約翰?W.西奧菲 馬丁?F.肯尼 約翰?齊斯曼/文 王宇坤/譯

［譯者按］ 由于網(wǎng)絡(luò)平臺公司的迅速崛起、擴(kuò)張及其與日俱增的不對稱權(quán)力（asymmetric power），公眾的擔(dān)憂日益加劇。這引起了政治層面的關(guān)注，同時(shí)也削弱了最低限度監(jiān)管（minimalist regulatory regime）的合法性。因此，該制度正在讓位于激烈的爭論和越來越多的干預(yù)性政策和執(zhí)法行動(dòng)。首先，我們從“波蘭尼”雙重運(yùn)動(dòng)的角度考察了平臺公司的崛起，以及近期對它們通常具有的掠奪性權(quán)力和操縱性行為的政治回應(yīng)，即在這種運(yùn)動(dòng)中，不受控制的企業(yè)活動(dòng)和市場發(fā)展所產(chǎn)生的不穩(wěn)定因素和破壞性影響，最終引起了政治和監(jiān)管層面的反應(yīng)，并以此來限制可能會對社會、政治和經(jīng)濟(jì)秩序造成威脅的私人權(quán)力。其次，法律體系正悄然發(fā)生變化，尤其是歐盟提出了《數(shù)字市場法案》（Digital Markets Act）和《數(shù)字服務(wù)法案》（Digital Services Act），這表明監(jiān)管重點(diǎn)正在從競爭和反壟斷轉(zhuǎn)向更為密集，也更加廣泛的社會經(jīng)濟(jì)監(jiān)管形式。最后，這些監(jiān)管變革，在不同的政治體中可能會有不同的特征和意義，并體現(xiàn)出獨(dú)特的，可能也是不同的發(fā)展軌跡。在監(jiān)管平臺公司方面，歐盟具有一定的先發(fā)優(yōu)勢（first-mover advantage），但我們看到的只是一個(gè)漫長的充滿沖突的轉(zhuǎn)型過程的開始。

一、導(dǎo)言：網(wǎng)絡(luò)平臺的力量與平臺經(jīng)濟(jì)的興起

過去二十年中，無論規(guī)模還是范圍，網(wǎng)絡(luò)平臺（online platforms）的發(fā)展方式都超出了典型的錢氏模型（Chandlerian dimensions）1錢氏模型，即錢德勒的結(jié)構(gòu)跟隨戰(zhàn)略，指的是美國艾爾弗雷德?D.錢德勒（Alfred D.Chandler）在《戰(zhàn)略與結(jié)構(gòu)》中提出的分部制企業(yè)結(jié)構(gòu)，被歐美學(xué)者稱為“錢氏模型”?！g者注，對社會生活的幾乎所有領(lǐng)域都產(chǎn)生了革命性的影響，包括商業(yè)競爭、公司組織、勞資關(guān)系、技術(shù)創(chuàng)新以及社會政治話語的行為和內(nèi)容。2有關(guān)平臺如何操作的全面概述，一般參見Cusumano et al.。我們關(guān)注的是網(wǎng)絡(luò)平臺公司和市場，以及它們已經(jīng)在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體中取得了市場力量和主導(dǎo)地位。因此，盡管類似Windows 或其他PC 軟件同樣也是明顯的平臺，微軟也利用它控制 PC 行業(yè)是當(dāng)今在線平臺的直接先驅(qū)，但我們沒有將這些離線平臺納入到這里所研究的商業(yè)活動(dòng)的范圍之內(nèi)。而那些大型在線平臺企業(yè)的核心是“B2C”“P2P”平臺，而非“B2B”平臺，后者可能使用的是專有網(wǎng)絡(luò)，并且通常占有利基市場。同樣，我們認(rèn)為Uber（優(yōu)步）、Lyft（來福車）和Airbnb（愛彼迎）等“零工經(jīng)濟(jì)”企業(yè)在平臺經(jīng)濟(jì)中也不占主要地位，因?yàn)樗鼈兯坪鯉缀跬耆蕾囉谝?guī)避監(jiān)管和套利，而且沒有證明其商業(yè)模式是可持續(xù)的。越來越多學(xué)者、評論員和決策者已經(jīng)認(rèn)識到，網(wǎng)絡(luò)平臺以及運(yùn)營和使用這一平臺的公司都代表著一種新的制度形式。它們與消費(fèi)者進(jìn)行互動(dòng)的獨(dú)特屬性賦予了它其他公司無法比擬的擴(kuò)張能力和發(fā)展能力。

沒能及時(shí)地意識到網(wǎng)絡(luò)平臺公司（platform firms）的崛起及其越發(fā)普遍化的趨勢，導(dǎo)致政治精英和其他政府工作人員在政策的制定和表達(dá)上都發(fā)生了極大的變化。長期以來，由于政府管理缺位，平臺公司的商業(yè)活動(dòng)主要屬于私人秩序，沒有進(jìn)入公共秩序范圍。3Jacobides M.G.and Lianos I,Regulating Platforms and Ecosystems: An Introduction,Industrial and Corporate Change,vol.30,no.5,2021,pp.1131-1142.因此，過去二十幾年中，對于互聯(lián)網(wǎng)，特別是網(wǎng)絡(luò)商業(yè)平臺盛行的自由放任（laissez faire）的新自由主義監(jiān)管意識形態(tài)（neoliberal regulatory ideology）正在失去其社會合法性和政策效力。

網(wǎng)絡(luò)平臺經(jīng)濟(jì)以驚人的速度發(fā)生著變化，并且在全球范圍內(nèi)急速擴(kuò)散。盡管此前有跡象表明，“大型科技企業(yè)”（Big Tech）在社會和政治層面引起的擔(dān)憂日益加劇，但除了中國以外，其他國家對其監(jiān)管和干預(yù)仍然是有限的。然而在過去的一年里，監(jiān)管機(jī)構(gòu)和立法機(jī)構(gòu)對強(qiáng)大的平臺公司的態(tài)度發(fā)生了巨大變化。盡管在法律和政策方向上還沒有發(fā)生變化，但已經(jīng)有決定性的證據(jù)表明，政府的態(tài)度正在發(fā)生變化，它們逐漸開始干預(yù)平臺公司的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、行為和商業(yè)戰(zhàn)略，這正是因?yàn)槠鋵ι鐣挠绊懺絹碓綇V泛。此外，在這種支持干預(yù)的搖擺中，政府不僅在考慮更加嚴(yán)格地執(zhí)行競爭法和反壟斷法，而且，更重要的是，政府更傾向于對平臺公司及其市場進(jìn)行更加密集而全面的監(jiān)管。監(jiān)管環(huán)境和立法環(huán)境的變化在歐盟、美國、中國和印度以不同的方式表現(xiàn)出來，這些國家是構(gòu)成全球經(jīng)濟(jì)的最重要的司法管轄區(qū)和地緣性市場（geographical markets）。4Jacobides M.G.and Lianos I,Regulating Platforms and Ecosystems: An Introduction,Industrial and Corporate Change,vol.30,no.5,2021,pp.1131-1142.這些對網(wǎng)絡(luò)平臺和平臺公司崛起的政治和法律的緊急反應(yīng)，標(biāo)志著平臺經(jīng)濟(jì)的政治經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，從而標(biāo)志著現(xiàn)代資本主義進(jìn)入了最具活力和突破性的領(lǐng)域。

在《大轉(zhuǎn)型》（2001 年版）一書中，卡爾?波蘭尼認(rèn)為，突飛猛進(jìn)的技術(shù)創(chuàng)新和放任的私人市場力量的結(jié)合所釋放的病態(tài)的破壞性及其影響可能會引發(fā)社會與政治的動(dòng)蕩和反彈，從而重塑政治和經(jīng)濟(jì)的秩序。我們認(rèn)為，當(dāng)代社會正處于構(gòu)成（或重構(gòu)）社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系的罕見歷史拐點(diǎn)之一。在這一時(shí)期，社會經(jīng)歷著一場“雙重運(yùn)動(dòng)”，私人利益和組織的重組能力及其特權(quán)強(qiáng)化了自我調(diào)節(jié)市場的烏托邦理想（utopian ideal）（第一次運(yùn)動(dòng)）；推動(dòng)了政治權(quán)威的重建，從而促進(jìn)了更廣泛的社會利益（第二次運(yùn)動(dòng)）。這引發(fā)了一場斗爭，在這場斗爭中，社會力量試圖建立一種監(jiān)管和治理機(jī)制，以新的方式限制并重新引導(dǎo)政治、經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，而且往往沿著意想不到的軌跡發(fā)展。

網(wǎng)絡(luò)平臺所提供的服務(wù)越來越普遍，它們重組社會和經(jīng)濟(jì)生活的方式可以被視為熊彼特或波蘭尼意義上的變革性發(fā)展。1Grabher G.and K ?nig J,Disruption Embedded,A Polanyian Framing of the Platform Economy,Sociologica,vol.14,no.1,2020,pp.95-118.作為對格諾特?格拉布赫（Gernot Grabher）和喬納斯?柯尼希（Jonas K ?nig）的回應(yīng)，馬丁?肯尼（Martin Kenney）等人將波蘭尼的“虛擬商品”（fictitious commodities）概念映射到數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的信息經(jīng)濟(jì)、新型企業(yè)組織形式以及市場和商業(yè)模式快速演變的新軌跡上。2M.Kenney,D.Bearson and J.Zysman,The Platform Economy Matures: Exploring and Measuring Pervasiveness and Power,Socio-economic Review,vol.19,no.4,2021,pp.1451-1483.平臺經(jīng)濟(jì)研究對波蘭尼相關(guān)概念的應(yīng)用，反過來又建立在之前對平臺經(jīng)濟(jì)增長的分析之上，這些增長來自于網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)和對數(shù)據(jù)的不對稱權(quán)力，3Kenney M.and Zysman J,The Rise of the Platform Economy,Issues in Science and Technology,vol.32,no.3,2016,pp.61-69.也來自于科學(xué)、技術(shù)和國家三者之間的變革性的相互作用。但是在這里，我們關(guān)注的不是虛擬商品，也不是在線平臺和市場的發(fā)展動(dòng)力，而是經(jīng)濟(jì)關(guān)系和權(quán)力的重組所產(chǎn)生的矛盾和爭議，這種重組是由經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型引起的，在轉(zhuǎn)型中，平臺日益成為了結(jié)構(gòu)性的社會基礎(chǔ)設(shè)施。4Plantin J.C.and Punathambekar A,Digital Media Infrastructures: Pipes,Platforms,and Politics,Media,Culture &Society,vol.41,no.2,2019,pp.163-174.同時(shí)，這種重組也是對平臺公司的規(guī)模、范圍和權(quán)力迅速增長的一種滯后但卻日益強(qiáng)烈的反應(yīng)。

在肯尼等人觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，本文考慮了社會應(yīng)當(dāng)如何應(yīng)對權(quán)力集中到少數(shù)平臺的問題。我們更直接地探討了網(wǎng)絡(luò)平臺公司及其市場的壟斷傾向與反競爭效應(yīng)的影響，隨著經(jīng)濟(jì)社會損失的不斷增加，人們也逐漸意識到這是網(wǎng)絡(luò)平臺公司和市場所造成的影響，即這些經(jīng)濟(jì)社會損失屬于這些公司當(dāng)前做法的結(jié)果和副產(chǎn)品。

當(dāng)前，政府在監(jiān)管平臺經(jīng)濟(jì)方面的努力表現(xiàn)在對公共權(quán)力與私人權(quán)力關(guān)系的平衡與本質(zhì)的新爭論。這一變化仍處于政治和司法的初級階段，但它提出了有關(guān)政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系和發(fā)展的新問題。那么，應(yīng)如何應(yīng)對平臺權(quán)力？又應(yīng)當(dāng)在何種程度上應(yīng)對平臺權(quán)力？政府干預(yù)應(yīng)達(dá)到什么目的？使用什么樣的法律和監(jiān)管工具？又將在公共或私人治理的哪個(gè)層面進(jìn)行干預(yù)？

無論是從規(guī)范角度還是從經(jīng)驗(yàn)角度來看，這些問題目前都沒有確定的答案。另一個(gè)建議是，我們正處于政治經(jīng)濟(jì)變革的開端，這一過程將是漫長的、充滿沖突的、高度政治化的政治經(jīng)濟(jì)的變革過程，在平臺公司能夠適應(yīng)新的、合理可預(yù)測的路徑依賴軌跡（path-dependent trajectories）之前——這些軌跡要能夠?yàn)樗鼈兯幍模蛘吒_切地說，是它們正在重新融入的社會和政治環(huán)境所接受——這一過程將開辟多種發(fā)展的道路和可能性。

本文指出了這一社會政治轉(zhuǎn)型和平臺經(jīng)濟(jì)再平衡過程中新出現(xiàn)的監(jiān)管和政治動(dòng)向。首先，本文從政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“波蘭尼”雙重運(yùn)動(dòng)的角度，闡述了網(wǎng)絡(luò)平臺重組市場這一持續(xù)動(dòng)態(tài)的興起和近期的政治反應(yīng)。多國政府發(fā)起了研究，提出了政策倡議，頒布了立法，試圖改變關(guān)于平臺公司及其市場的法律和監(jiān)管機(jī)制——這些行動(dòng)反映了各國對平臺經(jīng)濟(jì)未來格局的潛在爭奪。其次，本文探討了針對平臺企業(yè)及其市場方面已經(jīng)出現(xiàn)的法律和監(jiān)管在實(shí)質(zhì)和形式上的變革，重點(diǎn)關(guān)注歐盟最近針對數(shù)字市場競爭和數(shù)字服務(wù)供給問題提出的立法建議。我們追溯了監(jiān)管重點(diǎn)的變化，從狹義上只關(guān)注于消費(fèi)者損害的競爭政策轉(zhuǎn)向更多地關(guān)注于反壟斷，轉(zhuǎn)向在市場結(jié)構(gòu)和受平臺作為中介力量影響的各種市場方面給予更多關(guān)注的競爭政策。這一全球性變化表明，對平臺社會影響的認(rèn)識正在引發(fā)對社會和經(jīng)濟(jì)監(jiān)管更廣泛、更全面的思考。最后，本文提出了一些觀點(diǎn)，即法律和制度的變革如何為政治、經(jīng)濟(jì)和社會秩序的重構(gòu)帶來新的可能性，以及不同政治管轄范圍內(nèi)的具體變革在性質(zhì)和意義上可能存在的不同，并因此遵循獨(dú)特的，甚至可能是不同的發(fā)展軌跡。

二、平臺經(jīng)濟(jì)的雙重運(yùn)動(dòng)——波蘭尼在21世紀(jì)

互聯(lián)網(wǎng)與網(wǎng)絡(luò)平臺是在美國新自由主義（neoliberalism）的巔峰時(shí)期出現(xiàn)的，其特點(diǎn)是抵制——盡管不是完全反對——政府對商業(yè)和市場的監(jiān)管。優(yōu)步創(chuàng)始人特拉維斯?卡蘭尼克（Travis Kalancik）曾說過“瞻前顧后不如積極行動(dòng)”，這句標(biāo)志性的話語體現(xiàn)了自由主義意識形態(tài)的特點(diǎn)，同時(shí)也說明了一種獨(dú)特的思維模式和商業(yè)模式的興起。與此相輔相成的是，自由主義政策所蘊(yùn)含的早期互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的技術(shù)烏托邦主義。早在2015 年左右就已經(jīng)有學(xué)者指出，這些各式各樣的平臺正在構(gòu)建一種“共享經(jīng)濟(jì)”。1A.Sundararajan,The Sharing Economy: The End of Employment and The Rise of Crowd-Based Capitalism,Cambridge:MIT Press,2017.不管我們承認(rèn)與否，這都證明了對新興網(wǎng)絡(luò)平臺的放任管理是合理的，其中最成功的平臺經(jīng)歷了由風(fēng)險(xiǎn)投資推動(dòng)的爆發(fā)性增長和實(shí)力的結(jié)構(gòu)性增強(qiáng)，一度成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中流砥柱，其非凡的股市估值也反映了這一點(diǎn)。

這一歷史趨勢與波蘭尼關(guān)于工業(yè)資本主義的興起、危機(jī)和最終改革的雙重運(yùn)動(dòng)的論述有著明顯的相似之處。2Grabher G.and K ?nig J,Disruption Embedded.A Polanyian Framing of the Platform Economy,Sociologica,vol.14,no.1,2020,pp.95-118;M.Kenney,J.Zysman and D.Bearson,Transformation or Structural Change? What Polanyi Can Teach Us About the Platform Economy,Sociologica,vol.14,no.3,2020,pp.227-240.從波蘭尼的視角來看，在最近的二十五年間，我們已經(jīng)經(jīng)歷了由數(shù)字通信技術(shù)、數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)和數(shù)字商業(yè)平臺革命所引發(fā)的經(jīng)濟(jì)劇變的“第一次運(yùn)動(dòng)”。就像波蘭尼試圖解釋的工業(yè)革命一樣，這場數(shù)字革命在社會、經(jīng)濟(jì)和政治方面都造成了普遍的混亂和不穩(wěn)定，使人們常常感到迷茫。它印證了 Facebook（現(xiàn) Meta）創(chuàng)始人馬克?扎克伯格（Mark Zuckerberg）的口頭禪，即平臺經(jīng)濟(jì)要想成功，企業(yè)必須“快速突破，除舊立新”。與波蘭尼關(guān)于歷史動(dòng)態(tài)的論述相一致，平臺經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“第一次運(yùn)動(dòng)”是私人利益、企業(yè)和組織抓住發(fā)展的主動(dòng)權(quán)，迅速擴(kuò)大規(guī)模，產(chǎn)生并積累起強(qiáng)大的政治經(jīng)濟(jì)力量，同時(shí)利用其來回避國家對其進(jìn)行有效的治理和監(jiān)管。1與此相反，Caporaso 和Tarrow 可能是對歐盟政策進(jìn)行分析主要的“波蘭尼學(xué)派”，他們認(rèn)為市場總是嵌入到更廣泛的社會關(guān)系和價(jià)值觀中，歐洲法院關(guān)于歐共體和歐盟內(nèi)部勞動(dòng)力自由流動(dòng)的判例法始終反映并體現(xiàn)了這種嵌入性，甚至在《馬斯特里赫特條約》（Maastricht Treaty）和《單一市場法》（Single Market Act）出臺之前也是如此。平臺公司有時(shí)規(guī)避或干脆無視監(jiān)管，并不斷利用日益增長的政治影響力來保護(hù)和推進(jìn)其對愈發(fā)集中的市場力量和資源的控制。2M.Kenney,J.Zysman and D.Bearson,Transformation or Structural Change? What Polanyi Can Teach Us About the Platform Economy,Sociologica,vol.14,no.3,2020,pp.227-240.

我們不試圖討論監(jiān)管干預(yù)在規(guī)范性或是提高效率方面具有固有的優(yōu)越性，也不試圖將社會政治力量對大型平臺公司的聯(lián)合反對歸結(jié)為是在表達(dá)某種浪漫主義遐想，并具體化的“真實(shí)”社會。反對大型平臺公司及其市場的呼聲日漸高漲，背后的利益往往與其強(qiáng)大的對手一樣，都是狹隘的經(jīng)濟(jì)利益。此外，若是現(xiàn)在就斷定這些政治和監(jiān)管干預(yù)措施應(yīng)當(dāng)采取什么樣的形式，以及由此引發(fā)的利益和成本在社會之間和社會內(nèi)部的分配問題，還為時(shí)尚早。3事實(shí)上，我們注意到，波蘭尼反對自由放任的物質(zhì)和道德破壞的“第二次運(yùn)動(dòng)”，這在本質(zhì)上并非全是益處，因?yàn)樗扇×烁鞣N不同的形式，除了社會民主主義和凱恩斯主義之外，還包括了專制民族主義和法西斯主義。

相反，我們認(rèn)為，我們正在見證一場初露端倪的“第二次運(yùn)動(dòng)”。在這場運(yùn)動(dòng)中，社會力量通過經(jīng)濟(jì)治理和監(jiān)管來爭取國家權(quán)力，從而動(dòng)員起來反對私營企業(yè)和日益強(qiáng)大且集中的市場權(quán)力。這些社會力量，不僅包括“階級”等反對力量，而且還包括商業(yè)部門和企業(yè)，如沃爾瑪4沃爾瑪百貨有限公司，一家美國的世界性連鎖企?！g者注、Target5Target 是美國第二大零售商，它擁有美國最時(shí)尚的“高級”折扣零售店。——譯者注和其他零售商不斷反對亞馬遜；《紐約時(shí)報(bào)》和《華盛頓郵報(bào)》反對Facebook、Twitter62023 年7 月31 日，原Twitter 正式更名為X?！g者注等；廣告公司反對谷歌和Facebook 對廣告市場的操縱；本地汽車經(jīng)銷商反對Carvana7一家注冊于美國特拉華州的汽車零售企業(yè)?！g者注、AutoTrader8英國和愛爾蘭最大的汽車數(shù)字市場?！g者注和其他在線汽車銷售平臺等，不勝枚舉。不僅在直接的商業(yè)領(lǐng)域，其他社會團(tuán)體和社群主義者的利益群體也會在思想上凝聚起來，并在政治上動(dòng)員，反對私營企業(yè)和市場越來越強(qiáng)大的支配作用。這些力量以及行動(dòng)起來的人們，引發(fā)了政治沖突，迫使新興占主導(dǎo)地位的企業(yè)屈從于附屬地位，并將其重新納入可接受和可持續(xù)的制度安排中。簡言之，我們正在見證一場新的斗爭的開端，這場斗爭所圍繞的重點(diǎn)是平臺經(jīng)濟(jì)的合法性，尤其是規(guī)模最大、最普遍、最強(qiáng)大的平臺公司。

用葛蘭西學(xué)派的話說，建立在新平臺技術(shù)和技術(shù)化組織形式基礎(chǔ)上的企業(yè)和商業(yè)模式已經(jīng)摧毀了舊防線，網(wǎng)絡(luò)平臺公司及其對手正在為建立新的穩(wěn)定防御工事展開斗爭。在此過程中，社會和經(jīng)濟(jì)團(tuán)體被動(dòng)員起來了，并利用公共權(quán)威和權(quán)力來對抗在私人領(lǐng)域越來越強(qiáng)大的平臺力量。新冠疫情加速了權(quán)力的膨脹并強(qiáng)化了其中心地位。這一新的“第二次運(yùn)動(dòng)”不僅開始對在很大程度上不負(fù)責(zé)任和不受約束的私人權(quán)力提出質(zhì)疑，還對私人領(lǐng)域本身所假定的范圍提出挑戰(zhàn)，因?yàn)橥ǔＧ闆r下私人領(lǐng)域是一個(gè)不受公共（即政府）監(jiān)管的自治領(lǐng)域。

由于在具有強(qiáng)大外部性的網(wǎng)絡(luò)行業(yè)中經(jīng)常出現(xiàn)壟斷主導(dǎo)模式，尤查?本科勒（Yochai Benkler）所設(shè)想的那種開放、自由流動(dòng)的信息與通信領(lǐng)域和壟斷主導(dǎo)模式之間一直存在著一種根本矛盾——平臺所有者控制著各種功能，而這些功能已成為21 世紀(jì)經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)設(shè)施。1J.C.Plantin,et al.,Infrastructure Studies Meet Platform Studies in The Age of Google and Facebook,New Media &Society,vol.20,no.1,2018,pp.293-310.雖然我們承認(rèn)網(wǎng)絡(luò)外部性和贏家通吃等技術(shù)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的重要性，但這種解釋完全忽視了這些公司主導(dǎo)市場并購的重要性。例如，正如肯尼等人的表1 所示，亞馬遜的全球擴(kuò)張往往是以收購全球競爭對手為前提的，而這一戰(zhàn)略之所以成為可能，部分原因在于美國資本市場資本化程度高、流動(dòng)性強(qiáng)，能夠?yàn)楦咄稒C(jī)性投資和大規(guī)模并購活動(dòng)提供資金支持，因此資金獲取十分便利。因此，對并購的監(jiān)管審查很可能成為監(jiān)管和治理平臺經(jīng)濟(jì)的一個(gè)日益重要的手段。從在Intel 芯片上運(yùn)行的微軟操作系統(tǒng)的“Wintelist”雙頭壟斷，2M.Borrus and J.Zysman,Globalization with Borders,Industry and Innovation,vol.4,no.2,1997,pp.141-166.到后來由亞馬遜、蘋果、Facebook、谷歌以及微軟設(shè)計(jì)并控制的網(wǎng)絡(luò)平臺的崛起，再到各種垂直平臺在其自身領(lǐng)域成為強(qiáng)大的仲裁者，數(shù)字網(wǎng)絡(luò)時(shí)代這幾年的歷史就是技術(shù)和經(jīng)濟(jì)力量日益集中在私營企業(yè)控制之下的歷史。3F.Pasquale,The Black Box Society: The Secret Algorithms That Control Money and Information,Cambridge,MA:Harvard University Press,2015;S.Zuboff,The Age of Surveillance Capitalism: The Fight for A Human Future at The New Frontier of Power,New York,NY: Public Affairs,2018.這種自我強(qiáng)化的市場力量的集中，支撐著新的經(jīng)濟(jì)和社會組織形式，并使其日益占據(jù)市場的主導(dǎo)地位，這些組織形式可以媲美，甚至能夠取代模擬工業(yè)時(shí)代（analog industrial era）的組織形式。4J.Van Dijck,T.Poell and M.De Waal,The Platform Society: Public Values in A Connected World,New York,NY:Oxford University Press,2018.

表1.平臺經(jīng)濟(jì)時(shí)代雙重運(yùn)動(dòng)的主要特點(diǎn)

日益強(qiáng)大的平臺公司所擁有的權(quán)力既來自于其獨(dú)特的結(jié)構(gòu)特征，也來自于政府在很大程度上默許了它們規(guī)避監(jiān)管和干預(yù)的行為，甚至在重要方面扶持了它們。5舉例來說，美國特別允許谷歌、Facebook 等平臺公司在寬松的合理使用條款下使用受版權(quán)保護(hù)的內(nèi)容，并明確規(guī)定這些公司無需為用戶發(fā)布的潛在非法內(nèi)容承擔(dān)法律責(zé)任，并普遍拒絕承認(rèn)用戶的數(shù)據(jù)權(quán)和網(wǎng)絡(luò)隱私權(quán)。在美國和歐盟，寬松的法律原則和對競爭法的消極執(zhí)行，使得平臺公司在很大程度上不受約束地發(fā)展并占據(jù)市場主導(dǎo)地位，并向新的市場進(jìn)行擴(kuò)張。受惠于平臺和平臺市場的私人秩序，最成功的平臺公司通過其數(shù)字平臺技術(shù)的設(shè)計(jì)和架構(gòu)以及其合同關(guān)系中明顯不受制約的法律設(shè)計(jì)，擴(kuò)大了自身的規(guī)模、范圍和權(quán)力。這些公司有意構(gòu)建的平臺創(chuàng)造了雙邊（或多邊）市場，其中，它們將買方與賣方及不同行業(yè)的公司聯(lián)系在一起，構(gòu)成了一張龐大的商業(yè)關(guān)系網(wǎng)——所有這些公司都越來越依賴于平臺，即使是那些并不完全依賴平臺的公司。6F.Pasquale,The Black Box Society: The Secret Algorithms That Control Money And Information,Cambridge,MA:Harvard University Press,2015;D.Cutolo and M.Kenney,Platform-Dependent Entrepreneurs: Power Asymmetries,Risks,And Strategies in The Platform Economy,Academy of Management Perspectives,vol.35,no.4,2020,pp.584-605;D.Cutolo,A.Hargadon and M.Kenney,Competing On Platforms: Recognizing And Navigating The Risks,Sloan Management Review,(Spring 2021),2021,pp.1-8;J.C.Rochet and J.Tirole,Platform Competition in Two-Sided Markets,Journal of The European Economic Association,vol.1,no.4,2003,pp.990-1029.此外，美國最高法院還裁定，平臺公司為促進(jìn)公司擴(kuò)張、市場集中和抽取租金而構(gòu)建這種內(nèi)部合同框架的能力不屬于反壟斷責(zé)任的范圍，除非雙面市場的雙方（如第三方供應(yīng)商及其買方）都受到合同條款和慣例的損害。

平臺公司因其技術(shù)、合同和物理的特殊性而具有的獨(dú)特作用，使其相對于各類用戶和傳統(tǒng)實(shí)體企業(yè)而言，具有額外的（反）競爭優(yōu)勢。這些公司將其在平臺用戶之間活動(dòng)的數(shù)字化、自動(dòng)化，進(jìn)而有效地避免了傳統(tǒng)公司所無法規(guī)避的風(fēng)險(xiǎn)。1G.G.Parker,M.Van Alstyne and S.P.Choudary, Platform Revolution: How Networked Markets Are Transforming the Economy and How to Make Them Work For You,New York,NY: Norton &Company,2016.例如，平臺公司可以在合同條款中自行決定是以虛擬還是現(xiàn)實(shí)的形式構(gòu)建自己的組織架構(gòu)——這完全取決于它們自己。同樣，除了提供調(diào)解和連接各方的服務(wù)以外，平臺公司可以通過訂立合同的方式，免于對在自己平臺上購買的服務(wù)承擔(dān)法律責(zé)任。2這一觀點(diǎn)在采用西方判例法國家是正確的，但可能不適用于中國。

雖然這種保護(hù)性結(jié)構(gòu)并非絕對，但相較于傳統(tǒng)公司而言，平臺公司能夠更有效地使自己免于承擔(dān)各種法律風(fēng)險(xiǎn)和潛在責(zé)任，包括消費(fèi)者保護(hù)法、知識產(chǎn)權(quán)法、產(chǎn)品責(zé)任法以及勞動(dòng)和就業(yè)法規(guī)定的責(zé)任。3這種對法律義務(wù)和責(zé)任的隔離來自于有利的法定的正式監(jiān)管規(guī)則，以及戰(zhàn)略性設(shè)計(jì)的合同和公司組織。正式的法律隔離和免疫在美國尤為明顯，但歐盟及其許多成員國也為網(wǎng)絡(luò)平臺公司提供了法律保護(hù)和“安全港”。當(dāng)然，我們也應(yīng)認(rèn)識到，在最高法院在南達(dá)科他州訴Wayfair（一家美國主流家居電商平臺?！g者注）股份有限公司案中做出裁決之前，根據(jù)美國聯(lián)邦法律，在線賣家獲得了數(shù)十年的實(shí)質(zhì)性銷售稅優(yōu)惠，該裁決為各州要求在線零售商代表其征收銷售稅開辟了道路。同樣，作為信息中介，它們也可以使自己免于承擔(dān)第三方在其平臺上實(shí)施的侵權(quán)和犯罪行為的潛在責(zé)任。此外，由于平臺公司在協(xié)調(diào)在線交易和關(guān)系方面發(fā)揮著核心作用，它們的巨大優(yōu)勢不僅體現(xiàn)在對數(shù)據(jù)的積累、分析以及商品化以供自身使用，還體現(xiàn)在對外出售數(shù)據(jù)或出售從數(shù)據(jù)中獲得的結(jié)論。更為重要的是，網(wǎng)絡(luò)平臺強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)不僅支撐并放大了所有這些經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，還創(chuàng)造了贏家通吃的態(tài)勢，而這一態(tài)勢也成為平臺公司管理者和金融家的激勵(lì)機(jī)制，并在平臺經(jīng)濟(jì)中引起了壟斷的趨勢。4K.S.Rahman and K.Thelen,The Rise of The Platform Business Model and The Transformation of Twenty-First-Century Capitalism, Politics &Society,vol.47,no.2,2019,pp.177-204.

在政府不愿意或從政治上無法對平臺公司及其市場的結(jié)構(gòu)、運(yùn)作或增長施加監(jiān)管限制的條件下，平臺公司享有的經(jīng)濟(jì)和司法優(yōu)勢使其得到了爆發(fā)性和壟斷性的增長。5M.Kenney,D.Bearson and J.Zysman,The Platform Economy Matures: Exploring and Measuring Pervasiveness and Power,Socio-Economic Review,vol.19,no.4,2021,pp.1451-1483.一些人認(rèn)為，市場力量集中到平臺所有者手中是國家失敗的表現(xiàn)。6L.M.Khan,Amazon’s Antitrust Paradox,Yale Law Journal,vol.126,no.3,2016,pp.710-805.盡管歐盟委員會競爭總署（EU’s DG Competition）對主要平臺公司采取了一系列執(zhí)法行動(dòng)，但競爭法和執(zhí)法當(dāng)局的現(xiàn)狀，即它們往往受制于擁有法律解釋權(quán)的歐盟法院的懷疑和敵對態(tài)度，都體現(xiàn)出當(dāng)前政治和法律環(huán)境并不足以對平臺公司數(shù)量的增長或其市場力量的擴(kuò)大產(chǎn)生限制作用。7值得注意的是，盡管執(zhí)法記錄未能改變占主導(dǎo)地位的平臺公司的核心商業(yè)模式和反競爭戰(zhàn)略，但與美國反壟斷機(jī)構(gòu)在聯(lián)邦貿(mào)易委員會和司法部的被動(dòng)處境相比，歐盟競爭主管部門對這些平臺處以巨額罰款，在執(zhí)行競爭法時(shí)更具強(qiáng)制性。

如果說第一個(gè)鍍金時(shí)代（約1880—1929 年）是建立在煤炭、石油、鋼鐵和大規(guī)模一體化工業(yè)企業(yè)的基礎(chǔ)上，那么現(xiàn)在的鍍金時(shí)代則是建立在半導(dǎo)體和網(wǎng)絡(luò)設(shè)備所帶來的處理能力、存儲能力和通信能力的基礎(chǔ)上，但真正的價(jià)值獲取是在數(shù)字堆棧（digital stack）的更高層次，即在軟件和應(yīng)用程序中，這些軟件和應(yīng)用程序是用戶進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和社會交往的中介和結(jié)構(gòu)。不論是哪種情況，收益的規(guī)模性增長和新型企業(yè)與市場組織的力量都會阻礙原本的市場競爭，并削弱那種意識形態(tài)，即政府消極被動(dòng)地依賴市場的自我調(diào)節(jié)。2019—2020 年，全球范圍內(nèi)有關(guān)平臺公司及其市場的監(jiān)管政治迎來了一個(gè)拐點(diǎn)。毫無疑問，學(xué)者們將對這種政治轉(zhuǎn)變的確切時(shí)間、原因和實(shí)質(zhì)性特征展開討論，這種轉(zhuǎn)變是從對平臺公司的行為和發(fā)展放任限制，即一種國際上普遍存在的事實(shí)規(guī)范和法律規(guī)范，轉(zhuǎn)變?yōu)橛绊懭找嫔钸h(yuǎn)的監(jiān)管審查和干預(yù)規(guī)范。但是，在平臺公司數(shù)量日益增長及其市場影響不斷擴(kuò)大的背景下，政府態(tài)度由放任向監(jiān)管的轉(zhuǎn)變是不可否認(rèn)的，也是劇烈的、明顯的和日益政治化的。要了解監(jiān)管政治的可能性，我們必須研究平臺經(jīng)濟(jì)中可用的監(jiān)管工具和形式。

三、監(jiān)管軌跡的轉(zhuǎn)變：從自由競爭到社會經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管？

在過去十年中，網(wǎng)絡(luò)平臺越來越具有普遍性、突破性和影響力。這在美國和歐洲都引起了廣泛關(guān)注，也引發(fā)了越來越多的批評。然而，除了對隱私權(quán)和私人數(shù)據(jù)的關(guān)注之外，關(guān)于對平臺進(jìn)行監(jiān)管的爭論幾乎全部都是以競爭政策和法律為框架的，因此，他們爭論的焦點(diǎn)在于市場擴(kuò)張，而不是平臺公司不斷增長的市場力量?？梢钥闯?，有關(guān)平臺、市場和公司“舊有的”監(jiān)管的爭論，其前提假設(shè)仍然是市場競爭、降低消費(fèi)者價(jià)格，而且主要局限于這一假設(shè)，并且在21 世紀(jì)的前二十年里，這一爭論作為公眾話語和公共政策問題基本沒有發(fā)生變化。隨著龐大的平臺公司及其市場在經(jīng)濟(jì)中所占份額迅速增長，弗蘭克?帕斯夸萊（Frank Pasquale）在2015 年發(fā)出的警告已成為現(xiàn)實(shí)：

少數(shù)幾家巨頭公司擁有對市場的強(qiáng)大控制力，而它們的競爭者正是需要在這些市場中取得成功才能茁壯成長。如果反壟斷法對理解現(xiàn)代信息經(jīng)濟(jì)所需的技術(shù)工具不屑一顧，那么它就會與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)。1F.Pasquale,The Black Box Society: The Secret Algorithms That Control Money and Information,Cambridge,MA:Harvard University Press,2015,p.162.

這種以競爭為中心的監(jiān)管爭論框架已被迅速地取代了，數(shù)十年來的傳統(tǒng)競爭法觀念受到了更廣泛、更全面的網(wǎng)絡(luò)平臺監(jiān)管理念的挑戰(zhàn)。莉娜?M.可汗（Lina M.Khan）的一篇具有開創(chuàng)性的文章集中體現(xiàn)了這一變化。文章討論了亞馬遜增長戰(zhàn)略引發(fā)的反壟斷問題，學(xué)界普遍認(rèn)為這篇文章從根本上引發(fā)了對適用于網(wǎng)絡(luò)平臺的競爭、反壟斷法律以及政策的反思和劇變。2L.M.Khan,The Separation of Platforms and Commerce,Columbia Law Review,vol.119,no.4,2019,pp.973-1098.隨著對平臺公司及其市場的不安情緒的加劇，新的監(jiān)管爭論反映的是在全球輿論和政治精英中產(chǎn)生的一場廣泛而深刻的轉(zhuǎn)變。如果說舊的爭論的核心問題在于，是否應(yīng)強(qiáng)化競爭法以應(yīng)對平臺日益增長的市場力量，那么新的爭論的核心問題則是：要應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)平臺普遍而復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、社會以及最終的政治意義和影響，需要在多大程度上擴(kuò)展在多個(gè)領(lǐng)域?qū)W(wǎng)絡(luò)平臺的監(jiān)管和治理。

要理解這種變化和監(jiān)管政治的重要性，就必須更仔細(xì)研究與競爭相關(guān)的政策和法律與廣義的社會經(jīng)濟(jì)監(jiān)管之間的關(guān)系。競爭法（或反壟斷法）一直是經(jīng)濟(jì)監(jiān)管中的一個(gè)子類別，更偏向于市場機(jī)制、私人秩序以及政府對私人領(lǐng)域的最小干預(yù)。當(dāng)代競爭法的局限性深深地植根于法律原則和法學(xué)理論中，其判定責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)取決于市場壟斷證據(jù)的調(diào)查結(jié)果，以及從市場價(jià)格角度狹義界定的對消費(fèi)者利益的損害。作為一種監(jiān)管形式，競爭法的一般特點(diǎn)是針對具體案例的事后執(zhí)法，接受或服從法院實(shí)施的那種影響深遠(yuǎn)的審查，即非常適合“乞求寬恕”（beg-forgiveness）的商業(yè)戰(zhàn)略。1雖然競爭法也包含事前程序，但最重要的是在審查和評估并購領(lǐng)域。這些審查程序在形式和功能上更像是經(jīng)典的“監(jiān)管”，但近幾十年來，它們要么受到主流政治和法學(xué)范式的破壞，要么根本不足以應(yīng)對平臺公司帶來的挑戰(zhàn)。

相比之下，對于更廣泛的社會和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的監(jiān)管通常采用事前禁止以及規(guī)定性規(guī)則，這些規(guī)則具有普遍適用性，適用于各種不同類別的行為，以防止各種形式的損害。競爭法只限于關(guān)注企業(yè)濫用市場支配力的行為，而競爭法之外的社會和經(jīng)濟(jì)監(jiān)管則確認(rèn)并調(diào)整著更廣泛的經(jīng)濟(jì)和非經(jīng)濟(jì)利益、價(jià)值觀和支持者。這種廣義上的監(jiān)管不僅涉及更廣泛的社會、經(jīng)濟(jì)和政治利益群體的利益，而且還可能體現(xiàn)市場機(jī)制和執(zhí)行機(jī)制正在被悄無聲息地顛覆或取代。因此，監(jiān)管政治的變動(dòng)和針對法律中競爭政策之外的爭論代表了經(jīng)濟(jì)的私人領(lǐng)域與政治、法律和監(jiān)管國家的公共領(lǐng)域之間關(guān)系的徹底轉(zhuǎn)變。

圖1 以高度抽象和簡化的形式說明了不同形式的政府監(jiān)管之間的關(guān)系。從本質(zhì)上講，區(qū)別不同監(jiān)管有兩個(gè)維度：一是政策的規(guī)范性和功能性目標(biāo)的維度；二是在監(jiān)管范圍內(nèi)得到政治和司法認(rèn)可的群體和利益的維度。每個(gè)范圍條件的擴(kuò)大都會產(chǎn)生一些影響。隨著監(jiān)管內(nèi)容和規(guī)范性問題所涉及的范圍越來越廣，被卷入監(jiān)管政治的支持者和社會經(jīng)濟(jì)群體的數(shù)量也會越來越多。因此，針對監(jiān)管的變革和改革不僅更加復(fù)雜，而且在立法和監(jiān)管規(guī)則的結(jié)果方面也可能變得更加不確定和難以把握。

圖1.監(jiān)管和治理形式之間的關(guān)系

四、歐盟平臺監(jiān)管提案與監(jiān)管擴(kuò)張的雙重運(yùn)動(dòng)

歐盟的《數(shù)字市場法案》（DMA）和《數(shù)字服務(wù)法案》（DSA）于2020 年12 月同時(shí)頒布，代表著經(jīng)合組織國家（OECD）迄今為止對平臺監(jiān)管的程度最深的擴(kuò)展。目前，這是西方國家關(guān)于平臺權(quán)力的政策爭論如何轉(zhuǎn)向?qū)嶋H的監(jiān)管干預(yù)的最明顯表現(xiàn)。盡管目前中國似乎是解決平臺公司權(quán)力問題的領(lǐng)頭羊，但歐盟一攬子監(jiān)管措施的正式法律性質(zhì)可能會對依賴西方法律傳統(tǒng)的國家和規(guī)則制定機(jī)構(gòu)產(chǎn)生更大影響。此外，盡管美國最近也采取了相關(guān)的立法和監(jiān)管措施，但持續(xù)的政治功能失調(diào)以及聯(lián)邦法院日益保守和反監(jiān)管的傾向，使得這些措施的最終結(jié)果不如歐盟那么明顯。因此，由于歐洲市場的規(guī)模、監(jiān)管形式、先行者的優(yōu)勢以及歐盟及其成員國立法和監(jiān)管程序的相對一致性，DMA 和 DSA 在平臺監(jiān)管和治理的激烈爭論中具有巨大的國際影響力。1關(guān)于歐盟對監(jiān)管政策的全球影響的一般性論述，參見Bradford A.,The Brussels Effect–How the European Union Rules the World,New York,NY: Oxford University Press,2020,p.99。

DMA 和DSA 的大致輪廓和形式特征都表明，圍繞網(wǎng)絡(luò)平臺的政治和監(jiān)管的劇變正在形成新的政治和制度態(tài)勢。DMA 修訂了歐盟競爭法，但也在幾個(gè)方面背離了競爭法原有的結(jié)構(gòu)和司法原則。首先，它制定了量化標(biāo)準(zhǔn)，將大型平臺公司指定為“看門人”企業(yè)，使其受該法案條款的約束，同時(shí)也因此受到更嚴(yán)格的審查。與現(xiàn)行競爭法和反壟斷法不同的是，相關(guān)機(jī)構(gòu)無需再次證明這些“看門人”企業(yè)已取得市場支配地位，該法案的相關(guān)條款就能夠適用于這些企業(yè)的結(jié)構(gòu)、慣例以及行為。2European Commission,Proposal for A Regulation of The European Parliament and of The Council on Contestable and Fair Markets in The Digital Sector (Digital Markets Act),2020,https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=COM%3A2020%3A842%3AFIN.同樣，“看門人”企業(yè)所進(jìn)行的所有并購行為都要接受歐盟競爭委員會（EU competition authority）的審查。3歐盟委員會：《歐洲議會和理事會關(guān)于數(shù)字領(lǐng)域可競爭和公平市場的法規(guī)提案（數(shù)字市場法案）》，2020年，第1章，第31段；第5章，第1條，第1～3段，https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=COM%3A2020%3A842%3AFIN。最后，對“看門人”企業(yè)違反競爭法所進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)處罰，要依照其在全球范圍內(nèi)的營業(yè)額進(jìn)行計(jì)算，4歐盟委員會：《歐洲議會和理事會關(guān)于數(shù)字領(lǐng)域可競爭和公平市場的法規(guī)提案（數(shù)字市場法案）》，2020年，第2章，第3 條，第2(b)、6(a)款，https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=COM%3A2020%3A842%3AFIN。而不是依照現(xiàn)有競爭法和反壟斷法中，那種特有的更為費(fèi)力的經(jīng)濟(jì)損失的計(jì)算方式。事實(shí)上，這些與經(jīng)典競爭法和反壟斷法范式的背離具有十分重大的影響，以至于歐盟競爭委員會不將DMA 視為競爭法的一部分，而將其視為監(jiān)管規(guī)章當(dāng)中一個(gè)明顯不同的輔助性的部分——這是法律形式主義的顯著表現(xiàn)，也是監(jiān)管專員避免認(rèn)知偏差的一種方式，因?yàn)樗麄円呀?jīng)認(rèn)同了以新古典主義法律和經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)的競爭法規(guī)范框架。歐盟委員會競爭總署內(nèi)部對與原有競爭法原則存在重大背離的抵制，導(dǎo)致歐盟執(zhí)委會網(wǎng)通資訊總署（DG Connect）牽頭起草了DMA，然而令人震驚的是，該提案并沒有規(guī)定具體由委員會的哪個(gè)部門來負(fù)責(zé)執(zhí)行其條款。

盡管如此，DMA 在內(nèi)容上仍存在較為明顯的疏漏，這很難不讓人們對競爭法在遏制平臺權(quán)力方面的效力產(chǎn)生疑慮，并可能促使對平臺公司及其市場的行政監(jiān)管進(jìn)一步擴(kuò)大。首先，DMA 沒有在實(shí)質(zhì)上加強(qiáng)，或是以其他方式修改兼并的審查程序或標(biāo)準(zhǔn)。因此，平臺公司用以建立并維持市場支配地位和擴(kuò)大市場力量的最有效方式，也可以說是對競爭和技術(shù)創(chuàng)新最有害的方式，仍然沒有得到遏制。此外，除現(xiàn)行法律允許的條款外，DMA 中沒有任何條款能夠擴(kuò)大實(shí)施結(jié)構(gòu)性補(bǔ)救措施（如拆分占支配地位的企業(yè)、劃定市場經(jīng)營范圍、修改強(qiáng)加給消費(fèi)者或弱小企業(yè)的合同條款）的自由裁量權(quán)。鑒于競爭法的實(shí)施情況已經(jīng)證明其補(bǔ)救措施并不充分，并且使歐盟的監(jiān)管機(jī)構(gòu)依賴于已經(jīng)明顯于事無補(bǔ)的貨幣制裁措施，而更加廣泛的結(jié)構(gòu)性補(bǔ)救權(quán)力也沒能被納入到DMA 當(dāng)中，這也使人們對競爭法作為一種管理和監(jiān)督平臺公司及其市場權(quán)力的模式的有效性和首要地位產(chǎn)生疑慮。

在評估平臺監(jiān)管繼續(xù)擴(kuò)張的可能軌跡時(shí)，這些疏漏尤為重要，因?yàn)榧娌彶楹徒Y(jié)構(gòu)性補(bǔ)救是傳統(tǒng)競爭法范式中最能體現(xiàn)“監(jiān)管”的部分。這些措施是對企業(yè)和市場進(jìn)行最直接的干預(yù)，同時(shí)也最徹底地取代了契約關(guān)系和市場關(guān)系的私人秩序。如果不能通過競爭法改革實(shí)現(xiàn)并保持對平臺權(quán)力的有效約束，那么引起對平臺企業(yè)和市場的監(jiān)管擴(kuò)張浪潮的政治力量，由于它絲毫沒有減弱的趨勢，便很可能被引導(dǎo)到競爭政策之外的監(jiān)管法律建設(shè)中去?？傊?，目前歐盟的競爭法及其執(zhí)行情況在實(shí)質(zhì)上和組織上的局限性都表明，為了限制和管控平臺公司及其市場中的私人權(quán)力，公共權(quán)力正在進(jìn)行雙重運(yùn)動(dòng)，并且越來越有可能傾向于中國式監(jiān)管道路，即采取更加全面的規(guī)范性監(jiān)管形式，而不是單純依賴于競爭法。

如果情況確實(shí)如此，那么當(dāng)我們把目光放得更加長遠(yuǎn)時(shí)，對于平臺治理和監(jiān)管的實(shí)質(zhì)性條款，DSA 這一更具監(jiān)管性質(zhì)的立法更有可能成為歐盟未來的發(fā)展方向。與 DMA 相比，DSA 的覆蓋范圍更廣，其規(guī)范性條款可以更好地適用于更多平臺。此外，DSA 的方法比DMA 更加統(tǒng)一，并直接針對特定形式的平臺行為，也就避免了對不同類型和規(guī)模的平臺進(jìn)行區(qū)分。從這個(gè)意義上說，DSA 與其他社會經(jīng)濟(jì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)一樣，涵蓋了比競爭法和DMA 更廣泛的受監(jiān)管的實(shí)體、行為和實(shí)質(zhì)性規(guī)范問題。同樣，DSA 頒布的法律規(guī)則的形式也不同于競爭法。競爭法所采取的形式往往是廣義而又抽象的原則進(jìn)行事后執(zhí)法，而DSA 的監(jiān)管方式則包含大量的規(guī)定性規(guī)則，這些規(guī)則在起草時(shí)就更精確，并采用更為詳細(xì)且普遍使用的事前禁止性和規(guī)定性規(guī)則。DSA 所體現(xiàn)的政策目標(biāo)范圍更廣，涵蓋了對消費(fèi)者的保護(hù)、個(gè)人隱私、處理個(gè)人數(shù)據(jù)和金融數(shù)據(jù)的固定模式，以及平臺合同條款、條件和市場行為的透明度。與競爭法和DMA 相比，DSA 的起草旨在解決更廣泛的市場失靈問題，并明確承認(rèn)和保護(hù)非經(jīng)濟(jì)利益與價(jià)值。

根據(jù)上述觀察，我們推斷，歐盟對平臺公司及其市場的監(jiān)管已開始從競爭政策轉(zhuǎn)向更加全面的監(jiān)管，而這一轉(zhuǎn)變既有功能性的因素，也有制度性的因素。新型的監(jiān)管方式，尤其是與競爭法中占主導(dǎo)地位的后芝加哥學(xué)派正統(tǒng)觀念相比，似乎越來越具有實(shí)際效力和對政策、實(shí)體法和法律執(zhí)行的政治控制力。新型的監(jiān)管方式更多地依賴于行政監(jiān)管，這不僅符合政治精英限制平臺權(quán)力的目標(biāo)和野心，而且還能對政策制定及其實(shí)施保留更多的控制權(quán)。這也表明了一個(gè)日益突出的問題：鑒于競爭管理機(jī)構(gòu)在解決平臺公司集中和濫用市場力量問題上的成效并不顯著，以及法院，特別是歐洲法院的司法努力受阻，歐洲法院已表明自己受制于意識形態(tài)，并明顯反對更嚴(yán)格地執(zhí)行競爭法。根據(jù)定義，行政監(jiān)管至少賦予政府官員一定程度的自由裁量權(quán)。1M.Bernatt,Transatlantic Perspective on Judicial Deference in Administrative Law,Columbia Journal of European Law,vol.22,no.2,2016,pp.275-325.因此，在法律原則阻礙社會和經(jīng)濟(jì)政策的制定與實(shí)施的情況下，對法院權(quán)力的限制本身就是擴(kuò)大正式監(jiān)管的理由和依據(jù)。

與狹隘地強(qiáng)調(diào)和依賴競爭政策和法律相比，社會經(jīng)濟(jì)監(jiān)管還具有功能性優(yōu)勢。通過監(jiān)管來控制平臺公司的行為，可以解決市場失靈或市場競爭完全崩潰的問題，而不必采取拆分平臺公司這種特殊的且有可能具有破壞性的補(bǔ)救措施，也不必繼續(xù)依賴于事無補(bǔ)的事后貨幣制裁。當(dāng)平臺本身成為市場，而收益的規(guī)模性增長以及對這種壟斷市場的集中協(xié)調(diào)和控制是平臺創(chuàng)造效益的內(nèi)在要求時(shí)，尋找有效約束平臺權(quán)力的監(jiān)管替代方案變得尤為必要，但同時(shí)也尤為困難。

行政監(jiān)管可能是最適合解決網(wǎng)絡(luò)平臺這一新型組織形式所帶來的新問題的法律模式和制度結(jié)構(gòu)。事先規(guī)則的統(tǒng)一性及其普適性創(chuàng)造了一個(gè)公平的競爭環(huán)境，所有市場主體都必須在這個(gè)環(huán)境中進(jìn)行競爭，并且必須遵守這些規(guī)則。然而在這里，監(jiān)管有可能會成為一把雙刃劍。一方面，監(jiān)管規(guī)則的統(tǒng)一性及其廣泛的適用性要求減少平臺公司參與監(jiān)管套利的機(jī)會和動(dòng)機(jī)，阻止其獲得與生產(chǎn)活動(dòng)無關(guān)的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。另一方面，若不論規(guī)模大小，對所有經(jīng)濟(jì)主體或企業(yè)“一刀切”地施加越來越詳細(xì)和復(fù)雜的事前監(jiān)管規(guī)則，實(shí)際上也可能產(chǎn)生另一種效果（也許是有意為之），即通過增加成本和其他相關(guān)的監(jiān)管負(fù)擔(dān)，建立起阻止?jié)撛诟偁幷叩臏?zhǔn)入壁壘。然而，在任何有關(guān)重大法律變革的沖突中，都會出現(xiàn)爭奪結(jié)構(gòu)和地位優(yōu)勢的戰(zhàn)術(shù)和戰(zhàn)略斗爭，在這種斗爭的背后，從主要依賴對私人交易和行為的事后審查到事前監(jiān)管規(guī)定和禁止的轉(zhuǎn)變，也代表著一種波蘭尼式的反向運(yùn)動(dòng)，即從將私人秩序視為合法經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的假定基線的默認(rèn)立場，轉(zhuǎn)向國家規(guī)定的規(guī)范和約束在越來越多的領(lǐng)域中占主導(dǎo)地位。

五、監(jiān)管政治與政治調(diào)整

圍繞平臺公司及其市場的監(jiān)管模式和監(jiān)管政治的關(guān)鍵性轉(zhuǎn)變的最明顯跡象，首先出現(xiàn)在美國以外的地區(qū)。在歐洲的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，不論是在歐洲國家還是歐盟層面，即便他們有自己的平臺，其力量也不夠強(qiáng)大，而美國公司卻在其中占據(jù)了主導(dǎo)地位。因此，與那些越來越受外國平臺威脅的企業(yè)和其他利益集團(tuán)相比，平臺在歐洲國家和歐盟層面的政治影響力都比較小。同樣，正如歐洲和歐盟當(dāng)局在監(jiān)管方面做出的努力所表明的那樣，他們對保護(hù)網(wǎng)絡(luò)隱私和私人數(shù)據(jù)方面的監(jiān)管更為廣泛，也更加有效，因而歐洲的政治似乎不像美國那樣被企業(yè)利用，尤其是被平臺公司所左右。最后，歐盟可能擁有足夠大的市場，并且擁有足夠強(qiáng)大的地緣政治權(quán)力和立法權(quán)力來對抗來自美國及其強(qiáng)大平臺公司的反監(jiān)管壓力。

正如提案中所擔(dān)憂的那樣，關(guān)于未來圍繞網(wǎng)絡(luò)平臺的監(jiān)管政策和監(jiān)管政治，DMA 和DSA也引發(fā)了一些重要的和有可能帶來不安的問題。隨著法律和規(guī)則制定過程中的監(jiān)管焦點(diǎn)和目標(biāo)的范圍不斷擴(kuò)大，越來越多的支持者、社會團(tuán)體和實(shí)際上的利益相關(guān)方已開始介入到針對平臺的不斷增強(qiáng)的監(jiān)管政治當(dāng)中。這就為更復(fù)雜、更難以預(yù)測的政策和法律結(jié)果留下了隱患。不同的監(jiān)管形式吸引著不同的支持者。競爭法及其局限性可能會吸引平臺生態(tài)鏈中的企業(yè)，以及類似風(fēng)險(xiǎn)資本那樣的投資者。依賴于平臺的企業(yè)可能會青睞那些并不威脅平臺的生存，但是可能改變企業(yè)與平臺之間權(quán)力平衡的舉措。其他支持者和社會團(tuán)體，從有組織的勞工到少數(shù)族裔，再到各種各樣的社會活動(dòng)家，他們的利益和核心價(jià)值觀與市場競爭不符或背道而馳，因此他們通常比較支持社會監(jiān)管，以推進(jìn)其經(jīng)濟(jì)和非經(jīng)濟(jì)議程。然而，隨著監(jiān)管政治所涉及的團(tuán)體、利益、政策目的和權(quán)衡，以及相互沖突的政治議程數(shù)量的增加，可能產(chǎn)生的聯(lián)盟和結(jié)果也在增加。這也意味著政策和監(jiān)管的結(jié)果將會變得更加不確定和不可預(yù)測——至少在監(jiān)管擴(kuò)張的初期是這樣。

新的監(jiān)管擴(kuò)張不僅代表著規(guī)則的形式和實(shí)質(zhì)都發(fā)生了轉(zhuǎn)變，而且作為政治的結(jié)果，從葛蘭西學(xué)派的角度上講，它還構(gòu)成了新的政治領(lǐng)域，在這一領(lǐng)域中，即將上演一場爭奪權(quán)力、財(cái)富和競爭優(yōu)勢的激烈斗爭。如上文所述，監(jiān)管具有攻守兼?zhèn)涞淖饔谩徽撌菍?、受法律保護(hù)的選民和利益集團(tuán)，還是對平臺公司本身而言都是如此。政府工作人員、政黨、平臺公司的運(yùn)營者和財(cái)務(wù)管理人員，以及其他強(qiáng)大的從事政治經(jīng)濟(jì)事務(wù)的人和團(tuán)體，將在監(jiān)管政治和行政規(guī)則的制定中進(jìn)行戰(zhàn)略上的博弈。某些監(jiān)管可能使特定平臺受益，也可能使非平臺競爭對手受益。監(jiān)管潛在的有利和不利影響也可能會更多地調(diào)動(dòng)企業(yè)和游說團(tuán)體的積極性，他們在這些監(jiān)管斗爭中都有著各自的利益考量。

鑒于巨大的利害關(guān)系、新型的監(jiān)管政治以及監(jiān)管干預(yù)向平臺領(lǐng)域的擴(kuò)展，我們已經(jīng)看到最強(qiáng)大的平臺在改變戰(zhàn)略和策略，他們試圖利用監(jiān)管為自己謀取利益。例如，谷歌迅速采取行動(dòng)，與澳大利亞政府合作，迫使網(wǎng)絡(luò)平臺因使用鏈接發(fā)布媒體資源而對谷歌進(jìn)行付費(fèi)賠償，并利用這一立場對抗 Facebook 臭名昭著但卻成功的反政府行為。微軟在美國也支持類似的監(jiān)管，并以此來攻擊谷歌。新的平臺監(jiān)管政治將造成聯(lián)盟（通常是奇怪的伙伴關(guān)系）的變化，并在實(shí)力較強(qiáng)的公司之間引發(fā)新的沖突，這些公司以前曾聯(lián)合起來反對政府對它們進(jìn)行監(jiān)督和干預(yù)。這種政治和法律環(huán)境的變化將調(diào)動(dòng)新的團(tuán)體和政治參與者，并改變他們在政黨政治和正式法律程序內(nèi)外的戰(zhàn)略布局。

從世界各國政府所采取的行動(dòng)中不難看出，我們可能正處于平臺經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的新時(shí)代初期，其特點(diǎn)是對平臺經(jīng)濟(jì)在某些方面所表現(xiàn)出來的特質(zhì)施加越來越強(qiáng)的控制。新出現(xiàn)的政治和政策態(tài)勢將重塑平臺的政治經(jīng)濟(jì)形勢和特征，以及國家間的某些經(jīng)濟(jì)和法律關(guān)系的特征。不同國家已經(jīng)開始采取不同的平臺監(jiān)管方法。歐盟針對平臺監(jiān)管所提出的法律框架可能具有一定的先發(fā)優(yōu)勢，盡管人們經(jīng)常談及和諧發(fā)展，但歐盟的決定有可能使其陷入與美國在此類監(jiān)管的形式和實(shí)質(zhì)問題上不斷加劇的國際沖突中。這些沖突可能會加劇緊張局勢，也可能協(xié)調(diào)監(jiān)管之間的統(tǒng)一性和差異性。

這些協(xié)調(diào)同時(shí)也帶來了更大的問題，即針對新興的平臺技術(shù)和組織形式的監(jiān)管，也就是針對那些最能夠跨越國界，并具有真正全球性規(guī)模的技術(shù)和組織形式的監(jiān)管，是否會導(dǎo)致反向運(yùn)動(dòng)，導(dǎo)致數(shù)字領(lǐng)域日益“巴爾干化”，即導(dǎo)致政治分歧和領(lǐng)土主權(quán)界限的問題，包括歐盟的“匯聚性主權(quán)”（pooled sovereignty）在內(nèi)。1L.Floridi,The Fight for Digital Sovereignty: What It Is,And Why It Matters,Especially for The EU,Philosophy &Technology,vol.33,no.3,2020,pp.369-378.這也是一個(gè)新出現(xiàn)的、由政治構(gòu)建的平臺和國家相對權(quán)力沖突領(lǐng)域。圍繞這一新領(lǐng)域的制度性和實(shí)質(zhì)性監(jiān)管輪廓所展開的博弈將形成新的參與者、新的利益、新的政治經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟，從而塑造并反映出最終能從監(jiān)管的統(tǒng)一性和分散性中獲益的那一方。

六、結(jié)論

現(xiàn)在是平臺經(jīng)濟(jì)監(jiān)管轉(zhuǎn)型的初期，正如工業(yè)時(shí)代的崛起伴隨著危機(jī)一樣，如今也是一個(gè)充滿沖突、緊張和深刻不確定性的時(shí)代。剛剛開始出現(xiàn)的監(jiān)管的擴(kuò)張正在取代新自由主義意識形態(tài)，這種意識形態(tài)已經(jīng)深陷危機(jī)至少十年，監(jiān)管的擴(kuò)張同時(shí)也填補(bǔ)了形成當(dāng)代資本主義核心的那種治理性和合法性的空白。要將平臺重新納入社會、政治和法律框架，進(jìn)而使生產(chǎn)性、公平性和可持續(xù)性的經(jīng)濟(jì)關(guān)系成為可能，對平臺實(shí)施監(jiān)管即使不是主要的，也是必要的。政策爭論和立法政治的明顯轉(zhuǎn)向，即探究并闡明平臺公司及其市場在更大范圍內(nèi)對社會秩序造成的危險(xiǎn)，是一種旨在取代新自由主義私人秩序優(yōu)先地位的初步反擊行動(dòng)，同時(shí)也削弱了原有競爭政策和法律的地位，那種競爭政策和法律曾給市場和契約賦予了特權(quán)。在平臺公司不斷發(fā)展壯大并整合更多經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的過程中，重新強(qiáng)調(diào)廣泛的社會利益——從物質(zhì)和經(jīng)濟(jì)利益到公共和團(tuán)結(jié)利益——可以將這些平臺公司及其控制的市場重新納入基本的社會和政治關(guān)系中，更進(jìn)一步地講，這些平臺公司本身就可以被看作是非常重要的基礎(chǔ)設(shè)施，以至于應(yīng)該以公共的方式占有或以公共事業(yè)的方式運(yùn)營，并應(yīng)受到政府直接的、完全的控制。