王春英 李 靖

提要：外交官職業(yè)化起源于歐洲,在15世紀(jì)意大利城市共和國(guó)出現(xiàn)了常駐使節(jié),慢慢形成了外交等級(jí)制度。為提高忠誠(chéng)度和效率,政府開始支付工資,雇傭秘書,對(duì)從業(yè)者進(jìn)行培訓(xùn),建立準(zhǔn)入制度,初步實(shí)現(xiàn)外交官職業(yè)化。為了便利往來,逐步出現(xiàn)了有關(guān)禮儀、位次等的慣例,這些慣例被國(guó)際會(huì)議認(rèn)可,成為通行的外交規(guī)范。為了對(duì)派出去的外交官實(shí)施有效的管理,各國(guó)開始設(shè)立外交部,作為專職的外交管理部門,職業(yè)外交官制度也隨之不斷得到發(fā)展與完善。

外交官是一個(gè)國(guó)家外交政策的執(zhí)行者,他們以其專業(yè)、技能和經(jīng)驗(yàn),代表政府與其他國(guó)家的政府進(jìn)行交往,以維護(hù)和發(fā)展本國(guó)利益。作為公務(wù)員制度的組成部分,外交官制度更具國(guó)際化和普世化,其級(jí)別、禮儀、工作規(guī)范及特權(quán)都有國(guó)際社會(huì)共同認(rèn)可的制度和慣例,因此世界各國(guó)外交官的職業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)也大同小異。外交官職業(yè)化是在15世紀(jì)意大利城市共和國(guó)出現(xiàn)的常駐使節(jié)制度的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的,這套形成于西方的職業(yè)外交體系隨著西方國(guó)家的擴(kuò)張而傳遍世界。也因此,對(duì)這一問題,國(guó)外的研究成果比較豐富。凱瑟琳·弗萊徹(Catherine Fletcher)在《文藝復(fù)興時(shí)期羅馬的外交——常駐外交使節(jié)的興起》一書中考察了文藝復(fù)興時(shí)期羅馬的外交實(shí)踐,她將迄今尚未開發(fā)的豐富檔案資源與社會(huì)和文化歷史的最新見解融合起來,對(duì)使節(jié)在這一關(guān)鍵時(shí)期外交發(fā)展中所扮演的角色作了細(xì)致的梳理。(1)Catherine Fletcher,Diplomacy in Renaissance Rome: The Rise of the Resident Ambassador,Cambridge University Press,2015.克里斯特·瓊森(Christer Jonsson)和理查德·蘭霍恩(Richard Langhorne)主編的《外交》第二卷——《外交的歷史》中,收集了各個(gè)時(shí)期、各個(gè)地域有關(guān)外交起源的論文。(2)Christer Jonsson and Richard Langhorne,Diplomacy,Volume Ⅱ,History of Diplomacy,Sage Publications,2004.其中,加勒特·馬特利(Garrett Mattingly)的《第一個(gè)常駐大使館:中世紀(jì)意大利現(xiàn)代外交的起源》一文指出,在外國(guó)首都設(shè)立常駐大使是現(xiàn)代國(guó)家主權(quán)完整的主要標(biāo)志,該文詳細(xì)記述了意大利及歐洲其他國(guó)家常駐使節(jié)的出現(xiàn)及外交官職業(yè)化的歷史進(jìn)程。(3)Christer Jonsson and Richard Langhorne,Diplomacy,Volume Ⅱ,History of Diplomacy,Sage Publications,2004, pp.214-231.安德森(M.S.Anderson)所著的《現(xiàn)代外交的興起:1450—1919》對(duì)15世紀(jì)以來的歐洲外交進(jìn)行了全面的考察,詳細(xì)梳理了歐洲外交的歷史演變及外交官職業(yè)化的發(fā)展,并論述勢(shì)力均衡和國(guó)際和平的理念,分析了外交互動(dòng)更廣泛的哲學(xué)和意識(shí)形態(tài)基礎(chǔ)。(4)M.S. Anderson, The Rise of Modern Diplomacy:1450-1919,Routledge,2013.國(guó)內(nèi)關(guān)于職業(yè)外交官的研究不多?？铺m的《大使館和外交官:機(jī)構(gòu)設(shè)置·分工·職責(zé)》一書通俗系統(tǒng)地介紹了大使館的來源、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能和使館內(nèi)的人員及其外交特權(quán)等知識(shí)。(5)科蘭:《大使館和外交官:機(jī)構(gòu)設(shè)置·分工·職責(zé)》,世界知識(shí)出版社,1998年。北京大學(xué)王福春教授的《西方外交官制的演變和特點(diǎn)》一文梳理了從15世紀(jì)到20世紀(jì)西方國(guó)家外交官制的演變進(jìn)程,概括了西方國(guó)家外交官制五個(gè)方面的主要變化,并從任用、培訓(xùn)、晉升和待遇等四個(gè)方面歸納總結(jié)了西方外交官制的主要特點(diǎn)。(6)王福春:《西方外交官制的演變和特點(diǎn)》,《國(guó)際政治研究》1996年第3期。整體而言,關(guān)于外交官職業(yè)化的研究,西方學(xué)界成果既豐碩又細(xì)致,而國(guó)內(nèi)學(xué)者幾乎沒有專門的研究。有鑒于此,本文擬對(duì)外交官職業(yè)化的起源做一探究,希望在加深對(duì)外交官職業(yè)化基本規(guī)律認(rèn)識(shí)的同時(shí),為理解外交官在國(guó)際事務(wù)中的獨(dú)特作用提供幫助。

一、外交官職業(yè)化的內(nèi)涵

外交官職業(yè)化是歐美政治經(jīng)濟(jì)體制長(zhǎng)期演變的結(jié)果,這與17世紀(jì)以來出現(xiàn)的職業(yè)公務(wù)員制度密切相關(guān)。公務(wù)員作為一種職業(yè),萌芽于17—18世紀(jì)的歐洲,當(dāng)時(shí)西歐一些國(guó)家已開始形成君主專制的中央集權(quán)制度。為了維護(hù)君主的統(tǒng)治,君主通過任命自己信任的人來管理地方。這就出現(xiàn)了由君主任命,協(xié)助君主進(jìn)行統(tǒng)治,向君主負(fù)責(zé)的公務(wù)人員。英國(guó)是近代歷史上最早建立職業(yè)化公務(wù)員制度的國(guó)家。1854年,查爾斯·特里維廉(Sir Charles Edward Trevelyan)和斯塔福德·諾思科特(Stafford Henry Northcote)基于對(duì)英國(guó)文官制度狀況的調(diào)查提交了《關(guān)于英國(guó)建立常任文官制度的報(bào)告》。報(bào)告提出建立統(tǒng)一的文官制度,要求在文官選拔錄用中確立公開競(jìng)爭(zhēng)考試制度;對(duì)文官平時(shí)工作進(jìn)行嚴(yán)格考核,根據(jù)才能和勤奮程度晉升。1855年5月21日,英國(guó)政府頒布《關(guān)于錄用王國(guó)政府文官的樞密院令》,正式建立起世界上第一個(gè)文官制度。此后,加拿大、美國(guó)、日本等國(guó)分別于1882年、1883年、1885年建立了以公開考試錄用、功績(jī)晉升、政治中立、終身任職等為基本特征的公務(wù)人員管理制度,形成了以職業(yè)化為核心內(nèi)容的現(xiàn)代公務(wù)員制度。公務(wù)員職業(yè)化促進(jìn)了資產(chǎn)階級(jí)民主代議制的發(fā)展,提高了政府對(duì)社會(huì)的管理水平和管理效率。(7)郭素萍:《論西方文官的職業(yè)化》,《廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2000年第4期。

外交官是公務(wù)員隊(duì)伍中的一個(gè)特殊群體,外交官制度也是公務(wù)員制度的重要組成部分,二者之間是整體與部分的關(guān)系。在一百多年的歷史演進(jìn)過程中,公務(wù)員制度與外交官制度既有融合的一面,又有分離的張力。一方面,隨著公務(wù)員制度的建立、發(fā)展和完善,各國(guó)公務(wù)員主管部門傾向于對(duì)包括外交官在內(nèi)的所有公務(wù)員采取趨同化管理,將全體公務(wù)員置于同一法律制度框架內(nèi);另一方面,各國(guó)外交部門試圖保持外交官的職業(yè)特點(diǎn),延續(xù)自身特有的管理模式。經(jīng)過長(zhǎng)期的博弈,公務(wù)員管理與外交官管理在制度理念和基本原則上已趨向一致。同時(shí),多數(shù)國(guó)家不同程度地認(rèn)可外交官的職業(yè)特性,通過單獨(dú)立法等方式建立起有別于一般公務(wù)員制度的外交官管理制度。

無論是域外各國(guó)還是中國(guó)的經(jīng)驗(yàn),都顯示了外交官?gòu)姆菍Ｂ毴藛T從事到專職人員從事,從非專業(yè)人員擔(dān)任到專業(yè)人員擔(dān)任的職業(yè)化進(jìn)程。綜合學(xué)界既有研究及中外各國(guó)的外交實(shí)踐,可以從兩個(gè)方面來理解外交官職業(yè)化:一是從過程來看,外交官職業(yè)化是指通過建立和完善外交官制度,把非職業(yè)外交官轉(zhuǎn)變?yōu)槁殬I(yè)外交官的過程;二是從結(jié)果來看,外交官職業(yè)化是關(guān)于外交官的選拔、任用、培訓(xùn)、考核、晉升、獎(jiǎng)懲、交流、退休等一系列制度安排,旨在選拔和任用優(yōu)秀人才,提高外交職業(yè)的吸引力,為外交官長(zhǎng)期從事外交工作提供制度保障。在職業(yè)化背景下,外交官以外交為職業(yè),按照特定的職業(yè)規(guī)范,運(yùn)用嫻熟的外交手段和技巧,在雙邊或多邊舞臺(tái)上進(jìn)行對(duì)外交往,實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)外政策的目標(biāo)。外交官職業(yè)化以職業(yè)規(guī)范為中心,主要包括職業(yè)素質(zhì)、職業(yè)技能、職業(yè)行為準(zhǔn)則和職業(yè)道德,構(gòu)成職業(yè)化橫向體系;圍繞著職業(yè)規(guī)范,形成了職業(yè)準(zhǔn)入、職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)保障等機(jī)制為主的職業(yè)化縱向體系,這些機(jī)制在不同方向有助于職業(yè)規(guī)范的形成并不斷強(qiáng)化職業(yè)規(guī)范的各個(gè)方面。

具體而言,外交官職業(yè)化的核心是確立明確而嚴(yán)格的職業(yè)規(guī)范,確保外交官具有職業(yè)所需的素質(zhì),具備職業(yè)能力,確立職業(yè)行為準(zhǔn)則、言行標(biāo)準(zhǔn)和紀(jì)律要求,具有高標(biāo)準(zhǔn)的職業(yè)道德。作為國(guó)家外交政策的實(shí)施者,外交官在工作中有不同于其他職業(yè)的職業(yè)規(guī)范,只有具備較高的職業(yè)素質(zhì),遵守職業(yè)行為準(zhǔn)則,明確職業(yè)責(zé)任意識(shí),同時(shí)修養(yǎng)職業(yè)道德,甘于寂寞,樂于奉獻(xiàn),才能高效地履行職責(zé),實(shí)現(xiàn)維護(hù)國(guó)家利益的神圣使命。而職業(yè)規(guī)范的形成與提升,需要職業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)制和職業(yè)保障機(jī)制提供支持。職業(yè)化的首要要求就是從業(yè)者必須具備該職業(yè)所需的知識(shí)和技能,嚴(yán)格的職業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制能夠保證外交官具有從事外交所需的基本素質(zhì)和技能,因此,“外交人員考試錄取制度的建立標(biāo)志著外交人員由非職業(yè)化轉(zhuǎn)向職業(yè)化的開端”(8)呂曉波:《美國(guó)外交行政制度淺探》,《外交學(xué)院學(xué)報(bào)》1988年第4期。。為防止經(jīng)過嚴(yán)格考試錄用后的外交官的知識(shí)和能力退化,必須進(jìn)行持續(xù)的職業(yè)培訓(xùn)。職業(yè)培訓(xùn)是保持外交官職業(yè)化運(yùn)作的重要方式,是提升外交官職業(yè)素質(zhì)、掌握復(fù)雜的專業(yè)技能、了解并理解職業(yè)規(guī)范、形成職業(yè)意識(shí)的重要途徑,是不斷更新知識(shí)、學(xué)習(xí)新技能、接受新觀念的重要措施,這在知識(shí)快速更新的信息社會(huì)不僅重要而且不可或缺。全面的職業(yè)保障不僅解除了外交官的后顧之憂,而且提升了外交官的職業(yè)尊榮感,可以在很大程度上促使外交官產(chǎn)生內(nèi)在的工作動(dòng)機(jī),并不斷提升職業(yè)素質(zhì),提高職業(yè)技能,自覺遵守職業(yè)行為準(zhǔn)則,保持高標(biāo)準(zhǔn)的職業(yè)道德。職業(yè)保障的最高形式是立法保障,法律保障是外交官職業(yè)化進(jìn)程的必然要求,也是外交官職業(yè)化的重要助推器。法律使外交官在選拔、任用、培訓(xùn)、晉升、獎(jiǎng)懲等職業(yè)化諸方面都有章可循、有法可依,既規(guī)定了外交官的義務(wù),也維護(hù)了外交官的合法權(quán)益,為外交官履職提供了可靠的制度保障。

外交官職業(yè)化的本質(zhì)是專業(yè)化,外交既是一門科學(xué),又是一門藝術(shù),專業(yè)化的實(shí)現(xiàn),既需要正規(guī)而系統(tǒng)的專業(yè)學(xué)習(xí)和技能訓(xùn)練,也需要長(zhǎng)期而連貫的工作歷練和經(jīng)驗(yàn)累積。在職業(yè)化的初級(jí)階段,順應(yīng)社會(huì)分工專業(yè)化的趨勢(shì),外交官職業(yè)化的基本目標(biāo)就是使外交成為一項(xiàng)專門的職業(yè),外交官不再臨時(shí)任命和派遣,而是由專職人員擔(dān)任,實(shí)行常任制,并在這個(gè)過程中逐漸具有專業(yè)知識(shí)和技能;到職業(yè)化的中級(jí)階段,要求外交官具有職業(yè)化的行為規(guī)范,語(yǔ)言、行為及思維習(xí)慣都體現(xiàn)外交這一特殊職業(yè)的要求。同時(shí),國(guó)家會(huì)通過立法將職業(yè)化的成果以法律形式確立下來,為外交官的履職及權(quán)利提供法律保障,提升外交官的職業(yè)地位;到職業(yè)化的高級(jí)階段,也就是充分職業(yè)化階段,外交官具有共同的、穩(wěn)定的價(jià)值認(rèn)同,具有高標(biāo)準(zhǔn)的職業(yè)道德和職業(yè)精神,具有職業(yè)所要求的能力、操守和自覺,依據(jù)專業(yè)知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)自主做出判斷,為實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益服務(wù),其職業(yè)行為和專業(yè)判斷的自主權(quán)得到社會(huì)的高度認(rèn)可。

二、職業(yè)外交官的出現(xiàn)

15世紀(jì)中期,意大利共和國(guó)開始在外國(guó)設(shè)立常駐使節(jié),開始了外交官職業(yè)化的進(jìn)程。“當(dāng)意大利各城邦開始任命常設(shè)的使節(jié)時(shí),外交工作才普遍地被人們認(rèn)為是一種專業(yè)。就是在那個(gè)時(shí)候,一直到了1815年以后,外交專業(yè)的地位和規(guī)則才由國(guó)際協(xié)議建立起來?！?9)哈羅德·尼科松:《外交學(xué)》,眺偉譯,世界知識(shí)出版社,1957年,第30—31頁(yè)。

14世紀(jì)中葉,在意大利半島,形成了數(shù)量不多但組織良好的城市國(guó)家,如米蘭公國(guó)、佛羅倫薩共和國(guó)、那不勒斯王國(guó)、教皇國(guó)、威尼斯共和國(guó)及稍有遜色的曼托瓦、熱那亞等。這些國(guó)家為了權(quán)力和領(lǐng)土相互競(jìng)爭(zhēng),對(duì)于它們的統(tǒng)治者而言,至關(guān)重要的是密切注意彼此的所作所為,并盡可能了解彼此的政策和抱負(fù)。由于“臨時(shí)性的特使派遣起來昂貴,路上容易出事”,更由于“持續(xù)的代表性使得對(duì)有關(guān)國(guó)家的情況和特性更加熟悉,并且因此可能產(chǎn)生更有權(quán)威性的情報(bào)流回國(guó)內(nèi)。這也使得更容易為重要的談判做準(zhǔn)備”,(10)⑩ 杰夫·貝里奇:《外交理論與實(shí)踐》,龐中英譯,北京大學(xué)出版社,2005年,第113、116頁(yè)。而且臨時(shí)派遣的使節(jié)有很多是民間商業(yè)人士,身份很難界定,其職能也模糊不清。在這樣的背景下,常駐使節(jié)應(yīng)運(yùn)而生。歐洲最早的常駐外交使節(jié)是由羅馬教皇派出的,當(dāng)時(shí)的拜占庭帝國(guó)、法蘭克王國(guó)、那不勒斯王國(guó)等國(guó)都有教皇派出的常駐使節(jié)。(11)楊闖:《外交起源、早期演變與常駐使團(tuán)制度的確立》,《外交學(xué)院學(xué)報(bào)》1992年第2期。1455年,米蘭公國(guó)向那不勒斯和熱那亞派遣常駐代表,隨后又于1458年向羅馬和威尼斯派遣常駐代表,這是歐洲第一個(gè)建立自己外交機(jī)構(gòu)的國(guó)家,這個(gè)外交機(jī)構(gòu)具有今天外交機(jī)構(gòu)的某些主要特征。(12)M.S. Anderson,The Rise of Modern Diplomacy:1450-1919, Routledge, 2013, pp.7,8,12.

到1540年,意大利的威尼斯、佛羅倫薩、米蘭和那不勒斯等主要世俗國(guó)家,都相互在對(duì)方的首都建立了永久使館。永久性大使館一經(jīng)在意大利建立,便開始在阿爾卑斯山北部傳播開來。1463年之后,米蘭的斯福爾扎公爵向法國(guó)派駐大使,1474年,法國(guó)宮廷出現(xiàn)了來自佛羅倫薩的代表,1479年,威尼斯派出了其第一任常駐巴黎大使,1490年,米蘭向倫敦派出了其首任常駐大使,6年后,威尼斯首任駐倫敦大使開始赴任。(13)M.S. Anderson,The Rise of Modern Diplomacy:1450-1919, Routledge, 2013, pp.7,8,12.后來,常駐代表制度又傳到法國(guó)、英國(guó)、西班牙及其他地方,到15世紀(jì)末,各國(guó)派出常駐代表已成為普遍習(xí)慣。(14)楊闖:《外交起源、早期演變與常駐使團(tuán)制度的確立》,《外交學(xué)院學(xué)報(bào)》1992年第2期。威斯特伐利亞和約簽訂后,所有獨(dú)立的歐洲國(guó)家均向其他國(guó)家派遣常駐外交代表,伴隨國(guó)家主權(quán)概念的出現(xiàn),派遣和接受大使的權(quán)利開始被視為對(duì)主權(quán)的檢驗(yàn)。(15)Christer Jonsson and Richard Langhorne,Diplomacy,Volume Ⅱ,History of Diplomacy, Sage Pubications 2004, p.214.

從嚴(yán)格意義上說,當(dāng)時(shí)在意大利從事所謂外交實(shí)踐的常駐使節(jié)與今天從事外交事業(yè)的職業(yè)外交官不同,前者是“由公仆和優(yōu)秀市民組成的概念松散的群體”(16)Mattingly,Renaissance Diplomacy,The Riverside Press,1955, p.62.。至于“大使”一詞,最初的意思是“仆人”,直到16世紀(jì)中期才用來指代皇帝和威尼斯共和國(guó)的外交代表。(17)Nicolson,The Evolution of Diplomacy,Collier Books,1962, p.50.常駐大使的出現(xiàn),還派生出了一系列其他職務(wù),如秘書、政府信使、初級(jí)代表等。秘書負(fù)責(zé)協(xié)助大使處理日常工作,政府信使負(fù)責(zé)傳遞外交文書,初級(jí)代表由大使推薦,受大使之命進(jìn)行工作。此時(shí),常駐使節(jié)的任務(wù)增加了研究駐在國(guó)的政治生活、搜集情報(bào)等內(nèi)容,從“駐外演說家”變成了“駐外觀察家”。

隨著常駐外交使節(jié)制度的建立,職業(yè)外交官取代了臨時(shí)派遣的使節(jié),常駐外交使節(jié)迅速增加,在任何政府都沒有周密計(jì)劃的情況下,被稱為職業(yè)外交官的群體在16世紀(jì)逐漸形成了。這些使節(jié)開始感覺到自己是獨(dú)特職業(yè)團(tuán)體的成員,等級(jí)制度也慢慢出現(xiàn)。到16世紀(jì)中葉,特使跟臨時(shí)大使(并不總是貴族)以及出身較低且經(jīng)常是律師或教會(huì)人士出身的常駐大使有了明顯區(qū)別。(18)M.S. Anderson,The Rise of Modern Diplomacy:1450-1919, Routledge, 2013, pp.7,8,12.1648年召開的威斯特伐利亞和會(huì)以條約的形式正式確認(rèn)了常駐外交使節(jié)制度。此后,職業(yè)外交官和駐外使館大量出現(xiàn)。

值得指出的是,羅馬是教皇駐地,威尼斯、米蘭、佛羅倫薩、那不勒斯、熱那亞等共和國(guó)都在羅馬設(shè)立了常駐代表,羅馬成為意大利外交的中心。這樣,在羅馬就形成了類似現(xiàn)代外交使團(tuán)的組織。常駐羅馬的使節(jié)們會(huì)互相交換信息情報(bào),交流職業(yè)經(jīng)驗(yàn),并在有些場(chǎng)合下 “作為一個(gè)實(shí)體采取行動(dòng)”,這“是外交官中出現(xiàn)職業(yè)認(rèn)同感的明顯證據(jù)”(19)杰夫·貝里奇:《外交理論與實(shí)踐》,龐中英譯,北京大學(xué)出版社,2005年,第113、116頁(yè)。。駐外使節(jié)從當(dāng)初的傳令官到后來的演說家、觀察家演變成職業(yè)外交家,而職業(yè)化的過程則是在后面幾個(gè)世紀(jì)中緩慢完成的。

三、外交官職業(yè)化的演進(jìn)

隨著職業(yè)外交官的大量出現(xiàn),外交官的職業(yè)化進(jìn)程也隨之開始。不過,這是個(gè)緩慢且間斷的過程。直到17和18世紀(jì),外交官制度還遠(yuǎn)未現(xiàn)代化,并不具備當(dāng)今處理國(guó)際關(guān)系的高度組織化的機(jī)構(gòu)所具有的非人格化和規(guī)范化特征。當(dāng)時(shí)有能力的人通常不愿意接受外交職務(wù),使節(jié)的工作經(jīng)常受到指責(zé),而且在國(guó)外工作容易影響在國(guó)內(nèi)的升遷,因此在使館工作往往被視為光榮流放。在英國(guó)有一個(gè)引人注目的案例,地位非常重要的維也納使館的一個(gè)職位在1706年前后的幾個(gè)月一直空缺,并反復(fù)被提名的人拒絕。此外,在15世紀(jì)和16世紀(jì)早期,一個(gè)外交官在任職期間去世,他的親戚(通常是近親)立刻接任他的職位是很平常的事。(20)M.S. Anderson,The Rise of Modern Diplomacy:1450-1919, Routledge, 2013, pp.80-81,84,85-86,86,92.

外交官職業(yè)化的表現(xiàn)之一是外交官等級(jí)制度的形成。16世紀(jì)末,外交官的等級(jí)制度開始逐漸形成。外交官的地位取決于他在外交官等級(jí)體系中的級(jí)別,而非其所代表的統(tǒng)治者的地位,這使得外交官獲得了相對(duì)的獨(dú)立性。到17世紀(jì)中葉,大使與較低級(jí)的外交代表之間開始有了簡(jiǎn)單化的區(qū)分,大使分為任職一段時(shí)間的普通常駐大使以及出于特殊和特定目的而被派遣的特使,較低級(jí)別的外交官則被稱為常駐使節(jié)、公使和代辦。到18世紀(jì)尤其是路易十四時(shí)代,外交等級(jí)制度比以往更加清晰明確。公使開始廣泛使用,還經(jīng)常加上限定詞,特命、全權(quán)代表等在17世紀(jì)廣泛應(yīng)用的詞開始與公使結(jié)合在一起使用,形成特命全權(quán)公使(Envoy Extraordinary and Minister Plenipotentiary),成為指稱僅次于大使的第二等級(jí)外交代表的官銜。為了方便管理,1708年英國(guó)頒布《外交優(yōu)惠法案》,確立了外交等級(jí)制。到法國(guó)大革命時(shí),外交官的三大主要類別被普遍認(rèn)可:大使(有的大使有“特命”的頭銜);公使(有的公使有“特命”的頭銜,通常帶有“全權(quán)公使”的稱呼);常駐使節(jié)。(21)M.S. Anderson,The Rise of Modern Diplomacy:1450-1919, Routledge, 2013, pp.80-81,84,85-86,86,92.

外交官職業(yè)化的表現(xiàn)之二是政府向外交官定期和系統(tǒng)地支付薪酬。在17世紀(jì),外交官的薪酬并不穩(wěn)定。尤其在政府財(cái)政困難時(shí),外交官更是很難得到薪酬。1612年,英國(guó)駐巴黎大使在絕望中直接向詹姆士一世索要報(bào)酬。當(dāng)時(shí)一個(gè)經(jīng)驗(yàn)豐富的評(píng)論員指出,任何一個(gè)對(duì)財(cái)富過分渴望的人都應(yīng)該放棄駐外使節(jié)的呼喚,而18世紀(jì)最成功的英國(guó)外交官則聲稱,他在14年中先后擔(dān)任了幾個(gè)重要崗位,發(fā)現(xiàn)自己損失了20000英鎊。(22)M.S. Anderson,The Rise of Modern Diplomacy:1450-1919, Routledge, 2013, pp.80-81,84,85-86,86,92.不過,變革的方向是明確的,各國(guó)陸續(xù)采用了基于正式外交官級(jí)別支付工資的做法,并且定期支付?！?822年,英國(guó)正式設(shè)置了支薪的外交職務(wù),美國(guó)在1831年也做出了同樣的規(guī)定。”(23)王福春:《西方外交官制的演變和特點(diǎn)》,《國(guó)際政治研究》1996年第3期。

外交官職業(yè)化的表現(xiàn)之三是政府雇傭使館秘書。從一開始,使團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)就有秘書,他們經(jīng)常發(fā)揮重要作用;但這些秘書是大使自己招募并支付薪酬的,僅僅是他們的私人雇員。這種安排的缺點(diǎn)是顯而易見的,秘書不可避免地會(huì)獲得高度機(jī)密的信息,但當(dāng)這些私人臨時(shí)雇傭的秘書被解雇時(shí)(或主人死亡或被罷免等造成秘書失業(yè)),其直接后果就是他會(huì)利用在工作中獲得的信息獲利。在路易十四統(tǒng)治期間,法國(guó)外交享譽(yù)歐洲,法國(guó)外交官雇用的許多外交人員出賣秘密并出售密碼。(24)M.S. Anderson,The Rise of Modern Diplomacy:1450-1919, Routledge, 2013, pp.80-81,84,85-86,86,92.要有效避免此類弊端,最佳方法是由政府雇傭秘書,并賦予其正式的身份,從而帶來一定程度的工作保障,這也有助于建立具有豐富外交經(jīng)驗(yàn)的職業(yè)群體,儲(chǔ)備未來的外交官。1822年,英國(guó)開始建立起派往駐外使館官員的正式制度,由政府選派大使館秘書。(25)哈羅德·尼科松:《外交學(xué)》,眺偉譯,第144頁(yè)。此后,比較重要的領(lǐng)事館也陸續(xù)適用這種安排。

外交官職業(yè)化的表現(xiàn)之四是對(duì)從業(yè)者進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)。在18世紀(jì)早期,很多人就主張通過合適的培訓(xùn)可以有效地提高外交官的質(zhì)量,而且外交官需要的素質(zhì)——機(jī)智敏捷、彬彬有禮、優(yōu)雅的風(fēng)度、豐富的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)并不能在教室和圖書館中獲得。有志于外交事業(yè)的年輕人應(yīng)該周游列國(guó),親自了解其他國(guó)家的情況,最好是到一個(gè)使團(tuán)中實(shí)習(xí),從低級(jí)外交官做起,獲得外交方法和慣例及駐在國(guó)的知識(shí)。作為補(bǔ)充,還要研究過去的談判以及成功的外交官和政治家的成就,最好的方法是閱讀、分析這些人撰寫的信件和備忘錄。在法國(guó),1712年托西侯爵(Marquis dc Torcy)在巴黎創(chuàng)辦政治學(xué)院(political academy),被譽(yù)為大使學(xué)校。(26)M.S. Anderson,The Rise of Modern Diplomacy:1450-1919, Routledge, 2013, pp.80-81,84,85-86,86,92.該學(xué)院的學(xué)生首先要對(duì)外交部的文件進(jìn)行編排和分類,并研究外國(guó)語(yǔ)言和歷史,閱讀和總結(jié)過去的談判記錄,準(zhǔn)備有關(guān)各種談判的詳細(xì)備忘錄。到18世紀(jì)末,塔列朗擔(dān)任外交部長(zhǎng)期間,加大了對(duì)外交官進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)的力度,創(chuàng)辦了培訓(xùn)學(xué)校,開設(shè)外交官職業(yè)所需的課程,為法國(guó)培養(yǎng)了大量外交人才。

外交官職業(yè)化的表現(xiàn)之五是準(zhǔn)入制度的建立。在19世紀(jì)之前的很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期,絕大多數(shù)國(guó)家的外交一直由貴族和社會(huì)精英主導(dǎo)。在1815至1860年間,英國(guó)獲得大使級(jí)職位的23名男子中,有20名是貴族;而在法國(guó),在1814年至1830年任職的64位大使和公使中,只有10人不是貴族出身。(27)M.S. Anderson,The Rise of Modern Diplomacy:1450-1919, Routledge, 2013, pp.120,123-124,73.這種錄用和晉升很大程度上是由社會(huì)地位或家庭關(guān)系決定的,因而嚴(yán)重阻礙外交工作的效率。到19世紀(jì)中葉,幾乎所有歐洲國(guó)家的政府都在努力更有效地控制其外交官的招募和晉升,強(qiáng)調(diào)效率和功績(jī)。

提高質(zhì)量并排除明顯不合格的候選人的方法之一是設(shè)置最低學(xué)歷。法國(guó)于1853年和1856年頒布法令(重復(fù)了1844年的早期法令),要求外交官應(yīng)征者必須持有許可證。比利時(shí)政府則在1858年將大學(xué)學(xué)位作為錄取外交官的基本資格條件。提升質(zhì)量的最有效方法是實(shí)行正式組織的入職考試。從1850年開始,越來越多的國(guó)家采用考試方式錄用外交官。1852年,西班牙嘗試確立通過競(jìng)爭(zhēng)性考試錄取的原則。1856年,英國(guó)在外交部門引入了資格考試,后來演變?yōu)楦?jìng)爭(zhēng)性考試。從1860年起,沒有許可證的法國(guó)年輕人也可以通過參加外交史、國(guó)際法和語(yǔ)言等科目的考試來獲得任命。同年,荷蘭政府開始對(duì)準(zhǔn)外交官進(jìn)行這種考試。在希臘,從1868年開始,已經(jīng)獲得法律學(xué)位的人如果想成為外交官,也要經(jīng)過競(jìng)爭(zhēng)性考試。(28)M.S. Anderson,The Rise of Modern Diplomacy:1450-1919, Routledge, 2013, pp.120,123-124,73.

四、外交機(jī)構(gòu)的設(shè)立與外交規(guī)范的確立

有了職業(yè)外交官?gòu)氖峦饨粯I(yè)務(wù),就需要設(shè)立專門管理職業(yè)外交事務(wù)的行政機(jī)構(gòu)。不過在具體實(shí)踐中,外交機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于職業(yè)外交官的發(fā)展。同時(shí),在歐洲不同地區(qū),其速度和性質(zhì)都存在很大差異。(29)M.S. Anderson,The Rise of Modern Diplomacy:1450-1919, Routledge, 2013, pp.120,123-124,73.

1487年,教廷使節(jié)的秘書執(zhí)行教皇英諾森八世確定的職能,辦理正式公文;到16世紀(jì)初,主要關(guān)注與歐洲世俗國(guó)家關(guān)系的教皇秘書處已經(jīng)廣泛存在,而且組織良好。在英格蘭,自16世紀(jì)初以來,外交往來迅速增多,加速了國(guó)務(wù)大臣的發(fā)展。國(guó)務(wù)大臣原本是皇室官員,負(fù)責(zé)起草國(guó)王的信件并保管他的私人印章。1540年以后,通常設(shè)兩名國(guó)務(wù)大臣;盡管他們處理的業(yè)務(wù)范圍非常廣泛,但外交事務(wù)是他們最重要的職責(zé)。在1782年之前,兩名大臣在外交方面的職能依據(jù)地理范圍劃分為北司和南司,這兩個(gè)司沒有十分固定的制度,不僅具有外交職能,而且也有內(nèi)政職能。例外的情形是:1707年到1746年,設(shè)蘇格蘭事務(wù)大臣,1768到1782年,設(shè)殖民事務(wù)大臣。1782年3月,?？怂瓜蛲鈬?guó)使館館長(zhǎng)宣布:“英王已任命本人為外交大臣。”此后,委派一人擔(dān)任外交事務(wù)大臣的制度延續(xù)下來。(30)薩道義:《外交實(shí)踐指南》,中國(guó)人民外交學(xué)會(huì)編譯室譯,世界知識(shí)出版社,1960年,第46頁(yè)。與法國(guó)同行一樣,國(guó)務(wù)大臣只是執(zhí)行而不是決策。出人意料的是俄羅斯在1549年設(shè)立了使館部,成為較早設(shè)立外交機(jī)構(gòu)的國(guó)家。到1701年,使館部職員數(shù)量比17世紀(jì)初翻了一番,還擁有大量的口譯和筆譯人員。更重要的是,它根據(jù)地理區(qū)域劃分為五個(gè)部門,其中三個(gè)部門負(fù)責(zé)處理與歐洲不同地區(qū)國(guó)家間的關(guān)系,另外兩個(gè)部門負(fù)責(zé)處理與亞洲不同地區(qū)國(guó)家間的關(guān)系(中國(guó)、波斯、中亞的汗國(guó)以及高加索地區(qū)的格魯吉亞王國(guó))。這種相對(duì)清晰的組織設(shè)計(jì)后來成為所有國(guó)家外交部?jī)?nèi)部結(jié)構(gòu)的典型形式。大體而言,直到17世紀(jì)初,各國(guó)的外交機(jī)構(gòu)在很大程度上還處于萌芽狀態(tài),它們通常規(guī)模很小,組織和內(nèi)部結(jié)構(gòu)經(jīng)常變化,甚至是無定形的。它們的職責(zé)既包括外交事務(wù),也包括與外交無關(guān)的其他領(lǐng)域。

1547年,法國(guó)國(guó)王亨利二世登基后,四個(gè)財(cái)政大臣分擔(dān)了以下兩項(xiàng)任務(wù):一是監(jiān)督省的行政工作;二是處理與這些省相鄰國(guó)家的關(guān)系。這些大臣也開始參加皇室政務(wù)會(huì)議(盡管僅作為文員而不是成員),并逐漸獲得國(guó)務(wù)大臣的頭銜。不過直到1589年,才由一位大臣路易斯·德·雷沃爾(Louis de Revol)全面掌管外交事務(wù),且他仍僅僅是執(zhí)行者,而不是決策者。在路易十四統(tǒng)治時(shí)期,外交事務(wù)大臣已經(jīng)成為政府部長(zhǎng)中的翹楚,出現(xiàn)了一系列才華橫溢的外交事務(wù)大臣,如萊昂(Lionne)、龐培(Pomponne)、科爾伯特·德克魯瓦西(Colbert de Croissy)和托里(Torey)。17世紀(jì)初,總理職位也開始出現(xiàn)。這一時(shí)期,在這些高級(jí)官僚中,總有兩到三個(gè)具有長(zhǎng)期處理國(guó)際關(guān)系的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人管理著法國(guó)外交部門的日常運(yùn)作,但他們并不是專門負(fù)責(zé)外交事務(wù),還負(fù)責(zé)對(duì)法國(guó)各省的管理,也擔(dān)任國(guó)王的秘書,負(fù)責(zé)起草和分發(fā)各種官方文件。(31)M.S. Anderson,The Rise of Modern Diplomacy:1450-1919,Routledge, 2013, pp.76,79-80.

1626年,路易十三的首席部長(zhǎng)黎塞留創(chuàng)立了第一個(gè)外交部。(32)杰夫·貝里奇:《外交理論與實(shí)踐》,龐中英譯,第6頁(yè)。當(dāng)時(shí),黎塞留的外交政策準(zhǔn)則是維持歐洲國(guó)家的勢(shì)力平衡,這就要求發(fā)展歐洲國(guó)家之間的關(guān)系,法國(guó)在歐洲重要國(guó)家的首都都有常駐大使,越來越多的外交活動(dòng)加大了外交政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差的可能性。因此,設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的官僚機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理并負(fù)責(zé)國(guó)內(nèi)外的溝通,就顯得十分必要。于是,世界上第一個(gè)外交部就此誕生。到18世紀(jì),法國(guó)的外交部已具有現(xiàn)代外交部的基本特征。外交部的內(nèi)部結(jié)構(gòu)雖然時(shí)有變化,但主體結(jié)構(gòu)相對(duì)穩(wěn)定。一個(gè)政治部門負(fù)責(zé)處理與駐在國(guó)外的法國(guó)外交官的往來信件,通常按照地域劃分為兩個(gè)部分,每個(gè)部分分別對(duì)應(yīng)一個(gè)區(qū)域的諸多國(guó)家。與之并列的是一些較小的專業(yè)部門,包括負(fù)責(zé)自身內(nèi)部財(cái)務(wù)、法國(guó)對(duì)外國(guó)人的監(jiān)視、外交特權(quán)問題以及其他一些次要問題的財(cái)務(wù)局、翻譯局、編碼局、地理局等。1723年,外交部還首次任命了法律顧問。(33)M.S. Anderson,The Rise of Modern Diplomacy:1450-1919,Routledge, 2013, pp.76,79-80.上述種種舉措,逐漸形成頗具特色的法蘭西現(xiàn)代外交體系,使得同時(shí)代歐洲的其他國(guó)家很難與法國(guó)的外交體制相媲美。

相較而言,英國(guó)的專門外交機(jī)構(gòu)形成較晚,1782年才建立外務(wù)辦公室(The Foreign Office),1790年外務(wù)辦公室遷到唐寧街后,開始向?qū)I(yè)的外交管理機(jī)構(gòu)演變。此后,很多國(guó)家效仿英法兩國(guó),相繼成立專門負(fù)責(zé)外交事務(wù)的部門。如1789年美國(guó)設(shè)立國(guó)務(wù)院主管外交事務(wù),1869年日本設(shè)立外務(wù)省,等等。

隨著各國(guó)外交部的建立,國(guó)家內(nèi)部雖然對(duì)外交官的管理日益完善,但在多邊場(chǎng)合,由于缺乏公認(rèn)的外交規(guī)范,各國(guó)外交代表的名稱不統(tǒng)一,這導(dǎo)致各國(guó)對(duì)外交先行權(quán)的爭(zhēng)奪。各國(guó)使節(jié)都認(rèn)為自己代表本國(guó)元首,不獲得優(yōu)先禮遇就不能體現(xiàn)本國(guó)元首的崇高地位。(34)魯毅等:《外交學(xué)概論》,世界知識(shí)出版社,1997年,第101—102頁(yè)。為改變這種狀況,各國(guó)先后作出相應(yīng)調(diào)整。1708年,英國(guó)頒布《外交優(yōu)惠法案》,確立外交等級(jí)制,后被美國(guó)接受?！?760年葡萄牙首相蓬巴爾在巴西公主結(jié)婚時(shí),提出凡駐里斯本宮廷的大使,除教廷和羅馬皇帝的大使外,今后在拜會(huì)或接見時(shí)的次序?qū)⒁勒粘蔬f國(guó)書的日期來安排,但遭到各國(guó)的反對(duì)?！?35)王福春:《外事管理學(xué)概論》,北京大學(xué)出版社,2003年,第19頁(yè)。1815年,奧地利、西班牙、葡萄牙、英國(guó)、法國(guó)等八個(gè)國(guó)家在維也納簽訂了《關(guān)于外交人員等級(jí)的章程》,進(jìn)一步確立和發(fā)展了常駐使節(jié)制度,并對(duì)外交使節(jié)的等級(jí)和位次做出了明確的規(guī)定。章程規(guī)定了大使(包括羅馬教廷使節(jié))、公使和代辦三級(jí)外交代表制度,同一等級(jí)外交代表的位次按照就任時(shí)間的先后為準(zhǔn),有關(guān)國(guó)家簽署條約或其他國(guó)際文件時(shí),以抽簽方式?jīng)Q定全權(quán)代表簽字的順序。這一規(guī)范逐漸得到國(guó)際社會(huì)的公認(rèn)并指導(dǎo)了此后的外交實(shí)踐。1964年2月24日,聯(lián)合國(guó)關(guān)于外交交往與豁免的國(guó)際公約——《維也納外交關(guān)系公約》生效,公約基本沿襲了《關(guān)于外交人員登記的章程》對(duì)外交代表的劃分,對(duì)外交代表的派遣、接受、位次、職責(zé)及特權(quán)與豁免做了明確的規(guī)定,成為各國(guó)進(jìn)行外交活動(dòng)必須遵守的國(guó)際法規(guī)則的重要組成部分。

結(jié) 語(yǔ)

從19世紀(jì)開始取得進(jìn)展的外交官職業(yè)化進(jìn)程,在20世紀(jì)得到了長(zhǎng)足的發(fā)展。隨著科學(xué)技術(shù)、國(guó)際交往的日益發(fā)展,國(guó)際形勢(shì)的日益復(fù)雜化,外交官的職業(yè)化越來越受重視。各國(guó)紛紛根據(jù)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的變化,改革、完善外交官制度,使其實(shí)現(xiàn)了比較充分的職業(yè)化。

外交官職業(yè)化提升了外交官的素質(zhì),并且從一個(gè)層面促進(jìn)了外交的民主化。在職業(yè)化的早期,貴族出身的外交官占較大比例,家境優(yōu)越的外交官人數(shù)也較多。隨著外交官準(zhǔn)入制度的建立,通過公開考試擇優(yōu)錄用的方式選拔外交官,加之職業(yè)常任制的推行,外交官的素質(zhì)大大提高,出現(xiàn)了很多在國(guó)際舞臺(tái)上縱橫捭闔的外交家。職業(yè)準(zhǔn)入制度使得外交官職業(yè)向社會(huì)開放,越來越多接受過高等教育的平民通過考試加入外交官隊(duì)伍,改變了外交官群體的貴族化傾向,這與世界范圍的民主化進(jìn)程一致,是民主精神在外交領(lǐng)域的具體實(shí)踐。

外交官職業(yè)化便利了國(guó)家之間的交流與合作,推動(dòng)了國(guó)際體系的形成與發(fā)展。盡管不同國(guó)家歷史文化傳統(tǒng)、國(guó)家利益的差異會(huì)阻礙不同國(guó)家外交官之間的交流,但外交官的職業(yè)特點(diǎn)使他們傾向于在共同經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上求同存異,探求合作路徑,在長(zhǎng)期的外交實(shí)踐中逐漸形成了外交共同文化?！巴饨还僮鳛樘囟ǖ娜后w經(jīng)過歷史傳承所共享的符號(hào)和意義體系,這些體系不僅規(guī)范外交官們相互之間的交流及處理國(guó)際事務(wù)的態(tài)度,而且通過外交規(guī)范和外交交往的禮賓儀式使之禮儀化”,外交共同文化“能夠降低國(guó)際關(guān)系中的交易成本,促進(jìn)國(guó)家間合作,在國(guó)家間利益紛爭(zhēng)并且競(jìng)爭(zhēng)、沖突不斷的情況下,外交依然是維護(hù)國(guó)際和平與協(xié)調(diào)國(guó)家間關(guān)系的有力保障,而外交共同文化的存在和發(fā)展是使外交發(fā)揮效力的重要條件”(36)熊煒:《外交共同文化:概念、傳統(tǒng)與變革》,《國(guó)際政治研究》2012年第4期。。