舉報(bào)留言4，639條、意見建議留言116條，政策咨詢和投訴舉報(bào)占比超過98%，可見公民參與地方政府治理在結(jié)構(gòu)上相對(duì)不平衡，這與公民擬參與的政府治理議題專業(yè)化、結(jié)構(gòu)化程度及公民自身政治素養(yǎng)、利益密切程度、預(yù)期成果及對(duì)政府的信任程度等多個(gè)因素有關(guān)。

（四）公民參與環(huán)節(jié)分布的集中性

公民參與地方政府治理更多為事后的民意表達(dá)，尤其體現(xiàn)在政府公共政策的制定過程中。公共政策制定，廣義上分為政策問題確認(rèn)、政策議程確定、政策方案設(shè)計(jì)、政策方案抉擇、政策方案執(zhí)行、政策效果評(píng)估幾個(gè)環(huán)節(jié)[9]，理論上每個(gè)環(huán)節(jié)均應(yīng)有不同程度的公民參與。然而，現(xiàn)實(shí)情況中，公民大部分是參與了政策問題確認(rèn)、政策方案設(shè)計(jì)等部分環(huán)節(jié)，同時(shí)參與后的效果反饋卻相對(duì)缺失。從石家莊市政府官網(wǎng)的調(diào)查征集近兩年發(fā)布的公告來(lái)看，調(diào)查問卷和公共政策的意見征求占主要比例，調(diào)查問卷在官網(wǎng)以數(shù)據(jù)占比形式進(jìn)行了結(jié)果反饋，但該數(shù)據(jù)是否及如何作為輸入影響了公共政策的制定并未體現(xiàn)，而公共政策的意見征求也并未公開公民參與的結(jié)果。這也說明“政民互動(dòng)”平臺(tái)的回應(yīng)性還有待加強(qiáng)。

三、公民參與地方政府治理的影響因素

從石家莊市政府官網(wǎng)的實(shí)證分析可以看出，公民參與地方政府治理具有渠道分布的多樣性、公民參與議題分布的廣泛性、公民參與類型分布的局限性、公民參與環(huán)節(jié)分布的集中性四個(gè)特點(diǎn)，反映出政府對(duì)公民參與地方政府治理的預(yù)期與公民實(shí)際參與地方政府治理的現(xiàn)實(shí)之間的偏差，這與政治參與傳統(tǒng)和公民認(rèn)知有著緊密關(guān)系。

（一）政治參與傳統(tǒng)

我國(guó)傳統(tǒng)的“政治主導(dǎo)型”經(jīng)濟(jì)體制產(chǎn)生了“倒政治參與”模式?！罢螀⑴c不再是公眾從外部對(duì)政治體系介入，而是政治體系自我擴(kuò)大，把社會(huì)、公眾吸納其中，政治表現(xiàn)出極大的包容性，而社會(huì)、公眾則處于被動(dòng)位置，這與政治參與發(fā)展的趨向恰好相反，集中的管制使底蘊(yùn)深厚的官僚傳統(tǒng)再次強(qiáng)化，從而被擠壓畸形的政治空間，壓抑、鈍化了公眾參與政治的自主思考”[10]。雖然，政府為鼓勵(lì)公民參與政府治理，開設(shè)了多樣渠道、設(shè)置了廣泛議題，但當(dāng)下的公民參與政府治理，如政府信箱，實(shí)質(zhì)是一種工具性的機(jī)制，把公眾作為獨(dú)立主體的政府治理理念及制度仍有待進(jìn)一步優(yōu)化。

（二）公民認(rèn)知偏差

公民作為地方政府治理參與的一方存在著認(rèn)知偏差。一是公民參與的層次相對(duì)較低。公民參與的議題范圍比較集中在自身利益，對(duì)遠(yuǎn)離自身的比較抽象的公共政策關(guān)注不夠、參與不足。二是公民因受教育水平、生活環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)水平等因素存在差異，對(duì)公共事務(wù)的認(rèn)識(shí)極易受到外界影響，網(wǎng)絡(luò)的私密性和廣泛影響力能夠讓公民更傾向于對(duì)公共事件和熱點(diǎn)話題表達(dá)自己的看法和態(tài)度。三是公民對(duì)政府決策出發(fā)點(diǎn)的信任度不足，對(duì)公民意愿表達(dá)的忽視、參與結(jié)果反饋的缺失影響了公民和政府之間信任關(guān)系的建立。

四、公民參與地方政府治理的結(jié)論與建議

通過對(duì)石家莊市政府官網(wǎng)政民互動(dòng)數(shù)據(jù)的實(shí)證分析，公民參與地方政府治理在渠道、議題的設(shè)置上已經(jīng)有了明顯進(jìn)步，但在參與的類型和環(huán)節(jié)上仍存在一定局限性。公民參與地方政府治理關(guān)鍵在于如何保障政府治理中公民的主體性、激發(fā)公民參與的自覺性、增進(jìn)公民參與的有效性。

（一）構(gòu)建公民參與政府治理的權(quán)利制度保障

在公民參與政府治理的過程中，政府要扮演引導(dǎo)、協(xié)調(diào)和控制的角色[11]。首先，強(qiáng)化公眾參與理念?，F(xiàn)行的公眾參與機(jī)制，如公共政策意見征集更多是一種工具性的機(jī)制，公眾沒有被作為單獨(dú)的主體看待，在權(quán)利視角上應(yīng)強(qiáng)化公眾的主體性。其次，由理念過渡到制度構(gòu)建。從過程論的角度來(lái)構(gòu)建公民參與權(quán)利保障制度，逐步健全公共事務(wù)信息公開、公民利益表達(dá)和協(xié)商機(jī)制，完善公民參與的制度化建設(shè)[12]。將公眾參與公共事務(wù)的過程進(jìn)行分解，并在每個(gè)階段賦予公眾相應(yīng)的參與權(quán)利及配套制度。在申請(qǐng)參與階段，公眾有權(quán)申請(qǐng)參與并得到保障；在參與決策階段，公眾可以參與決策發(fā)表意見；在決策執(zhí)行階段，公眾可以提出意見及優(yōu)化對(duì)策等。在整個(gè)公眾參與過程中，需要明晰權(quán)利主體、內(nèi)容、行為方式和救濟(jì)體系，構(gòu)建一個(gè)完整的權(quán)利保障系統(tǒng)[13]。

（二）培育公民參與政府治理的自覺性與能力

公民參與意愿和參與能力是提高公民參與政府治理的重要因素之一，直接影響政府對(duì)公民參與的接納度、公民參與的主動(dòng)性和有效性[14]。積極培育公民參與公共事務(wù)的興趣和能力，建立新型政民關(guān)系[15]，需從三個(gè)方面著手：一是營(yíng)造公民參與的政治文化，注重培育公民政治素養(yǎng)，建立公民參與政府治理的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，避免公民參與的疏離感；二是鞏固公民參與的知識(shí)基礎(chǔ)，通過線上線下多樣的宣傳方式，普及公民參與的渠道、方法、流程、法規(guī)等知識(shí)，同時(shí)以社區(qū)為單位，在基層治理中增強(qiáng)公民參與的實(shí)踐性；三是提高公民對(duì)政策的掌握情況，除政策征求意見外，針對(duì)性地對(duì)政策問題確認(rèn)、政策議程確定、政策方案設(shè)計(jì)、政策方案抉擇、政策方案執(zhí)行、政策效果評(píng)估等環(huán)節(jié)進(jìn)行宣傳解釋。

（三）增進(jìn)公民參與政府治理形式選擇的有效性

設(shè)計(jì)和選擇合理的公民參與形式，影響著公民參與的積極性及公民與政府之間的信任關(guān)系。在設(shè)計(jì)和選擇公民參與形式時(shí)，要充分考慮公共議題因素及公民對(duì)參與結(jié)果的期望，并對(duì)公民參與形式的有效性進(jìn)行評(píng)估考核。有學(xué)者基于謝爾·阿斯汀 “公民參與階梯理論”和約翰·C·托馬斯“公民參與的有效決策模型”，從公民擬參與的政策議題性質(zhì)和公民參與擬達(dá)成的目標(biāo)為研究方向，將公民參與形式分為四種：政府自主決策、公民無(wú)參與或低度參與，以獲取政策信息為目的的公民參與，以政策接受和支持為目的的公民參與，由公民或公民組織主動(dòng)發(fā)起的參與，根據(jù)不同的政策因素及居民參與期望綜合選擇公民參與形式及渠道。同時(shí)，設(shè)定一些規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估公民參與形式選擇的有效性，包括政策參與的必要性、政策參與的層次與規(guī)模、參與者的易進(jìn)入性、參與的代表性、參與的公平性、參與過程信息溝通的暢通性、參與過程對(duì)話、磋商的充分性和參與對(duì)政策的實(shí)質(zhì)影響力，以便于政府部門理性選擇公民參與政府治理的形式[15]。

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責(zé)任編輯：祁欣欣