許 曼

近年來(lái)，我國(guó)政府相繼出臺(tái)一系列政策，為地方解決城市發(fā)展問(wèn)題，并為因地制宜探索和推進(jìn)城市更新提供規(guī)范與指引，逐步探索形成“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)參與”的多主體城市更新發(fā)展格局。在城市更新實(shí)踐中，老城區(qū)公共空間改造設(shè)計(jì)一直是政府和社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。老城區(qū)在城市化進(jìn)程中的更新速度相對(duì)較慢，不合理的空間規(guī)劃、加速老化的房屋設(shè)施、急劇壓縮的公共空間等問(wèn)題日益突出，不僅使老城區(qū)居民的生活質(zhì)量難以得到有效提升，還會(huì)使他們產(chǎn)生“被邊緣化”的消極心理，不利于居民幸福感的提升與社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展。從城市更新的角度來(lái)看，老城區(qū)的日漸衰落也是對(duì)城市土地資源的極大浪費(fèi)。因此，有必要對(duì)老城區(qū)公共空間改造設(shè)計(jì)問(wèn)題進(jìn)行研究。

1 相關(guān)概念闡述

1.1 城市更新

城市更新是對(duì)城市中心地區(qū)的空間形態(tài)和功能進(jìn)行優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境等的全面提升。城市更新伴隨著城市發(fā)展的全過(guò)程，當(dāng)城市區(qū)域內(nèi)的建筑和設(shè)施等無(wú)法適應(yīng)城市現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程，且居民生活質(zhì)量難以得到有效提升時(shí)，通過(guò)一系列城市更新，及對(duì)某些公共空間進(jìn)行科學(xué)改造，可有效解決城市現(xiàn)代化發(fā)展帶來(lái)的區(qū)域發(fā)展不均衡等問(wèn)題[1]。

1.2 老城區(qū)

老城區(qū)主要是指建成時(shí)間早、房屋質(zhì)量差、居住密度高、生活質(zhì)量低的居民聚居區(qū)。老城區(qū)一般位于城市的中心地帶，占據(jù)著城市中十分寶貴的土地資源。但是隨著城市的不斷發(fā)展，老城區(qū)內(nèi)的住宅和設(shè)施等已經(jīng)跟不上城市現(xiàn)代化發(fā)展的步伐，無(wú)法滿足老城區(qū)居民的多樣化需求，因此這類(lèi)城市更新的重點(diǎn)是公共空間的調(diào)整與重組。

1.3 公共空間改造

公共空間改造指的是根據(jù)城市發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況與居民生活的各種現(xiàn)實(shí)需要，對(duì)城市公共區(qū)域進(jìn)行規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)，其目標(biāo)為：一方面是為了改善居民生活質(zhì)量，提升其幸福感；另一方面則是為提升城市形象，吸引更多的游客和投資者。公共空間改造是一項(xiàng)系統(tǒng)、復(fù)雜的工程，涉及城市規(guī)劃、建筑設(shè)計(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施、文化保護(hù)等多個(gè)領(lǐng)域，需要政府、企業(yè)及民眾的廣泛參與。

2 老城區(qū)公共空間改造設(shè)計(jì)的必要性

在城市更新和可持續(xù)發(fā)展理念下，老城區(qū)原有的空間形態(tài)和功能已經(jīng)無(wú)法滿足城市發(fā)展和居民需要，因此對(duì)老城區(qū)的公共空間進(jìn)行改造設(shè)計(jì)顯得尤為必要。

2.1 提升居民生活質(zhì)量

老齡化是社會(huì)發(fā)展的一大趨勢(shì)，也是我國(guó)面臨的一個(gè)主要社會(huì)問(wèn)題。相關(guān)資料顯示，截至2022 年年末，我國(guó)60 歲及以上老年人口數(shù)量達(dá)2.8 億，在總?cè)丝谥姓急冗_(dá)到19.8%；65 歲及以上老年人口數(shù)量更是超過(guò)2 億，在總?cè)丝谥姓急冗_(dá)到14.9%。在城市老城區(qū)內(nèi)，老年人占比較大，但落后的基礎(chǔ)設(shè)施、不便的出行條件及擁擠的公共空間等給老年人的生活帶來(lái)諸多困難。對(duì)老城區(qū)公共空間進(jìn)行改造設(shè)計(jì)，能夠?yàn)榫用裼绕涫抢夏耆颂峁└邮孢m和便利的生活環(huán)境，提升居民生活質(zhì)量，提高居民幸福感指數(shù)。

2.2 充分利用土地資源

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快房屋設(shè)施建設(shè)和人口規(guī)模的持續(xù)增長(zhǎng)，人們對(duì)城市土地資源的需求急劇膨脹，城市土地資源短缺問(wèn)題日益凸顯。老城區(qū)由于規(guī)劃較早，與城市發(fā)展現(xiàn)狀和未來(lái)目標(biāo)不相契合，房屋建筑、街道綠地等布局較為混亂、分散，不僅空間功能難以得到充分發(fā)揮，潛藏多種安全隱患，極大浪費(fèi)了土地資源[2]。將老城區(qū)內(nèi)零散、不合理的土地集中起來(lái)，重新進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，能夠最大限度節(jié)約和利用土地資源。

2.3 維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定

老城區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施更新緩慢，居民生活質(zhì)量相對(duì)落后，容易產(chǎn)生老城區(qū)居民日益增長(zhǎng)的需求與公共空間發(fā)展不平衡的矛盾，甚至?xí)躺恍┥鐣?huì)矛盾和問(wèn)題，不利于社會(huì)和諧。對(duì)老舊城區(qū)公共空間進(jìn)行改造設(shè)計(jì)，可以彌補(bǔ)其在城市功能方面的缺陷和不足，恢復(fù)老城區(qū)活力，增進(jìn)老城區(qū)居民的生活福祉，為老城區(qū)的和諧穩(wěn)定發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

3 老城區(qū)公共空間改造設(shè)計(jì)存在的問(wèn)題

3.1 資金不充足

在城市更新項(xiàng)目中，除了項(xiàng)目建設(shè)所需的人工、材料、機(jī)械等費(fèi)用支出，還涉及拆遷補(bǔ)償費(fèi)用、安置費(fèi)用、土地產(chǎn)權(quán)人、政府及開(kāi)發(fā)商之間的利益分配問(wèn)題[3]。而多數(shù)城市更新項(xiàng)目的資金源于地方財(cái)政，給地方政府帶來(lái)了不小的壓力。

以老舊小區(qū)公共空間改造項(xiàng)目為例，一些城市雖然從多個(gè)渠道籌措項(xiàng)目改造資金，但與龐大的資金需求缺口相比，仍存在資金總體不足的情況。同時(shí)，面對(duì)地方財(cái)政資金“投不起”的情況，社區(qū)居民和社會(huì)資本的投資意愿也較低，項(xiàng)目后期的運(yùn)營(yíng)維護(hù)資金較為匱乏。只有破解資金困局，才能順利推進(jìn)城市更新過(guò)程中的公共空間改造設(shè)計(jì)項(xiàng)目。

3.2 改造設(shè)計(jì)方案與實(shí)際需求脫節(jié)

老城區(qū)不同公共空間內(nèi)的地理區(qū)位、人口構(gòu)成不同，居民的需求也多種多樣。改造設(shè)計(jì)方案應(yīng)充分征求居民的意見(jiàn)，確保改造內(nèi)容與居民需求相一致。但有些城市在制訂改造設(shè)計(jì)方案時(shí)，并沒(méi)有做好方案的可行性論證和居民意見(jiàn)的收集反饋工作。如個(gè)別城市以老城區(qū)改造為名，在沒(méi)有與當(dāng)?shù)鼐用襁_(dá)成一致意見(jiàn)的情況下，強(qiáng)制性拆除老城區(qū)內(nèi)的房屋建筑，砍伐樹(shù)木，拓寬街道等，反復(fù)施工、長(zhǎng)期擾民的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，給居民的日常生活帶來(lái)諸多不便。此外，適老化改造，已成為老城區(qū)公共空間改造的一項(xiàng)核心工作[4]，但有不少城市對(duì)老城區(qū)內(nèi)社區(qū)的適老化改造不夠重視，缺少針對(duì)老年群體的適老化改造設(shè)計(jì)，不僅無(wú)法提升老年居民的生活質(zhì)量，反而會(huì)因?yàn)榇罅繜o(wú)用、形式上的改造引發(fā)老年居民的抵觸和反感。

3.3 公共空間改造管理不到位

具體表現(xiàn)為：第1，改造管理體制不健全。老城區(qū)公共空間改造需要城市規(guī)劃、住房、財(cái)政等多個(gè)部門(mén)和單位的參與，但是在實(shí)際改造項(xiàng)目中，由于管理體制不健全，各部門(mén)之間缺乏有效溝通和協(xié)同配合，存在職責(zé)劃分不清、多重監(jiān)管等問(wèn)題[5]。第2，改造資金管理不科學(xué)。由于改造資金預(yù)算缺乏科學(xué)性、合理性，項(xiàng)目資金短缺問(wèn)題較為常見(jiàn)；加上資金使用監(jiān)管不到位，資金挪用、濫用的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。第3，文化保護(hù)管理不到位。部分地方政府在公共空間改造設(shè)計(jì)中，忽視了對(duì)老城區(qū)歷史文化資源的保護(hù)，破壞了老城區(qū)的歷史風(fēng)貌，導(dǎo)致老城區(qū)歷史文化底蘊(yùn)喪失。

3.4 老城區(qū)居民的參與度不高

老城區(qū)公共空間改造設(shè)計(jì)是惠及老城區(qū)內(nèi)居民乃至整個(gè)城市居民的民生項(xiàng)目，與老城區(qū)居民的聯(lián)系最為緊密，離不開(kāi)老城區(qū)居民的積極支持和廣泛參與[6]。然而在實(shí)際的改造項(xiàng)目中，由于種種原因，老城區(qū)居民的參與度并不高。究其原因，老城區(qū)居民以老年人為主，思想觀念相對(duì)保守，且已習(xí)慣老城區(qū)的生活節(jié)奏、環(huán)境和習(xí)慣，不愿意接受改造。同時(shí)，老城區(qū)公共空間改造涉及土地征收、拆遷補(bǔ)償、異地安置等，當(dāng)居民的利益訴求得不到滿足時(shí)，會(huì)激化當(dāng)?shù)卣c老城區(qū)居民、老城區(qū)居民與改造開(kāi)發(fā)單位的矛盾等，導(dǎo)致部分居民不愿支持和參與老城區(qū)改造。

4 城市更新視角下老城區(qū)公共空間改造設(shè)計(jì)策略

4.1 兼容并包，構(gòu)建公共空間改造多元投融資格局

財(cái)政資金、企業(yè)投資、社區(qū)居民出資是城市公共空間改造資金的主要來(lái)源[7]。地方政府要轉(zhuǎn)變過(guò)去單一的城市更新投資模式，積極構(gòu)建政府、企業(yè)、社區(qū)居民等主體共同參與的公共空間改造多元投融資格局，具體應(yīng)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第1，財(cái)政資金方面，除了要在財(cái)政預(yù)算中加大公共空間改造的預(yù)算比例，還要通過(guò)發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券的方式籌措改造資金，同時(shí)向上級(jí)主管部門(mén)申報(bào)，爭(zhēng)取獲得更多的財(cái)政撥款支持。第2，企業(yè)投資方面，地方政府要探索構(gòu)建“政府主導(dǎo)、企業(yè)實(shí)施、金融保障”的政企銀聯(lián)動(dòng)模式，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，為企業(yè)投資改造項(xiàng)目提供信貸支持，助力企業(yè)順利完成老城區(qū)公共空間改造項(xiàng)目。第3，社區(qū)居民出資方面，可以考慮將社區(qū)公共收入作為居民出資的一種方式，如改造后的街道和電梯廣告收入、增設(shè)停車(chē)位的停車(chē)與充電收入等納入改造項(xiàng)目后期運(yùn)營(yíng)維護(hù)資金，這樣不僅可以彌補(bǔ)項(xiàng)目后期運(yùn)營(yíng)維護(hù)的資金缺口，還可實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)公共資源的有效利用。

4.2 因地制宜，科學(xué)制定公共空間改造設(shè)計(jì)方案

2023 年7 月5 日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于扎實(shí)有序推進(jìn)城市更新工作的通知》[建科（2023）30 號(hào)]，明確強(qiáng)調(diào)在城市更新過(guò)程中，要堅(jiān)持“留改拆”并舉、以保留利用提升為主，鼓勵(lì)小規(guī)模、漸進(jìn)式有機(jī)更新和微改造，防止大拆大建。這為諸多城市老城區(qū)公共空間改造設(shè)計(jì)方案的制定提供了有益啟示，鼓勵(lì)城市因地制宜，結(jié)合老城區(qū)公共空間的實(shí)際情況與居民的實(shí)際需求，分類(lèi)精準(zhǔn)推進(jìn)城市更新，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第1，成立專業(yè)的老城區(qū)公共空間改造項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組，要包括政府工作人員、社區(qū)物業(yè)、居民代表等，還要有建筑設(shè)計(jì)、生態(tài)環(huán)保、文物保護(hù)、交通、新能源等不同領(lǐng)域的專家學(xué)者和地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商、裝修公司等，以為老城區(qū)公共空間改造方案的科學(xué)合理性提供全方位保障。第2，政府應(yīng)該牽頭做好老城區(qū)居民對(duì)于公共空間改造意見(jiàn)的調(diào)查和收集工作，全面了解居民的生活現(xiàn)狀與改造需求，對(duì)調(diào)研結(jié)果進(jìn)行全面梳理和綜合研判，制定“一區(qū)一策”的個(gè)性化改造方案。第3，針對(duì)適老化改造不足的問(wèn)題，需要充分考慮老年居民的生理、心理及戶外活動(dòng)行為等特點(diǎn)，從室內(nèi)和室外2 個(gè)方面，對(duì)老城區(qū)公共空間進(jìn)行合理規(guī)劃[8]。第4，除了視情況對(duì)老舊房屋、街道進(jìn)行改建、修繕之外，還要突出綠色化、智慧化、適老化改造，如增添養(yǎng)老健身設(shè)施、娛樂(lè)休閑場(chǎng)所、老年公廁及老年浴池、人臉識(shí)別門(mén)禁等，以提升社區(qū)居住環(huán)境的宜居性、便利性、安全性。

4.3 實(shí)事求是，健全完善公共空間改造管理機(jī)制

健全和完善改造項(xiàng)目管理體制，明確參與單位及部門(mén)的職責(zé)和權(quán)責(zé)，避免工作重復(fù)和職責(zé)模糊等情況發(fā)生，提高工作效率和協(xié)作能力。要建立不同單位和部門(mén)間信息溝通的機(jī)制，在改造項(xiàng)目的前、中、后期定時(shí)召開(kāi)會(huì)議，就當(dāng)前項(xiàng)目的進(jìn)展情況、各單位協(xié)調(diào)配合情況進(jìn)行充分交流，充分交換意見(jiàn)，確保各單位、各部門(mén)目標(biāo)始終一致，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決在溝通與協(xié)調(diào)方面存在的問(wèn)題。必須加強(qiáng)項(xiàng)目資金管理工作，從資金預(yù)算、資金使用、合規(guī)檢查等方面進(jìn)行監(jiān)督和落實(shí)，具體為：

1）在資金預(yù)算方面，對(duì)于老城區(qū)公共空間改造設(shè)計(jì)所需的資金，應(yīng)由政府相關(guān)部門(mén)編制詳細(xì)的資金預(yù)算，經(jīng)上級(jí)主管部門(mén)審批后嚴(yán)格執(zhí)行，不得隨意調(diào)整。

2）在資金使用方面，制定項(xiàng)目資金使用管理制度，加強(qiáng)對(duì)資金使用的監(jiān)督和管理，并做好成本控制工作，提高資金使用效率。

3）在合規(guī)檢查方面，所有項(xiàng)目參與單位都要定期開(kāi)展資產(chǎn)清查工作，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)整改，并積極接受上級(jí)部門(mén)和社會(huì)各界的監(jiān)督，以提高資產(chǎn)管理的透明度。

對(duì)老城區(qū)改造過(guò)程中的文化保護(hù)工作，要在充分調(diào)查和研究老城區(qū)歷史建筑、文化遺產(chǎn)、自然景觀、人文環(huán)境及居民訴求等綜合信息的基礎(chǔ)上，制定科學(xué)合理的文化保護(hù)工作方案。應(yīng)堅(jiān)持在不破壞老城區(qū)原有生態(tài)環(huán)境的前提下，采用“微改造”的方式進(jìn)行修繕，著力突出地方文化特色和人文底蘊(yùn)。同時(shí)，可以結(jié)合實(shí)際情況，合理開(kāi)發(fā)老城區(qū)旅游文化資源，走“以用促?！钡纳鷳B(tài)發(fā)展之路。

4.4 循循善誘，提升老城區(qū)居民參與的積極性

政府要建立地位平等、公開(kāi)透明的協(xié)商機(jī)制，加強(qiáng)與老城區(qū)居民的雙向溝通，共同參與老城區(qū)的城市更新和公共空間改造，獲得老城區(qū)居民的理解支持。在開(kāi)展老城區(qū)公共空間規(guī)劃設(shè)計(jì)前，要通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、宣傳單等方式，公開(kāi)發(fā)布老城區(qū)改造方案，積極聽(tīng)取社區(qū)街道辦事處、物業(yè)公司、業(yè)主委員會(huì)等對(duì)改造方案的意見(jiàn)和利益訴求，由規(guī)劃設(shè)計(jì)單位結(jié)合政府工作目標(biāo)、城區(qū)公共空間現(xiàn)狀與居民意見(jiàn)等，編制多個(gè)備選改造計(jì)劃，由財(cái)政等部門(mén)編制拆遷補(bǔ)償方案，然后由全體居民進(jìn)行投票，充分激發(fā)和調(diào)動(dòng)居民參與的熱情。此外，還要積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)老城區(qū)居民參與、監(jiān)督和評(píng)價(jià)，努力構(gòu)建“決策共謀、發(fā)展共建、建設(shè)共管、效果共評(píng)、成果共享”的老城區(qū)公共空間規(guī)劃設(shè)計(jì)工作格局。

5 結(jié)語(yǔ)

伴隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，城市更新已成為加強(qiáng)土地規(guī)劃利用、優(yōu)化城市空間布局、激發(fā)城市發(fā)展活力、增進(jìn)和改善民生福祉的重要途徑。老城區(qū)由于規(guī)劃設(shè)計(jì)較早，與城市其他地區(qū)相比，在房屋建筑、基礎(chǔ)設(shè)施、街道綠化、配套出行等方面的更新相對(duì)滯后，極大影響了老城區(qū)居民生活質(zhì)量的提升，已經(jīng)成為城市更新、城市公共空間改造的主要內(nèi)容。

地方政府應(yīng)充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，通過(guò)構(gòu)建多元投入格局、科學(xué)制定項(xiàng)目方案、健全改造項(xiàng)目管理機(jī)制、提高居民參與度等措施，使調(diào)整、重組后的老城區(qū)公共空間能夠真正發(fā)揮與體現(xiàn)其功能和價(jià)值，滿足居民的生存和發(fā)展需要，使老城區(qū)更好地適應(yīng)城市發(fā)展的新階段、新趨勢(shì)。