唐先路 翟年祥

摘要? 當(dāng)前，在全面建成小康社會和完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的后期，農(nóng)村社會救助面臨著解決相對貧困問題長效機(jī)制的目標(biāo)和任務(wù)，這就需要完善多層次的社會救助體系以鞏固脫貧攻堅(jiān)成果、全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。鑒于此，以六安市舒城縣為例，在回顧有關(guān)學(xué)者在農(nóng)村社會救助方面研究成果的基礎(chǔ)上，通過實(shí)地調(diào)研和數(shù)據(jù)總結(jié)，剖析六安市舒城縣農(nóng)村社會救助的現(xiàn)狀、成效以及挑戰(zhàn)，進(jìn)而在資金保障、網(wǎng)絡(luò)安全、隊(duì)伍建設(shè)、組織參與等多個(gè)方面提出了優(yōu)化建議。

關(guān)鍵詞? 農(nóng)村社會救助；鄉(xiāng)村振興；舒城縣

中圖分類號? D632.1? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼? A? 文章編號? 0517-6611（2024）04-0266-06

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.04.060

開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）：

Research on Rural Social Assistance in Shucheng County Under the Background of Rural Revitalization

TANG Xian.lu1，ZHAI Nian.xiang2

（1.School of Management， Anhui University， Hefei， Anhui 230601;2.Anhui Public Security College，Hefei，Anhui 230031）

Abstract? At present， in the later stage of building a well.off society in an all.round way and completing the task of poverty alleviation， rural social assistance is faced with the goal and task of a long.term mechanism to solve the problem of relative poverty， which requires the improvement of a multi.level social assistance system to consolidate the achievements of poverty alleviation， fully implement the rural revitalization strategy. In view of this， this paper is based on Shucheng County， Lu’an City， on the basis of reviewing the research results of relevant scholars on rural social assistance， through field research and data summary， carefully analyzes the current situation， effectiveness and challenges of rural social assistance in Shucheng County， Lu’an City， and then put forward optimization suggestions in the aspects of financial security， network security， team building， organizational participation and so on.

Key words? Rural social assistance;Rural revitalization;Shucheng County

基金項(xiàng)目? 安徽省高等學(xué)校研究生科學(xué)研究項(xiàng)目（人文社科類）（YJS.20210027）。

作者簡介? 唐先路（1997—），女，陜西安康人，碩士研究生，研究方向：公共管理。

*通信作者，教授，碩士，從事公共管理、社會學(xué)研究。

收稿日期? 2022-09-04

2021年2月26日，習(xí)近平總書記在會議中強(qiáng)調(diào)“要把農(nóng)村社會救助納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)籌謀劃，健全農(nóng)村社會救助制度，完善日常性幫扶措施”［1］，并對社會救助兜底保障工作作出一系列重大決策部署，要求各項(xiàng)工作聚焦脫貧攻堅(jiān)、聚焦特殊群體、聚焦群眾關(guān)切，著力保基本兜底線，織密扎牢民生保障“安全網(wǎng)”，這對健全農(nóng)村社會救助具有重要的指導(dǎo)意義和時(shí)代意義。為積極貫徹落實(shí)中央精神，推進(jìn)社會救助工作改革創(chuàng)新，六安市在總結(jié)推廣社會救助“舒城經(jīng)驗(yàn)”的基礎(chǔ)上，印發(fā)了《六安市社會救助綜合改革創(chuàng)新試點(diǎn)案》，推深做實(shí)全市社會救助綜合改革創(chuàng)新試點(diǎn)工作再部署，其作為安徽省唯一的社會救助綜合改革創(chuàng)新試點(diǎn)市，推動(dòng)全市社會救助工作邁上新臺階。

當(dāng)前我國農(nóng)村社會救助的發(fā)展處于資源整合優(yōu)化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)和人員動(dòng)態(tài)管理的過渡期，尚存在供需錯(cuò)位問題，所以學(xué)術(shù)界從制度建設(shè)、法律完善、資金供給等方面對于我國農(nóng)村社會救助所存在的問題進(jìn)行了分析與描述?；诖?，賈玉嬌等［2］基于農(nóng)村社會救助制度建設(shè)，闡釋農(nóng)村社會救助制度從文本向?qū)嵺`轉(zhuǎn)化的事實(shí)邏輯，探索治理情境中農(nóng)村社會救助制度的實(shí)踐圖景；金玉［3］提出構(gòu)建和完善農(nóng)村社會救助制度，要基于憲法維度進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，從整體上進(jìn)一步推動(dòng)我國社會救助立法。劉玉芬［4］通過聚焦菏澤市M區(qū)社會救助資金個(gè)案分析，深入研究社會救助資金審計(jì)監(jiān)督的協(xié)同問題，以完善基層社會救助和政府治理；李怡君［5］基于治理理論等來闡述慈善組織參與社會救助的合理性，從而推進(jìn)社會救助參與主體的多元化。上述學(xué)者的研究對于當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村社會救助的路徑發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。當(dāng)前國家進(jìn)入“十四五”時(shí)期，社會救助發(fā)展將處在歷史發(fā)展的新起點(diǎn)，所以補(bǔ)短板，促進(jìn)六安市舒城縣農(nóng)村社會救助的改革探索和制度優(yōu)化迫在眉睫。筆者將農(nóng)村社會救助與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合展開分析，通過將農(nóng)村社會救助的改進(jìn)機(jī)制同國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接，以期推動(dòng)我國農(nóng)村社會救助的高質(zhì)量發(fā)展。

1? 鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村社會救助的意義

社會救助是鞏固和拓展脫貧攻堅(jiān)成果、銜接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大制度安排，其通過夯實(shí)基本生活救助，健全專項(xiàng)社會救助，促進(jìn)社會力量參與等多項(xiàng)舉措，多方向助力鄉(xiāng)村振興，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效和共同富裕的目標(biāo)。

1.1? 農(nóng)村社會救助助推產(chǎn)業(yè)興旺

產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的內(nèi)源性動(dòng)力支撐，真正幫助了農(nóng)民脫貧增收，而產(chǎn)業(yè)振興的實(shí)現(xiàn)路徑是以農(nóng)民為主體，所以在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，要健全人才保障機(jī)制，通過建立完善以基本生活救助為基礎(chǔ)、專項(xiàng)救助為支撐、創(chuàng)新救助為輔助的農(nóng)村社會救助體系，維持農(nóng)村個(gè)體家庭經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，從而為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、經(jīng)濟(jì)建設(shè)奠定根基，以推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。當(dāng)前農(nóng)村社會救助堅(jiān)持把“輸血式”救助和“造血式”解困有機(jī)銜接，對有勞動(dòng)能力和缺乏勞動(dòng)能力的貧困人口，實(shí)施區(qū)別救助政策，對于有勞動(dòng)力的，通過專項(xiàng)救助，對其開展具有針對性、實(shí)用性和有效性的轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)，讓困難群體通過培訓(xùn)學(xué)習(xí)等方式掌握職業(yè)技能，讓更多的農(nóng)民實(shí)現(xiàn)就地就近就業(yè)，把產(chǎn)業(yè)鏈增值收益更多地留給農(nóng)民；而對無勞動(dòng)能力人群中的兒童、老年人和殘疾人等群體，使其基本生活得到有效保障，對困難對象進(jìn)行基本生活救助也能夠?yàn)楫a(chǎn)業(yè)發(fā)展解除后顧之憂；此外，對由于受到自然災(zāi)害嚴(yán)重影響的受災(zāi)人員提供臨時(shí)救助，并助推實(shí)現(xiàn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。

1.2? 農(nóng)村社會救助提升生活宜居

《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中強(qiáng)調(diào)，“鄉(xiāng)村振興，生態(tài)宜居是關(guān)鍵”［6］，在國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，農(nóng)村社會救助的改革完善也促進(jìn)了基本生活環(huán)境的改善。主要體現(xiàn)在一方面是抓基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立和實(shí)施農(nóng)村困難戶住房救助政策，落實(shí)危房改造和廚改廁改，通過村莊垃圾污水處理、廁所革命、村容村貌提升等綜合整治和長效運(yùn)維管理，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)宜居；另一方面細(xì)化實(shí)施村級綜合服務(wù)設(shè)施提升工程，加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)的社會服務(wù)設(shè)施建設(shè)，通過“物質(zhì)+服務(wù)”的方式，定期對社會救助家庭中生活不能自理的失能半失能老人、殘疾人、未成年人等提供必要的清洗、照料服務(wù)，以提升基本服務(wù)的可及性，保障基本個(gè)人衛(wèi)生環(huán)境；此外生態(tài)護(hù)林員、衛(wèi)生保潔員等公益崗的設(shè)置，健全了農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生管理長效機(jī)制，通過開展環(huán)境保護(hù)與治理，守護(hù)了綠水青山，提升了鄉(xiāng)村整體人居環(huán)境，也推進(jìn)了鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)。

1.3? 農(nóng)村社會救助培育鄉(xiāng)風(fēng)文明

為了更好地落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要繼續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村精神文明建設(shè)，通過鞏固加強(qiáng)農(nóng)村思想道德建設(shè)，鞏固農(nóng)村思想文化陣地。在開展農(nóng)村社會救助過程中，一方面“黨建+社會救助”的工作模式，真正聯(lián)絡(luò)了居民情感，傳達(dá)了社情民意，密切了黨群、干群關(guān)系，做到了解民憂、暖民心，弘揚(yáng)了黨全心全意為人民服務(wù)的精神，也傳遞了人民公仆勇于擔(dān)當(dāng)作為、用心服務(wù)群眾、樂于無私奉獻(xiàn)的堅(jiān)定信仰；另一方面社會力量的參與，也促進(jìn)了社會主義新農(nóng)村鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)。在《關(guān)于改革完善社會救助制度的意見》中強(qiáng)調(diào)國家鼓勵(lì)單位和個(gè)人等社會力量參與社會救助，充分匯聚社工力量助力鄉(xiāng)村振興。社會工作專業(yè)力量參與社會救助，積極關(guān)注鄉(xiāng)村留守兒童、留守老人和留守婦女，注重未成年人思想道德建設(shè)工作，支持各地建設(shè)“幸福大院”等社區(qū)互助項(xiàng)目，通過對困難群眾、弱勢群體的幫扶和保護(hù)，宣傳和踐行了社會主義核心價(jià)值觀，傳承了鄉(xiāng)村扶貧濟(jì)困、敬老愛幼等優(yōu)良傳統(tǒng)文化，營造向上向善、孝老愛親、與鄰為善、守望互助的鄉(xiāng)村氛圍，助力了鄉(xiāng)風(fēng)文明。

1.4? 農(nóng)村社會救助推動(dòng)治理有效

黨的十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)，要圍繞保障和改善民生，創(chuàng)新社會治理體制。要實(shí)現(xiàn)社會治理創(chuàng)新，就要發(fā)揮社會救助的兜底保障作用。而社會救助是關(guān)系民生，關(guān)乎群眾切身利益，是基層治理中的敏感問題、熱點(diǎn)問題，要把社會救助資源和服務(wù)的充分性、公平性和有效供給作為鄉(xiāng)村治理的重要考核內(nèi)容和指標(biāo)［7］。對于當(dāng)前政府而言，社會救助是善治理念對政府執(zhí)政的必然要求，也考驗(yàn)著地方政府是否切實(shí)履行社會救助職責(zé)，所以要不斷推進(jìn)地方政府服務(wù)能力建設(shè)，強(qiáng)化基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)［8］，此外救助工作中社會力量的參與，其作為參與社會協(xié)同治理多元主體中的重要力量，有利于推動(dòng)政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動(dòng)，以推動(dòng)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法制保障的當(dāng)代鄉(xiāng)村社會治理體制，打造共建共治共享的社會治理格局，為社會救助事業(yè)的推動(dòng)作出貢獻(xiàn)。

1.5? 農(nóng)村社會救助兜底生活富裕

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略根本的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是讓廣大農(nóng)民在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中能共建共享社會發(fā)展成果，實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕。社會救助兜底保障是銜接生活富裕的重要制度性安排，其作為一項(xiàng)兜底線、救急難、保民生的制度，在保護(hù)農(nóng)村弱勢群體、縮小貧富差距，推動(dòng)農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展等作出了巨大貢獻(xiàn)。當(dāng)前社會的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，農(nóng)村社會發(fā)展的不均衡是一個(gè)客觀存在的問題，所以必須充分發(fā)揮社會救助的兜底保障作用，通過不斷調(diào)整社會救助標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大社會救助對象、完善社會救助方式結(jié)構(gòu)等方面，保障其兜底性民生服務(wù)體系建設(shè)均衡分布并長期穩(wěn)定運(yùn)行，以確保低收入群體能獲得基本的生活保障，幫助低收入人群形成發(fā)展能力，從而助推農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富。

2? 鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村社會救助的實(shí)踐：舒城經(jīng)驗(yàn)

2.1? 六安市舒城縣農(nóng)村社會救助的現(xiàn)狀

六安市舒城縣地處安徽省中部，2018年8月，六安市舒城縣作為民政部首批社會救助綜合改革試點(diǎn)區(qū)縣，在縣委、縣政府的正確指導(dǎo)下按照優(yōu)化社會救助流程、加強(qiáng)社會救助能力建設(shè)、創(chuàng)新社會救助監(jiān)督檢查機(jī)制等試點(diǎn)工作要求，緊緊圍繞改革任務(wù)，以持續(xù)完善社會救助體系，增強(qiáng)兜底保障能力為目標(biāo)，以“四項(xiàng)舉措”為抓手，創(chuàng)新體制機(jī)制，堅(jiān)持按照“兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制”的要求，全力推進(jìn)社會救助改革進(jìn)程，創(chuàng)新互助救急模式，打造統(tǒng)籌銜接、政社互補(bǔ)、高效便捷、兜底有力的多層次救助“新格局”。截至2020年11月六安市舒城縣完成全部試點(diǎn)任務(wù)，社會救助綜合改革試點(diǎn)工作取得良好成效，形成了以“五個(gè)一”為核心內(nèi)涵的地方經(jīng)驗(yàn)，其經(jīng)驗(yàn)已在全市推廣。

2.2? 舒城縣農(nóng)村社會救助的改革措施和成效

2018年《舒城縣社會救助綜合改革試點(diǎn)總體方案》《舒城縣城鄉(xiāng)居民最低生活保障工作暫行辦法試點(diǎn)》等6個(gè)文件陸續(xù)出臺，為農(nóng)村社會救助改革試點(diǎn)指明方向。在改革中六安市舒城縣堅(jiān)決履行社會救助兜底保障政治責(zé)任，切實(shí)兜牢保障民生“安全網(wǎng)”，通過強(qiáng)化一個(gè)組織、制定一套制度、樹立一個(gè)理念，統(tǒng)籌一筆資金、打造一支隊(duì)伍，積極推進(jìn)社會救助審批權(quán)下放、“物質(zhì)+服務(wù)”試點(diǎn)改革、縣、鄉(xiāng)、村3級“救急難”互助社成立和中心組長改革，成功創(chuàng)建了可復(fù)制、可推廣的“舒城經(jīng)驗(yàn)”，推動(dòng)六安市舒城縣民政事業(yè)實(shí)現(xiàn)了高質(zhì)量發(fā)展。舒城縣農(nóng)村社會救助的探索創(chuàng)新不僅助推了脫貧攻堅(jiān)，也為鄉(xiāng)村振興打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，具體改革如下。

2.2.1? 強(qiáng)化一個(gè)組織。

強(qiáng)化一個(gè)組織，凝聚改革力量。為積極貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于民政工作的重要指示精神，切實(shí)做好縣區(qū)社會救助兜底保障工作，在推進(jìn)社會救助綜合改革試點(diǎn)工作中，舒城縣委、縣政府高度重視，成立了由縣委、縣政府主要負(fù)責(zé)人為組長、副組長的試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，將社會救助綜合改革試點(diǎn)工作納入全縣深化改革總體布局和全縣重點(diǎn)工作，通過加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，匯聚各方力量，對試點(diǎn)工作中存在的問題予以指導(dǎo)，確保社會救助綜合改革工作落到實(shí)處。

2.2.2? 制定一套制度。

2016年5月國務(wù)院總理李克強(qiáng)在《政府工作報(bào)告》中提出持續(xù)推進(jìn)放管服改革，真正推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)。為落實(shí)會議指示，六安市舒城縣深化社會救助領(lǐng)域的“放管服”改革，協(xié)同現(xiàn)代信息技術(shù)，探索將低保等社會救助審批權(quán)限下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縮短審批流程，打破困難群眾申請障礙。在實(shí)踐中，六安市舒城縣積極探索一套制度，出臺了《舒城縣城鄉(xiāng)低保審批權(quán)限委托下放工作方案》，將下放低保特困供養(yǎng)審批權(quán)作為社會救助改革重要著力點(diǎn)。通過審批權(quán)下放，將低保特困養(yǎng)老等審批權(quán)下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實(shí)低保申請受理、入戶調(diào)查、民主評議等工作。同時(shí)對重病、重殘等急需救助的對象，簡化審核審批程序，解決了低保特困救助對象識別不準(zhǔn)、救助實(shí)效差的難題。在推進(jìn)審批權(quán)下放的同時(shí)，縣民政部門也加大監(jiān)管力度，按照每年新增人員抽查不低于30%，原低保戶、特困戶抽查不少于5%的比例抽查檢查，確保審批公平公正，實(shí)現(xiàn)審批和監(jiān)督管理職能相分離。通過兩年實(shí)踐，在低保特困養(yǎng)老方面取得成效，這主要得益于誰調(diào)查、誰審核、誰審批、誰負(fù)責(zé)的責(zé)任制。2021年以來，共新增低保對象2 776戶4 147人，退出低保2 155戶3 948人。

2.2.3? 樹立一個(gè)理念。

樹立一個(gè)理念，提升群眾幸福感。在社會救助改革過程中，舒城縣始終牢固樹立以人民為中心的發(fā)展理念，其中老年人的養(yǎng)老問題，更是關(guān)乎群眾切身利益，六安市舒城縣第七次全國人口普查結(jié)果顯示，60歲及以上人口為173 930人，占24.95%，其中65歲及以上人口為140 706人，占20.18%［9］，農(nóng)村老齡化問題突出，其中低收入老人養(yǎng)老保障問題的解決更是彰顯地方的執(zhí)政理念。為了更好地滿足農(nóng)村貧困老年人居家養(yǎng)老需求，2018年11月在舒城縣湯池鎮(zhèn)探索開展居家養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)，為60周歲以上低收入老年人提供居家養(yǎng)老服務(wù)。2019年將試點(diǎn)范圍拓展到湯池、百神廟、桃溪3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，服務(wù)人群擴(kuò)大至特困供養(yǎng)人員、孤兒、烈屬、老年烈士子女、60周歲以上的低保戶和貧困戶中的失能人員等6類人群，為該村及周邊老人，留守兒童等提供生活照料、家政、健康保健、精神慰藉等服務(wù)，為距離中心較遠(yuǎn)或行動(dòng)不便的老人提供配送餐、助醫(yī)、探視巡訪等服務(wù)，并引導(dǎo)社會組織、志愿服務(wù)團(tuán)體以及愛心人士為農(nóng)村留守老年人、兒童提供志愿服務(wù)，真正根據(jù)不同需求設(shè)置救助內(nèi)容和救助方式，豐富了救助內(nèi)涵。試點(diǎn)工作開展以來，累計(jì)為6 579 位困難群眾開展居家養(yǎng)老服務(wù)70 488次。在此基礎(chǔ)上，為了更好地解決空巢老人和留守兒童的社會新問題，六安市舒城縣開始圍繞農(nóng)村空巢老人和留守兒童“一老一小”這一特殊群體，積極探索試點(diǎn)“一老一小”關(guān)愛服務(wù)的模式，到2020年6月25日，舒城縣棠樹鄉(xiāng)云霧村“一老一小”關(guān)愛服務(wù)中心揭牌。截至目前，“一老一小”關(guān)愛服務(wù)中心建設(shè)已在全縣推廣。

2.2.4? 統(tǒng)籌一筆資金。

統(tǒng)籌一筆資金，匯聚救助合力。六安市舒城縣堅(jiān)持以創(chuàng)新意識謀發(fā)展，為救助改革增動(dòng)力。為了有效解決資金供給問題，舒城縣在社會救助改革過程中，創(chuàng)新建立救急難互助社，對遭遇大病、災(zāi)禍等極難情形，因暫無其他救助，生活陷入困境的家庭和個(gè)人，先行給予應(yīng)急性、過渡性的自主救助，通過群眾申請，互助社、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)縣3級審批，實(shí)現(xiàn)救助資金發(fā)放，幫助他們渡過當(dāng)前緊急困難（圖1）。全縣第一家村級互助社在河棚鎮(zhèn)黃河村掛牌成立，在推進(jìn)的過程中，重點(diǎn)是資金籌集和救助時(shí)效。為了讓資金來源更廣，該縣采取眾籌的辦法，按照縣財(cái)政配套資金1萬元、村集體資金不多于1萬元、社會捐款不少于1萬元、注冊資金不少于3萬元的標(biāo)準(zhǔn)，多渠道籌集資金，同時(shí)接受社會愛心人士贊助。該試點(diǎn)工作極大地激發(fā)了群眾參與社會救助的熱情，目前，全縣已成立互助社404個(gè)，籌集資金3 656萬元，其中發(fā)動(dòng)社會力量投資968萬元，形成了“主動(dòng)發(fā)現(xiàn)、社會參與、綜合施策”的救助合力。互助社開展以來，共救助群眾13 927人次，救助金額1 475.4萬元，其中2021年以來全縣共救助5 096人次，救助金額達(dá)568.6萬元（表1）。

2.2.5? 打造一支隊(duì)伍。

社會救助重點(diǎn)難點(diǎn)工作在基層，基層社會救助工作事物多、人手少、力量薄弱，為保障救助落到最基層，六安市舒城縣在試點(diǎn)改革中打造一支隊(duì)伍，激活末端救助工作，將村民中心組長引入社會救助體系，構(gòu)建縣、鎮(zhèn)、村、組4級救助網(wǎng)絡(luò)。2014年村級中心組長建設(shè)工作在河棚鎮(zhèn)拉開帷幕，2019年在全縣范圍內(nèi)推開，將原先村民小組進(jìn)行整合，建立中心組，按照政治性強(qiáng)、奉公守法、熟悉民情等要求選優(yōu)配強(qiáng)中心組長，探索實(shí)行務(wù)工補(bǔ)貼、績效獎(jiǎng)勵(lì)、公益崗報(bào)酬相結(jié)合的待遇機(jī)制，充分發(fā)揮他們在協(xié)助做好社會保障兜底扶貧和救助工作中的重要作用。在社會救助的過程中，中心組長起到了承上啟下的作用，基于中心組的改革，不斷優(yōu)化救助環(huán)節(jié)和程序，下放資源和權(quán)限，把黨和政府的關(guān)懷送到每一個(gè)困難群眾的身邊，把低保、特困救助、醫(yī)療救助等制度性保障與發(fā)揮群眾互幫互助的優(yōu)良傳統(tǒng)結(jié)合起來，同時(shí)嵌入中心組長這一熟人要素，精準(zhǔn)對接困難群眾的不同救助需求，強(qiáng)化社會救助功能，實(shí)現(xiàn)了救助的及時(shí)性，更好地推進(jìn)鄉(xiāng)村社會治理。

3? 鄉(xiāng)村振興背景下舒城縣農(nóng)村社會救助面臨的困境及成因

六安市舒城縣社會救助改革在取得明顯成效的同時(shí)，仍然存在發(fā)展不平衡不充分的問題?；诖?，對其農(nóng)村社會救助開展過程中面臨的困境及其成因進(jìn)行相應(yīng)的梳理。

3.1? 救助資金供給不足

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，社會救助工作的真正落實(shí)，需要資金的有效供給，但在實(shí)際工作的開展中，社會力量供給有限、財(cái)政資金的支出規(guī)模增大等問題依然存在，這主要是因?yàn)樯鐣戎Y金籌集渠道單一，當(dāng)前農(nóng)村社會救助資金來源渠道主要是國家財(cái)政撥款和社會救助，再加上群眾受益面不斷擴(kuò)大、救助支出項(xiàng)目增多，這就增加了各級政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，也嚴(yán)重影響了我國社會救助效率的提高和被救助主體權(quán)利的保障。例如救急難互助社的開展，村集體資金和社會捐款作為重要供給，但長期眾籌的方式，對于村成員而言，尤其是熟人社會，很容易被“道德綁架”，從而對村民造成無形的壓力，同時(shí)對于企業(yè)而言也無疑是增加了經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。二是社會救助與社會保險(xiǎn)在功能上存在著差異，二者之間功能的關(guān)聯(lián)性和互動(dòng)性銜接不牢。在推進(jìn)農(nóng)村社會救助的實(shí)踐中，也要推進(jìn)普惠性社會保險(xiǎn)的優(yōu)化和整合，以緩解社會救助資金不足的問題［10］。

3.2? 信息化建設(shè)滯后

大數(shù)據(jù)時(shí)代下，信息化在引領(lǐng)社會救助變革的同時(shí)，也帶來了深刻影響，六安市舒城縣探索社會救助信息化的過程中也面臨阻礙。主要是因?yàn)橐皇侨狈ν晟频募夹g(shù)支持，相關(guān)平臺的信息安全保障工作仍有缺漏。相比于傳統(tǒng)的管理方式，互聯(lián)網(wǎng)作為社會救助個(gè)體信息的存儲載體，記錄著救助者各類具有較高真實(shí)性和私密性的基本信息［11］。但當(dāng)前技術(shù)正處于不成熟階段，網(wǎng)絡(luò)與信息安全防護(hù)能力和保密系統(tǒng)還不完善，隨著數(shù)據(jù)開放信息共享程度的提高和傳播速度的加快，救助對象相關(guān)的個(gè)人信息的安全問題有待保障。二是在部門橫向溝通的過程中，仍然存在著“信息孤島”問題，部門間信息共享程度不高，使得地域之間、部門之間存在“數(shù)字鴻溝”，所以社會救助信息化建設(shè)仍然任重道遠(yuǎn)。

3.3? 基層救助人員短缺

低保審批權(quán)的下放，對于基層而言，在賦予基層一定權(quán)限的基礎(chǔ)上，也增加了基層的工作責(zé)任和壓力。主要是因?yàn)樵趯徟鷻?quán)下放的過程中，縣級主要負(fù)責(zé)入戶調(diào)查和初審，而相應(yīng)的審批權(quán)限落到基層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層業(yè)務(wù)人員不僅要負(fù)責(zé)救助對象的入戶審核、申報(bào)等工作，還肩負(fù)著鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育衛(wèi)生、殘聯(lián)、民族宗教等其他任務(wù)，在推動(dòng)社會治理重心向基層轉(zhuǎn)移的情況下，將國家層面的社會救助工作轉(zhuǎn)化為解決基層社會救助難題的能力，在實(shí)施救助的過程中，要遵守“應(yīng)保盡保、應(yīng)救盡救、動(dòng)態(tài)管理”的要求，將符合救助條件的對象全部覆蓋到救助范圍中來，同時(shí)又要實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理，對于那些困難對象家庭人員變動(dòng)或?qū)崿F(xiàn)脫貧致富的進(jìn)行清退，基層工作量相對較大；再加上部門人員離職、調(diào)動(dòng)等問題，民政人員隊(duì)伍相對不穩(wěn)定，人員管理也不到位，而且此外農(nóng)村部分救助對象由于文化素質(zhì)相對低、居住較為分散，對于基層工作者而言核查工作量非常大，所以加強(qiáng)基層人員伍建設(shè)成為當(dāng)務(wù)之急。

3.4? 社會組織協(xié)助不足

社會組織作為社會救助第三方力量，在提供公共服務(wù)、資金供給等方面發(fā)揮著重要作用。舒城縣在探索社會救助綜合改革試點(diǎn)過程中，為進(jìn)一步引導(dǎo)社會力量有序參與社會救助，在2021年10月下發(fā)《舒城縣關(guān)于支持和引導(dǎo)社會力量參與社會救助工作實(shí)施辦法》的通知，對其參與主體、參與內(nèi)容等作出指示，在具體實(shí)際工作中，通過開展政府購買服務(wù)工作，實(shí)現(xiàn)“政社互動(dòng)”，通過招投標(biāo)程序引進(jìn)第三方社會組織進(jìn)行項(xiàng)目核查工作，但從整體上來看，社會組織在農(nóng)村社會救助中的參與活力明顯不足，主要原因如下：一是對于政府而言，其在政策文件和政府會議中提及并鼓勵(lì)其發(fā)展，為社會組織參與社會救助指明了方向，但其參與渠道并沒有上升到制度化層面，僅僅停留在體制機(jī)制層面，對各類社會組織在社會救助中的地位和作用沒有給予足夠的重視；另一方面對于社會組織自身而言，存在專業(yè)服務(wù)能力和救助能力參差不齊、救助資金缺乏、社會公信力低等內(nèi)生動(dòng)力不足問題，所以如何動(dòng)員社會組織有序參與農(nóng)村社會救助也是當(dāng)前難題。

4? 鄉(xiāng)村振興背景下舒城縣農(nóng)村社會救助的完善路徑

當(dāng)前舒城縣農(nóng)村社會救助工作面臨新的挑戰(zhàn)，為更好地發(fā)揮社會救助兜底保障惠民生，就要在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中統(tǒng)籌謀劃農(nóng)村社會救助，重點(diǎn)解決社會救助中資金、技術(shù)、人員等問題，通過進(jìn)一步保障資金落實(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)化信息安全，進(jìn)一步夯實(shí)隊(duì)伍建設(shè)，進(jìn)一步深化救助理念等舉措，推動(dòng)社會救助的高質(zhì)量發(fā)展，為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

4.1? 保障救助資金落實(shí)

當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已由高速發(fā)展轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的下行壓力增大，所以對于農(nóng)村社會救助工作而言，建立健全救助資金籌措機(jī)制，保障穩(wěn)定的資金投入，是農(nóng)村社會救助工作可持續(xù)救助模式的重點(diǎn)。這就要求：一是要注重資金資源的靶向投入，在資源配置方面，各級政府要根據(jù)農(nóng)村貧困地區(qū)的人口、經(jīng)濟(jì)、財(cái)政狀況等綜合因素，建立與公共財(cái)政收入水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相匹配社會救助投入機(jī)制。二是對于地方政府而言，要根據(jù)自身優(yōu)勢，制定科學(xué)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，推動(dòng)地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，逐步增加財(cái)政實(shí)力，與此同時(shí)，仍要堅(jiān)持精準(zhǔn)發(fā)力，從供求兩端著眼，科學(xué)發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，有效推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，以增強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。例如，舒城縣桃溪鎮(zhèn)四圩村成立“舒城縣四聯(lián)農(nóng)民專業(yè)合作社”，推進(jìn)了村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。三是促進(jìn)慈善捐助活動(dòng)社會化，重視并引導(dǎo)社會捐贈，充分挖掘非政府組織的社會救助資源。通過完善社會募捐機(jī)制，使得募捐機(jī)制合理化、規(guī)范化，在此基礎(chǔ)上引導(dǎo)群眾樹立正確的慈善心理，拒絕道德綁架。四是加強(qiáng)社會保險(xiǎn)體系建設(shè)。群眾一旦遇到自然災(zāi)害等困難，先由社會保險(xiǎn)解決，解決不了的再由各項(xiàng)社會救助來保障，使社會救助和社會保險(xiǎn)體系有效銜接、相輔相成，使社會救助更有效、更精準(zhǔn)地幫助困難群眾解決實(shí)際問題。

4.2? 強(qiáng)化數(shù)據(jù)信息安全

“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代下，推進(jìn)大數(shù)據(jù)、人工智能、5G等現(xiàn)代信息技術(shù)在社會救助領(lǐng)域的運(yùn)用，順應(yīng)社會救助工作信息化建設(shè)，要做到：一是健全社會救助工作的管理體制與運(yùn)行機(jī)制，不斷完善“互聯(lián)網(wǎng)+社會救助”體系建設(shè)。一方面通過強(qiáng)化組織機(jī)制，為社會救助信息化建設(shè)給予了大量政策、資金支持；另一方面全力做好數(shù)據(jù)信息安全保障，嚴(yán)格遵守《網(wǎng)絡(luò)安全法》，組建專業(yè)、穩(wěn)定的運(yùn)行維護(hù)團(tuán)隊(duì)，著力避免和消除潛在的安全風(fēng)險(xiǎn)隱患，確保系統(tǒng)運(yùn)行和數(shù)據(jù)使用安全。二是加強(qiáng)管理，扎實(shí)推進(jìn)社會救助信息化建設(shè)，基于“互聯(lián)網(wǎng)+社會救助”管理模式，在信息集中的基礎(chǔ)上，積極搭建“政府主導(dǎo)、民政牽頭、部門協(xié)作”的工作機(jī)制，通過信息資源共享平臺，在原先社會救助服務(wù)平臺的基礎(chǔ)上，增加低收入人口、受災(zāi)人員、醫(yī)療救助、教育救助等信息，積極推進(jìn)社會救助綜合平臺與殘聯(lián)、民政局、醫(yī)保局等救助單位的對接，以打通各部門間的“信息壁壘”，真正實(shí)現(xiàn)信息共聯(lián)共通共享，以加速不同救助職能部門由“碎片化”狀態(tài)到“整體化”協(xié)作轉(zhuǎn)變。此外實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測預(yù)警，以不斷健全的審核機(jī)制提高準(zhǔn)入對象和退出成員的識別精準(zhǔn)度，通過定期核查，以規(guī)范和完善社會救助人員信息數(shù)據(jù)庫建設(shè)。

4.3? 夯實(shí)基層隊(duì)伍建設(shè)

重視兜底性民生服務(wù)的能力建設(shè)，重點(diǎn)包括服務(wù)組織體系建設(shè)、人員隊(duì)伍建設(shè)等相關(guān)制度建設(shè)［12］。社會救助工作服務(wù)對象在基層，政策落實(shí)在基層，為保障社會救助工作穩(wěn)步推進(jìn)，強(qiáng)化社會救助工作隊(duì)伍建設(shè)是基本保障，所以最關(guān)鍵性的一是配強(qiáng)工作隊(duì)伍，建立一支政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、組織人員穩(wěn)定的社會救助工作隊(duì)伍，使基層有充足的人員承擔(dān)各項(xiàng)救助工作。通過對救助工作人員專業(yè)知識、政治理論及法律業(yè)務(wù)的培訓(xùn)與學(xué)習(xí)，逐步提高社會救助隊(duì)伍整體素質(zhì)及規(guī)范管理和優(yōu)質(zhì)服務(wù)水平，以提高社會救助工作整理效率與質(zhì)量。二是為充分調(diào)度基層人員工作積極性，要有效落實(shí)基層人員報(bào)酬和福利，通過完善救助工作人員年度考評機(jī)制，實(shí)現(xiàn)業(yè)績與社會救助工作人員的福利待遇掛鉤，通過物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神褒獎(jiǎng)，充分調(diào)動(dòng)基層工作者的積極性。三是加強(qiáng)基層社會救助基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)，針對農(nóng)村人員分散的情況，應(yīng)配備相應(yīng)設(shè)施設(shè)備、辦公場所等，確保救助工作人員用較少的時(shí)間為困難群眾辦較多的事，真正提升基層社會救助能力。

4.4? 提升社會力量參與

隨著人口老齡化趨勢的發(fā)展，老年人口救助需求增多，加重社會救助壓力，然而在社會救助工作中，政府力量的公共服務(wù)供給水平是有限的，所以要充分發(fā)揮社會組織的作用，積極推動(dòng)多元主體共同參與農(nóng)村社會救助［13］。對于國家和政府而言，一是要從政策層面加強(qiáng)引導(dǎo)，結(jié)合社會救助現(xiàn)實(shí)需求，通過切實(shí)實(shí)施稅收優(yōu)惠政策、簡化登記管理政策等，營造社會組織發(fā)展的良好政策環(huán)境，在此基礎(chǔ)上，對于社會組織參與社會救助對象、救助效果、救助項(xiàng)目等予以規(guī)范，加強(qiáng)培育引導(dǎo)以促進(jìn)社會組織規(guī)范有序參與社會救助［14］。二是轉(zhuǎn)變政府理念，真正認(rèn)識和重視社會組織在社會救助工作中作用，建立與社會組織的平等合作機(jī)制，通過優(yōu)勢互補(bǔ)實(shí)現(xiàn)社會救助資源的平衡和有效配置。三是充分發(fā)揮社會組織黨建的引領(lǐng)和賦能作用，通過“黨建 + 公益”的方式為社會組織賦能，推動(dòng)社會組織自身的良性發(fā)展。讓社會組織作為政府和困難民眾的橋梁，引導(dǎo)社會力量廣泛參與到社會救助領(lǐng)域。四是于社會組織自身而言，農(nóng)村社會救助是一個(gè)長遠(yuǎn)的、責(zé)任重大的事業(yè)，所以社會組織要提高自身參與社會救助的能力，通過提高專業(yè)實(shí)力、規(guī)范自身管理及運(yùn)行、挖掘自身優(yōu)勢等建立一支專業(yè)、規(guī)范、強(qiáng)大的組織隊(duì)伍來協(xié)助國家和政府進(jìn)行農(nóng)村的社會救助事業(yè)。

4.5? 貫徹以人為本理念

社會救助應(yīng)該堅(jiān)持“以人為本、為民解困、為民服務(wù)”的宗旨，不斷提升服務(wù)水平［15］。一是積極構(gòu)建公共服務(wù)型政府，不斷提升政府服務(wù)理念，堅(jiān)持“民政為民，民政愛民”服務(wù)宗旨，樹立服務(wù)意識，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，著力在政策落實(shí)、資金保障和資源整合等方面下功夫，切實(shí)擔(dān)負(fù)起保障困難群眾基本生活的責(zé)任，做到惠民生、保穩(wěn)定、促和諧；二是在疫情防控常態(tài)化階段，充分發(fā)揮臨時(shí)救助的兜底保障作用，對因疫情影響導(dǎo)致基本生活出現(xiàn)暫時(shí)性困難的家庭或個(gè)人提供救助，通過精神慰藉、人文關(guān)懷等舉措打造溫情社會救助；三是各級政府在夯實(shí)社會救助工作基礎(chǔ)的前提下，緊扣實(shí)際，加強(qiáng)研究、勇于探索、積極創(chuàng)新。基于社會救助工作機(jī)制的創(chuàng)新完善，形成困難群眾基本生活的兜底保障合力。

5? 結(jié)語

當(dāng)前我國鄉(xiāng)村振興進(jìn)入“十四五”階段，為了更好地適應(yīng)新征程中民眾需求的變化，六安市舒城縣總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)，深化農(nóng)村社會救助的改革，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下中統(tǒng)籌謀劃農(nóng)村社會救助，健全社會救助體制機(jī)制，不斷提升社會救助綜合服務(wù)水平，切實(shí)提高困難群眾的獲得感、幸福感和安全感，從而建立起完善的農(nóng)村社會救助體系，為全省農(nóng)村社會救助改革發(fā)展持續(xù)發(fā)揮了引領(lǐng)示范作用，值得其他縣、市借鑒學(xué)習(xí)。

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