李余華，邢文心

(華東交通大學(xué) 人文社會科學(xué)學(xué)院，南昌 330001)

行政復(fù)議是指行政相對人對行政機(jī)關(guān)所作出的行政行為的合法性或合理性不滿意的情況下，有權(quán)要求行政復(fù)議機(jī)構(gòu)對該行政行為進(jìn)行審理并作出相應(yīng)決定的制度。習(xí)近平總書記明確提出，《行政復(fù)議法》的主要目標(biāo)是確保行政復(fù)議作為公平、高效、便民的社會主渠道的作用得到充分體現(xiàn)，提高行政復(fù)議解決行政爭議的能力，使其真正成為化解行政爭議的主渠道。但長期以來，行政復(fù)議并未真正發(fā)揮其優(yōu)勢和潛力。為此，通過對行政復(fù)議的性質(zhì)進(jìn)行分析梳理，反思行政復(fù)議在現(xiàn)有體制機(jī)制下的功能作用，并對行政復(fù)議制度重構(gòu)，以更利于化解爭議，為順利建成法治型政府建言獻(xiàn)策。

一、行政復(fù)議性質(zhì)之爭與主渠道正當(dāng)性基礎(chǔ)

在我國，不同的歷史階段對行政復(fù)議的性質(zhì)存在著不同的觀點，大體上有 “行政說”“準(zhǔn)司法說”“行政司法說”三種學(xué)說。人們對行政復(fù)議的不同觀點，在一定意義上制約了行政復(fù)議制度立法設(shè)計中的功能導(dǎo)向和權(quán)益保障傾向[1]，也直接決定了立法者對行政復(fù)議功能的定位。

1999年頒布實行的《中華人民共和國行政復(fù)議法》正式打開了我國行政復(fù)議制度的大門。但當(dāng)時對于行政復(fù)議法的定位主要是“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”?？梢姡@里著重強(qiáng)調(diào)行政復(fù)議的保護(hù)權(quán)利和監(jiān)督職權(quán)的作用。直到2007年制定的《行政復(fù)議法實施條例》才明確指出要把行政復(fù)議在解決行政爭議中的核心作用展現(xiàn)出來，此時行政復(fù)議兼具“行政性”和“準(zhǔn)司法性”[2]。通過行政復(fù)議，對于下級行政機(jī)關(guān)所作出的行政行為，復(fù)議機(jī)關(guān)有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督并加以糾正，此為“行政性”。通過公民、法人或其他組織的申請，具有復(fù)議權(quán)的行政機(jī)關(guān)為解決糾紛作出的行政決定，實質(zhì)上帶有明顯的司法性。但這種仲裁行為不能與純粹的司法行為相比，因而表現(xiàn)出了“準(zhǔn)司法性”。2022年，審議通過的《中華人民共和國行政復(fù)議法(修訂草案)》(以下簡稱《草案》)的目的條款有所調(diào)整，將行政復(fù)議制度的三大職能整合在一個條款中?？梢姡姓?fù)議具有行政監(jiān)督、權(quán)利救濟(jì)和爭議化解的作用，在理想情況下，這三個作用應(yīng)該是互相支撐的。換言之，通過對行政行為的監(jiān)督，相對人權(quán)利得到充足的救濟(jì)，從而及時化解行政爭議。

二、行政復(fù)議主渠道作用定位

在解決行政糾紛的長期實踐中，信訪和訴訟是行政相對人的首選渠道，而行政復(fù)議是不得已的選擇，因此，形成了當(dāng)下“大信訪、中訴訟、小復(fù)議”的糾紛解決困境。這一現(xiàn)狀明顯與行政復(fù)議在解決行政糾紛中的重要地位不相稱?！爸髑赖倪壿嬍谴罅康男姓m紛被行政復(fù)議所吸納，其案件量相較于行政訴訟，應(yīng)該是其數(shù)倍，同時也要大幅超過信訪受理案件量，行政復(fù)議應(yīng)該是解決長期以來‘信訪不信法’問題的一個突破口。”[3]并且，由于我國是一個人民民主專政的社會主義國家，行政權(quán)力在解決糾紛方面具有得天獨厚的優(yōu)越性。行政復(fù)議和行政訴訟是兩種傳統(tǒng)的行政糾紛解決機(jī)制，各有優(yōu)劣，它們之間應(yīng)該是一種相互促進(jìn)、相互補(bǔ)充的關(guān)系。但由于訴訟成本高、周期長，若將大量的行政糾紛直接送交到法院，不但會極大地浪費司法資源，而且難以保障相對人的合法權(quán)益。行政訴訟制度重點解決的是行政權(quán)與司法權(quán)之間的邊界問題，在對行政訴訟進(jìn)行裁判時，法院的權(quán)力可能會受到限制。原則上，法院只能對被訴行政行為的合法性展開審查，無法進(jìn)行合理性審查；對于不合法的行政行為，只能撤銷或者責(zé)令重新作出，享有司法變更權(quán)僅僅是例外情形。

總體上，與訴訟相比，行政復(fù)議制度具有許多優(yōu)勢，如適用范圍廣、辦事效率高、專業(yè)全面、方式靈活、經(jīng)濟(jì)實用等，可以為當(dāng)事人節(jié)省時間，降低成本，所以它能更有效地解決行政爭議，從而，發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議主渠道的作用。

三、現(xiàn)階段我國行政復(fù)議未能完全發(fā)揮主渠道作用的原因

要實現(xiàn)行政復(fù)議的主渠道作用，還需要對我國行政復(fù)議的現(xiàn)有制度進(jìn)一步優(yōu)化，使之更具有操作性和實效性。為此，有學(xué)者提出要在三個方面對制度進(jìn)行優(yōu)化：一是在行政復(fù)議案件進(jìn)入階段實現(xiàn)全方位覆蓋；二是行政爭議的解決程序可以為所有類型的行政爭議提供全面、徹底和直接的解決方案；三是具有公信力，讓百姓主動選擇[4]。目前，行政復(fù)議制度化解糾紛的障礙主要體現(xiàn)在可接受性不強(qiáng)、復(fù)議范圍未能全覆蓋、復(fù)議渠道不暢通等方面。

(一)行政復(fù)議制度的可接受性不強(qiáng)

方便、快捷、免費等是行政復(fù)議制度的優(yōu)勢，但在我國的司法實踐中，采用復(fù)議程序解決糾紛的案件卻很少。據(jù)統(tǒng)計，2021年，司法部共辦理行政復(fù)議案件6000余件，參與指導(dǎo)各級行政復(fù)議機(jī)關(guān)辦結(jié)復(fù)議案件25余萬件，復(fù)議案件數(shù)量比改革前增長22.3%。雖然行政復(fù)議受理案件數(shù)量有所增長，但并沒有達(dá)到化解行政爭議主渠道的理想狀態(tài)。全國人大復(fù)議執(zhí)法檢查組的問卷調(diào)查顯示，60%左右的被調(diào)查者對行政復(fù)議“知之甚少”或“不知道”，部分民眾對復(fù)議機(jī)關(guān)“官官相護(hù)”和辦案的公正性心存懷疑，對復(fù)議機(jī)關(guān)的信任度較低?？梢?，行政復(fù)議制度并沒有充分發(fā)揮其解決糾紛的主渠道功能，主要原因是大眾對它的知曉率和認(rèn)可度較低，公眾對它的可接受性不強(qiáng)。長期以來，行政復(fù)議制度在人們心中的可接受性一直很差。影響因素很多：客觀上，我國的行政法研究時間較短、行政復(fù)議體系尚不完善等；主觀上，人們對行政復(fù)議制度的認(rèn)知不足，國家對行政復(fù)議制度的普及力度不夠；等等。這就導(dǎo)致了許多行政糾紛不能提起復(fù)議，只能通過行政訴訟、信訪等途徑解決。

行政復(fù)議和行政訴訟應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮各自的制度性優(yōu)勢，同時要實現(xiàn)二者的融合發(fā)展。然而，在實體法的構(gòu)建中，行政復(fù)議和行政訴訟面臨著很大的同質(zhì)性，特別在案件受理范圍的認(rèn)定方面體現(xiàn)得十分突出。因此，與行政訴訟相比，行政復(fù)議有著明顯的缺陷和不足，最主要的就是公正問題。公正性是世界上解決糾紛問題的基本要求，是司法或準(zhǔn)司法行為的核心。由于行政復(fù)議是在行政系統(tǒng)內(nèi)部解決行政機(jī)關(guān)與公民、法人或其他組織之間所發(fā)生的行政爭議，所以，難免被認(rèn)為“官官相護(hù)”，或是過度干涉，而現(xiàn)實中往往也正是這樣。復(fù)議機(jī)關(guān)是被申請人的上級機(jī)關(guān)，因缺乏足夠的獨立性，無法保證總能作出公正、客觀的決定。且其決定往往無法有效地執(zhí)行，因而難以公正地解決申請人的利益沖突。所以，為了更好地發(fā)揮行政系統(tǒng)在解決社會爭議中的功能，使其作為公民權(quán)利救濟(jì)的第一選擇，最重要的就是確保其公正性。

(二)復(fù)議范圍未對行政爭議全覆蓋

與之前的《行政復(fù)議法》相比，現(xiàn)行《草案》的復(fù)議范圍已有了較大程度的拓寬。但《草案》復(fù)議的范圍與行政訴訟的范圍基本重合，并未充分體現(xiàn)出行政復(fù)議主渠道的定位，因此，有必要進(jìn)一步擴(kuò)大行政復(fù)議的范圍。首先，行政復(fù)議的范圍應(yīng)包括對公職人員切身利益有影響的紀(jì)律處分、人事處理等。但《草案》仍明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對公務(wù)員做出的紀(jì)律處分等人事處理行為，不屬于復(fù)議的范疇。這一規(guī)定與加強(qiáng)公民基本權(quán)利保障、弱化特別權(quán)力關(guān)系理論的發(fā)展方向并不一致。其次，應(yīng)將復(fù)議范圍擴(kuò)大到對規(guī)范性文件的適用上。但《草案》仍保持了僅對規(guī)范性文件進(jìn)行附隨審查的要求，沒有充分發(fā)揮行政體系對規(guī)范性文件的監(jiān)管作用，因此不利于對各類紅頭文件的有效監(jiān)管。

(三)行政復(fù)議渠道不通暢

擴(kuò)大行政復(fù)議范圍有助于相對人的救濟(jì)，但因其渠道不暢，行政復(fù)議案件被堵在了受理的第一道關(guān)口。一方面，申請人的請求是其提起復(fù)議的主要理由，也是其提起訴訟的出發(fā)點。盡管現(xiàn)行法律對申請復(fù)議的方式有所規(guī)定，但在具體的受理方式上，必須對原有的立案審查制進(jìn)行修改。否則，就會導(dǎo)致很多案件因嚴(yán)苛的審查無法受理。另一方面，行政復(fù)議與行政訴訟、信訪制度的定位和發(fā)展脈絡(luò)不清晰，導(dǎo)致三者之間的銜接不順暢，且這三種制度的關(guān)系應(yīng)該是互補(bǔ)而不是競爭；另外，現(xiàn)有的制度設(shè)計對公正性和專業(yè)性的價值以及行政復(fù)議、行政訴訟和信訪三個系統(tǒng)的統(tǒng)一性和分散性的平衡缺乏整體性的認(rèn)識[5]，從而導(dǎo)致三種制度在銜接上出現(xiàn)割裂的情況。

四、行政復(fù)議主渠道作用的實現(xiàn)路徑

(一)行政復(fù)議受案范圍的再擴(kuò)大

行政復(fù)議要成為解決行政爭議的主渠道，就必須拓寬其受案范圍。但長期以來，行政復(fù)議的受案范圍經(jīng)常根據(jù)行政訴訟的受案范圍進(jìn)行調(diào)整，導(dǎo)致其職能定位不清晰，無法體現(xiàn)出行政復(fù)議便捷、實用的優(yōu)勢。從信訪、行政復(fù)議和行政訴訟三種渠道化解糾紛案件的比重來看，理想的比例應(yīng)當(dāng)是“橄欖型”而非“啞鈴型”，即大多數(shù)的行政爭議通過行政復(fù)議解決，只有很少的案件通過行政訴訟和信訪解決。

行政復(fù)議的受案范圍應(yīng)盡可能地包含那些可有效解決的案件。余凌云教授提出要將全部的行政爭議納入到行政復(fù)議受案范圍中來[6]。因此，可以采用“概括加列舉排除”的方式修改具體內(nèi)容?？倓t第2條：所有的行政爭議原則上都可以申請行政復(fù)議。第2章第1節(jié)：行政機(jī)關(guān)不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提出的復(fù)議申請——(1)國防與外交等國家行為；(2)不服行政機(jī)關(guān)對民事糾紛作出的調(diào)解或者其他不具有約束力的處理。

(二)加強(qiáng)行政復(fù)議與信訪、行政訴訟的銜接

1.處理好行政復(fù)議與行政訴訟之間的關(guān)系

在中國特色社會主義法治框架下，必須建立起適合我國國情、符合人民利益、具有普適性、實效性、可持續(xù)發(fā)展的行政爭議多元化解機(jī)制。行政復(fù)議和行政訴訟是兩大重要的法律制度，但二者之間因缺乏有效銜接，在處理爭議方面的優(yōu)勢都沒有得到充分體現(xiàn)。

復(fù)議前置是復(fù)議和訴訟關(guān)系中最突出的問題。為高效利用行政機(jī)關(guān)在化解爭議方面的優(yōu)勢，應(yīng)把復(fù)議前置的范圍擴(kuò)大，并制定強(qiáng)制性規(guī)定，使行政復(fù)議可以包含大多數(shù)的行政爭議案件。復(fù)議機(jī)關(guān)依法公正地作出復(fù)議決定，協(xié)調(diào)、和解爭議，可提高民眾主動選擇復(fù)議解決問題的自覺性?，F(xiàn)行《草案》中行政復(fù)議的前置條件已有所拓寬，如規(guī)定對行政行為的決定不滿意的一方應(yīng)首先申請行政復(fù)議?，F(xiàn)在，應(yīng)再次擴(kuò)大審查范圍，以否定式列舉的方式明確規(guī)定：如果當(dāng)事人對行政機(jī)關(guān)作出的行政行為不滿意，應(yīng)首先使用行政復(fù)議這一救濟(jì)手段，但當(dāng)事人的合法權(quán)益遭受重大損失或者發(fā)生緊急情況的除外。因此，提起行政訴訟必須以不服行政復(fù)議的結(jié)果為前提條件，同時要進(jìn)一步限制復(fù)議終局的范圍。

目前，我國的行政復(fù)議與行政訴訟之間的關(guān)系十分復(fù)雜。在實踐中，除自由選擇外，還包括了常規(guī)性的復(fù)議前置、復(fù)議選擇終局、復(fù)議后選擇終局和復(fù)議終局等多種形式。相關(guān)規(guī)定過多，給當(dāng)事人尋求救濟(jì)帶來了諸多不便。此外，后三種形式尤其是復(fù)議選擇終局和復(fù)議后選擇終局的規(guī)定是否具有正當(dāng)性，易令人產(chǎn)生質(zhì)疑。所以，應(yīng)對行政復(fù)議與行政訴訟之間的關(guān)系進(jìn)行適當(dāng)?shù)暮喕詫崿F(xiàn)這兩種關(guān)系在司法實踐中的統(tǒng)一[7]。

2.處理好行政復(fù)議與信訪之間的關(guān)系

信訪機(jī)構(gòu)受理案件的范圍應(yīng)限于行政復(fù)議的“剩余管轄”，其產(chǎn)生的程序性行為不可訴。即使是回復(fù)信訪的救濟(jì)決定，也不屬于行政訴訟和行政復(fù)議的受案范圍。因此可以說，信訪是一種終局性的救濟(jì)方式，是輔助性的、補(bǔ)充性的救濟(jì)，不可能再次得到司法保障。信訪在行政救濟(jì)中應(yīng)當(dāng)將重點放在個案的處理上，具有顯著的非正式治理特征。而行政復(fù)議是以一般原則為基礎(chǔ)的正規(guī)補(bǔ)救機(jī)制，《行政復(fù)議法》從復(fù)議范圍、程序、決定的種類和適用范圍等方面，對復(fù)議決定的正當(dāng)性與合理性作出了規(guī)定，據(jù)此對相對人的權(quán)益進(jìn)行救濟(jì)。因此，復(fù)議機(jī)關(guān)必須以法律為準(zhǔn)繩，依照相應(yīng)的程序和規(guī)定作出適當(dāng)?shù)膹?fù)議決定。可見，行政復(fù)議及其運作具有普遍規(guī)則主義特征。

信訪的特點決定其范圍不能隨意擴(kuò)大，更不能把信訪當(dāng)作解決糾紛和爭議的主要途徑。要將涉法涉訴的信訪從一般信訪中剝離出來，納入法定權(quán)利救濟(jì)中。相對于信訪制度而言，行政復(fù)議具有明確的定位，它是一種起主要作用的、具有復(fù)審性質(zhì)的正式救濟(jì)機(jī)制，不能以個案解決為重點。我國應(yīng)繼續(xù)鞏固行政復(fù)議制度的主要地位，避免行政復(fù)議過程中出現(xiàn)“信訪”現(xiàn)象?，F(xiàn)行《行政復(fù)議法(征求意見稿)》第81、82條規(guī)定的行政復(fù)議調(diào)解、和解制度，去除了《行政復(fù)議法實施條例》第40、50條規(guī)定的適用范圍限制，極易被認(rèn)為是針對行政復(fù)議所進(jìn)行的信訪，由此造成行政復(fù)議與信訪之間含混不清、難以區(qū)分，忽視了對行政行為合法性與合理性的審查，可能損害社會公眾利益。

(三)建立專門的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)

在復(fù)議方式的選擇上可參考國外的一些先進(jìn)做法。美國的行政復(fù)議案件遵循“窮盡行政救濟(jì)，方能提起行政訴訟”的原則，即復(fù)議前置原則。法國和德國都實行行政法院制度，為實現(xiàn)公平，對制度設(shè)計作了不少修改，如加入了聽證員這一審查主體，聽證員制度和行政不服審查會制度在審查請求中被建構(gòu)[8]。各國的行政復(fù)議制度都有一個共同點，即行政復(fù)議機(jī)關(guān)能夠獨立、公平地作出裁決。在復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨立性上，我們可以提出大膽的設(shè)想，那就是建立一個獨立于行政機(jī)構(gòu)體系之外的法定復(fù)議機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)在法律框架下獨立行使行政復(fù)議權(quán)并實行委員會制度，必須嚴(yán)格依據(jù)法定程序才能作出復(fù)議決定，并實行少數(shù)服從多數(shù)的原則。如此，行政執(zhí)法的公信力必然大幅提升。

《草案》對行政復(fù)議職責(zé)也作出了重大改變，把屬于原地方政府的職權(quán)交由縣級以上地方政府行使，對行政機(jī)關(guān)、稅務(wù)機(jī)關(guān)、國家安全局等實施垂直管理的例外情況進(jìn)行了規(guī)定，并對國務(wù)院有關(guān)部門的管轄權(quán)作出了相應(yīng)的調(diào)整。針對行政訴訟復(fù)議權(quán)力的公正性和專業(yè)化等問題，各級政府可借鑒成功的“浙江經(jīng)驗”，設(shè)立專門的行政訴訟復(fù)議機(jī)關(guān)，從而使行政復(fù)議機(jī)構(gòu)獨立、規(guī)范地行使權(quán)力，徹底解決我國行政訴訟的制度難題。通過設(shè)立復(fù)議局，公眾對行政復(fù)議有更直接的認(rèn)識，從而緩解“知曉率低”的現(xiàn)狀，而且能將人財物等資源有效整合，組建專業(yè)、獨立的復(fù)議團(tuán)隊，增強(qiáng)復(fù)議的專業(yè)性。對于設(shè)立行政復(fù)議局的設(shè)想：一是將現(xiàn)行司法系統(tǒng)中的行政審判案剝離出來，成立專門的行政法庭；二是充分利用行政訴訟在處理糾紛上的優(yōu)勢和便利性，將其建設(shè)成為中國特色的行政訴訟法院[9]。

在司法實踐中，針對復(fù)議專家委員“串門”“走過場”的問題，在行政復(fù)議局內(nèi)部設(shè)立決定性的復(fù)議委員會，邀請行政系統(tǒng)之外的專家學(xué)者參與評審，從而提高行政復(fù)議的可信度。同時，將案件分類整理，程序分流。普通的案件由復(fù)議人員運用簡易程序處理，而重大疑難復(fù)雜的案件提交給復(fù)議委員會商討決定。復(fù)議委員會的專家組成員在遴選上應(yīng)多元化，可邀請不同領(lǐng)域的專業(yè)人員解決所屬領(lǐng)域的問題，并使工作常態(tài)化。為解決基層或邊遠(yuǎn)地區(qū)缺乏專業(yè)技術(shù)人員的問題，省、市級行政復(fù)審機(jī)構(gòu)可組建內(nèi)部專家隊伍，進(jìn)行對口支援。

五、結(jié)語

當(dāng)前，我國行政復(fù)議法的修改工作正在快馬加鞭地進(jìn)行，民眾對即將出臺的新的行政復(fù)議法充滿期待，這對提高政府工作效率、保障民眾的合法權(quán)益具有重要的現(xiàn)實意義。發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用，我國的法治建設(shè)將得到更大的發(fā)展，政府治理水平和治理能力現(xiàn)代化也將再上新臺階，更重要的是可以有效保障公民的合法權(quán)益。相信在社會各界的共同努力下，行政復(fù)議主渠道的目標(biāo)一定會如期實現(xiàn)。