孟琪　魯敏

摘要：文章針對農(nóng)村生活垃圾治理問題，提倡將PPP模式運用其中。通過對PPP模式下農(nóng)村生活垃圾治理的相關(guān)研究，結(jié)合PPP模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的積極作用和我國現(xiàn)階段的現(xiàn)實需求， 對PPP模式下農(nóng)村生活垃圾治理的邊界進行深刻探討，闡述廊坊市W村PPP模式農(nóng)村生活垃圾治理中的主體權(quán)責現(xiàn)狀并對主體權(quán)責的困境分析，提出合理有效的實施對策，從而對推動我國農(nóng)村人居環(huán)境的改善和美麗鄉(xiāng)村目標的達成具有積極意義。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村生活垃圾；農(nóng)村生活垃圾治理；PPP模式

在世界范圍上看，中國屬于農(nóng)業(yè)大國的范疇，農(nóng)民一直是中國的主要生產(chǎn)力。農(nóng)村人居環(huán)境的改善一直是黨和國家關(guān)注的重中之重，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要途徑。農(nóng)村人居環(huán)境整治成敗的關(guān)鍵在于是否建立了有效的農(nóng)村生活垃圾治理體系，是否形成了長期的治理模式，是否達成了理想的治理效果。在現(xiàn)階段看來，以往的治理模式已經(jīng)滿足不了迫切的現(xiàn)實需求，農(nóng)村生活垃圾治理屬于公共服務(wù)提供范疇，要解決這一棘手的問題僅僅單靠政府是不可能完成的。由此，公司合作模式（Public-Private Partnership，PPP）成為眾多學者去探究解決農(nóng)村生活垃圾治理問題的研究熱點，同時也為政府提供了治理農(nóng)村生活垃圾的善治思維。

一、相關(guān)研究的回顧

農(nóng)村生活垃圾治理問題迫在眉睫，是我國現(xiàn)階段需要解決的現(xiàn)實問題。我國學者對農(nóng)村生活垃圾治理問題非常重視，從治理參與主體的確定到治理模式的選取，一直延伸至各方主體的角色和權(quán)責的界定學者們都做了許多研究。

一般認為，農(nóng)村生活垃圾治理是一項公益性項目，由于政府和市場都存在失靈現(xiàn)象以及考慮到政府本身性質(zhì)，單獨一方不能高效進行農(nóng)村生活垃圾治理，需要采取合作的方式進行，同時也需要農(nóng)村生活垃圾的直接獲益者——農(nóng)村居民一同參與進來進行垃圾治理。在主體合作的層面，PPP模式成為研究者展開研究的切入點。繼治理主體和治理模式研究之后，還有些學者從PPP模式層面出發(fā)對農(nóng)村生活垃圾治理主體的責任劃分與角色界定進行研究，表明明確主體的責任和角色對治理好農(nóng)村生活垃圾具有至關(guān)重要的作用。

在PPP模式中，對于各種主體權(quán)責存在這樣一些觀點：一是從元治理的視角出發(fā)，認為在農(nóng)村生活垃圾治理中政府應(yīng)該承擔元治理者的角色具有核心領(lǐng)導作用，運用自身資源和能力協(xié)調(diào)各方利益。與此同時，與其他治理主體進行合作，促進多元治理局面的形成。 二是從多元協(xié)同視角出發(fā)，認為農(nóng)村生活垃圾的治理要從碎片化治理轉(zhuǎn)為協(xié)同式思維，即多方協(xié)同合作，實現(xiàn)農(nóng)村生活垃圾的全面治理。從這些研究中可以看出，從某種程度上來講，PPP模式下的農(nóng)村生活垃圾治理的成功在于多方相關(guān)主體的通力合作。

由于政府本身的特殊性和局限性，單靠政府去實現(xiàn)農(nóng)村生活垃圾治理是十分困難的。正因如此，PPP模式介入到農(nóng)村生活垃圾治理中，契合了當前的治理需求。由此，PPP模式與農(nóng)村生活垃圾治理的結(jié)合，成為我國現(xiàn)階段破解農(nóng)村生活垃圾治理問題和改善農(nóng)村人居環(huán)境的善治之路。

二、PPP模式下農(nóng)村生活垃圾治理主體的思考

PPP模式（Public-Private Partnership）是指政府與私人部門之間，以提供產(chǎn)品和服務(wù)為出發(fā)點，形成“利益共享、風險共擔、全程合作”的伙伴合作關(guān)系，是在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，政府和社會資本合作的一種項目運作模式，主要集中在純公共領(lǐng)域和準公共領(lǐng)域。

在農(nóng)村生活垃圾治理領(lǐng)域引入PPP模式，是值得探討的議題，對農(nóng)村環(huán)境的改善有著重要的推動作用。但是，與之并存產(chǎn)生出的問題也是需要深入考慮和給予解決對策的。農(nóng)村生活垃圾治理相關(guān)主體——政府、社會資本和農(nóng)村居民三方的角色問題、責任和權(quán)利問題邊界的確定是尤為重要的。

對于農(nóng)村生活垃圾治理領(lǐng)域引入PPP模式的治理新形式，從理論層面來看，是需要進行明確界定的。根據(jù)經(jīng)濟學家薩繆爾森對公共物品理論的闡述，公共物品具有兩大特性：消費的非競爭性和非排他性，從這兩個特性出發(fā)又可以將公共物品分為純公共物品和準公共物品。對于準公共產(chǎn)品的供給，在理論上應(yīng)采取政府和市場共同分擔的原則。而農(nóng)村生活垃圾治理這一項社會公共服務(wù)恰好屬于準公共物品的范疇。所以，在該領(lǐng)域下引入強調(diào)“公私合作”的PPP模式是順應(yīng)理論的實踐。

在PPP模式下的農(nóng)村生活垃圾治理過程中，各方主體承擔著不同的職責和權(quán)利。首先，政府是作為農(nóng)村生活垃圾治理項目的發(fā)起者，承擔著重要的職責。要制定出相應(yīng)的政策法規(guī)，為項目的實施提供法律保障；要提供財政支撐，為治理農(nóng)村生活垃圾提供費用補貼和資金支持，保證項目可以順利實施；對項目全生命周期的工作進行監(jiān)督審查，保證項目質(zhì)量。同時，要進行教育宣傳，促進工作的順利開展。其次，社會資本作為PPP模式下農(nóng)村生活垃圾治理的重要參與者，要進行垃圾的收集、清運和處理工作；要對垃圾處理設(shè)施進行建設(shè)、運營和維護；要負責垃圾處理費用的收取和結(jié)算，同時還要與其他相關(guān)方進行溝通與協(xié)調(diào)，處理在垃圾治理過程中的問題和糾紛。最后，農(nóng)村居民作為垃圾的生產(chǎn)者和項目的最終受益者，要按照規(guī)定的方式對垃圾進行分類，積極參與到垃圾治理活動中去，同時進行自我監(jiān)督，促進農(nóng)村人居環(huán)境的改善。

此外，PPP模式強調(diào)的合作伙伴關(guān)系，是該模式發(fā)揮作用的重要基本條件。在農(nóng)村生活垃圾治理領(lǐng)域當中三方主體良好的合作伙伴關(guān)系的形成要基于三者角色的定位和權(quán)責的確定來賦予，而探討三者在這兩個角度的邊界問題是其關(guān)鍵，從而來明確合作伙伴間的管轄范圍。首先，從角色定位角度出發(fā)，政府應(yīng)當作為項目的發(fā)起者和監(jiān)督員，對公共物品或服務(wù)提供領(lǐng)域而言，項目是由政府發(fā)起并對項目的全生命周期進行監(jiān)督；社會資本方應(yīng)當作為項目的運作者，發(fā)揮好市場這雙無形的手來進行農(nóng)村生活垃圾的治理；農(nóng)村居民應(yīng)當作為項目的自主參與者，積極配合政府和社會資本方，主動參與并融入農(nóng)村生活垃圾的治理新浪潮。其次，從角色定位延伸至權(quán)責的確定，政府作為項目的發(fā)起者，應(yīng)當進行項目確認，完成項目的法律保障和政策支持，完善政府保證和政府信用，重點關(guān)注頂層建設(shè)。作為項目全生命周期的監(jiān)督員，應(yīng)當建立起完善的監(jiān)督體系，做到及時糾偏，避免監(jiān)督缺位現(xiàn)象的產(chǎn)生。社會資本方作為項目的運作者，要熟練掌握項目運作的操作流程，確保項目服務(wù)質(zhì)量，公私職責分明，防止權(quán)責越位；農(nóng)村居民作為農(nóng)村生活垃圾治理的自主參與者，要努力培養(yǎng)環(huán)保意識，強調(diào)其參與的自主性。

PPP模式下農(nóng)村生活垃圾治理主體三方角色，權(quán)責邊界的確定是實現(xiàn)改善農(nóng)村人居環(huán)境的關(guān)鍵，角色的準確定位決定了各個主體的權(quán)責劃分和職責范圍，以防職責不清導致的越位缺位現(xiàn)象的產(chǎn)生。

三、PPP模式廊坊農(nóng)村生活垃圾治理中主體的權(quán)責現(xiàn)狀及困境分析

生態(tài)宜居是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。近年來，河北省廊坊市將改善農(nóng)村人居環(huán)境放在當前工作的首位，著力推動農(nóng)村生活垃圾治理項目。采用PPP模式治理農(nóng)村生活垃圾，改善了農(nóng)村環(huán)境“臟亂差”的狀況，使農(nóng)村居民的獲得感和幸福感不斷增強。本文以河北廊坊W村為現(xiàn)實依托，闡述該村PPP模式下農(nóng)村生活垃圾的治理成果，分析出現(xiàn)階段采用該模式治理農(nóng)村生活垃圾的現(xiàn)實困境。

（一）PPP模式下W村垃圾治理中主體權(quán)責關(guān)系的現(xiàn)狀

W村位于河北廊坊R縣，R縣歷史悠久，地理位置優(yōu)越，地處冀中平原，東鄰天津，南接北京，史有“帝闕下臨通萬國，行人至此望燕山”的記載。W村人口密度較大，人員居住較為松散，就直接導致了生活垃圾的分散。作為R縣農(nóng)村生活垃圾治理的典型試點，農(nóng)村生活垃圾處理是一個重要的環(huán)境問題。一直以來，農(nóng)村生活垃圾處理主要由農(nóng)民自行處理，垃圾隨意傾倒、焚燒等現(xiàn)象比較普遍，導致農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生狀況較差，影響了農(nóng)民的生活質(zhì)量和健康。為了改善農(nóng)村環(huán)境，提高農(nóng)民生活質(zhì)量，R縣決定在W村采用PPP模式，引入社會資本參與農(nóng)村生活垃圾處理。通過與環(huán)衛(wèi)公司等企業(yè)的合作，建設(shè)垃圾收集、轉(zhuǎn)運、處理等基礎(chǔ)設(shè)施，并提供垃圾處理服務(wù)。

1. 政府基本履行農(nóng)村生活垃圾治理的監(jiān)管和宣傳教育的職責

針對農(nóng)村生活垃圾亂堆亂放的現(xiàn)象，廊坊市W村采取網(wǎng)格化治理手段，有效實現(xiàn)了農(nóng)村垃圾治理無死角、無盲區(qū)、全覆蓋的良好局面并且實現(xiàn)了高效的監(jiān)督作用。

對于村街的垃圾管理和監(jiān)督工作，每村街配備1名垃圾治理檢查監(jiān)督員，負責記錄和監(jiān)督村街的垃圾治理工作，并將收集整理的情況匯報給上級，保證了上級對治理工作一線情況的了解和進行有效的監(jiān)督與指導。政府對農(nóng)村生活垃圾處理進行嚴格監(jiān)管，確保垃圾處理設(shè)施的正常運行和處理質(zhì)量的達標。同時，政府還對合作伙伴的服務(wù)質(zhì)量進行評估和監(jiān)督，確保服務(wù)質(zhì)量的穩(wěn)定和達標。此外，政府向村民積極介紹PPP模式的好處，增加農(nóng)村居民對該新生事物的認可度，定期對村民進行宣傳教育，提高農(nóng)村居民的環(huán)保意識。積極組織村民集體活動，對街道進行分劃，鼓勵農(nóng)村居民參與到垃圾治理中。引導村民自主制定垃圾處理規(guī)范，提高自主參與的意識。

2. 社會資本完成農(nóng)村生活垃圾的日常運營的職責并獲得合理回報

針對垃圾治理這一棘手的問題，廊坊市W村采取了市場化治理手段，有效解決了“垃圾圍城”的問題，為解決農(nóng)村生活垃圾治理問題提供了方案。

通過公開招標，引進了具有技術(shù)和管理經(jīng)驗的環(huán)衛(wèi)公司，環(huán)衛(wèi)公司選取可行性缺口補貼的方式來獲取合理回報。環(huán)衛(wèi)公司對村內(nèi)垃圾進行清理轉(zhuǎn)運，并建立垃圾中轉(zhuǎn)站和垃圾處理設(shè)施，形成了“統(tǒng)一收集、統(tǒng)一清運、集中處理”的局面。村中每家每戶都配備了一個30L的垃圾桶，全村共發(fā)放500多個，按照村街格局規(guī)劃，每街道配備2名環(huán)衛(wèi)工人，共計10名，負責各家各戶的垃圾收集工作，形成了點對點的網(wǎng)格化治理，垃圾成堆的現(xiàn)象不復(fù)存在。從垃圾分類、垃圾收集、垃圾轉(zhuǎn)運、垃圾處理這四個步驟出發(fā)對農(nóng)村生活垃圾進行整治。首先，環(huán)衛(wèi)公司向農(nóng)村居民普及垃圾分類的知識，指導村民進行垃圾分類。其次，環(huán)衛(wèi)公司配備垃圾收集車并建設(shè)垃圾中轉(zhuǎn)站，定期到農(nóng)村收集生活垃圾。此外，環(huán)衛(wèi)公司提供垃圾壓縮車等裝備，將收集的垃圾進行壓縮轉(zhuǎn)運，不僅提高了轉(zhuǎn)運的效率，同時也減少了在垃圾運輸途中造成的二次污染。最后，環(huán)衛(wèi)公司提供垃圾焚燒設(shè)備和填埋地點，對垃圾統(tǒng)一進行無害化處理。

這種市場化運營模式，使得農(nóng)村生活垃圾治理項目有效逐步推進。開啟了資本注入、公私合作、城鄉(xiāng)聯(lián)動的垃圾治理新局面。

3. 農(nóng)村居民積極主動配合農(nóng)村生活垃圾治理的相關(guān)工作

廊坊W村對農(nóng)村生活垃圾采用的網(wǎng)格化和市場化治理，形成了縣、鄉(xiāng)、村三級管理體系和城鄉(xiāng)一體市場化運營模式，使得農(nóng)村生活垃圾治理步入了治理軌道。

W村居民自發(fā)形成了垃圾“不落地”的環(huán)境新局面，環(huán)衛(wèi)公司為居民配發(fā)的垃圾桶，村民將其充分運用，街道垃圾成堆的現(xiàn)象不復(fù)存在。與此同時，村民配合政府和環(huán)衛(wèi)公司所采取的費用征收制度，積極繳納垃圾處理費用。然而治理長效化的建立，不僅限于體系制度和模式的建立，更多的在于村民環(huán)保意識的提升。環(huán)保思想層次的提升正是農(nóng)村生活垃圾治理長效化的深度體現(xiàn)。W村村委會和居民自發(fā)組織垃圾治理的宣傳和教育工作，宣傳榜樣行為，依靠榜樣力量。村中村委會和村民在實踐中結(jié)合該村實際情況摸索出一套適合該村的激勵措施，實行積分累計制度，對垃圾分類和收集做得好村民進行物質(zhì)獎勵。

（二）PPP模式下農(nóng)村生活垃圾治理現(xiàn)主體權(quán)責的困境分析

從三方主體權(quán)責層面介紹為改善W村的農(nóng)村人居環(huán)境所采取的措施，剖析出PPP模式下農(nóng)村生活垃圾治理在主體層面的現(xiàn)實困境，助力改善農(nóng)村生活環(huán)境。

1. 監(jiān)管機制不成熟，監(jiān)管不到位

在農(nóng)村生活垃圾治理過程當中，政府、社會資本和農(nóng)村居民在基本明確各自角色定位和權(quán)責的前提下各司其職，有條不紊地推動農(nóng)村生活垃圾治理項目的進程。但是，即便各個主體明確各自的職權(quán)范圍，也會有導致影響項目有效整體推進的阻礙。

由于監(jiān)管機制的不成熟，監(jiān)管不到位，企業(yè)可能會違反相關(guān)規(guī)定進行違規(guī)操作，隨意傾倒垃圾，未按照規(guī)定進行垃圾處理；還有企業(yè)為了追求效益利潤，忽視環(huán)保，使得垃圾處理不規(guī)范，環(huán)保不達標；對于有害物質(zhì)的處理操作違規(guī)，使得環(huán)境和公眾健康安全受到威脅。與此同時，監(jiān)管的不到位使得信息可能存在不公開不透明等問題，導致利益相關(guān)方對于項目實施情況的不了解，從而缺乏公正性。居民無法對垃圾處理過程當中遇到的問題進行投訴和反饋，使得問題不能及時有效的解決。

監(jiān)管缺位現(xiàn)象的產(chǎn)生使項目不能達到預(yù)期的效果，直接導致項目運行質(zhì)量差，項目工作進展緩慢，從而使公共物品不能得到有效的供給來滿足公民的需求。與此同時，政府對于企業(yè)的監(jiān)管也會存在不公平的問題，導致企業(yè)的合法權(quán)益受到侵害。

2. 責任分配不清晰，權(quán)責不匹配

在PPP模式下，責任分配不清晰和權(quán)責不匹配是一個嚴重的問題。常常會造成以下幾個方面的現(xiàn)實困難：首先，效率低下。在政府和企業(yè)之間出現(xiàn)責任的相互推諉，無法及時解決問題，使得項目難以推進。其次，對于權(quán)利分配得不合理，政府可能會獲得更多的話語權(quán)和決策權(quán)，使得在項目第一線的企業(yè)在進行實際決策時，尤其是突發(fā)緊急事件時會造成決策的延誤，導致緊急情況不能得到及時的處理造成嚴重事態(tài)。最后，公眾權(quán)益和項目的進程遭到威脅。管理層權(quán)責的不清晰直接損害項目直接受益者的權(quán)益。同時，也會產(chǎn)生資金短缺和技術(shù)問題等，從而導致項目無法正常運行，無法實現(xiàn)改善農(nóng)村人居環(huán)境的目標，無法提升農(nóng)村居民的生活質(zhì)量。

責任分配的不清晰和權(quán)責的不匹配，可能會導致責任重疊、遺漏和沖突等問題的發(fā)生。從政府角度而言，可能會導致政府在某些方面造成過度干預(yù)，導致企業(yè)在某些方面缺乏自主性，從而嚴重影響項目社會資本方的積極性，同時也可能導致項目的運營成本的增高，進而影響社會資本方的盈利和項目的可持續(xù)發(fā)展。

3. 相關(guān)制度政策規(guī)定的責任不明確

在PPP模式下的農(nóng)村生活垃圾治理中的相關(guān)制度政策責任規(guī)定不夠明確，會帶來許多現(xiàn)實問題。首先，對于社會資本方而言，社會資本方的行為無法得到有效約束和規(guī)范，從而出不當操作，對公眾造成威脅。其次，監(jiān)管和處罰存在爭議，企業(yè)的行為不能得到有效的監(jiān)管和處置。最后，農(nóng)村居民的權(quán)益得不到保障，在垃圾處理的過程中，許多流程都會對農(nóng)村居民的健康產(chǎn)生影響，但是由于相關(guān)制度政策規(guī)定不明確，使得農(nóng)村居民的權(quán)益受到損害。

從相關(guān)制度政策的制定過程和執(zhí)行力度的角度而言，在制定過程中責任的不明確不充分，可能導致部門之間在協(xié)調(diào)方面出現(xiàn)問題，產(chǎn)生問題處理的滯后性，使得項目實施受阻。在執(zhí)行過程中的執(zhí)行力度不夠，導致各個主體的職責不能充分履行，責任無法得到有效追究。

四、PPP模式在農(nóng)村生活垃圾治理領(lǐng)域的實施對策

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，農(nóng)村人居環(huán)境的改善成為各級政府關(guān)注的重點，許多地區(qū)采取PPP模式治理農(nóng)村生活垃圾都紛紛取得了良好的效果。本文結(jié)合廊坊市W村PPP模式下農(nóng)村生活垃圾治理項目對策歸結(jié)為以下幾點。

（一）建立監(jiān)管機構(gòu)，完善監(jiān)管體系

在PPP模式治理農(nóng)村生活垃圾的項目中，建立監(jiān)管機構(gòu)和監(jiān)管體系是對項目穩(wěn)步推進的堅實基礎(chǔ)，多方位多層次的監(jiān)管可以及時掌握項目的發(fā)展動態(tài)和工作進展，做到及時糾偏，降低工作成本，提高工作效率。在國家法律法規(guī)允許的條件下，監(jiān)督機構(gòu)要對項目成本、資金和進展情況，項目實施主體管理職責等方面進行嚴格監(jiān)督和管理。審查各項收費標準和征收情況，建立合理收費制度。要對不同主體實施差別監(jiān)管，形成多主體的新型監(jiān)管體制。

（二）構(gòu)建管理平臺，明晰主體職責

PPP模式運用到農(nóng)村生活垃圾治理當中，明晰各主體職責，確定責任分配，構(gòu)建綜合管理平臺，打通信息傳播渠道。首先，政府部門在提供充足法律保障的前提下，對PPP項目前期頂層設(shè)計做好規(guī)劃，界定項目邊界，整合推動項目的實施和發(fā)展。其次，建立以地方財政為核心，相關(guān)職能人員為輔助的綜合管理機構(gòu)，明確政府和企業(yè)之間的責任分配，建立合理的責任分擔機制，避免責任重疊、遺漏和沖突。最后，要做到信息透明化，將信息發(fā)布到綜合平臺上，使信息集中完整化，有利于專業(yè)人員對項目進行控制和指導，同時也便于公眾對項目信息的了解，做到信息公開透明。

（三）完善制度政策，加強政策支持

在PPP模式下的農(nóng)村生活垃圾治理當中，為解決相關(guān)制度政策規(guī)定的責任不明確這一問題，需要完善制度政策，加強政策支撐。在治理活動的進行中，不斷摸索出一套適用于農(nóng)村生活治理PPP模式的活動規(guī)范。首先，要明確各個主體在農(nóng)村生活垃圾治理當中的相關(guān)責任，鼓勵各方都積極參與到垃圾治理活動當中。加強執(zhí)法力度，對于違反規(guī)章制度和阻礙農(nóng)村生活垃圾治理進程的行為給予處罰，確保制度政策的權(quán)威性和有效性。與此同時，要加強政策支持，在項目的全生命周期，為保證公共物品提供質(zhì)量和公眾的社會福利，要對參與治理的社會資本進行一定的稅收優(yōu)惠和資金補貼等政策支持，吸引社會資本積極參與公共物品提供的領(lǐng)域。

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＊基金項目：河北省社會科學基金一般項目“權(quán)責配置視角下河北推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府減負提質(zhì)增效的體制機制研究”（項目編號：HB22ZZ003）。

（作者單位：華北理工大學經(jīng)濟管理學院）