林國建

( 莆田學院 管理學院，福建 莆田 351131 )

2023 年5 月17 日，歐盟“碳邊境調(diào)節(jié)機制” (carbon border adjustment mechanism，以下簡稱CBAM，亦稱“碳關稅”)正式生效。 CBAM于2023 年10 月1 日開始實施，過渡期為27 個月，2026 年1 月1 日正式實施。[1]美國國會于2022 年6 月份提出的美國 “清潔競爭法案”(clean competition act，以下簡稱CCA)，擬于2024 年開始實施①。

CBAM 是對進口到歐盟商品中隱含的碳含量征收額外稅收，名為調(diào)節(jié)機制，實質上是一種變相的貿(mào)易保護手段，以氣候治理之名，行貿(mào)易保護之實。 我國是世界上最大的發(fā)展中國家，也是碳排放量最大的國家，征收碳關稅將對我國部分產(chǎn)業(yè)的出口形成較大沖擊。 2020 年9 月，習近平總書記在第75 屆聯(lián)合國大會提出我國“碳達峰碳中和” 的目標； 2022 年10 月，黨的二十大報告強調(diào)“積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和”； 目前，我國已建立碳達峰碳中和“1＋N” 政策體系[2]。 鑒于此，文章在梳理CBAM、 CCA 實施要點的基礎上，比較了兩者的差異； 進一步深入分析了我國面臨的挑戰(zhàn)及應對措施。

一、 CBAM 的發(fā)展與現(xiàn)狀

1.CBAM 發(fā)展進程

CBAM 是在2007 年由時任法國總統(tǒng)希拉克首次提出，針對沒有簽訂?京都議定書? 國家或者地區(qū)的進口產(chǎn)品征收“碳關稅”。 2019 年12 月歐盟委員會在?歐洲綠色協(xié)議? 中提出“到2030 年溫室氣體排放量較1990 年減少55%” “到2050 年成為第一個實現(xiàn)氣候中和的大陸” 等中遠期減排目標。 2021 年7 月，歐盟公布了包含CBAM 在內(nèi)的綠色經(jīng)濟法案“Fit for 55”[3]。 當月，歐盟委員會提交CBAM 草案，正式開啟立法進程。

2022 年3 月和5 月，CBAM 分別在歐盟理事會和歐洲議會相關機構通過，由于在實施細節(jié)上存在分歧，經(jīng)過多次討論協(xié)商，2022 年12 月18日，歐盟委員會、 歐盟理事會和歐洲議會三方終于達成一致，形成最終的CBAM 版本[3]。 歐盟委員會在2023 年8 月17 日通過了?CBAM 過渡期實施細則?，2023 年10 月進入試運行階段[4]。

2.CBAM 具體內(nèi)容

CBAM 征收范圍目前只包括水泥、 鋁、 化肥、 電力、 鋼鐵、 氫6 個行業(yè)②； 征收對象除了二氧化碳，還包括化肥和鋁行業(yè)氧化亞氮(N2O)和全氟化合物(PFCs，主要包括CF4 和C2F6等)； 鋼鐵、 鋁和氫3 個行業(yè)只需要核算直接排放量，化肥、 水泥和電力則需核算間接排放量。過渡期結束后，還會根據(jù)實際情況，進一步擴大征收范圍。 2025 年前覆蓋下游產(chǎn)品，2030 年前納入歐盟碳市場所有行業(yè)。[1]CBAM 實施計劃分為過渡期、 正式實施期及全面實施期3 個階段，實施時間及具體情況見表1。

表1 CBAM 實施階段、 實施時間、 履行義務、 應納稅額、 罰則[4]

正式實施期開始，應繳CBAM 證書額度主要由四個變量組成: 進口產(chǎn)品碳含量、 歐盟免費碳配額、 歐盟碳價格、 出口國的碳價格。 第一，進口產(chǎn)品碳含量判定依據(jù)以下順序: 進口產(chǎn)品可以確定的實際排放量、 出口國的平均排放強度疊加一定的比例、 取歐盟表現(xiàn)最差的X%的平均排放強度作為默認值進行計算； 第二，在進口商應繳的CBAM 證書中，可以扣除歐盟同行業(yè)獲得的免費碳配額，這個免費配額和歐盟碳交易系統(tǒng)(EU emissions trading scheme，以下簡稱EUETS)免費配額取消步驟一致(見圖1)； 第三，歐盟碳價格跟蹤的是EU-ETS 成交價格； 第四，產(chǎn)品在出口國已經(jīng)承擔的碳成本可以扣除，包括該國碳交易成本、 碳稅及相關政策補貼。

圖1 CBAM 實施年份與免費配額關系

二、 CCA 的發(fā)展與現(xiàn)狀

1.CCA 發(fā)展進程

2020 年11 月4 日，美國政府背信棄義，退出?巴黎協(xié)定?，次年2 月重新加入。 拜登政府承諾，到2030 年美國溫室氣體排放量將比2005年減少50%~52%； 到2050 年前實現(xiàn)凈零排放目標。 鑒于美國沒有全國性的碳定價，2022 年6月7 日，該國參議員在國會上提出了一項避開碳定價的碳關稅法案，即CCA。

2.CCA 具體內(nèi)容

CCA 的征收對象是一些碳密集型的初級產(chǎn)品③，從2026 年起，產(chǎn)品范圍開始向下游延伸。2024 年開始，對于碳含量高于基準線的產(chǎn)品，無論是進口產(chǎn)品還是本國產(chǎn)品，對超過的部分每噸征收55 美元碳稅。 具體計算方法是: 碳關稅＝(進口產(chǎn)品碳含量－碳含量基準線)×55 美元/t，每年上浮5%。[5]

第一，有透明可核實數(shù)據(jù)的國家，采用可核驗的排放數(shù)據(jù)； 數(shù)據(jù)不透明或無法驗證的國家，則采用該國整體經(jīng)濟的碳強度； 對來自最不發(fā)達國家的進口產(chǎn)品實行豁免。 第二，基準線由美國財政部確定，采用本國同類產(chǎn)品的平均碳含量；2025 年至2028 年，每年下調(diào)2.5%； 2029 年起，每年下調(diào)5.0%。 第三，考慮通貨膨脹，定額稅率每年上浮5.0%。 征收的碳關稅，75%用于資助碳密集型行業(yè)的競爭性贈款計劃，25%用于幫助發(fā)展中國家脫碳和實現(xiàn)凈零排放。

3.CCA 相關措施

根據(jù)2022 年8 月通過的 ?通脹削減法案2022? (inflation reduction act of 2022)，擬在10年內(nèi)籌集3690 億美元，用于能源安全和氣候變化領域投資，主要包括支持清潔能源的生產(chǎn)、 利用、 補助和公平轉型，旨在推動經(jīng)濟發(fā)展低碳化、 脫碳化。[6]

三、 CBAM 與CCA 比較

(1)從基本邏輯上看。 CBAM 是針對進口產(chǎn)品生產(chǎn)制造過程中的碳排放總和，即“絕對碳含量” 征稅。 CCA 則是僅對進口產(chǎn)品超出美國碳排放基準線部分的碳含量，即“相對碳含量”征稅。[7]

(2)從征收范圍上看。 CBAM 主要是對進口歐盟的六大類行業(yè)產(chǎn)品征稅，并且不適用于原產(chǎn)于冰島、 列支敦士登、 挪威和瑞士等國的進口產(chǎn)品。 CCA 征收范圍更加廣泛，涵蓋了大量能源密集型企業(yè)的初級產(chǎn)品； CCA 征收的不僅是進口產(chǎn)品，還有本國產(chǎn)品，擬對最不發(fā)達國家實施豁免。

(3)從計稅依據(jù)上看。 CBAM 征收的碳關稅對齊EU-ETS 的碳價，所有進口產(chǎn)品的碳排放成本必須與歐盟的產(chǎn)品一致； CCA 是對碳含量超過基準線的本國和進口產(chǎn)品均征收碳關稅。

(4)從稅收抵免上看。 CBAM 對于進口產(chǎn)品已經(jīng)承擔的碳成本允許抵扣，避免了重復征稅。CCA 未考慮到進口產(chǎn)品所承擔的碳成本，并且未給予抵免，可能造成重復征稅。

(5)從數(shù)據(jù)層面上看。 兩者都要求確保進口商品數(shù)據(jù)在獲取過程中的完整性、 一致性和可比性、 透明性、 成本效益最優(yōu)以及持續(xù)改進。

(6)從最終效果上看。 CBAM 設計的結果將導致出口國的碳價上升，而不是降低出口產(chǎn)品的碳含量。 CCA 懲罰的是高碳含量的產(chǎn)品、 高碳排放的生產(chǎn)者，以此促使國內(nèi)外生產(chǎn)者降低產(chǎn)品的碳含量。

綜上所述，CBAM 更多是為了輸出EU-ETS碳價； CCA 涉及行業(yè)更廣，沒有考慮碳價的市場化，也沒有考慮重復征稅的問題。 兩者都是出于本區(qū)域利益最大化目的，強加在進口商品上的綠色貿(mào)易壁壘，對我國部分出口企業(yè)會造成不小的成本壓力。

四、 CBMA 及CCA 對我國的挑戰(zhàn)

1. 發(fā)達國家掌握主導權

CBMA 一提出，便引發(fā)了國際社會的廣泛爭議。 一方面，以中國、 俄羅斯及東盟為代表的新興經(jīng)濟體對CBAM 的實施表示強烈反對。 目前全球升溫、 氣候變化是發(fā)達國家工業(yè)革命兩百年來無序排放所致； 2023 年，EU-ETS 均價為88歐元/t，以此標準征收“碳關稅” 將讓發(fā)展中國家承受巨大的經(jīng)濟壓力； CBAM 名義為調(diào)節(jié)機制，實則為變相關稅，嚴重違背了WTO 貿(mào)易公平性原則、 ?聯(lián)合國氣候變化框架公約? 和?巴黎協(xié)定? “共同但有區(qū)別的責任原則”。 另一方面，歐盟之外的其他發(fā)達國家雖然對CBAM 提出質疑，但出于自身利益考慮，也有意推進本國CBAM 進程。 2022 年12 月，七國集團宣布成立“氣候俱樂部”，這是一個富人俱樂部，將對發(fā)展中國家發(fā)展權形成擠壓。 由于發(fā)達國家在國際經(jīng)濟秩序中占據(jù)主導地位，加之發(fā)展中國家內(nèi)部在碳關稅問題上存在分歧，因此，發(fā)達國家單方面宣布開征碳關稅的最終結局很難被改變。

2. 持續(xù)沖擊我國貿(mào)易體系

2022 年，我國出口歐盟的鋼鐵及其制品、鋁及其制品、 肥料、 有機化學品、 塑料及其制品、 紙類相關產(chǎn)品④、 陶瓷、 玻璃及其制品，分別約為1 215、 357、 22、 1 378、 1 021、 237、 235、193 億元； 出口美國分別約為1 145、 318、 1.5、781、 1 812、 394、 289、 281 億元[8]。 出口到歐美的水泥、 氫和電力則極少甚至沒有。 上述產(chǎn)品約占當年對歐盟出口總額37 434 億元的4.00%、占美國出口總額38 706 億元的3.78%⑤。 短期內(nèi)，所受影響相對有限； 長遠看，若CBAM 覆蓋EU-ETS 所有行業(yè)，受影響產(chǎn)品將占對歐盟出口總額的 12.44%、 占對美國出口總額的9.19%，再疊加“間接排放”，受影響產(chǎn)品占比會更大，其中鋼鐵及其制品、 有機化學品和塑料及其制品行業(yè)受影響最大。

我國正處于要素和投資驅動型向創(chuàng)新驅動型轉換的經(jīng)濟變革中，成本優(yōu)勢依然是我國出口產(chǎn)品的核心競爭力之一，歐美碳關稅將使我國出口型企業(yè)面臨更大的轉型壓力。 此外，我國外商投資企業(yè)出口占比高，存在產(chǎn)業(yè)鏈轉移的風險。

3. 高碳含量

當前，我國仍然是以煤炭消費為主的發(fā)展中國家，經(jīng)濟的碳密集度是美國的3 倍多[5]，高碳含量產(chǎn)品出口，將受到較大沖擊。 2022 年，我國火力發(fā)電量約為58 887.95 億kW?h，占全國發(fā)電總量的66.55%[9]。 根據(jù)?中國汽車低碳行動計劃研究報告(2021)?，中國鋼鐵的碳排放因子為2.38 t CO2e/t； 根據(jù)Argonne 實驗室GREET(2020)中的數(shù)據(jù)顯示，美國鋼鐵的碳排放因子為1.56 t CO2e/t。 參照CCA 的相關規(guī)定，2024年中國出口每噸鋼鐵的碳稅為45.10 美元，到2028 年該稅額將上漲至54.82 美元。[5]

4. 低碳價格

2021 年7 月，我國開啟“全國碳排放權交易市場”。 2022 年，交易額僅為5.04 億歐元，僅為當年全球二氧化碳許可證交易額(約8 500億歐元)[10]的0.06%。 首先，從交易的氣體范圍看，僅有CO2(除重慶市場外)； 從交易的行業(yè)范圍看，全國碳市場目前僅覆蓋電力行業(yè)。 其次，參與門檻高(年度溫室氣體排放量達到2.6 萬噸二氧化碳當量)、 主體少(2 225 家企業(yè))、 交易頻次低、 市場活躍度差。 再次，碳金融市場發(fā)展緩慢，交易仍以現(xiàn)貨交易為主。 最后，配額發(fā)放寬松，碳價較低，長期徘徊在每噸80 元以下[11]。 2023 年歐盟配額的平均價格為每噸88 歐元，隨著碳排放配額逐漸減少，2030 年預計將達到每噸160 歐元[12]。

近年來，我國不斷推進綠色稅制，開征環(huán)境保護稅、 優(yōu)化資源稅、 消費稅和增值稅等一系列改革，提升稅制的綠色調(diào)節(jié)功能，然而到目前為止并沒有開設專門針對碳排放進行征收的稅種或者稅目。 碳稅的缺失，將進一步拉大中外的碳價差距，更加不利于產(chǎn)品參與國際競爭。

5. 缺乏產(chǎn)品碳足跡管理

碳足跡，是對一個產(chǎn)品在其生命周期各個階段產(chǎn)生的所有溫室氣體排放量的統(tǒng)計。 碳足跡管理，涉及對碳數(shù)據(jù)的精確計量和有效管理，是實施碳關稅、 碳交易的前提。 目前，我國尚缺乏“產(chǎn)品層面” 的碳足跡管理體系以及碳排放基礎數(shù)據(jù)庫。 我國現(xiàn)行的碳排放統(tǒng)計和核算大多只涉及“企業(yè)層面” 本身的數(shù)據(jù)，無法覆蓋產(chǎn)品上下游全“生命周期”，這與CBAM、 CCA 要求核算全覆蓋“產(chǎn)品層面” 碳排放數(shù)據(jù)存在一定的差異。

五、 我國應對CBAM 和CCA 的策略

1. 錨定“雙碳” 目標，堅定不移走綠色低碳的高質量發(fā)展道路

2020 年9 月22 日，習近平總書記在第75 屆聯(lián)合國大會提出“二氧化碳排放力爭于2030 年前達到峰值，努力爭取2060 年前實現(xiàn)碳中和……”[13]。 為完整、 準確、 全面貫徹新發(fā)展理念，做好碳達峰、 碳中和工作，2021 年10 月，我國相繼出臺?關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見? ?2030 年前碳達峰行動方案? 兩個頂層設計文件。 文件設定了到2025 年、 2030 年、 2060 年的主要目標，并首次提到2060 年非化石能源消費比重目標要達到80%以上。 “雙碳” 目標展現(xiàn)了中國推動構建人類命運共同體的大國擔當，向世界表明中國堅定不移走綠色低碳高質量發(fā)展道路的決心。

2. 主動開展國際交流合作，堅決抵制單邊貿(mào)易保護

第一，堅持底線思維。 在WTO、 ?巴黎協(xié)定? 的框架下，秉承“貿(mào)易公平性” “共同但有區(qū)別的責任” 原則，履行發(fā)展中國家減排義務，反對變相的“綠色貿(mào)易壁壘”，必要時采取反制措施。

第二，積極啟動和歐美的合作，共建氣候對話平臺。 首先，基于各國經(jīng)濟發(fā)展狀況、 在綠色轉型上的努力和低碳治理進程的實際情況，設置減免機制； 其次，承認出口國的財政補貼、 稅收、 金融等相關政策，并換算成“有效支付的碳價”，以便作為隱性碳成本進行稅收抵免； 再次，推動CBAM、 CCA 對我國透明市場經(jīng)濟體、碳核算、 碳市場、 綠證、 減排量等領域的認定。

第三，加強新興經(jīng)濟體氣候行動國際合作。依托“一帶一路” “金磚國家” “南南合作” 等平臺，團結發(fā)展中國家，爭取共同利益和國際輿論共鳴，形成合力應對發(fā)達國家的綠色貿(mào)易壁壘。[14]

3. 發(fā)揮低碳技術，大力降低碳含量

碳含量是繳納CBAM 證書和CCA 稅額的重要影響因素。 調(diào)整能源結構、 降低碳含量是轉變經(jīng)濟發(fā)展模式，發(fā)展低碳經(jīng)濟，推動能源革命和產(chǎn)業(yè)革命的必由之路。 通過價格杠桿調(diào)節(jié)煤、 原油和天然氣等傳統(tǒng)化石能源的市場價格，抑制化石能源中二氧化碳的高消耗排放，大力推動新能源、 清潔能源、 再生能源的使用，引領能源技術革命和產(chǎn)業(yè)革命，最終將對我國能源結構的調(diào)整，轉變經(jīng)濟發(fā)展模式起到極大的促進作用。 增加低碳生產(chǎn)過程，比如用再生鋁替代電解鋁、 用再生鐵替代高爐煉鐵、 生產(chǎn)使用環(huán)保水泥等等。電力方面可借鑒歐盟、 美國多樣化與清潔化的發(fā)電結構，加大水電、 風電、 太陽能發(fā)電等可再生能源發(fā)電投入。[15]

4. 增加碳排放成本，提升碳減排效率

完善碳交易制度。 首先，擴大交易范圍。 將氧化亞氮和全氟化合物也納入交易范圍，同時增加全國碳市場可交易行業(yè)，除了CBAM 現(xiàn)行機制中六類行業(yè)外，可以未雨綢繆擴大到有機化學品、 塑料和氨等行業(yè)。 其次，擴大交易主體。 降低企業(yè)交易主體的門檻，允許各種投資機構、 中介公司、 個人投資者參與。 再次，豐富交易產(chǎn)品。 碳交易市場除了現(xiàn)貨交易，還可與期權、 保險、 信托、 碳基金、 碳信用等金融及衍生品有機結合，豐富產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈。 最后，政府必須直接確定一定時期內(nèi)的碳排放配額總量。 可借鑒CBAM經(jīng)驗，在2030 年碳達峰后逐年減少免費配額。[16]

盡快開征碳稅。 開征碳稅的目的不是為了增加政府的財政收入，而是定位于經(jīng)濟調(diào)節(jié)的職能，實現(xiàn)減排的目標。 一方面通過較高稅率(當然需要一個遞進過程)對污染者采取嚴厲措施以達到降低碳排放的目的； 另一方面制定寬松的稅收優(yōu)惠或者補貼政策，鼓勵創(chuàng)新和使用可持續(xù)新能源項目。 可以借鑒歐美的經(jīng)驗: 達到所規(guī)定的能源效率提高目標的企業(yè)可以享受最高80%的稅收優(yōu)惠； 降低雇主承擔的養(yǎng)老金繳費比例； 積極為節(jié)能減排工作籌集資金，成立碳基金、 碳信托公司、 綠色投資銀行，支持企業(yè)短時間內(nèi)提升能源效率的貸款； 對清潔用電和減排節(jié)能技術的研發(fā)、 可再生能源和替代能源的生產(chǎn)提供財政補貼和稅收優(yōu)惠。

5. 加強碳足跡管理，構建產(chǎn)品碳排放核算體系

CBAM 和CCA 征稅的基礎都是產(chǎn)品碳排放數(shù)據(jù)，兩者都要求建立一套信息化系統(tǒng)用于數(shù)據(jù)的收集和管理，保證數(shù)據(jù)的透明，準確計算進口產(chǎn)品的碳強度，否則將需要繳納更高的碳關稅，甚至是禁入。

2021 年10 月，國務院發(fā)布?2030 年前碳達峰行動方案? 明確提出探索建立重點產(chǎn)品全生命周期碳足跡標準。 2022 年8 月19 日，發(fā)改委等部門發(fā)布?關于加快建立統(tǒng)一規(guī)范的碳排放統(tǒng)計核算體系實施方案? 針對加快建立統(tǒng)一規(guī)范的碳排放統(tǒng)計核算體系進行全面工作部署[17]。

首先，國家和地方層面要制定中長期減排規(guī)劃，明確各階段減排路徑和目標，并開展宏觀調(diào)控； 建立產(chǎn)品在原料、 制造、 運輸、 銷售、 使用、 廢棄和回收等全生命周期碳排放核算方法；明確企業(yè)主體責任，指導產(chǎn)業(yè)鏈實施碳減排。 其次，行業(yè)企業(yè)要盡快摸清碳排放家底； 加快建立覆蓋全面、 算法科學的行業(yè)碳排放核算體系； 了解產(chǎn)品生產(chǎn)過程中的碳排放狀況，做好產(chǎn)品全生命周期的碳足跡分析。 再次，產(chǎn)品層面要建立健全重點產(chǎn)品的碳排放核算方法，并逐步擴展至其他行業(yè)產(chǎn)品和服務類產(chǎn)品。 最后，要加強碳足跡管理人才隊伍的建設，不斷提升產(chǎn)品的綠色低碳國際競爭力，積極應對歐美碳關稅。

六、 結束語

歐美碳關稅實際上是發(fā)達國家繞開聯(lián)合國對全球氣候治理和世界貿(mào)易組織對全球貿(mào)易治理的基礎地位，針對其他國家的關稅貿(mào)易壁壘。 一方面要加強底線思維，基于WTO “貿(mào)易公平性原則” 和?巴黎協(xié)定? “共同但有區(qū)別的責任” 堅決反對碳關稅。 另一方面要積極面對挑戰(zhàn)，做好CBAM、 CCA 實施后的應對舉措； 緊抓機遇，錨定“雙碳” 目標，堅定不移走綠色低碳的高質量發(fā)展道路。

注釋:

①美國“清潔競爭法案” 具體實施時間仍存在不確定性。

②CBAM 暫時不包括原來歐洲議會提出的 “化工”“氨” “塑料” 3 個行業(yè)，但未來可能會征收。

③涵蓋行業(yè)包括: 化石燃料、 精煉石油產(chǎn)品、 石化產(chǎn)品、 肥料、 氫、 己二酸、 水泥、 鐵和鋼、 鋁、 玻璃、紙漿和造紙、 乙醇。

④紙類相關產(chǎn)品包括: 纖維素漿； 廢紙； 紙、 紙板及其制品。

⑤數(shù)據(jù)來源: 根據(jù)中華人民共和國海關總署?2022 年12 月對部分國家(地區(qū))出口商品類章金額表(人民幣值)? ( http: ∥dalian. customs. gov. cn/customs/302249/zfxxgk/2799825/302274/302277/302276/4807033/index.html)整理。