宋才發(fā)

(1. 廣西民族大學(xué) 法學(xué)院, 廣西 南寧 530006; 2. 中央民族大學(xué) 法學(xué)院, 北京 100081)

中央和地方立法機關(guān)每年都制定了大量的法律法規(guī)。但是反映在各級地方司法和行政執(zhí)法的層面上,又經(jīng)常遇到和暴露出“無法可依”“無章可循”的尷尬局面。究其根本原因,就在于中央立法機關(guān)因為所掌握的立法信息與地方司法和行政執(zhí)法需求不相對稱,創(chuàng)制了不少無用的“睡眠法律條款”。地方立法機關(guān)又由于立法權(quán)所限,難于依據(jù)本地司法和行政執(zhí)法的需要進(jìn)行充足立法,這就提出了一個中央立法如何適應(yīng)地方差異性的問題[1]。我們經(jīng)常說立法要貫徹“以人民為中心”的發(fā)展理念,說到底就是要以人民群眾的根本利益為立法機關(guān)立法的宗旨,把人民群眾的強烈愿望和重大利益訴求,以及事關(guān)人民群眾切身利益的急難愁盼問題,列為國家立法和地方立法的重要事項,通過立法和法律實施環(huán)節(jié),不斷增強人民群眾的安全感、獲得感和幸福感。本文擬就我國地方立法體制變遷及能力創(chuàng)新問題略陳管見,以請教于大家。

一、地方立法現(xiàn)實角色與功能法治化

(一)地方人大在法治國家建設(shè)中的雙重角色

地方在建設(shè)社會主義法治國家中的作用非常重大。國家治理從根本上說離不開科學(xué)合理的分層分級,省域是中國行政區(qū)劃中的“頂層級”,是國家治理在地方的基本單元,市、縣治理和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理都是以省域為邊界展開的[2]?！吨腥A人民共和國憲法》(以下簡稱為《憲法》)是一切國家機構(gòu)設(shè)置的總依據(jù)、總章程,是一切國家機構(gòu)所有權(quán)力的來源地和授權(quán)書。《憲法》不僅依據(jù)我國全體人民的共同意志,設(shè)置了全國人大、國務(wù)院和省級人民政府三級權(quán)力機構(gòu),而且針對其各自管轄的不同行政區(qū)劃,配置了相應(yīng)的終局性決定權(quán)。

這里僅以“行政權(quán)力”和“立法權(quán)力”主體為標(biāo)準(zhǔn),粗略地解析我國行政區(qū)劃變更決定的行為與權(quán)力配置的關(guān)系?？傮w來說,我國行政區(qū)劃變更的決定行為,分為全國人大、國務(wù)院和省級人民政府三級行政區(qū)劃變更決定行為。首先從橫向行政區(qū)劃變更類型看,其權(quán)力機構(gòu)設(shè)置的“建置”和所管轄的行政“區(qū)域劃分”,這兩大類行政區(qū)劃的變更事宜,應(yīng)當(dāng)而且必須具有相同的法律屬性和法律依據(jù)。否則既無法從法律規(guī)范上,解釋清楚省級人民政府針對鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)所具有的地域管轄權(quán),也無法解釋清楚其“建置”設(shè)立和“區(qū)域劃分”行政區(qū)劃變更決定權(quán),為什么可以被同時配置給省級人民政府。從另一個方面看,如果不具有相同的法律屬性和法律依據(jù),就無法解釋清楚國家為什么要設(shè)置自治州、縣、自治縣、市的“建置”,也無法從法理上闡釋清楚其行政“區(qū)域劃分”以及行政區(qū)劃變更決定權(quán)的理由,更無法解釋清楚為什么還可以被同時配置給國務(wù)院。再從縱向行政層級設(shè)置方面看,省級、設(shè)區(qū)的市級、縣級和鄉(xiāng)級(鎮(zhèn))等不同行政層級“建置”的設(shè)立,地方行政建制實體的行政區(qū)劃變更事宜等,同樣必須具有相同的法律屬性和法律依據(jù)。否則就無法從區(qū)域劃分的理論上解釋清楚為什么要設(shè)置省、自治區(qū)、直轄市等行政層級,也無法從法理上解釋清楚省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)劃變更決定權(quán)的依據(jù)是什么,無法從區(qū)域劃分的理論上解釋清楚為什么要設(shè)置自治州、縣、自治縣、市的行政層級,也無法從區(qū)域劃分的意義上解釋清楚行政區(qū)劃變更決定權(quán)的依據(jù)是什么,為什么可以被同時配置給國務(wù)院,所有類型行政區(qū)劃變更事宜的決定權(quán),在法律屬性上的同質(zhì)性,決定了各自對應(yīng)的行政區(qū)劃變更決定行為在法律屬性上的同質(zhì)性[3]。

以鄉(xiāng)村治理為標(biāo)志的地方治理是國家治理的基石。人們經(jīng)常說基層政府所擔(dān)負(fù)的角色,就像是“上面千條線,下面一根針”,所有的“線”都要通過這個“針孔”穿過去,所有的建設(shè)任務(wù)、秩序維護等等,統(tǒng)統(tǒng)都落到了鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級政府的頭上。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府是我國最基層的人民政府,是國家治理體系和中央政府管轄范圍的神經(jīng)末梢,是以鄉(xiāng)村治理為標(biāo)志的地方治理的組織者、實施者和第一責(zé)任人。任何行政級別的上級政府下達(dá)的決策、政策、指示和命令,都需要通過地方基層政府去落實;上級政府所有的政治建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)的任務(wù),都是通過層層發(fā)包的方式,直接地或間接地轉(zhuǎn)移給地方基層政府去實施。面對國家法制統(tǒng)一體制與地方有效治理之間的張力,上級政府為了推動鄉(xiāng)村有效治理和經(jīng)濟社會發(fā)展,在職權(quán)范圍內(nèi)賦予地方基層政府一定幅度的政策自主轉(zhuǎn)化空間,事實上就成為調(diào)動中央與地方兩個積極性的一種重要選擇[4]。各級地方開展“法治中國”建設(shè)的基本主體,無一例外都是當(dāng)?shù)氐娜嗣袢罕?地方人大就是當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姵鰣龅年P(guān)鍵性平臺,也是地方推行和實施“法治中國”建設(shè)的責(zé)任主體。由于地方人大在“法治中國”建設(shè)中所扮演的雙重角色,地方人大不僅要義無反顧地代表當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷母纠?而且同時要代表當(dāng)?shù)厝嗣衲酆吞釤挼胤焦餐庵?。地方人大又不能僅僅代表本地方人民的利益,還必須無條件地維護國家的整體利益,保證國家的法律、法規(guī)和政策在本行政區(qū)域范圍內(nèi)的貫徹落實、遵守和執(zhí)行。國家需要地方人大與中央人大形成雙向合力,既要地方人大發(fā)揮為國家治理提供正當(dāng)性、合法性的功能,又要成為體現(xiàn)和保障地方發(fā)展的關(guān)鍵裝置。地方人大在法治國家建設(shè)中的雙重角色身份,決定了它必須在本地方人民利益和國家總體利益之間尋求最佳的平衡[5]。

在“十四五”規(guī)劃實施期間,尤其是在推進(jìn)“鄉(xiāng)村治理”“鄉(xiāng)村建設(shè)”的實踐中,地方政府的首要職責(zé)和任務(wù),是著力提升本地方的公共服務(wù)水平,公平公正地配置好有限的公共資源,實現(xiàn)有限資源發(fā)揮更大、更好的經(jīng)濟效益和社會效果。中央政府應(yīng)當(dāng)為地方政府的履職履責(zé),提供更多的政策支持和財政幫助。未來仍然要進(jìn)一步調(diào)整完善中央和地方的關(guān)系,以激發(fā)地方工作的主動性和積極性。對于地方人大的“雙重角色”,需要用法治國家的整體視野來認(rèn)識和評價,促使自上而下的制度設(shè)計和自下而上的秩序生成相互支撐[5]。在通常的情況下,來自上級政府及中央的評價是地方法治工作的基本動力來源。這種自上而下評價功能的有效性和作用如何?在一定程度上取決于上級政府及中央的資源控制權(quán)對地方的影響程度。盡管來自本地方人民群眾的褒貶評價看似無足輕重,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如自上而下的評價表現(xiàn)得那么明顯和突出,但是基層民眾可以通過人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等方式,實事求是地對本地人大和政府的工作情況和業(yè)績表現(xiàn)做出客觀的評價。這種源自于當(dāng)?shù)孛癖娮韵露系目陀^評價,畢竟是地方人大和政府績效合法性的直接體現(xiàn)[5]。進(jìn)入新時代以來,國家不斷出臺相關(guān)的政策和法規(guī),拓寬并鼓勵公民有序參與地方立法實踐活動,確保地方立法項目的確定,法律草案的起草、審議、通過等重要的立法環(huán)節(jié),都能夠聽到來自基層群眾的聲音[6]。為此,國家在省級城市設(shè)立了22個“基層立法聯(lián)系點”,全國已有130多部法律草案,正是通過“基層立法聯(lián)系點”公開向社會征求意見的[7]。2019年11月習(xí)近平在上海考察時,專門考察了全國人大常委會法工委在上海虹橋街道設(shè)立的“基層立法聯(lián)系點”,認(rèn)為這個基層立法聯(lián)系點“接地氣、察民情、匯民意”,并且指出“人民民主是一種全過程的民主”[7]。

(二)地方立法的主要任務(wù)是調(diào)整“地方性事務(wù)”

《地方組織法》賦予省級立法機構(gòu)更大的立法權(quán)?！笆∮蚍ㄖ巍痹谖覈孕姓^(qū)劃為基礎(chǔ)的區(qū)域法治中,是最基礎(chǔ)、最基本、最穩(wěn)定的一種法治類型,是“法治中國”建設(shè)在省域的創(chuàng)造性實踐[8]。我國對省域“地方性事務(wù)”認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)來源于《憲法》,《憲法》第三條第四款規(guī)定:“中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分,遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則?！盵9]3與此相適應(yīng)《中華人民共和國立法法》(以下簡稱為《立法法》)確立的程序、機制等,也是省域地方立法機構(gòu)立法的基本遵循。2015年修正的《立法法》第七十三條(2000年《立法法》第六十四條)做出了什么是“地方性事務(wù)”[10]77的規(guī)范表述,即是說地方性事務(wù)是指“具有區(qū)域性特點的,應(yīng)由地方立法機關(guān)予以立法調(diào)整的事務(wù)”[11]。1954年制定的《憲法》(人們習(xí)慣稱“五四憲法”),在中央和地方的關(guān)系問題上,沒有作一般性的規(guī)定。1975年《憲法》第十條,明確要求“充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性”[12]。1978年制定的《憲法》第十一條第二款,重申了1975年《憲法》的重要表述,強調(diào)要堅持“充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性”的方針[13]。然而從地方治理整體的有效性和局部的有效性來看,中央政府與地方政府各自應(yīng)當(dāng)有權(quán)責(zé)明晰、職責(zé)分明的治理任務(wù)和目標(biāo)、權(quán)限和責(zé)任[14]。1979年出臺的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(以下簡稱為《地方組織法》),把地方性法規(guī)的制定權(quán)下放到省級立法機構(gòu)。這個地方性法規(guī)“制定權(quán)”的下放,確實加大了省級人大及其常委會的立法權(quán)限。但是在省級立法機構(gòu)的“立法事項”諸多方面,《地方組織法》及相關(guān)法律并沒有給省級立法機構(gòu)下放權(quán)力,也沒有做出任何指引和規(guī)范省級立法工作開展的司法解釋,因而包括省級立法機構(gòu)在內(nèi)的地方立法權(quán)仍然顯得非常單薄。

合理調(diào)整地方性事務(wù)是地方立法機關(guān)立法的宗旨。包括省級立法在內(nèi)的地方立法的主要任務(wù),是依據(jù)《憲法》和《立法法》的相關(guān)規(guī)定,合理地調(diào)整和配置地方性事務(wù),既滿足地方“充足立法”的基本需求,又為推動地方經(jīng)濟社會發(fā)展需要提供完善的法治保障。因而1982年《憲法》第三條第四款強調(diào),要充分發(fā)揮地方立法的積極性和主動性,把地方立法提升到配置中央和地方國家機構(gòu)職權(quán)的層面上,體現(xiàn)了現(xiàn)行《憲法》對中央與地方關(guān)系制度化的期待以及對地方自主權(quán)的尊重?，F(xiàn)行《立法法》對“地方性事務(wù)”涵蓋的主要內(nèi)容,以列舉的方式從實踐層面做出了概括性的規(guī)定,合理調(diào)整“地方性事務(wù)”是各級地方立法的宗旨?！读⒎ǚā返诎耸粭l規(guī)定,設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會,可以“對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、生態(tài)文明建設(shè)、歷史文化保護、基層治理等方面的事項”制定地方性法規(guī)①。但由于《立法法》對民事基本制度、經(jīng)濟基本制度以及地方性事務(wù)的規(guī)定過于籠統(tǒng)和模糊,使得地方立法的邊界事實上不太清晰。加之《立法法》對行政處罰、行政許可、行政強制三種主要行政手段權(quán)限的設(shè)置,在中央和地方之間如何分配規(guī)定得不很具體明確,導(dǎo)致地方立法機關(guān)無所適從[15]。

法律規(guī)范中的“罰則”是完整法律規(guī)范中的“制裁”部分。除了刑法規(guī)范的罰則需要由全國統(tǒng)一外,其他的處罰方式,應(yīng)當(dāng)有一部分允許由各個地方因地制宜的實施,以利于更有效地使用有限的管理資源,達(dá)成各個地方具體的治理目標(biāo)[16]。最高人民法院曾以“座談會紀(jì)要”的方式,就這個問題做出“司法解釋”:地方性法規(guī)就地方性事務(wù)處置已經(jīng)做出規(guī)定的,應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用②。這就從本質(zhì)上厘清了“地方性事務(wù)”的概念和主要內(nèi)容,有助于妥善解決部門規(guī)章與地方性法規(guī)之間的沖突。為此,就要進(jìn)一步補足“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”的規(guī)范要素,使中央和地方關(guān)系由模糊性治理,轉(zhuǎn)變?yōu)楦忧逦囊?guī)范化治理。與此同時,還要增加地方的“法定剩余控制權(quán),使地方自主事項法定化”[5]。在我國幾千年封建帝制統(tǒng)治時期,始終沿襲著“皇權(quán)不下縣”的陳舊體制。地方性事務(wù)治理基本上不是依靠法律,也沒有辦法做到像今天這樣“一地一策”“一地一法”,主要是依賴地方等級、血緣、財產(chǎn)關(guān)系上衍生的封建禮法制度來維持。也就是說,我國的地方立法并不是與生俱來的,它是國家治理體系建設(shè)和人大制度發(fā)展的必然產(chǎn)物。

我國地方立法起源于1979年制定的《地方組織法》。從科學(xué)立法、完整立法的視角看,我國地方立法肇始于1979年制定的《地方組織法》,完善和定型于2015年修正的《地方組織法》。2015年第五次修正的《地方組織法》,第七條規(guī)定省級人大、省級人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會,可以根據(jù)本地的具體情況和實際需要,在不同《憲法》、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下,制定和頒布有利于本地經(jīng)濟社會發(fā)展的地方性法規(guī)[17]。地方立法的根本價值在于滿足本地經(jīng)濟社會發(fā)展需要,服務(wù)于正在快速推進(jìn)的鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村建設(shè),為中華民族偉大復(fù)興提供強有力的法治保障。無論是哪一級抑或哪個層次的地方立法,其根本任務(wù)和立法宗旨只有一個,那就是要合理地調(diào)整“地方性事務(wù)”,增強地方治理的穩(wěn)定性和可預(yù)期性。

(三)地方法治擴散實踐樣態(tài)和有效推進(jìn)

地方法治存在和運行的根據(jù)在于經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)生動力。2010年“中國特色社會主義法律體系”如期建成,地方立法通過“地方性事務(wù)”的兩種解構(gòu)進(jìn)路,把地方立法工作有條不紊地向前扎實推進(jìn)。2023年修正的《立法法》,對地方立法的權(quán)限、機制等作了進(jìn)一步的完善。這次《立法法》的修正,是貫徹黨的二十大精神和落實國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的一個重大舉措?！读⒎ǚā返诎耸畻l、第八十一條規(guī)定,地方性立法不得與《憲法》、法律、行政法規(guī)相抵觸[18],“下位法”不得與“上位法”相抵觸,這是我國“法治統(tǒng)一”原則的基本要求。地方立法是否存在差異抑或抵觸的情形,需要以權(quán)利義務(wù)規(guī)范構(gòu)成的法律關(guān)系模式所蘊含的“法益”作為判斷標(biāo)準(zhǔn)。目前設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會所展開的立法實踐,主要是圍繞“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、生態(tài)文明建設(shè)、歷史文化保護、基層治理等方面的事項”[18]進(jìn)行立法的,立法性質(zhì)決定了不同地區(qū)之間的法治狀況,“處于割裂化的狀態(tài)之中,仍然是高度封閉的”[19]。2015年《立法法》授予所有設(shè)區(qū)的市的立法權(quán),帶來了地方立法權(quán)的擴容,地方法律規(guī)范在整個法律體系中的比重也逐步增加[20]。

地方立法權(quán)限擴容是適應(yīng)全面改革開放和推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需要。到2020年底全國所有貧困縣、貧困人口全部脫貧,56個民族14億人口整體進(jìn)入小康社會。國家在堅持鞏固脫貧成果的同時推進(jìn)鄉(xiāng)村振興,實現(xiàn)鞏固脫貧成果與鄉(xiāng)村振興無縫對接。在法治保障及時跟進(jìn)的問題上,一方面國家制定《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》(以下簡稱《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》),保障依法推進(jìn)鄉(xiāng)村振興,有序開展“鄉(xiāng)村治理”和“鄉(xiāng)村建設(shè)”兩大任務(wù)。另一方面及時修正《立法法》等相關(guān)法律,賦予地方立法機構(gòu)更多的立法權(quán)限,以適應(yīng)全面改革開放和推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需要。譬如,設(shè)區(qū)的市依據(jù)2023年新修正的《立法法》,對地方立法權(quán)限予以擴容、對法治成果予以擴散,就是一個鮮活有力的證明。地方立法權(quán)限擴容有助于法律體系的發(fā)展與完善,但是也可能導(dǎo)致不同層次、不同區(qū)域的法律規(guī)范,彼此之間呈現(xiàn)出相互抵觸的情況,甚至產(chǎn)生立法割據(jù)、立法碎片化的風(fēng)險,削弱法律體系的整體融貫程度,這是立法前瞻性必須考慮到的和必須防患于未然的事情。地方立法和法治得以存在的內(nèi)在根源,在于當(dāng)?shù)厣鐣l(fā)展的內(nèi)生性驅(qū)動需求;地方法治秩序得以運行和穩(wěn)定的內(nèi)生動力,在于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟穩(wěn)健發(fā)展和社會環(huán)境維護的迫切需要。要突破地方立法“高度封閉”的狀態(tài),就需要形成一種正向的、必要的“法治擴張”,讓不同地方的立法成果和“先行先試”的立法經(jīng)驗,成為彼此互相學(xué)習(xí)和相互借鑒的方式與路徑。其實無論是國家在立法條件尚不成熟的情況下,允許在某些指定的地方進(jìn)行“試錯”;還是在某些經(jīng)濟發(fā)達(dá)的地區(qū)搞“先行先試”的立法試驗,說到底都是為了把某一地法治建設(shè)經(jīng)驗和成果,迅速地擴張、傳播到其他地區(qū)去,以利于形成一種全國性的、正能量的規(guī)模效應(yīng)。

地方法治擴散最主要的是“制度維度”的擴散。地方法治擴散屬于廣義的“政策擴散”的范疇,是一個集計劃性與隨機性相統(tǒng)一的概念。這里的“計劃性”體現(xiàn)為地方法治擴散原本就是政府有計劃地推進(jìn)型法治表現(xiàn)形式;而“隨機性”則體現(xiàn)為地方法治擴散具有顯著的不穩(wěn)定性和不確定性,即使在中央政府主導(dǎo)的情況下,其法治試驗成果能否真正得到擴散,主要取決于地方法治擴散的具體實踐樣態(tài)及運行狀況[19]。這就要進(jìn)一步厘清地方改革先行與地方立法權(quán)限之間的關(guān)系。地方法治擴散的對象通常帶有“先行先試”的試驗性質(zhì),包括地方立法、依法行政、司法審判等諸多內(nèi)容。其實我國“地方法治擴散”,不只是來源于經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)生性驅(qū)動,實際上還有一個往往被忽視的外生驅(qū)動力。即是說一個地方的法治擴散實踐樣態(tài),有時候不是取決于內(nèi)生性驅(qū)動的狀況,而是取決于來自中央政府的外生驅(qū)動狀況,有什么樣的外生驅(qū)動力,就會形成什么樣的法治擴散形式。“外生驅(qū)動型”擴散模式,其外生動力主要源自中央政府。根據(jù)從強到弱的中央驅(qū)動力,歸納起來說,地方法治擴散主要存在三種類型:一是屬于“層級壓力型”擴散,這種類型主要來自中央或上級指定試點引發(fā)的法治擴散。二是屬于“樣板復(fù)制型”擴散,這種類型吸取了“層級壓力型”擴散的某些優(yōu)點和特點,但它并非來源于中央和上級的“指定”,而是通過努力“爭取”試點,從而啟動觸發(fā)機制所引發(fā)的擴散。三是屬于“典型輻射型”擴散,這類擴散主要是由地方自發(fā)進(jìn)行的法治試驗所引發(fā)的成果擴散,保證試驗成果能夠得到中央的關(guān)注和重視是其關(guān)鍵要素[19]。近年來評估結(jié)果利用率不高和實際效果不太理想,一直是制約“地方法治擴散”的瓶頸抑或短板[21]。這就需要在積極穩(wěn)妥推進(jìn)“地方法治擴散”成果的同時,與時俱進(jìn)地建立“地方法治擴散”效果的跨區(qū)域評價和評估機制,根據(jù)它所帶來的實際效果或效應(yīng),及時修正和防范這種“地方法治擴散”行為,在未來實踐中可能出現(xiàn)的抑或誘發(fā)的缺陷。

二、國家立法和地方立法的體制變遷

(一)《憲法》賦予全國人大及其常委會最高立法權(quán)

《憲法》確立全國人大為唯一行使立法權(quán)的國家立法體制。我國是一個統(tǒng)一的、由56個民族組成的多民族國家,不僅各地經(jīng)濟、文化、社會發(fā)展不均衡不充分,而且歷史文化傳統(tǒng)也各具差異性和特色。與此相適應(yīng)的國家立法體制,也必然是“一元多層”的結(jié)構(gòu)模式[16]。建立一個什么樣的、符合國情實際的立法體制,我國經(jīng)歷了幾代人的艱辛探索,最終才形成和確立了全國人大為唯一行使立法權(quán)的體制[22]。譬如,“五四憲法”第二十一條規(guī)定,“中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機關(guān)”;“五四憲法”第二十二條規(guī)定,“全國人民代表大會是行使國家立法權(quán)的唯一機關(guān)”[12]。即是說全國人民代表大會所擔(dān)負(fù)的主要職能,是代表國家和全體人民“行使國家立法權(quán)”。具體地說,就是依法履行修改《憲法》、制定和修改法律的神圣使命?！拔逅膽椃ā辈]有賦予全國人大常委會任何立法權(quán),全國人大常委會的職權(quán)職責(zé)主要是解釋法律、制定法令。當(dāng)時的“政務(wù)院”即現(xiàn)在的“國務(wù)院”,也沒有制定行政法規(guī)的權(quán)力,只有制定行政措施的權(quán)力[23]。另外,“五四憲法”還取消了一般地方享有的法令、法規(guī)和條例的(擬)制定權(quán),僅僅規(guī)定民族自治地方具有“自治條例”和“單行條例”的制定權(quán)[24]。

全國人大賦予全國人大常委會行使國家立法權(quán)的立法體制。1955年舉行的第一屆全國人民代表大會第二次會議,決定授予全國人大常委會在全國人大會議閉會期間,可以制定部分“單行法規(guī)”性質(zhì)的法律[25],全國人大常委會因之而獲得了部分制定國家法律的權(quán)力。1959年第二屆全國人大一次會議,又授權(quán)全國人大常委會“對現(xiàn)行法律中一些已經(jīng)不適用的條文,適時地加以修改,作出新的規(guī)定”[26]。需要明確指出的是全國人大這兩次授權(quán),確實賦予了它的常設(shè)機構(gòu)全國人大常委會很大一部分重要的立法權(quán),但是并沒有從根本上改變我國高度集權(quán)的立法體制狀況。

“八二憲法”賦予全國人大及其常委會國家立法權(quán)的立法體制。1982年制定的《憲法》(人們習(xí)慣稱“八二憲法”),“八二憲法”在總結(jié)前幾部《憲法》實施經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上,搭建了國家現(xiàn)行立法體制的根本框架。具體地說,就是把原來的全國人大為唯一行使立法權(quán)的體制,修改為由全國人大和它的常務(wù)委員會共同行使國家立法權(quán)的體制。這是我國立法體制一個重大的、根本性的改變和突破。但是這里存在著一個權(quán)力劃分的規(guī)定,即刑事、民事、國家機構(gòu)和其他的基本法律,必須由全國人大制定和負(fù)責(zé)修改[27]。除此之外,其他的法律統(tǒng)統(tǒng)改由全國人大常委會來負(fù)責(zé)制定和修改。與此同時,“八二憲法”也賦予國務(wù)院制定行政法規(guī)的權(quán)力。

《立法法》賦予全國人大常委會從程序上完善立法的權(quán)力。為在法治前提下推進(jìn)全方位改革和在改革中完善法治統(tǒng)一,全國人大2023年3月在修正《立法法》的時候,對這個問題進(jìn)行了補充完善。即把2015年《立法法》的第十三條,修改為現(xiàn)行《立法法》的第十六條,修改的具體內(nèi)容主要有兩點:一是規(guī)定全國人民代表大會及其常務(wù)委員會,可以就《立法法》規(guī)定的“特定事項”予以授權(quán)③;同時還授權(quán)全國人民代表大會及其常務(wù)委員會可以“暫時調(diào)整”“暫時停止”適用法律的部分規(guī)定。二是授權(quán)全國人民代表大會及其常務(wù)委員會,在其認(rèn)為修改法律的條件尚不成熟的情況下,可以延長“授權(quán)的期限”。總體說來,我國在完善全國人大及其常委會“專屬立法權(quán)”方面實現(xiàn)了三個重要突破[28],其中一個最大的突破,就是實現(xiàn)了全國人民代表大會授權(quán)全國人大常委會制定相關(guān)法律。在完善全國人大及其常委會立法程序和工作機制方面,歸納起來就是進(jìn)行了七大改革:一是增加了緊急立法程序;二是完善法律案的終止審議程序;三是明確有關(guān)國家機關(guān)可以提出法律解釋案;四是豐富和完善立法形式;五是明確基層立法聯(lián)系點的法律地位和作用;六是明確由全國人大常委會工作機構(gòu)編制立法技術(shù)規(guī)范;七是將監(jiān)察法規(guī)納入《立法法》進(jìn)行規(guī)范[28]。

(二)推行設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的地方立法體制

《立法法》賦予全國所有設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)。1956年毛澤東在《論十大關(guān)系》中指出:“在不違背中央方針的條件下,按照情況和工作需要,地方可以搞章程、條例、辦法,憲法并沒有約束?！盵29]毛澤東在這里實質(zhì)上提出了一個地方立法權(quán)的問題,認(rèn)為賦予地方立法權(quán)“五四憲法”并沒有約束。1979年《地方組織法》第六條規(guī)定、2004年修正的《地方組織法》第七條都規(guī)定,省級人民代表大會可以根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要,制定和頒布地方性法規(guī)。2015年修訂的《立法法》,事實上擴大了1979年《地方組織法》和2004年《地方組織法》對地方立法的授權(quán),決定一次性賦予全國所有設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán),這是一個極為重要的、破天荒的重大突破?！读⒎ǚā返谄呤l第二款規(guī)定,設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會,可以根據(jù)本市經(jīng)濟社會發(fā)展的具體情況和實際需要,“對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)”[10]77。

為貫徹落實《憲法》規(guī)定和黨的二十大精神,2023年3月全國人大會議對《立法法》進(jìn)行了再次修正?！读⒎ǚā返诎耸粭l,除了沿襲2015年《立法法》第七十二條第二款主要內(nèi)容外,將其中的“環(huán)境保護”修改為“生態(tài)文明建設(shè)”,以適應(yīng)黨的二十大提出的“生態(tài)文明建設(shè)”的需要。為適應(yīng)和滿足推進(jìn)鄉(xiāng)村振興建設(shè)的需要,增加了“基層治理”這項新的立法事項。與此同時,全國人大進(jìn)一步規(guī)范了民族自治地方的特殊立法權(quán)。“五四憲法”第七十條第四款規(guī)定,民族自治地方的人民代表大會享有制定“自治條例”和“單行條例”的權(quán)力。之所以說它是一種“特殊立法權(quán)”,就因為一般立法機關(guān)制定規(guī)章、辦法等不允許行使立法“變通權(quán)”。民族自治地方立法的根本原因,是依據(jù)本民族政治、經(jīng)濟、文化特點需要進(jìn)行立法。僅次于《憲法》的基本法《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》(以下簡稱為《民族區(qū)域自治法》),賦予民族自治地方立法機關(guān)“變通”執(zhí)行上位法、中央有關(guān)法律和政策的立法權(quán)。由于“變通”事實上改變了中央的立法規(guī)定,所以,《立法法》給民族自治地方立法加了一道“報全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后生效”的程序。到2020年我國地方立法權(quán)力配置狀況呈現(xiàn)為四種類型:一是省級政權(quán)享有地方立法權(quán);二是較大的市享有半個地方立法權(quán)(這個問題到2023年《立法法》的修改得到徹底解決);三是經(jīng)濟特區(qū)享有特區(qū)法規(guī)立法權(quán);四是民族自治地方享有自治立法權(quán)[24]。

“先行先試”的改革試點推動了地方立法質(zhì)量的提升。實踐表明,改革初期通過全國人大及其常委會授權(quán)和國務(wù)院賦權(quán)模式,激發(fā)了經(jīng)濟特區(qū)等地方巨大的區(qū)域發(fā)展活力,通過稅費減免、出口返利、先行破產(chǎn)、靈活土地政策等方式,造就中國持續(xù)四十多年的經(jīng)濟增長和社會繁榮,使中國一躍而成為世界第二大經(jīng)濟體。地方居民與地方立法機構(gòu)的近距離接觸,促使本地政府為本地居民負(fù)責(zé),推動了地方法治觀念和規(guī)則意識的大幅度提升,優(yōu)化了經(jīng)濟建設(shè)的社會環(huán)境[30]。盡管地方立法變通授權(quán)沒有列入《憲法》條文,但是《憲法》明確要充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性的原則,已經(jīng)詮釋了立法變通授權(quán)的基本內(nèi)涵[31]。《憲法》把“立法變通權(quán)”授予特定的地方立法機關(guān)依法行使,允許其根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的實際需要,通過有條件的變通“上位法”或“中央立法”的方式,為全面深化改革開放、全面推進(jìn)中國式現(xiàn)代化進(jìn)程,進(jìn)行“先行先試”的改革試點,確實發(fā)揮了功不可沒的巨大作用,尤其是促進(jìn)了民族自治地方立法積極性的有效發(fā)揮,也為“國家綜合配套改革試驗區(qū)”“浦東新區(qū)”和“海南自貿(mào)區(qū)”積累了立法經(jīng)驗。最高立法機構(gòu)之所以授權(quán)特定地方進(jìn)行“先行先試”和“立法變通”,目的就是為了積累成功的地方立法經(jīng)驗,然后形成規(guī)模以點帶面地予以推廣擴散,促進(jìn)整個國家的立法制度改善和立法質(zhì)量提升,這是國家縱向治理體系的獨特優(yōu)勢[31]。

黨的十八大以來,在完善地方性法規(guī)、規(guī)章的有關(guān)規(guī)制方面,我國實施了四大改革舉措:一是完善設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限的規(guī)定;二是明確區(qū)域協(xié)同立法;三是對浦東新區(qū)法規(guī)、海南自由貿(mào)易港法規(guī)作出規(guī)定;四是進(jìn)一步擴大部門規(guī)章制定主體范圍。與此同時,在全國全面推進(jìn)立、改、廢、釋工作,對原有已經(jīng)過時的、不適應(yīng)全面改革開放需要的、不利于推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理的地方性法規(guī)及時予以清理。黨的十八屆四中全會決定明確提出,對那些已經(jīng)不適應(yīng)全面改革開放要求的法律法規(guī),要及時予以修改、完善和廢止。這既是保證地方經(jīng)濟社會發(fā)展法律規(guī)范體系科學(xué)、和諧、統(tǒng)一的一項重要舉措,也是對新時代立法適應(yīng)鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理需要的必然要求。《法治中國建設(shè)規(guī)劃(2020-2025年)》也明確提出,針對彼此之間存在不一致、不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)的地方性法規(guī),要及時組織專門力量予以甄別、修正和清理。為貫徹黨的十八屆四中全會和黨的十九大、二十大會議精神,2023年新修正的《立法法》增加了對不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)予以清理、廢除的內(nèi)容。

(三)現(xiàn)行《立法法》擴大地方自主立法的權(quán)限

《立法法》賦予地方立法機關(guān)“變通立法”和“先行性立法權(quán)”。根據(jù)2015年《立法法》第八條“法律保留”條款的規(guī)定[10]71,我國采取以立法事項的重要性程度,作為中央和地方立法權(quán)配置的重要指標(biāo)。譬如,《立法法》第七十三條第二款規(guī)定,“屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項”[10]77,地方人民代表大會和常務(wù)委員會、地方人民政府,可以就此事項做出規(guī)定,這是《立法法》賦予地方立法機關(guān)的主要的、法定的立法權(quán)。依據(jù)《立法法》第七十三條第二款規(guī)定,《立法法》第八條規(guī)定之外的立法事項,由中央與地方共享,這是《立法法》首次提供的“中央與地方共享”的立法權(quán)規(guī)定[10]71。一些法律、行政法規(guī)授權(quán)地方立法機關(guān),就某一具體事項進(jìn)行立法的規(guī)定,在一定程度上支持了這一判斷結(jié)論。2023年修正后的《立法法》規(guī)定,“有關(guān)部門認(rèn)為需要制定行政法規(guī)的,應(yīng)當(dāng)向國務(wù)院報請立項”[18]。就有關(guān)事項“向國務(wù)院報請立項”,這在實質(zhì)上就是賦權(quán)地方立法機關(guān)向國務(wù)院爭取立法的專項事項。就《立法法》的相關(guān)規(guī)定看,《立法法》對全國人大及其常委會行使的立法權(quán),沒有做出任何權(quán)限設(shè)定的限制性規(guī)定。但是必須看到這種沒有限制的立法權(quán),有時也可能會由于忽視地方歷史文化和經(jīng)濟社會發(fā)展的差異性,致使最高立法機關(guān)制定出來的法律文本出現(xiàn)脫離地方實際的情況。

《立法法》賦予地方立法機關(guān)“地方專屬性立法”制定權(quán)。從地方差異性角度看,凡是出現(xiàn)下面三種情況的,可以劃定為“地方專屬性立法”事項:(1)中央立法權(quán)是一種權(quán)力,是權(quán)力就必須有明確的權(quán)力邊界。在中央立法與地方立法的相互關(guān)系中,可以思考劃出一個中央立法權(quán)不應(yīng)當(dāng)介入的“地方專屬立法”事項范圍,以確保地方立法機關(guān)能夠依法獨立行使自主立法權(quán)。(2)立法是一種以充分立法信息為基礎(chǔ)的政治決斷行為,由于我國幅員遼闊、民族、人口眾多,加之面臨“世界百年未有之大變局”,國內(nèi)外不確定性、不穩(wěn)定性因素增多、瞬息萬變,勢必會影響和制約中央立法機關(guān)獲取“全面、準(zhǔn)確、足夠的立法信息”的能力,屬于中央立法機關(guān)不能保證充足的立法信息的地域,建議將其設(shè)定為“地方專屬性立法”地域。(3)我國客觀上存在相當(dāng)多的純粹的“地方性事務(wù)”,中央立法機關(guān)立法能力不足,只能由地方性法規(guī)作規(guī)定。建議直接把這類立法事項劃入“地方專屬性立法”事項范圍,這樣做可以預(yù)防中央立法機關(guān)因立法能力不足而制定出不切合地方實際的法律[1]。

《立法法》規(guī)定的地方立法變通機制,只有經(jīng)濟特區(qū)立法和民族自治地方立法可以適用。譬如,民族自治地方制定“自治條例”和“單行條例”就屬于變通性立法的范圍,需要從《憲法》規(guī)定的統(tǒng)一的多民族國家的民族關(guān)系實際出發(fā),正確理解和精準(zhǔn)實施民族自治地方的立法變通權(quán)。但是無論具體情況如何千差萬別,地方立法都不得抵觸或變通《憲法》規(guī)定,這是地方立法一條不可逾越的“底線”和不可觸碰的“高壓線”,否則就屬于超出“法治統(tǒng)一”所能容忍的幅度?！读⒎ǚā分再x予某些特定地方“先行性立法權(quán)”,完全是基于這些地方差異性的客觀存在。只要中央立法機關(guān)承認(rèn)和正視地方差異性存在的客觀現(xiàn)實,賦予特定地方“變通性立法權(quán)”“先行性立法權(quán)”,就具有其合法性和正當(dāng)性,就可以使國家法治統(tǒng)一原則更具有適應(yīng)性。對于地方立法機關(guān)行使“地方變通性立法權(quán)”的限制性規(guī)定,其內(nèi)容主要體現(xiàn)在三個方面:一是立法主體僅限于省一級地方性法規(guī)制定主體;二是立法內(nèi)容僅限于中央與地方共享的立法事項;三是地方變通性立法可以改變法律、行政法規(guī)的規(guī)定,但不得與《憲法》相抵觸[1]。

《立法法》賦予地方人民政府“制定規(guī)章”的權(quán)力?，F(xiàn)行《立法法》第八十二條規(guī)定,省級和設(shè)區(qū)市級所在地的人民政府,可以依據(jù)法律、行政法規(guī)和本地“上位法”的規(guī)定,針對本地方經(jīng)濟、文化和社會發(fā)展的實際需要,尤其是根據(jù)鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村建設(shè)的實際需要,抑或依據(jù)“本行政區(qū)域的具體行政管理事項”制定規(guī)章[10]78。地方人民政府依法制定的政府規(guī)章,無論是就立法權(quán)限還是就立法內(nèi)容看,都小于《立法法》第七十三條關(guān)于“地方性事務(wù)”[10]77的法律規(guī)定。結(jié)合《憲法》第一百零七條所列舉的職權(quán)類型、財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分系列等諸多內(nèi)容[9]13,除了《立法法》規(guī)定的屬于“本行政區(qū)域的具體行政管理事項”外,其他統(tǒng)統(tǒng)不屬于《立法法》第八條保留條款規(guī)定的事項。這也即是說,在不與上位法發(fā)生抵觸的前提下,理應(yīng)將這些立法事項統(tǒng)統(tǒng)納入“地方性事務(wù)”的立法范圍。

三、地方立法的能力創(chuàng)新與質(zhì)量提升

(一)立法能力是提升地方立法質(zhì)量的根本保證

立法能力是立法者在立法過程中表現(xiàn)出來的能力。就概念而言,立法能力是立法者在立法過程中為實現(xiàn)立法目的、滿足立法需求所具備的能力和能量。地方立法能力具有地方性、法律性和社會性三重屬性,地方立法能力一般分為地方立法需求識別能力、特色反饋能力、立法計劃執(zhí)行能力、立法審查能力和立法信息公開能力。立法能力既是立法機關(guān)合法、合理、高效行使立法權(quán)的基礎(chǔ),也是衡量立法質(zhì)量優(yōu)劣的一項核心指標(biāo)[32]。

地方立法能力不足是制約地方立法質(zhì)量提升的一大隱患。地方立法能力主要體現(xiàn)為地方立法的領(lǐng)導(dǎo)能力、組織能力、策劃能力和實施能力,具體涉及到參與立法的人員的立法素質(zhì)問題。未來要充分挖掘地方立法潛力、發(fā)揮地方立法作用,就必須明晰地方立法在國家立法體系和國家治理體系中的角色定位。地方在法治國家建設(shè)中具有“三個層面的雙重性”特征:一是實施主體的雙重性,二是實施目標(biāo)的雙重性,三是績效評價的雙重性[33]。地方立法長期以來追求絕對的“地方特色”,認(rèn)為地方立法權(quán)之所以重要和必要,就是因為各個地方都有其與眾不同的經(jīng)濟、文化、社會管理事項需要依法治理[16]。其實地方立法不應(yīng)當(dāng)過分突出調(diào)整對象本身的不同,因為有些東西并不是人為可以改變得了的。而應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同地方實現(xiàn)社會治理的特定需要,突出地方立法解決實際問題的針對性、適用性、靈活性和有效性。地方所立的地方性法規(guī)究竟適用不適用?有沒有地方特色?有沒有立法質(zhì)量?正如“鞋子合不合腳,只有穿上才知道”。地方立法相對集中地使用和管理立法資源,形成特定的法律規(guī)范和法律機制,可以避免一味地追求表面“特色”而耗費立法資源[16]。

地方立法具有國家立法不可替代的功能作用?！敖ㄔO(shè)社會主義法治國家”[9]3目標(biāo)任務(wù)的實現(xiàn),需要發(fā)揮地方與中央的雙向合力作用才行,沒有抑或失去地方立法的功能作用,單靠中央立法是沒有辦法完成建設(shè)社會主義法治國家艱巨任務(wù)的,地方終究是中央存在與發(fā)展的重要基礎(chǔ)和關(guān)鍵支撐[33]。2015年第一次修正《立法法》,賦予所有設(shè)區(qū)的市的立法權(quán),實際上就是把地方?jīng)Q策納入《立法法》調(diào)整的整體框架[34]。2023年第二次修正的《立法法》第八十二條第二款規(guī)定,“屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項”,地方立法機關(guān)可以制定“地方性法規(guī)”[18]。這里所論及的“地方性事務(wù)”,是指“具有區(qū)域性特點的,應(yīng)由地方立法機關(guān)予以立法調(diào)整的事務(wù)”[11]。從一定意義上說,地方性事務(wù)是整個國家事務(wù)的有機組成部分。通過地方立法程序和立法機制穩(wěn)妥地處理好地方性事務(wù)問題,就是對整個國家事務(wù)治理的重要貢獻(xiàn),對法治體系在新時代更好地發(fā)揮作用具有不可估量的價值。

地方立法機關(guān)抑或政府制定的法規(guī)政策質(zhì)量的好壞,多與差序格局結(jié)構(gòu)下的立法需求邏輯、地方性知識指引下的立法機關(guān)自主創(chuàng)新邏輯密切相關(guān)。越是底層設(shè)區(qū)的市的地方立法,越是容易受到當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)人偏好、利益集團、突發(fā)事件、社會問題的嚴(yán)重程度諸多因素的影響,更主要的是受到立法者立法能力不足的制約。因而學(xué)界提出的“社會政策發(fā)展取向”,是符合社會公平正義的發(fā)展邏輯的[35]。譬如,在脫貧攻堅時期民族自治地方制定的“精準(zhǔn)扶貧政策”,就是地方政府依據(jù)“地方性知識”所采取的扶貧創(chuàng)新舉措。立法者通過切身體驗和深入扎實的立法調(diào)研工作,在全面掌握本地區(qū)貧困人口的數(shù)量、分布、致貧原因及其潛在優(yōu)勢的基礎(chǔ)上,以“一村一策、一戶一策”的脫貧方式予以立法規(guī)劃,將扶貧資源與貧困村和貧困戶的實際需求實現(xiàn)有效對接[36]。從這個視角看,地方立法能力實際上包括地方立法機關(guān)的認(rèn)知能力、決策能力、起草能力、協(xié)調(diào)能力、論證能力、審議能力和解釋能力。

地方立法機關(guān)的實際立法能力如何,是決定地方立法質(zhì)量高低、管不管用的關(guān)鍵所在,立法能力本質(zhì)上體現(xiàn)為立法的生產(chǎn)力[37]。立法能力所強調(diào)和凸顯的既是實現(xiàn)立法目的的先決條件,也是立法機關(guān)現(xiàn)實立法能力和立法成功率的顯著標(biāo)志。人們通常所說的立法能力建設(shè),就是指基于對立法能力概念化的理解,去探求其深層次的決定因素,達(dá)到提升立法能力、立法質(zhì)量和立法效率的目標(biāo)[37]。從一定意義上說,立法能力既是立法者完成立法任務(wù)必須具備的綜合性能力,也是立法者在地方立法過程中體現(xiàn)出來的真實本領(lǐng)。立法者的立法能力與立法效能成正比關(guān)系,立法產(chǎn)品質(zhì)量高,表明立法者立法能力強;反之,立法產(chǎn)品質(zhì)量低下,則表明立法者立法能力弱。良法善治的形成,離不開立法者的立法能力。

無論是國家立法者的立法能力,還是地方立法者的立法能力,都是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要依托,是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保證。我國于2000年3月出臺第一部規(guī)范立法的專門法《立法法》,2015年3月對這部法律進(jìn)行了第一次修正,2023年3月對這部法律進(jìn)行了第二次修正,明確規(guī)定要“規(guī)范立法活動,健全國家立法制度,提高立法質(zhì)量”[18]。至此,我國立法取得了顯著的成就,一些重要立法、重點領(lǐng)域立法取得重要進(jìn)展,2020年5月28日通過的《中華人民共和國民法典》(以下簡稱為《民法典》)就是一個典型而鮮活的例證。

(二)立法協(xié)商是提升地方立法質(zhì)量的重要途徑

公眾參與立法制度是提升地方立法質(zhì)量的重要渠道。地方人大實施立法協(xié)商程序和協(xié)商機制,是貫徹落實社會主義協(xié)商民主制度與人民代表大會制度相連接的落腳點,是新時代踐行“全過程人民民主”的集中體現(xiàn),是推動廣大民眾參與地方立法實踐活動的有效途徑。依據(jù)《憲法》《民族區(qū)域自治法》和《立法法》規(guī)定,人民群眾可以通過合法途徑行使法律賦予的民主政治權(quán)利,直接參與抑或間接參與管理國家事務(wù)、經(jīng)濟事務(wù)和社會事務(wù)。社會公眾參與地方立法協(xié)商、對地方立法中的重大問題表達(dá)自己的意見,是《憲法》、《民族區(qū)域自治法》和《立法法》賦予公民的政治權(quán)利。所以,把立法協(xié)商和公眾參與規(guī)定為協(xié)商民主機制,納入人民代表大會制度的框架范圍內(nèi),是全面深化體制機制改革、全面推進(jìn)依法治國的要求與體現(xiàn),也符合“全過程人民民主”的實踐機理[38]。把特定的或不特定的社會成員,統(tǒng)統(tǒng)都納入?yún)f(xié)商主體的范疇,就是在本質(zhì)上賦予地方立法機關(guān)在協(xié)商上的自主選擇權(quán),這個定位是與地方人大主導(dǎo)立法原則相契合的[38]。

公眾參與地方立法已成為地方治理法治化的必然要求。公眾參與地方立法的方式和途徑,主要有立法聽證會、立法座談會、立法論證會和立法征集建議等。但是目前還沒有統(tǒng)一的公眾參與地方立法的法律規(guī)范,沒有對公眾參與形式做周密的程序規(guī)定,公眾參與地方立法的主體主要是個人,公民和組織共同參與的方式,目前還缺乏具體制度安排,對擴大公眾參與缺乏相應(yīng)的配套制度和措施。因此,把政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士與普通公民等特定或不特定的社會成員,統(tǒng)統(tǒng)納入地方人大立法協(xié)商的范疇,既符合《憲法》對人民代表大會的制度規(guī)定和制度安排,也完全符合地方人大立法制度的運作邏輯[38]。其實單個的公民個人參與,不僅降低了參與過程的效率,而且使得公眾對立法機關(guān)發(fā)揮作用的能力下降,有效的公眾參與應(yīng)當(dāng)形成有組織的聲音。鑒于地方立法質(zhì)量亟待提高的實際情況,地方立法機關(guān)可通過制定“地方人大立法協(xié)商條例”的方式和途徑,統(tǒng)一規(guī)范地方立法協(xié)商活動的具體事項和事宜。為此,2023年修正的《立法法》,注重把規(guī)范和完善改革與法治關(guān)系的一些經(jīng)典論述,經(jīng)過提煉并使之規(guī)范化、法律化,作為一項立法原則增補為《立法法》的第九條[10]71。與此同時還對民主立法原則作了補充完善,增加為《立法法》第六條第一款,明確規(guī)定:“立法應(yīng)當(dāng)堅持和發(fā)展全過程人民民主,尊重和保障人權(quán),保障和促進(jìn)社會公平正義?！盵18]

(三)高質(zhì)量立法是提升地方立法質(zhì)量的主要手段

高質(zhì)量地方立法有助于社會治理發(fā)展水平取得新突破?！耙婪⒎ā笔?000年《立法法》確立的一項重要的立法原則。概括起來說,“依法立法”主要有兩層含義:“依法立法”的第一層含義,是明確規(guī)定地方立法主體,應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循法律規(guī)定的“立法權(quán)限”和“立法程序”,強調(diào)這是實施“依法立法”原則的核心要旨。“依法立法”的第二層含義,是規(guī)定各級立法機關(guān)在依法行使立法權(quán)的時候,應(yīng)當(dāng)從國家的整體利益出發(fā),防止部門利益法律化,防止立法中的地方保護主義傾向[28]。2023年新修正的《立法法》,新增設(shè)了“區(qū)域協(xié)同立法制度”,進(jìn)一步拓展了地方立法協(xié)同立法的空間,使得區(qū)域協(xié)同立法成為一種新的立法實踐樣態(tài)[39]。盡管地方早已開啟地方政府協(xié)同立法的法治實驗,但是把它規(guī)規(guī)矩矩地載入《立法法》卻是首次?！读⒎ǚā返诎耸龡l規(guī)定,省級立法機關(guān)根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要,可以協(xié)同制定地方性法規(guī),在本行政區(qū)域或者有關(guān)區(qū)域范圍內(nèi)實施[18];省級和設(shè)區(qū)的市、自治州,可以建立與完成協(xié)同立法任務(wù)相一致的區(qū)域協(xié)同立法工作機制[18]。

《立法法》賦予省級和設(shè)區(qū)的市人民政府協(xié)同制定地方法規(guī)的權(quán)力。省級人民政府和設(shè)區(qū)的市的人民政府根據(jù)實際需要協(xié)同制定地方性法規(guī),不僅可以增加地方政府參與區(qū)域立法協(xié)作的主動性和積極性,而且有利于促進(jìn)地方立法資源共建、共享、減少地區(qū)間的規(guī)范沖突,增進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展制度供給和地方立法質(zhì)量提升[40]。區(qū)域協(xié)同發(fā)展重點面向區(qū)域改革中的共性需求和區(qū)域發(fā)展中的共性難題,通過協(xié)同立法解決城鄉(xiāng)和區(qū)域之間存在的發(fā)展不平衡不充分問題,優(yōu)化和促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,達(dá)成和實現(xiàn)區(qū)域之間共建、共治、共享的目的。解決地方之間業(yè)已存在的法治沖突現(xiàn)象,充分發(fā)揮區(qū)域范圍內(nèi)建設(shè)、發(fā)展、法治的示范引領(lǐng)作用,是實現(xiàn)區(qū)域法治現(xiàn)代化、地方治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一條重要路徑[40]。

《立法法》把區(qū)域協(xié)同立法歸屬于地方性法規(guī)。盡管區(qū)域協(xié)同立法的結(jié)果可能是在上級權(quán)力機構(gòu)的組織和引領(lǐng)下,由許多地方政府共同參與的立法活動取得的,但是從它的性質(zhì)上看仍然要歸屬于地方性法規(guī)。這就需要從《憲法》規(guī)定的意義上,正確地理解區(qū)域協(xié)同立法的依據(jù)和界限,以實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同立法的合憲性和合法性。即是說,區(qū)域協(xié)同地方可以就共同治理事項展開協(xié)同立法、避免重復(fù)立法,避免在同一個區(qū)域范圍內(nèi)不同的地方性法規(guī)相互抵觸、相互打架,這樣做有利于區(qū)域協(xié)同治理和提高地方立法質(zhì)量。在必要的時候和適當(dāng)?shù)那闆r下,中央立法機構(gòu)可以對區(qū)域協(xié)同立法進(jìn)行必要的、主動性地干預(yù),以中央立法機構(gòu)的權(quán)威性和高瞻遠(yuǎn)矚防患于未然,指導(dǎo)和推動特定區(qū)域或特定事項的區(qū)域協(xié)同立法。在不損害中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和法治統(tǒng)一的前提下,各級地方人大及其常委會更需要積極履行中央委托的協(xié)同立法任務(wù)[41],以滿足《憲法》第二十七條中“不斷提高工作質(zhì)量和工作效率,反對官僚主義”[9]5的要求,謀求和實現(xiàn)地方高質(zhì)量立法。各區(qū)域之間之所以能夠形成協(xié)同立法趨勢和效果,是因為立法主體自愿通過運用其自身的意志,同意與其他的立法主體就共同的立法對象做出調(diào)整,最終達(dá)到和實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、合作共贏的目的?？梢哉f,處于起步和有序發(fā)展初級階段的協(xié)同立法,是當(dāng)下高質(zhì)量地方立法的一種有效途徑和具體模式。需要指出的是《立法法》和《地方組織法》這兩部法律,并沒有對區(qū)域協(xié)同立法事項與立法權(quán)限做出明確規(guī)定。

在“十四五規(guī)劃”實施期間乃至更長的一段時期內(nèi),不僅要致力于加強區(qū)域之間的協(xié)同立法,更要反對和破除立法中的“地方保護主義”等傾向。地方立法權(quán)的行使不得侵犯國家“專屬立法”權(quán),不能侵犯、損害和影響國家立法的權(quán)威性,必須防止出現(xiàn)區(qū)域協(xié)同立法僭越國家立法權(quán)的情形,保證法律體系的和諧統(tǒng)一與區(qū)域協(xié)同[40]。為了防止和避免設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)可能被濫用情況的發(fā)生,《立法法》第八十一條在賦予設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)的同時,賦予省級人大常委會對設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)的審批權(quán),即“設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)須報省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后施行”[18]。該規(guī)定的目的在于通過防御性的制度安排和制度監(jiān)督,達(dá)到嚴(yán)防和避免設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)失范和失序?！读⒎ǚā返诎耸粭l同時還規(guī)定,省級人大常委會審批設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)只有一個,就是“對其合法性進(jìn)行審查”[18],其他內(nèi)容都不在審查范圍之內(nèi)。但是省級人大常委會對設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)審批權(quán),不包括設(shè)區(qū)的市的政府制定的地方政府規(guī)章,《立法法》第九十五條第二款規(guī)定,地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)由“政府常務(wù)會議或者全體會議決定”[18]。這里需要指出的是省級人大常委會對設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的審批,實際上存在著一定的越權(quán)違規(guī)現(xiàn)象,在某種程度上“侵犯”了設(shè)區(qū)的市人大及其常委會享有的地方性法規(guī)制定權(quán)[42]。建議未來在設(shè)區(qū)的市地方立法備案審查制度比較成熟的情況下,廢除現(xiàn)行的省級人大常委會對設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)審批權(quán)制度,賦予設(shè)區(qū)的市人大及其常委會完整的地方立法權(quán)[42]。立法評估作為評價地方立法草案的重要標(biāo)準(zhǔn),檢驗地方立法質(zhì)量的有效手段,已經(jīng)受到理論和實務(wù)部門越來越廣泛的青睞和重視,有必要進(jìn)一步擴展《立法法》規(guī)定的立法評估事項[43]。

注釋：

① 《中華人民共和國立法法》第八十一條規(guī)定:“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要,在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下,可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、生態(tài)文明建設(shè)、歷史文化保護、基層治理等方面的事項制定地方性法規(guī),法律對設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項另有規(guī)定的,從其規(guī)定?！币姟度嗣袢請蟆?023年3月14日第14版。

② 最高人民法院《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀(jì)要》指出:“地方性法規(guī)對屬于地方性事務(wù)的事項作出的規(guī)定,應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用?！币姟吨腥A人民共和國最高人民法院公報》2004年第6期,第5-8頁。

③ 《中華人民共和國立法法》第十六條規(guī)定:“全國人民代表大會及其常務(wù)委員會可以根據(jù)改革發(fā)展的需要,決定就特定事項授權(quán)在規(guī)定期限和范圍內(nèi)暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定。暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定的事項,實踐證明可行的,由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會及時修改有關(guān)法律;修改法律的條件尚不成熟的,可以延長授權(quán)的期限,或者恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定?！币姟度嗣袢請蟆?023年3月14日第14版。