趙全軍

提要：整體性治理理論是新公共管理理論之后較為主流的公共管理理論新范式,基于這一理論提出了“技術(shù)優(yōu)化制度”的改革主張,“整體智治”是數(shù)字時代人才發(fā)展治理轉(zhuǎn)型的必然趨勢。“整體智治”治理模式以互聯(lián)互通為基礎(chǔ)、以數(shù)據(jù)驅(qū)動為牽引、以系統(tǒng)重塑為方向,意味著人才發(fā)展治理體系的“全方位重構(gòu)”。當(dāng)前我國各地人才領(lǐng)域的數(shù)字化改革風(fēng)起云涌,“集成”“協(xié)同”“賦能”等改革舉措的實施,在人才領(lǐng)域引發(fā)了一連串的“化學(xué)反應(yīng)”,“整體智治”的理念和效應(yīng)在人才發(fā)展治理體系中逐步顯現(xiàn)。但也必須看到,與“整體智治”的轉(zhuǎn)型要求相比,當(dāng)下人才工作數(shù)字化改革還面臨著“轉(zhuǎn)型的煩惱”,其中“非技術(shù)障礙”“改革異化”“如何賦責(zé)”等一系列難題亟待破解。為此,需要技術(shù)域、組織域、管理域、思想域等多域協(xié)同變革,必須對人才發(fā)展治理的戰(zhàn)略、機制、平臺、要素等進行系統(tǒng)性重塑。

引 言

人才是推動經(jīng)濟社會發(fā)展的第一資源,人才發(fā)展治理始終是各級各地黨委政府的中心工作,在政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中占據(jù)著重要地位。在以職能分工為基礎(chǔ)的科層制政府體系下,目前我國與人才發(fā)展治理有關(guān)的政府職能主要分散在人才、科技、人社、經(jīng)信、教育、財政等不同的部門體系中,雖然各級各地黨委政府均在當(dāng)?shù)氐慕M織系統(tǒng)中設(shè)立了“人才工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”,且該機構(gòu)具有牽頭協(xié)調(diào)職能,但人才發(fā)展治理的日常事務(wù)主要由各個部門按照職能分工負(fù)責(zé)。政府的制度設(shè)計和組織架構(gòu)是治理的基礎(chǔ),科層制的政府體系往往存在著信息不對稱、各自為政、條塊分割等體制性缺陷。因此,在人才發(fā)展治理中時常會出現(xiàn)政出多門、協(xié)同不力、重復(fù)浪費等“碎片化”的治理困境,比如,人才項目的重復(fù)申報、人才數(shù)據(jù)的部門分割、人才信息系統(tǒng)的多頭設(shè)立等。這樣的治理困境不僅發(fā)生在橫向的職能部門之間,有時也發(fā)生在縱向的上下級政府之間。為此,如何突破科層制政府體制帶來的人才發(fā)展治理碎片化難題,一直是人才工作理論和實踐領(lǐng)域關(guān)注的焦點問題。

要彌補這種體制性的缺陷,僅僅囿于科層體系內(nèi)進行改革探索無疑存在困境,必須對政府運行邏輯特別是要在組織和制度層面謀求突破。在不少試圖破解傳統(tǒng)架構(gòu)治理缺陷的探索中,整體性治理理論提出了“以技術(shù)創(chuàng)新來驅(qū)動制度優(yōu)化”的改革方案,為破解這一困境提供了一種另辟蹊徑的思路。整體性治理理論主張運用現(xiàn)代信息技術(shù)來拆除部門之間的藩籬、整合部門的業(yè)務(wù)和服務(wù),以實現(xiàn)對政府“碎片化”治理的戰(zhàn)略性回應(yīng)。從實踐來看,政府對現(xiàn)代信息技術(shù)的運用是一個循序漸進的過程,在早期主要推進的是“電子政務(wù)”工作,人才工作的信息化主要表現(xiàn)為“政府上網(wǎng)”,即建立人才部門的工作網(wǎng)站,對外主要發(fā)揮“公告欄”“展示板”的作用,對內(nèi)主要是推動政務(wù)辦公自動化,在功能上還未實現(xiàn)向“溝通平臺”“治理工具”轉(zhuǎn)變的目標(biāo)。因此,這種技術(shù)途徑的努力無法在實踐中達到理論預(yù)期。

黨的十八大以來,伴隨著信息技術(shù)的不斷升級,“數(shù)字中國”建設(shè)加快推進,中國政府的信息化改革由1.0版的“電子政務(wù)”逐步升級為2.0版的“數(shù)字政府”建設(shè)。在這一浪潮之下,數(shù)字技術(shù)不斷賦能人才工作,在人才工作領(lǐng)域催生了大量新的人才發(fā)展治理實踐,成為政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的重要場景和領(lǐng)域。那么,按照整體性治理理念的要求,數(shù)字時代的人才發(fā)展治理轉(zhuǎn)型將會呈現(xiàn)出什么樣的趨勢特征?當(dāng)前各地如火如荼的人才工作數(shù)字化改革實踐是否能達到“技術(shù)優(yōu)化制度”的理論預(yù)期?為此,本文立足公共管理理論的研究范式,從整體性治理理論視角出發(fā),在對數(shù)字時代人才發(fā)展治理轉(zhuǎn)型的發(fā)展趨勢(以整體智治為主要取向的應(yīng)然狀態(tài))和當(dāng)前各地人才工作改革的實踐狀況(以集成、協(xié)同和賦能為主要特征的實然狀態(tài))進行系統(tǒng)梳理和比較分析的基礎(chǔ)上,就人才發(fā)展治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型面臨的突出難題及未來深化改革的路徑選擇進行深入的理論探討。

一、“整體智治”:數(shù)字時代人才發(fā)展治理轉(zhuǎn)型的趨勢方向

整體性治理理念于20世紀(jì)90年代發(fā)端于英國、澳大利亞等西方國家,是新公共管理運動后一種較為主流的公共管理理論新范式。根據(jù)?？怂沟亩x,這一理論范式主張“以公民需求為治理導(dǎo)向,以信息技術(shù)為治理手段,以協(xié)調(diào)、整合、責(zé)任為治理機制,對治理層級、功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問題進行有機協(xié)調(diào)與整合,推動政府治理不斷從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合,為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務(wù)”(1)史云貴、周荃:《整體性治理: 梳理、反思與趨勢》,《天津行政學(xué)院學(xué)報》2014年第5期。?；谶@樣的內(nèi)涵界定,協(xié)調(diào)和整合成為整體性治理最核心的要求,帕切克·鄧?yán)S等這一領(lǐng)域的代表性學(xué)者在構(gòu)建數(shù)字治理相關(guān)理論時,便尤為強調(diào)“基于協(xié)同、整體價值理念的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型”(2)P. Dunleavy, “Digital Era Governance: IT Corporations, the State, and E-Government,” Oxford University Press, 2006, p.48.。因此,相較于新公共管理理論片面強調(diào)現(xiàn)代信息技術(shù)作為外生工具對政府的外在改造,整體性治理理論要求推動數(shù)字技術(shù)與政府治理體系的雙向嵌入,“尤其關(guān)注對政府內(nèi)部流程的再造以及對‘國家—社會’關(guān)系的重塑”(3)鮑靜、范梓騰、賈開:《數(shù)字政府治理形態(tài)研究: 概念辨析與層次框架》,《電子政務(wù)》2020年第11期。,突出信息技術(shù)運用對政府治理理念和體制機制創(chuàng)新的價值意義。

從上述的分析中不難發(fā)現(xiàn),整體性治理理論主張的“技術(shù)優(yōu)化制度”改革方案,其目的就是要推動政府治理實現(xiàn)“智治+整體”的治理目標(biāo),即構(gòu)建起“整體智治”的政府治理新模式。根據(jù)郁建興等學(xué)者的研究界定,“整體智治”主要包括三方面含義:一是體制層面,主張整體治理。強調(diào)政府部門、市場機構(gòu)、社會組織和民眾等治理主體之間的有效協(xié)調(diào),尤為重視政府內(nèi)部協(xié)同整合、推動政府作為一個整體回應(yīng)公共治理需求。二是技術(shù)層面,主張智慧治理。強調(diào)運用數(shù)字技術(shù)為“整體治理”提供工具支持,助力治理主體的有效協(xié)調(diào)。三是目標(biāo)層面,主張精準(zhǔn)治理。致力于使政府治理更為有效,即“公共治理行為及時準(zhǔn)確地回應(yīng)特定公共治理需求”(4)郁建興、黃飚:《“整體智治”: 公共治理創(chuàng)新與信息技術(shù)革命互動融合》,《人民周刊》2020年第12期。。由此可見,“整體智治”雖然依賴人工智能、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等前沿數(shù)字技術(shù)的牽引,但卻應(yīng)將其視為基于數(shù)據(jù)的系統(tǒng)性制度和組織模式。

就人才工作而言,面對著數(shù)字技術(shù)對政府治理體系的全面滲透,一方面,人才發(fā)展治理不可避免地要經(jīng)受數(shù)字化的洗禮,傳統(tǒng)的治理模式面臨著效力下降甚至是失靈的重大挑戰(zhàn);另一方面,新興數(shù)字技術(shù)的不斷迭代更新,不僅可以為人才工作提供工具層面的革新,還為人才發(fā)展治理理念、規(guī)則和生態(tài)的全方位變革提供了可能。也就是說,人才發(fā)展治理作為政府治理體系建設(shè)的一個重要組成部分,理應(yīng)順應(yīng)數(shù)字時代政府治理轉(zhuǎn)型的總體趨勢,以數(shù)字化改革來賦能帶動人才發(fā)展治理變革,加快向“整體智治”的治理新模式轉(zhuǎn)型。這樣的治理模式轉(zhuǎn)型具有“系統(tǒng)性重塑”的變革特點,不僅意味著“從數(shù)據(jù)連接到賦能驅(qū)動,甚至意味著結(jié)構(gòu)性再造的重大躍遷”(5)胡重明:《“政府即平臺”是可能的嗎?一個協(xié)同治理數(shù)字化實踐的案例研究》,《治理研究》2020年第3期。,具有不同于電子政務(wù)治理模式的顯著特征。

(一)以“互聯(lián)互通”為基礎(chǔ)的治理

在整體性治理的語境下,數(shù)字化轉(zhuǎn)型首先意味著“互聯(lián)互通”,即實現(xiàn)一種“連接性治理”(6)孫志建:《數(shù)字政府發(fā)展的國際新趨勢: 理論預(yù)判和評估引領(lǐng)的綜合》,《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》2011年第3期。。人類社會進入信息社會后,這種“互聯(lián)互通”首先發(fā)生在“數(shù)據(jù)”層面,因為“數(shù)據(jù)”是信息社會最基本的生產(chǎn)資料,無論是在公共還是私人部門,支持管理或服務(wù)效率改進的信息系統(tǒng)都主要依賴基于海量數(shù)據(jù)進行的復(fù)雜計算,只有對海量多樣、非結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)有機集成并進行結(jié)構(gòu)化處理,才有實現(xiàn)管理和服務(wù)的“協(xié)調(diào)和整合”。因此,從一開始起,數(shù)據(jù)的“互聯(lián)互通”就是數(shù)字政府系統(tǒng)的核心價值所在。

就構(gòu)成來看,人才數(shù)據(jù)的“互聯(lián)互通”至少包括以下兩方面內(nèi)容:其一,視角向內(nèi)的連接,通過“數(shù)字+”戰(zhàn)略的實施,用“技術(shù)”打通人才領(lǐng)域橫向政府各部門、縱向政府各層級之間的“信息孤島”,構(gòu)建起符合政務(wù)處置“多跨協(xié)同”需求的政府內(nèi)部數(shù)據(jù)融通機制。其二,視角向外的連接,既包括通過“數(shù)字+”戰(zhàn)略的實施,用“技術(shù)”打破政府與社會、部門與人才之間的信息隔閡,構(gòu)建起符合泛在、個性、精準(zhǔn)、便捷服務(wù)要求的政社信息交互融通機制,也包括通過政府開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的實施,促進人才領(lǐng)域公共信息在社會成員之間的共享與可獲取,從而釋放數(shù)據(jù)活力、為多元主體參與人才治理提供可能。事實上,在早期的政府信息化建設(shè)階段,人才領(lǐng)域的相關(guān)部門已開始借助互聯(lián)網(wǎng)和音頻、視頻等設(shè)施來開展信息歸集與利用,只不過這一時期的信息歸集是“部門化”的,數(shù)據(jù)、系統(tǒng)等獨立分散在各個業(yè)務(wù)部門內(nèi)部,是基于職能分工的小范圍“連接”。而在數(shù)字政府時代,數(shù)據(jù)的動態(tài)連接意味著“萬物互聯(lián)”,“整體智治”治理模式的構(gòu)建需要基于跨部門、跨領(lǐng)域、跨層級的“大數(shù)據(jù)”的匯集與分析,以便為評估與決策提供支持。因此,這一數(shù)據(jù)“連接”是一種早已超越部門邊界的“多跨互聯(lián)”。

(二)以“數(shù)據(jù)驅(qū)動”為牽引的治理

“數(shù)字政府與電子政務(wù)的區(qū)別是不同發(fā)展階段的差異,在‘技術(shù)—組織’關(guān)系上二者存在著本質(zhì)不同?！?7)鮑靜、范梓騰、賈開:《數(shù)字政府治理形態(tài)研究: 概念辨析與層次框架》,《電子政務(wù)》2020年第11期。電子政務(wù)遵循的是“流程驅(qū)動”的治理范式,以現(xiàn)有的政府業(yè)務(wù)流程的高效運行為首要目標(biāo),借助外生的信息技術(shù)對相關(guān)業(yè)務(wù)進行提升性改造。這意味著,傳統(tǒng)的人才工作信息化建設(shè)主要根據(jù)人才工作業(yè)務(wù)流程的功能需求來展開,旨在適應(yīng)供給端的職能部門的管理需要,參與其中的人與事物都以既定業(yè)務(wù)框架為邊界的,由此看來,“數(shù)據(jù)”技術(shù)和資源雖然重要,但也只是停留于工具層面的應(yīng)用手段,這實際上是一種以政府管理者為中心的改革理念。

但在數(shù)字政府建設(shè)中,政府轉(zhuǎn)型遵循的是“數(shù)據(jù)驅(qū)動”的治理范式,是一種以數(shù)據(jù)為導(dǎo)向的重塑性變革。根據(jù)海量數(shù)據(jù)的深度“連接”,這種重塑性變革既可以是對傳統(tǒng)政府業(yè)務(wù)流程的改造甚至是替代,也可以是對政府組織架構(gòu)、制度體系的系統(tǒng)重組,“數(shù)據(jù)”技術(shù)和資源已超越工具層面的含義而躍居成為治理的核心。這意味著數(shù)字時代的人才發(fā)展治理轉(zhuǎn)型,不僅要充分運用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等新興信息技術(shù),更重要的是通過數(shù)據(jù)潛能的發(fā)揮來改造甚至是重塑政府的人才治理理念、流程、制度等,以更好地服務(wù)處在需求端的“用戶”,從而實現(xiàn)“從‘流程驅(qū)動’向‘?dāng)?shù)據(jù)驅(qū)動’的技術(shù)應(yīng)用邏輯轉(zhuǎn)變”(8)黃璜:《中國“數(shù)字政府”的政策演變: 兼論“數(shù)字政府”與“電子政務(wù)”的關(guān)系》,《行政論壇》2020年第3期。。

就內(nèi)涵而言,“數(shù)據(jù)驅(qū)動”的人才發(fā)展治理范式至少包含了以下兩層含義:其一,以人才為本的設(shè)計導(dǎo)向。無論是決策、管理或服務(wù),從根本上都是面向“人才”(服務(wù)對象)的,或是按照人才發(fā)展的邏輯來展開的,目的就是要以“人才”為中心來創(chuàng)造價值。推動人才發(fā)展治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的意義,顯然不僅僅是為了政府能夠獲得某種技術(shù)或便利,而是讓政府利用數(shù)據(jù),并為數(shù)據(jù)所指向的“人才”創(chuàng)造更大的價值。其二,數(shù)據(jù)成為治理本身?！皵?shù)據(jù)”也已不只是外在資源,還成為治理行動和能力的內(nèi)在基本要素。為此,政府人才職能部門要圍繞人才發(fā)展數(shù)據(jù)的生命周期進行信息采集和價值挖掘,不僅數(shù)據(jù)資源主要來自各類“人才”的數(shù)字化標(biāo)識,而且在決策上也要通過人才數(shù)據(jù)匯聚所建立的關(guān)聯(lián)性來發(fā)現(xiàn)更多的事實或隱藏價值,并以人才數(shù)據(jù)的“流動”來牽引分布在不同空間中的管理和服務(wù)主體為同一個對象或事件而相互協(xié)作,從而實現(xiàn)更好的“整體治理”效果。

(三)以“系統(tǒng)重塑”為方向的治理

信息技術(shù)系統(tǒng)是“組織”的數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施,賦能、協(xié)同與重構(gòu)則構(gòu)成了“組織”數(shù)字化轉(zhuǎn)型的不同模式或不同階段,更深層次的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型就意味著“重構(gòu)”,即一種組織和制度結(jié)構(gòu)的重塑性變革。根據(jù)湯普森的理論,當(dāng)組織內(nèi)部核心技術(shù)活動無法穩(wěn)定開展時,組織的權(quán)力結(jié)構(gòu)必須歷經(jīng)改造。(9)詹姆斯·湯普森:《行動中的組織——行政理論的社會科學(xué)基礎(chǔ)》,上海人民出版社,2007年, 第25頁。而權(quán)力關(guān)系的調(diào)整往往帶來正式組織屬性的變革,如果數(shù)字化轉(zhuǎn)型導(dǎo)致外部資源依賴或內(nèi)部權(quán)責(zé)關(guān)系發(fā)生變更,那么就有可能引發(fā)組織結(jié)構(gòu)和制度體系的變化,甚至是根本性變化,即治理體系的結(jié)構(gòu)性“重構(gòu)”。

就人才發(fā)展治理而言,數(shù)字化轉(zhuǎn)型至少會帶來三個方面的結(jié)構(gòu)性“重構(gòu)”:其一,政府內(nèi)部關(guān)系的重構(gòu),即多跨協(xié)同治理機制的構(gòu)建。數(shù)字化的人才發(fā)展治理模式遵循“數(shù)據(jù)驅(qū)動范式”,以發(fā)揮數(shù)據(jù)潛能為首要目標(biāo),并借此對組織業(yè)務(wù)流程進行重塑,為此,多跨場景下的數(shù)據(jù)整合共享、“一站式”政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)等成為人才發(fā)展治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的核心議題。這樣的治理議題的實施,實際上就是要推動政府組織間的合作與一致行動,通過跨部門、跨系統(tǒng)、跨層級、跨地域的人才數(shù)據(jù)共享、業(yè)務(wù)協(xié)同和流程優(yōu)化,實現(xiàn)人才發(fā)展治理從條塊分割的科層制模式向基于平臺整合的多跨協(xié)同治理模式轉(zhuǎn)變。其二,外部治理關(guān)系的重構(gòu),即多中心治理模式的構(gòu)建。數(shù)字技術(shù)在人才發(fā)展治理體系中嵌入程度的不斷深化,賦予了多元主體便捷參與人才發(fā)展治理的渠道和機會,多向度信息交互的“國家—社會”互動模式,打破了傳統(tǒng)工業(yè)社會對治理主體、治理客體的二元分割狀態(tài),使得人才發(fā)展治理格局呈現(xiàn)出多中心特征。在這一背景下,人才、企業(yè)、中介組織等市場主體勢不可擋地參與到治理活動之中,既是治理的對象,也是治理的主體,扮演著人才服務(wù)的接受者和供給者的雙重角色。其三,組織體制的重構(gòu),即數(shù)字化組織結(jié)構(gòu)的構(gòu)建。數(shù)字政府建設(shè)通常以平臺化轉(zhuǎn)型為建設(shè)核心,致力于構(gòu)建與數(shù)據(jù)連接、數(shù)據(jù)驅(qū)動相適應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)。為此,從組織形態(tài)來看,人才治理的組織架構(gòu)會從自上而下、等級化的科層制組織向多向度交互、扁平化的網(wǎng)絡(luò)型組織轉(zhuǎn)變?；蛟S科層制仍是主流的組織形式,但組織在數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施上被“連接”起來,數(shù)據(jù)脫離傳統(tǒng)物質(zhì)架構(gòu)而在組織間流動,從而建構(gòu)起可以縱橫交錯、內(nèi)外互動、網(wǎng)絡(luò)扁平的虛擬組織架構(gòu),促使政府人才職能部門更多以虛擬化、矩陣化、網(wǎng)絡(luò)化方式開展行動。

綜上所述,在整體性治理的語境下,“整體智治”是數(shù)字時代人才發(fā)展治理轉(zhuǎn)型的必然趨勢。這一轉(zhuǎn)型過程,實際上是一個基于信息、計算、通信、連接等數(shù)字技術(shù)的組合運用,所導(dǎo)致的人才發(fā)展主導(dǎo)要素變化以及由此所驅(qū)動政府人才工作模式發(fā)生重大結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變的變革過程,意味著對人才發(fā)展治理理念、業(yè)務(wù)流程、技術(shù)工具、體制機制、組織結(jié)構(gòu)等方面的“系統(tǒng)性重塑”。因此,“整體智治”的治理模式除了具有電子政務(wù)時期已有的“無紙化”“電子化”“自動化”等功能外,還超越了對技術(shù)工具的單一聚焦,把關(guān)注的焦點擴展至技術(shù)所牽引的個人行為、組織形態(tài)以及制度安排等多方位變革層面,人才發(fā)展治理的內(nèi)部流程、部門間的協(xié)同、政府與社會的關(guān)系等都可能會得到根本性的重塑。

二、人才工作數(shù)字化改革:以“整體智治”為取向的人才發(fā)展治理變革

在傳統(tǒng)的語境下,黨委政府對人才領(lǐng)域的調(diào)控和干預(yù)行為,主要體現(xiàn)出的是“管理”式的職能理念、結(jié)構(gòu)和規(guī)則,通常被稱為“人才工作”。2016年中共中央發(fā)布《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機制改革的意見》,明確提出“要構(gòu)建科學(xué)規(guī)范、開放包容、運行高效的人才發(fā)展治理體系”后,有關(guān)“人才發(fā)展治理”的討論開始熱烈起來。伴隨著數(shù)字時代的來臨,人才發(fā)展治理不可避免地卷入數(shù)字化的改革浪潮,只不過受傳統(tǒng)慣性的影響,人才領(lǐng)域的數(shù)字化改革仍被習(xí)慣性地稱為“人才工作數(shù)字化改革”而不是“人才發(fā)展治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型”。從實踐來看,自2020年杭州上線“人才碼”,以“人才碼”推動人才工作資源歸集、流程重構(gòu),實質(zhì)性啟動人才工作數(shù)字化改革以來,各地政府紛紛推出大力度的改革舉措,迅速掀起了一個全國性的人才工作數(shù)字化改革浪潮,并探索出了一批富有特色的人才工作數(shù)字化改革的典型案例。概而言之,各地的做法主要集中表現(xiàn)在以下三個方面:

一是“集成”。為了破解科層體制下的人才發(fā)展治理“碎片化”難題,各地政府紛紛以數(shù)字技術(shù)為牽引,大力推動人才工作進行“集成”改革,試圖用數(shù)字技術(shù)的變革潛力來突破傳統(tǒng)職能分工治理框架的局限。一方面,大力推動人才“數(shù)據(jù)集成”改革。通過數(shù)字技術(shù)連接,打通不同政府部門、層級之間的人才數(shù)據(jù)壁壘,破除人才領(lǐng)域的“信息孤島”現(xiàn)象,構(gòu)建起區(qū)域性的人才大數(shù)據(jù)平臺。比如,杭州建立了“人才引力波”系統(tǒng),打通了人才、公安、人社以及各縣(市、區(qū))等23個單位的數(shù)據(jù)資源,歸集1.66億條數(shù)據(jù),形成了涵蓋300多萬人才信息的人才數(shù)據(jù)庫。(10)朱蕾蕊、陳麗君、孟德玖:《浙江人才工作數(shù)字化改革新動向、新挑戰(zhàn)、新思路》,《中國人才》2022年第6期。另一方面,大力推動人才“服務(wù)集成”改革。通過數(shù)字技術(shù)的運用,將各類人才服務(wù)歸集為“一件事”,集中在“一碼”“一平臺”或“一系統(tǒng)”上,以“技術(shù)”的連接來提升服務(wù)的質(zhì)量和效率。比如,杭州市余杭區(qū)按照人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)全周期“一件事”的標(biāo)準(zhǔn),圍繞人才生活、創(chuàng)業(yè)、就業(yè),梳理整合了落戶居住、安家補助、置業(yè)租房、交通出行等13類93個人才服務(wù)事項和政策,率先推出人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)全生命周期“e件事”平臺和“e車”服務(wù),(11)朱蕾蕊、陳麗君、孟德玖:《浙江人才工作數(shù)字化改革新動向、新挑戰(zhàn)、新思路》,《中國人才》2022年第6期。實現(xiàn)人才服務(wù)“一站入口、一鍵辦理、一碼(平臺)供給”。

二是“協(xié)同”。人才發(fā)展治理要走出“碎片化”的困境,僅有數(shù)據(jù)資源和服務(wù)體系的歸集還不夠,還必須推動政府內(nèi)部人才業(yè)務(wù)流程體系的優(yōu)化整合,以實現(xiàn)政府在人才治理結(jié)果產(chǎn)出上的整體性。為此,各地紛紛以數(shù)字化改革為契機,通過平臺化的人才數(shù)字系統(tǒng)建設(shè),以及數(shù)據(jù)匯集所建立的關(guān)聯(lián)性模型和算法規(guī)則的確立,推動用數(shù)據(jù)流動“串聯(lián)”人才業(yè)務(wù)流程并牽引不同治理主體為“一件事”而協(xié)作的變革進程,以實現(xiàn)讓“數(shù)據(jù)多跑路、人才少跑腿”的治理目標(biāo)。在諸如人才領(lǐng)域的“最多跑一次”“不見面辦事”等創(chuàng)新中,作為用戶的人才只需要一次提交全部數(shù)據(jù),然后都由“平臺”根據(jù)用戶辦理的事項來組織業(yè)務(wù)流程,并將數(shù)據(jù)分派到不同的業(yè)務(wù)部門進行協(xié)同處置,形成“一個點進、一個點出”的整體治理效果。因此,在人才發(fā)展治理的數(shù)字化架構(gòu)中,政府通過提供“通用共享平臺設(shè)施”,相關(guān)部門或者第三方在平臺上“開發(fā)附加應(yīng)用”,使得政府間的人才部門在數(shù)據(jù)驅(qū)動的“協(xié)同矩陣”中實現(xiàn)更好的業(yè)務(wù)協(xié)同整合,推動人才發(fā)展治理采取“跨部門模式提供公共服務(wù)”(12)劉佳源:《彌補數(shù)字鴻溝“政府即平臺”在多國展開應(yīng)用》,《中國電子報》2015年5月12日。,從而逐漸形成具有“整體性”“全政府”特征的治理模式。

三是“賦能”?！百x能”的本義是指主體被賦予原先未擁有的能力、權(quán)利和機會,在這里是指政府運用數(shù)字技術(shù)提升自身及其用戶處理人才業(yè)務(wù)問題、實現(xiàn)人才政策目標(biāo)的能力。對于作為主要治理主體的政府而言,數(shù)字化的治理模式意味著更智慧、更科學(xué)的公共決策和服務(wù)供給。數(shù)字賦能具有層級效應(yīng),增強了復(fù)雜多邊的公共問題的跨部門、跨層級治理的可能性,并且繼承和發(fā)展了整體性治理理論。(13)管兵、梁江祿:《數(shù)字賦權(quán)的層級效用》,《浙江學(xué)刊》2022年第3期。數(shù)字治理除了具備電子政務(wù)已有的功能外,還可以通過數(shù)據(jù)挖掘賦能人才發(fā)展治理變革,支持非結(jié)構(gòu)化決策、定制化溝通及智能化服務(wù),從而大幅度提升政府側(cè)人才工作的智能化、科學(xué)化水平。比如,江蘇省常州市運用大數(shù)據(jù)技術(shù)開發(fā)了城市“人才地圖”,該地圖可以清晰呈現(xiàn)全市重點產(chǎn)業(yè)人才來源、分布、專業(yè)等供給側(cè)信息,以及重點企業(yè)分布、企業(yè)急需人才狀況等需求側(cè)信息,并可通過數(shù)字技術(shù)進行計算分析,生成可視化的動態(tài)地圖,為城市制定招才引智政策、推動高校學(xué)科和專業(yè)改革等提供數(shù)據(jù)支撐,從而促進人才鏈、創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈精準(zhǔn)對接。對于作為用戶的人才而言,數(shù)字化的治理模式意味著更精準(zhǔn)、更高效的需求回應(yīng)。通過一個綜合性、集成化的服務(wù)平臺,人才和用人單位就可以實現(xiàn)“一鍵辦理”“個性定制”和“無處無時不在”的智慧服務(wù)。人才數(shù)字化平臺的構(gòu)建,不僅可以推動人才發(fā)展治理由“定點式”治理向“移動治理”、由“限時服務(wù)”向“不打烊服務(wù)”轉(zhuǎn)變,使人才管理和服務(wù)擺脫時空束縛,而且可以推動人才發(fā)展治理由規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、工程化向個性化、精準(zhǔn)化、智能化轉(zhuǎn)變,從而使政府治理能更好地回應(yīng)特定的用戶需求。

通過上述的梳理分析不難發(fā)現(xiàn),“集成”“協(xié)同”“智慧”“賦能”等熱門議題在各地改革實踐中的普遍涌現(xiàn),無不彰顯著以技術(shù)為牽引來破解治理“碎片化”難題的改革內(nèi)涵和訴求。因此, “整體智治”事實上已成為各地政府推進人才工作數(shù)字化改革的主要價值取向。換言之,人才工作數(shù)字化改革實質(zhì)上就是一場人才發(fā)展治理模式變革,其目的就是按照數(shù)字化的要求推進人才發(fā)展治理模式向“整體智治”轉(zhuǎn)變。而且從改革效果來看,各地通過需求倒逼、技術(shù)驅(qū)動與機制變革的有機結(jié)合,“整體智治”的理念和效應(yīng)在人才發(fā)展相關(guān)領(lǐng)域初步顯現(xiàn)。一方面,人才大數(shù)據(jù)中心、移動式服務(wù)平臺等各種“應(yīng)用界面”的打造,使得“整體政府”的理念在人才領(lǐng)域得以付諸實施,顯著提升了政府的人才服務(wù)需求回應(yīng)力,推動政府的人才工作模式由主要依靠政策資金激勵向依靠營造優(yōu)質(zhì)人才發(fā)展生態(tài)轉(zhuǎn)變。另一方面,數(shù)字化不但發(fā)揮了改善政府人才服務(wù)效率的加速器作用,而且在一定程度上牽引政府層面人才工作決策方式的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換,甚至為政府人才部門履職提供了一套全新的規(guī)則系統(tǒng)和行為原則。在數(shù)據(jù)驅(qū)動的治理邏輯下,數(shù)據(jù)流與業(yè)務(wù)流同步融合,甚至是以數(shù)據(jù)流來替代業(yè)務(wù)流,這不僅有利于促進部門間無縫化的協(xié)同治理,而且可以賦能提升政府側(cè)人才工作的信息化、智能化、科學(xué)化水平,使政府的人才治理更有據(jù)可依、更智慧精準(zhǔn)、更扁平高效。

三、“轉(zhuǎn)型的煩惱”:“整體智治”視角下人才工作數(shù)字化改革難題

毋庸諱言,任何一項系統(tǒng)性的制度變革都很難一蹴而就,要實現(xiàn)人才發(fā)展治理的“整體智治”并非易事。人才領(lǐng)域的數(shù)字化改革因為是針對“人”的改革,具有更高的不確定性和復(fù)雜性。因此,對“整體智治”的應(yīng)然要求與當(dāng)下人才工作數(shù)字化改革的現(xiàn)實狀況進行比較分析,可以發(fā)現(xiàn),人才領(lǐng)域的數(shù)字化轉(zhuǎn)型不可避免地要遭遇相對更多“轉(zhuǎn)型的煩惱”,與理想的“整體智治”之間仍存在不少差距。

(一)“煩惱”之一:“非技術(shù)性障礙”的難題

雖然整體性治理理論主張“技術(shù)優(yōu)化制度”的改革理念,但數(shù)字技術(shù)只是一種工具,只提供了向數(shù)字化治理模式轉(zhuǎn)型的條件,并不意味著這樣轉(zhuǎn)型的必然實現(xiàn)。中國的轉(zhuǎn)型經(jīng)驗表明,即使在相近的技術(shù)環(huán)境下,不同地方的改革進程也會大相徑庭,有些地方會有深刻的變革,而有些地方卻很少發(fā)生變化。這一現(xiàn)象背后的原因在于改革所誘致的轉(zhuǎn)型過程可能會遭遇各種“非技術(shù)性障礙”。體制機制不暢的制度障礙、聯(lián)通應(yīng)用不足的數(shù)據(jù)瓶頸、政企權(quán)責(zé)不清的合作困境、數(shù)字素養(yǎng)不足的能力制約等,(14)王偉玲:《加快實施數(shù)字政府戰(zhàn)略: 現(xiàn)實困境與破解路徑》,《電子政務(wù)》2019年第12期。都是這一轉(zhuǎn)型過程中可能遇到的“非技術(shù)性障礙”難題。從實踐來看,當(dāng)前尤為突出的“非技術(shù)性障礙”主要有兩個方面:

其一,“協(xié)同整合”的體制困境。這種困境既表現(xiàn)在人才數(shù)據(jù)共享、系統(tǒng)平臺集成、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范統(tǒng)籌上,也表現(xiàn)在跨部門、跨層級、跨區(qū)域的業(yè)務(wù)協(xié)同和流程整合上。要打破這一困境極其困難,其背后折射的實質(zhì)上是各個治理主體間的本位主義和利益壁壘。以人才數(shù)據(jù)的“協(xié)同整合”為例,在各自為政、單位中心主義的慣性運行方式下,跨部門、跨層級、跨區(qū)域的人才數(shù)據(jù)信息實時共享、信息系統(tǒng)互聯(lián)互通經(jīng)常會受到“主觀不情愿”與“客觀不允許”的雙重制約,極易陷入“制度陷阱”的約束當(dāng)中。一方面,與人才發(fā)展有關(guān)的數(shù)據(jù)分布在人才、科技、人社、經(jīng)信、金融等不同的職能部門體系之中,由于職責(zé)分工和目標(biāo)訴求存在差異,一些部門出于自身利益的考慮,往往不太愿意向其他主體開放共享人才隊伍的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)及服務(wù)應(yīng)用流量數(shù)據(jù),造成“主觀不情愿”現(xiàn)象的發(fā)生。比如,在數(shù)字化改革較為領(lǐng)先的Z省,雖然人才領(lǐng)域數(shù)字化改革的省級、市級架構(gòu)已經(jīng)明確,縣(市、區(qū))只需要在省市架構(gòu)規(guī)定的“跑道”內(nèi)謀劃特色應(yīng)用場景即可,但在實際的應(yīng)用平臺開發(fā)時,往往需要向市級或省級層面調(diào)取相關(guān)“數(shù)據(jù)”,諸如要推進人才住房“一件事”的數(shù)字化改革,就需要人才相關(guān)的購房記錄、信用記錄、社保信息等方面的數(shù)據(jù),這些數(shù)據(jù)的管理權(quán)限均不在縣、區(qū)一級,需要向上申請,上級的相關(guān)部門出于數(shù)據(jù)安全、單位利益等方面的考慮,往往會拒絕縣(市、區(qū))的訴求,由此造成因數(shù)據(jù)缺乏而無法推進改革的現(xiàn)實窘境。另一方面,人才數(shù)據(jù)共享涉及紛繁多樣的服務(wù)類型、橫跨多部門的復(fù)雜流程和個性化的人才需求,雖然縱向上各級政府、橫向上各個部門都會根據(jù)自身情境對有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理規(guī)范等進行設(shè)計,但這些設(shè)計可能存在著內(nèi)容不具體、邏輯不一致、流程不協(xié)調(diào)等問題,很容易導(dǎo)致技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)少、共享機制缺、數(shù)據(jù)兼容弱的“客觀不允許”情況的發(fā)生。比如,在上文所述的Z省,雖然省、市層面有統(tǒng)一的平臺架構(gòu)并規(guī)定了人才數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn),但信息錄入只有一個簡單的“標(biāo)準(zhǔn)字段”,而省、市、縣(市、區(qū))三級政府在開發(fā)建設(shè)相關(guān)人才數(shù)字平臺時,遴選委托的開發(fā)主體往往不盡相同,很容易導(dǎo)致不同層級或區(qū)域政府間相關(guān)數(shù)據(jù)或業(yè)務(wù)的底層代碼不一致,并由此造成人才數(shù)字平臺銜接貫通障礙,生成新的數(shù)據(jù)壁壘。

其二,人才不足的要素困境。已有研究表明,由信息技術(shù)創(chuàng)新所驅(qū)動的數(shù)字化改革的效度與能否獲得足夠?qū)I(yè)人才的有效支撐密切相關(guān)。而且人才工作數(shù)字化改革是一項橫跨多場域的集成性改革,既涉及數(shù)據(jù)、算法、算力等技術(shù)問題,也涉及業(yè)務(wù)協(xié)同、流程優(yōu)化、組織再造、制度創(chuàng)新等治理問題,需要的是跨領(lǐng)域的“復(fù)合型”人才,對從業(yè)人員的能力素養(yǎng)有著理念、技術(shù)、業(yè)務(wù)、管理等多維度的要求。對標(biāo)這一需求屬性,不難發(fā)現(xiàn),當(dāng)下的人才要素供給明顯滯后于人才工作數(shù)字化改革的現(xiàn)實需求,無論是“體制內(nèi)”的人才工作者隊伍,還是“體制外”的合作伙伴,都存在著一定程度上的供給不充分或不匹配的問題。一方面,對于“體制內(nèi)”的人才工作者而言,相當(dāng)多的人才工作者缺少數(shù)字技術(shù)方面的專業(yè)知識,在推動數(shù)據(jù)與業(yè)務(wù)融合、以數(shù)據(jù)流動重塑業(yè)務(wù)等方面存在明顯短板,面對數(shù)字技術(shù)嵌入后的海量數(shù)據(jù),相關(guān)人員并不具備深度的數(shù)據(jù)分析能力,很難通過數(shù)據(jù)的挖掘、清洗、整理等活動來獲得價值增值,極大影響了人才工作數(shù)字化改革的轉(zhuǎn)型深度。特別是一些領(lǐng)導(dǎo)干部數(shù)字思維、數(shù)字領(lǐng)導(dǎo)力的不足,會使得人才工作數(shù)字化改革備受掣肘。另一方面,對于“體制外”的合作伙伴而言,以數(shù)字化改革來牽引人才發(fā)展治理模式轉(zhuǎn)型,不僅需要專業(yè)技術(shù)的支撐,更需要基于流程和規(guī)則再造的整體設(shè)計,市場化專業(yè)機構(gòu)的從業(yè)人員雖然不乏數(shù)據(jù)采集、模型構(gòu)建、系統(tǒng)開發(fā)等方面的技術(shù)知識,但往往缺乏業(yè)務(wù)思維,對人才政策、項目、流程等不甚了解,無法深刻理解技術(shù)、數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)之間的深層次邏輯關(guān)系,由此導(dǎo)致其利用數(shù)字技術(shù)驅(qū)動業(yè)務(wù)模式創(chuàng)新動力、敏捷開發(fā)優(yōu)化業(yè)務(wù)架構(gòu)能力的不足。顯然,面對著“整體智治”的改革要求,僅有工具性的“技術(shù)”是不夠的,甚至是數(shù)字化改革的“技術(shù)嵌入”還會被傳統(tǒng)科層制度“體制性吸納”,技術(shù)只有與業(yè)務(wù)、制度、組織融合才能帶來治理模式的真正轉(zhuǎn)型。

(二)“煩惱”之二:“改革異化”的難題

數(shù)字化改革雖然受到社會各界的高度關(guān)注和青睞,并被視為推進人才發(fā)展治理現(xiàn)代化的重要路徑,但諸多實踐證明,人才工作數(shù)字化改革的實施產(chǎn)生的并非都是理想的結(jié)果。一方面,自然科學(xué)本身也還存著不可計算的局限性,數(shù)字化改革并不是解決人才發(fā)展治理一切問題的“萬靈妙藥”。另一方面,在壓力型體制的驅(qū)動下,可能會導(dǎo)致對數(shù)字技術(shù)盲目、過度或錯誤使用的現(xiàn)象,并由此對人才發(fā)展治理造成諸多負(fù)面效應(yīng)。也就是說,技術(shù)和體制的限度,決定了人才工作數(shù)字改革過程中不可避免地會出現(xiàn)一些“異化”現(xiàn)象。

其一,“形式化”的問題。首先,存在“過度超前”的問題。在壓力型體制下,受政績競爭的驅(qū)動,在人才工作數(shù)字化改革過程中,地方政府普遍比較重視上級政府關(guān)注的、可測量的“硬指標(biāo)”,把精力和資源主要花在數(shù)字化硬件設(shè)施建設(shè)上,但對“硬件”建成后的應(yīng)用績效往往缺少評估監(jiān)督。由此,有的地方可能會不顧實際情況,在人才領(lǐng)域非理性地實施一些超出現(xiàn)實需要和財力承受力的數(shù)字化改革項目,盲目追求技術(shù)“最前沿”、設(shè)施“最先進”的轟動效應(yīng),很容易造成“脫離實際”“設(shè)施閑置”“曇花一現(xiàn)”等不良后果,一旦地方官員發(fā)生變動,相關(guān)的改革項目很快就會被淡化或終止。其次,存在“形式主義”的問題。在壓力型體制下,受“考核達標(biāo)”壓力的驅(qū)動,一些地方的人才工作數(shù)字化改革還存在著明顯的“政府考核導(dǎo)向”而非“用戶需求導(dǎo)向”的問題。一些地方的人才數(shù)字化平臺,沒能很好地從用戶的實際需求和使用體驗出發(fā),存在著“為了數(shù)字化而數(shù)字化”的問題。

其二,“淺表化”的問題。作為一項以“系統(tǒng)性重塑”為特征的政府治理改革方案,人才工作數(shù)字化轉(zhuǎn)型涉及的不只是數(shù)據(jù)如何連通、流程如何優(yōu)化等管理性問題,還從根本上關(guān)乎體制機制如何創(chuàng)新、組織結(jié)構(gòu)如何優(yōu)化等制度性問題。也就是說,人才工作數(shù)字化改革作為一種具有“組織再造”屬性的改革方案,不可避免地需要以重新明確政府職權(quán)、職責(zé)、部門間界限以及重塑相關(guān)體制機制為前提。但從改革的實踐進展來看,目前相當(dāng)多地方人才領(lǐng)域的數(shù)字化改革,還停留在“業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)化”的階段而遠沒達到“數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)化”的水平,只是將人才工作業(yè)務(wù)進行“線上轉(zhuǎn)化”,仍屬于在既定的組織業(yè)務(wù)流程下探索技術(shù)應(yīng)用可能性和效用的工具性改革。也就是說,當(dāng)前許多地方人才領(lǐng)域的數(shù)字化改革,實質(zhì)上還處于信息化建設(shè)階段,相當(dāng)多的人才數(shù)字化應(yīng)用場景仍局限于政策介紹、信息查詢、資料填報、補貼申領(lǐng)等功能應(yīng)用層面,只是將物理世界中的人才管理和服務(wù)信息進行數(shù)據(jù)化轉(zhuǎn)化,推動人才業(yè)務(wù)流程由“人工化”向“自動化”轉(zhuǎn)變。因此,不少地方的數(shù)字化改革對人才發(fā)展治理的影響,可能還仍停留在較低層次的“技術(shù)應(yīng)用”層面,遠未企及“系統(tǒng)性重塑”的轉(zhuǎn)型深度,距構(gòu)建“整體智治”人才治理新模式仍有較遠的距離。

其三,“負(fù)能化”的問題。對于政府層面的人才工作者而言,數(shù)字化的挑戰(zhàn)不僅意味著行為習(xí)慣的適應(yīng)性調(diào)整、能力提升的壓力,還有可能面臨著輔助決策信息的冗余、過載,以及工作負(fù)擔(dān)的加重。從現(xiàn)實情況來看,當(dāng)下的人才工作領(lǐng)域中一定程度上存在著“指尖上的形式主義”的現(xiàn)象,不加選擇和甄別的“人才工作微信群”、各式各樣的人才政務(wù)App,數(shù)量眾多的“任務(wù)指令”“消息提醒”,不僅使得基層人才工作者容易陷入“信息旋渦”,對其決策分析、政策執(zhí)行等形成干擾,而且會使基層的工作壓力大大增加,導(dǎo)致出現(xiàn)以治理資源不足與任務(wù)超載為表征的“任務(wù)—能力”失衡的組織情境。 “數(shù)字賦能”變成“數(shù)字負(fù)能”,基層減負(fù)則“越減越負(fù)”。對于用戶層面的人才或用人主體而言,一些地方政府或部門為了彰顯自身的數(shù)字化改革特色和亮點,在人才領(lǐng)域探索開發(fā)了數(shù)量眾多、功能單一的應(yīng)用系統(tǒng),不同的平臺系統(tǒng)之間并未打通,相關(guān)服務(wù)仍難以實現(xiàn)“用戶導(dǎo)向”的“一口集成、一端辦理”,分散化的數(shù)字平臺正在生成一些新的業(yè)務(wù)分割和“信息孤島”情境。為此,作為用戶的人才,仍不得不面對離散化的政府組織和彼此隔離的“系統(tǒng)平臺”,既需要在各種應(yīng)用之間來回切換,而且需要多個端口登錄、多次提交材料甚至是“線上線下雙申請”,流程冗雜難懂、過程耗時費力,很難感受到數(shù)字化的便利性和效率性。

(三)“煩惱”之三:“如何賦責(zé)”的難題

技術(shù)創(chuàng)新可能會產(chǎn)生“雙刃劍”的效果,先進的數(shù)字技術(shù)可能會讓人才服務(wù)更“智能”、政府人才管理決策更“智慧”,但也會衍生諸如數(shù)據(jù)孤島、信息安全、隱私泄露、網(wǎng)絡(luò)犯罪等新問題,給人才發(fā)展治理帶來新的風(fēng)險隱患。從政府作為治理主體的視角來看,以下兩個層面的責(zé)任落實尤為重要:

其一,“對數(shù)據(jù)進行治理”的責(zé)任。隨著人才工作數(shù)字化改革進程的不斷深化,龐大、復(fù)雜、多變的人才數(shù)據(jù)將會大量涌現(xiàn)和得到廣泛應(yīng)用,數(shù)據(jù)將超越“資源”范疇成為治理本身,由此將涌現(xiàn)出一大批與“數(shù)據(jù)治理”有關(guān)的政策議題。為此,人才工作數(shù)字化改革面臨著把改革議題由“如何基于數(shù)字優(yōu)化治理”擴展至“如何對數(shù)字進行治理”的問題。數(shù)字時代的來臨,打破了傳統(tǒng)社會形態(tài)下的準(zhǔn)入控制模式,使得人才領(lǐng)域的各類主體,諸如人才、企業(yè)、中介組織等,可以在不依賴政治權(quán)力或商業(yè)資本的前提下參與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動,構(gòu)建形成了一個與現(xiàn)實世界既交互又平行運行的“網(wǎng)絡(luò)空間”。在這一空間中,技術(shù)上可能的,不一定是政治、法律和社會上可行的。(15)S. D. Sharon, A. P. Theresa, S. Stephanie, M. C. Anthony, F. L. Mark, F. A. David, and A. B. Peter, “Making Smart IT Choices Understanding Value and Risk in Government IT Investments,” Center for Technology in Government, 2004.這一現(xiàn)實情境既反映出人才數(shù)字空間作為獨立空間對于構(gòu)建全新治理規(guī)則的迫切需要,也折射出政府作為主要治理主體所必須承擔(dān)的為人才數(shù)字空間構(gòu)建正常運行秩序的職責(zé)使命。從實踐來看,雖然在21世紀(jì)初期政府就對數(shù)據(jù)資源治理進行了政策探索,但與構(gòu)建“整體智治”治理模式的轉(zhuǎn)型要求相比,無論是對數(shù)據(jù)以及數(shù)字技術(shù)本身的治理(如人才數(shù)據(jù)權(quán)利義務(wù)的建構(gòu)、人才數(shù)據(jù)流動共享規(guī)則的確立、新技術(shù)治理原則的探索等),還是對新技術(shù)催化下的人才服務(wù)新業(yè)態(tài)的治理(如人才數(shù)字平臺責(zé)任機制的構(gòu)建、人才數(shù)字服務(wù)業(yè)監(jiān)管規(guī)則的制定等),均存在一定程度上的認(rèn)知、規(guī)則和監(jiān)管的盲區(qū)。人才數(shù)據(jù)流動及應(yīng)用中暴露出來的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)多樣、兼容困難、封閉分割、壟斷濫用等問題,以及上文所述的信息泄露、侵犯隱私、網(wǎng)絡(luò)犯罪等線上網(wǎng)絡(luò)空間衍生的新問題,都是政府在人才工作數(shù)字化改革中必須回答好的政策議題。

其二,“守牢數(shù)字化公平底線”的問題。從更廣范圍內(nèi)的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型來看,“政府借力信息技術(shù)推動公共服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型,雖然能極大地提高服務(wù)的便捷性和可及性,但也會產(chǎn)生服務(wù)的不均衡和不公平性問題。”(16)胡春艷:《公共服務(wù)如何跨越“數(shù)字鴻溝”》,《人民論壇》2020年第23期。在中國這樣一個超大型國家中,不同群體之間的“數(shù)字鴻溝”將長期存在,一些社會弱勢群體可能會因數(shù)字技能或設(shè)備的缺失而被邊緣化,甚至成為被排除在技術(shù)創(chuàng)新收益之外的“技術(shù)難民”。雖然人才群體是相對的知識密集群體,但人才也分為多個不同的類型、不同的層次或分布在不同的空間,有些人才群體可能也會受到一定的沖擊和影響。一方面,不同空間的人才群體可能會存在“數(shù)字鴻溝”。由于我國地域遼闊、地形復(fù)雜、經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大,尤其是農(nóng)村基層及邊遠地區(qū)信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后的問題仍比較突出,高昂的數(shù)字接入和使用成本可能會將這一空間的人才排除在數(shù)字服務(wù)之外,或只能享受技術(shù)相對滯后的數(shù)字服務(wù)。另一方面,不同類型的人才群體可能存在“數(shù)字鴻溝”。根據(jù)《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要》,我國的人才隊伍可以分為黨政人才、企業(yè)經(jīng)營管理人才、專業(yè)技術(shù)人才、高技能人才、社會工作人才、農(nóng)村實用人才等六種類型,這些不同的人才隊伍之間存在著相對的受教育程度差異,其中有些類型的人才群體可能會受使用技能缺乏、文化程度限制、設(shè)備不足或年齡偏大等各種因素影響,難以更好地理解和使用數(shù)字工具。因此。當(dāng)下,各級政府面臨著如何促進人才發(fā)展治理數(shù)字包容的轉(zhuǎn)型責(zé)任,需要在不斷提升數(shù)字服務(wù)易學(xué)性和易用性的基礎(chǔ)上,努力為差異化的用戶群體尤其是弱勢群體提供救濟服務(wù),力爭將更多的用戶納入其中而不是排除在外,或至少有其他可供選擇的服務(wù)方式和渠道。

四、走向“整體智治”:深化人才工作數(shù)字化改革的路徑選擇

當(dāng)前,各地的人才工作數(shù)字化改革正在加快推進、縱深發(fā)展,基于上述的趨勢判斷、實踐梳理和問題分析,不難預(yù)判這一改革走向“整體智治”治理模式的發(fā)展趨勢和目標(biāo)取向。“整體智治”治理模式的構(gòu)建具有“系統(tǒng)性重塑”的變革特征,要實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)型目標(biāo),需要技術(shù)域、組織域、管理域、思想域等多域變革的協(xié)同,意味著治理戰(zhàn)略、機制、平臺、要素的全方位變革。

(一)治理戰(zhàn)略:從“分散化設(shè)計”向“整體性設(shè)計”轉(zhuǎn)變

“整體智治”承認(rèn)分工的必要性,但主張以現(xiàn)代信息技術(shù)的運用和數(shù)據(jù)共享為基礎(chǔ),建立政府部門之間以及政府與社會組織、市場機構(gòu)等共同治理的正式制度,致力于實現(xiàn)多跨協(xié)同的管理和服務(wù)。為此,應(yīng)系統(tǒng)梳理“整體智治”所需要的信息基礎(chǔ)、治理主體的職責(zé)分工以及彼此間的協(xié)作關(guān)系,并基于此進行頂層的整體設(shè)計,以牽引形成權(quán)責(zé)機制和組織結(jié)構(gòu)的整體性重構(gòu)。首先,應(yīng)強化“數(shù)據(jù)共享”的整體設(shè)計。應(yīng)從國家層面建立和完善人才大數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)體系,圍繞數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、歸集流程、共享機制、平臺建設(shè)、安全保障等,制定形成具有“共享型治理”特征的系列“標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范”(17)許峰:《地方政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型機理闡釋: 基于政務(wù)改革“浙江經(jīng)驗”的分析》,《電子政務(wù)》2020年第10期。,以避免各級各地標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范多元各異、項目建設(shè)各自為政,從而降低統(tǒng)籌貫通難度,防止重復(fù)浪費。其次,應(yīng)強化“業(yè)務(wù)協(xié)同”的整體設(shè)計。可采取“地方試點—中央吸納”的方式,由相關(guān)數(shù)字化改革先行地區(qū)從梳理人才領(lǐng)域黨政機關(guān)核心業(yè)務(wù)出發(fā),逐層拆解到最具體、最基本的事項,并從治理與服務(wù)兩個維度加以標(biāo)識形成業(yè)務(wù)事項清單,逐一明確支持事項及業(yè)務(wù)流程的數(shù)據(jù)指標(biāo),實現(xiàn)事項的標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)字化,形成可認(rèn)知、可量化的部門職責(zé)體系。以此為基礎(chǔ),明晰部門間需要協(xié)同配合的事項清單及操作流程,固化相互之間的協(xié)同關(guān)系,并根據(jù)跨部門數(shù)據(jù)共享后的情況,對一些部門的業(yè)務(wù)流程進行系統(tǒng)性“再造”。最后,應(yīng)強化“跨區(qū)域合作”的整體設(shè)計。以推進政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”為契機,通過建設(shè)跨區(qū)域人才數(shù)字設(shè)施,制定跨區(qū)域人才數(shù)據(jù)共享和統(tǒng)籌管理機制,推動區(qū)域間的人才數(shù)字設(shè)施互聯(lián)、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)互通、政策制度互認(rèn)、服務(wù)資源互享,從而以數(shù)字化改革推進人才區(qū)域一體化發(fā)展和人才統(tǒng)一大市場建設(shè)。(18)陳麗君、李言:《以數(shù)字化轉(zhuǎn)型為契機推動人才工作科學(xué)化》,《中國人才》2022年第6期。

(二)治理機制:從“政府單方主導(dǎo)”向“多中心治理”轉(zhuǎn)變

如果僅由政府單方主導(dǎo)推進人才工作數(shù)字化改革,只聚焦政府本身而忽略其他主體參與的重要性,就會極大地影響數(shù)字化轉(zhuǎn)型的廣度、深度和治理效能的發(fā)揮。事實上,在數(shù)字社會形態(tài)下,數(shù)據(jù)的流動性、網(wǎng)絡(luò)的連接性正在逐漸模糊不同主體的角色與職責(zé)邊界,數(shù)字化的改革思路不應(yīng)再局限于政府內(nèi)部機構(gòu)的簡單拆分或合并,“政府職能的界定也不應(yīng)再局限于政府、市場、社會三分的基本框架”。(19)鮑靜、賈開:《數(shù)字治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究: 原則、框架與要素》,《政治學(xué)研究》2019年第3期。為此,人才工作數(shù)字化改革應(yīng)進一步將關(guān)注視野外延,構(gòu)建起多元主體共同參與的人才發(fā)展治理機制。一方面,要推動人才數(shù)據(jù)整合的“多中心治理”。既要促進政府層面的人才數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、科技數(shù)據(jù)、教育數(shù)據(jù)、市場監(jiān)管數(shù)據(jù)等不同政務(wù)數(shù)據(jù)的連接、共享和整合,也要推動政務(wù)領(lǐng)域的人才數(shù)據(jù)與企業(yè)、人才中介機構(gòu)等市場層面人才數(shù)據(jù)的連接、共享和整合,打通人才、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新等不同場域數(shù)據(jù)的鏈接樞紐,通過多源數(shù)據(jù)連接匯聚、碰撞挖掘,使無論政府的、社會的人才數(shù)據(jù)或是市場的人才數(shù)據(jù)都能夠更有效、更安全地在系統(tǒng)中、在線上和線下之間“流動”起來,從而充分釋放數(shù)據(jù)價值,實現(xiàn)數(shù)據(jù)增值。為此,各級政府應(yīng)發(fā)揮示范引領(lǐng)作用,逐步加大面向市場和社會層面的數(shù)據(jù)開放力度,推動構(gòu)建富有活力的人才政務(wù)數(shù)據(jù)“采購平臺”,以供人才、企業(yè)等行為主體根據(jù)自身意愿采購數(shù)據(jù)并充分發(fā)揮這些數(shù)據(jù)的潛在價值。另一方面,要構(gòu)建激勵非政府主體參與改革的有效機制。在參與載體上,要積極構(gòu)建更便捷、更直接反饋意愿、參與決策的渠道和機制,以有效的線上參與、良性的虛擬互動推動數(shù)字化變革更好地發(fā)揮公共價值創(chuàng)造的作用;在績效評估中,要納入更多人才、企業(yè)等外部用戶的聲音,以便政府作為主導(dǎo)力量能站在更高層次上協(xié)調(diào)改進人才工作數(shù)字化改革的路徑模式;在開發(fā)建設(shè)機制上,可以通過“揭榜掛帥”、政府采購、公私合作等方式,凝聚多方創(chuàng)意、技術(shù)和資金,推動多跨場景應(yīng)用共建共享,構(gòu)建形成能動員凝聚多元主體、多方資源共同參與的開發(fā)建設(shè)機制。

(三)治理平臺:從“以政府為終端”向“以客戶為終端”轉(zhuǎn)變

“以用戶為中心”“公民即用戶”是政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的重要邏輯,不斷提升用戶的使用“滿意度”是政府?dāng)?shù)字化建設(shè)的重要出發(fā)點和目標(biāo)。在數(shù)字化時代,數(shù)字技術(shù)賦予了用戶更多的自主權(quán),用戶對有缺陷的使用體驗往往會采取零容忍的態(tài)度。從用戶的角度來說,是否使用某項數(shù)字化工具主要受感知的有用性和易用性的影響,而這種“感知”的獲得主要來源于人才數(shù)字化終端給人才帶來的用戶體驗。從應(yīng)然的視角來看,一個能產(chǎn)生良好用戶體驗的人才數(shù)字終端所應(yīng)涵蓋的“便利性”,既包括人才或企業(yè)可以在任何時間和地點獲得重要的信息和服務(wù),通過移動終端使人才服務(wù)擺脫時空束縛,也包括操作界面更簡潔、更美觀,操作過程更簡化、更便捷,更有能力整體解決人才發(fā)展的各類問題,當(dāng)然還包括更好的安全性、包容性和公平性,在安全管用的基礎(chǔ)上,把更多與人才相關(guān)的用戶納入其中,不斷降低區(qū)域之間、企業(yè)之間、群體之間的數(shù)字鴻溝,為相對的弱勢用戶群體提供托底保障和救濟服務(wù),守牢數(shù)字化轉(zhuǎn)型的公平底線。為此,一方面,要加快打造多跨協(xié)同的應(yīng)用集成終端。要聚焦人才發(fā)展體制機制痛點,從人才和企業(yè)最需要的高頻人才事項入手,以多跨場景應(yīng)用為重要抓手,按照“需求—場景—改革”的閉環(huán)推進邏輯,打造一批多部門多場景的綜合應(yīng)用模塊,并將各地各級各部門的多跨終端“串珠成鏈”,通過更簡便、更靈敏、更有能力提供整體解決方案的集成式終端,來增強政府對人才需求的及時響應(yīng)能力,提升數(shù)字化改革對人才或企業(yè)用戶的使用黏性。另一方面,要堅持動態(tài)迭代升級。數(shù)字化改革具有顯著的動態(tài)演進特性,必須根據(jù)人才發(fā)展環(huán)境的變化,沿著為不同用戶提供多樣化精準(zhǔn)服務(wù)的要求不斷迭代升級數(shù)字終端。這樣的迭代升級,不僅僅是為了增加人才、企業(yè)對數(shù)字終端的訪問,還要讓用戶接近數(shù)字終端并感到有吸引力或感興趣。因此,應(yīng)該遵循“訪問—吸引—實現(xiàn)”的數(shù)字平臺建設(shè)理念,通過技術(shù)、用戶、決策者和其他主體的共同參與,形成持續(xù)迭代的系統(tǒng)合力。此外,人才管理事項尤為復(fù)雜多樣,要實現(xiàn)用戶導(dǎo)向就越需要動態(tài)靈活的適應(yīng)性,在兼顧好效率和公平關(guān)系的基礎(chǔ)上,對數(shù)字終端的迭代升級也相對更為迫切。

(四)治理要素:從“技術(shù)重心”向“人才重心”轉(zhuǎn)變

從技術(shù)突破引發(fā)治理變革的角度來講,在技術(shù)域的創(chuàng)新取得突破性進展的情況下,數(shù)字化轉(zhuǎn)型對其他支撐性資源要素做出適配性改造或結(jié)構(gòu)性調(diào)整的要求會隨之提高,其中人才域的轉(zhuǎn)型尤為關(guān)鍵,甚至是決定性的。為此,一方面,要加快人才工作者的數(shù)字能力建設(shè),通過外部市場人才引進、政府內(nèi)部專題培訓(xùn)等多元化方式,不斷提升政府人才工作部門非數(shù)字職業(yè)崗位人員的數(shù)字思維和技能,發(fā)揮人才工作者在數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的主體作用,為構(gòu)建“整體智治”人才發(fā)展治理新模式提供關(guān)鍵性人才要素支撐。另一方面,要大力培育提升政府外部多元行動者的復(fù)合業(yè)務(wù)能力,推動市場化人才服務(wù)組織進行數(shù)字化轉(zhuǎn)型,并積極引進培育新型的數(shù)字化人才服務(wù)專業(yè)機構(gòu)和專業(yè)人才,為推動數(shù)據(jù)技術(shù)和人才業(yè)務(wù)融合發(fā)展提供多元化、網(wǎng)絡(luò)化的專業(yè)力量支撐,將人才要素支撐體系擴展到更為廣泛的市場、社會領(lǐng)域。同時,要注重發(fā)揮“專家學(xué)者”的智力支撐作用,構(gòu)建業(yè)務(wù)專家、技術(shù)專家和政策專家“協(xié)同合作”的有效機制,不斷優(yōu)化人才領(lǐng)域數(shù)字化改革的“人才”參數(shù)。政府在設(shè)計人才“智治”工具或政策時,應(yīng)吸收更多領(lǐng)域的專家學(xué)者參與,特別是要發(fā)揮公共管理學(xué)、社會學(xué)、心理學(xué)等社會科學(xué)專家在算法制定、政策選擇等方面的專業(yè)作用,以便能在追求管理效率的同時,使改革的技術(shù)理性與價值理性有機統(tǒng)一。(20)郁建興、黃飚:《“整體智治”:公共治理創(chuàng)新與信息技術(shù)革命互動融合》,《人民周刊》2020年第12期。

無論如何,數(shù)字化已為推進人才發(fā)展治理現(xiàn)代化創(chuàng)造了廣闊前景。伴隨著數(shù)字化轉(zhuǎn)型的不斷深入,我國的人才發(fā)展治理體系在治理技術(shù)、治理對象、治理主體、治理范圍以及治理理念等維度上必然會出現(xiàn)系統(tǒng)性的范式轉(zhuǎn)換?！罢w智治”治理模式反映了整體性治理理論在指導(dǎo)數(shù)字政府建設(shè)上的映射,是數(shù)字時代人才發(fā)展治理轉(zhuǎn)型的主要趨勢和目標(biāo)選擇。這一治理模式的實現(xiàn),既不是唾手可得的“現(xiàn)實美好”,也并非遙不可及的“理想形態(tài)”,而需要進行具有“系統(tǒng)性重塑”特點的深度變革。雖然在數(shù)字化的變革過程中,可能還會遭遇各種各樣的“轉(zhuǎn)型煩惱”,但作為治理主體的政府內(nèi)部各子系統(tǒng),以及與同時作為治理客體和治理參與主體的社會主體、市場主體之間所發(fā)生的多種前所未有的互動,充分展現(xiàn)了人才發(fā)展治理中“技術(shù)優(yōu)化制度”的生動場景與變革邏輯。所以,數(shù)字化不僅正在改變?nèi)瞬虐l(fā)展治理的現(xiàn)實情境,而且正在重新定義人才發(fā)展治理的理念、知識與規(guī)則。若能科學(xué)運用數(shù)字化所帶來的變革力量,那么具有中國特色的“整體智治”人才治理模式就可預(yù)期,最終實現(xiàn)由“賦能”到“協(xié)同”再到“重塑”的數(shù)字化轉(zhuǎn)型目標(biāo)。