摘要：群眾對(duì)于體育的需求隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步提升，這也刺激了體育衛(wèi)生等行業(yè)的快速發(fā)展，隨之而來(lái)公共體育服務(wù)的水平和群眾的需求之間的矛盾也凸顯出來(lái)，優(yōu)化相關(guān)的政策可以從一定層面上解決這一問(wèn)題。本文采用政策文本量化分析法，通過(guò)對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的584篇地方政府公共體育服務(wù)相關(guān)的政策文本進(jìn)行分析，以“政策工具—?jiǎng)?chuàng)新價(jià)值鏈”構(gòu)建二維分析框架，揭示我國(guó)地方政府公共體育服務(wù)政策作為政府職能轉(zhuǎn)變的具體表現(xiàn)；發(fā)現(xiàn)政策文本部分政策工具運(yùn)用不足，部分價(jià)值鏈環(huán)節(jié)需進(jìn)一步完善等問(wèn)題，并提出相應(yīng)建議，以期為政策完善提供理論參考。

關(guān)鍵詞：公共體育服務(wù)? 政策文本? 政府職能轉(zhuǎn)變

中圖分類號(hào)：G80文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1006-8902-（2024）-02-008-3-TBB

前言

隨著時(shí)代物質(zhì)文化與科技力量的有力發(fā)展，我國(guó)的綜合國(guó)力顯著提高，人民的精神財(cái)富得到相應(yīng)的滿足，越來(lái)越多的民眾開(kāi)始注重生命健康，開(kāi)展體育鍛煉運(yùn)動(dòng)。在國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見(jiàn)》中全民健身被提升為國(guó)家戰(zhàn)略，政府的重視與群眾的熱忱促進(jìn)了公共體育事業(yè)進(jìn)入發(fā)展的快車道，廣大群眾對(duì)于體育健身的強(qiáng)烈訴求也正契合了當(dāng)前新時(shí)代國(guó)家治理制度的轉(zhuǎn)型，體育發(fā)展的價(jià)值導(dǎo)向、多元合作與運(yùn)作方式的進(jìn)步也給公共體育服務(wù)治理模式提出了更高的要求。由此可看出，社會(huì)需求快速增長(zhǎng)的背景下公共體育供給資源的不平衡、不充分等問(wèn)題逐漸浮現(xiàn)出來(lái)。此外當(dāng)代體育的發(fā)展與經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、科技、文化等有著密不可分的聯(lián)系，體育系統(tǒng)的發(fā)展理念是在整個(gè)國(guó)家治理模式背景下應(yīng)運(yùn)而生的，而公共體育服務(wù)作為國(guó)家公共服務(wù)實(shí)踐的主要組成部分，是國(guó)家治理進(jìn)程中的重要內(nèi)容，因此，從政策工具視角出發(fā)，探討公共體育服務(wù)政策，對(duì)于促進(jìn)公共體育服務(wù)事業(yè)的發(fā)展具有非凡的意義。

1、分析框架

根據(jù)對(duì)上述政策工具的相關(guān)研究結(jié)果，本文試圖將Rothwell與Zegvelad的政策工具研究理念應(yīng)用到中國(guó)公共體育服務(wù)政策研究中，并將之用作研究中國(guó)地方政府公共體育服務(wù)政策文本分析框架的X維度，同時(shí)也是本文的主要維度。但是，如果想要進(jìn)一步加強(qiáng)人們對(duì)公共體育服務(wù)政策工具的認(rèn)識(shí)，就需要通過(guò)創(chuàng)新價(jià)值鏈維度來(lái)對(duì)其加以解讀，通過(guò)與主維度相結(jié)合進(jìn)行分析，可以得出我國(guó)地方政府公共體育服務(wù)政策工具的特征。由此構(gòu)建出和“政策工具—?jiǎng)?chuàng)新價(jià)值鏈”二維分析框架。

1.1、政策工具維度

結(jié)合上述的政策工具分類研究，本文根據(jù)公共體育服務(wù)政策的制定特點(diǎn)，選取了由Rothwell和Zegvelad共同制定的“三分法”，即供給型、需求型和環(huán)境型，該分類方法在每個(gè)類別下又可劃分為幾個(gè)具體的政策工具，這種分類方法針對(duì)政策形成著力面和影響范圍進(jìn)行劃分。目前已經(jīng)在國(guó)內(nèi)政策工具的研究中得到了較普遍的運(yùn)用。

供給型政策工具指由政府部門采取自上而下多方面的支持，并通過(guò)各要素支持，進(jìn)一步提升公共體育服務(wù)質(zhì)量，主要包括設(shè)施投入與利用、資金投入、人才支持和項(xiàng)目支持四個(gè)方面；環(huán)境型政策工具是指政府部門建立一種促進(jìn)發(fā)展的良好健康環(huán)境，利用政府資金扶持、稅收優(yōu)惠等手段改善公共體育服務(wù)環(huán)境，主要包括目標(biāo)規(guī)劃、金融支持、稅收優(yōu)惠和法規(guī)管制與完善四個(gè)方面；需求型政策工具是政府機(jī)構(gòu)采取了對(duì)公共體育服務(wù)的關(guān)心與支持等舉措，降低公眾體育服務(wù)進(jìn)程中可能出現(xiàn)的障礙因素，本文主要涉及政府購(gòu)買和政策扶持兩個(gè)方面。

1.2、創(chuàng)新價(jià)值鏈維度

公共體育服務(wù)的價(jià)值鏈應(yīng)當(dāng)涵蓋從投入到運(yùn)營(yíng)，再到產(chǎn)出的整個(gè)環(huán)節(jié)，結(jié)合實(shí)際來(lái)看，即體育投入、體育機(jī)構(gòu)、體育活動(dòng)和體育享受四個(gè)環(huán)節(jié)，其中體育投入主要是關(guān)于基礎(chǔ)建設(shè)和其他類型的服務(wù)成本的支出；體育機(jī)構(gòu)主要是指關(guān)于公共體育服務(wù)相關(guān)企業(yè)、社會(huì)體育組織等體育機(jī)構(gòu)，還有服務(wù)人員培訓(xùn)及其組織過(guò)程；體育活動(dòng)主要是基于上述機(jī)構(gòu)展開(kāi)的、面向服務(wù)對(duì)象的有關(guān)公共體育服務(wù)相關(guān)的行為方式；體育享受的主體是公共體育服務(wù)對(duì)象，主要是通過(guò)政策對(duì)服務(wù)對(duì)象進(jìn)行引導(dǎo)，激勵(lì)服務(wù)對(duì)象參加體育活動(dòng)。

2、樣本收集與編碼

2.1、樣本收集

研究樣本主要通過(guò)瀏覽“北大法寶”、“北大法意”及相關(guān)各地政府門戶網(wǎng)站等搜集，以“公共體育服務(wù)”、“體育服務(wù)”等作為關(guān)鍵詞進(jìn)行標(biāo)題搜索、全文搜索、同義詞搜索，并進(jìn)行了范圍的篩選，選擇地方性文件。共獲得地方政府公共體育服務(wù)政策文本2243篇，其中地方規(guī)范性文件608篇，部分失效1篇，已被修改3篇，失效12篇，故現(xiàn)行有效地方規(guī)范性文件592篇，最終篩選出與地方政府公共體育服務(wù)相關(guān)政策文本584篇。

2.2、編碼

本文篩選后的584份政策文本以單一條款為一單位的形式進(jìn)行整理，在篩除與研究問(wèn)題不相符或不相關(guān)的文本之后，根據(jù)所構(gòu)建成的文本分析框架分別構(gòu)建下屬類目進(jìn)行分析。并將政策文本中具體條款作為基本分析單元，利用質(zhì)性研究分析軟件Nvivo12，按照“政策文本編號(hào)-條款所在章節(jié)-條款編號(hào)-條款下子條款編號(hào)（部分存在）”的方式進(jìn)行逐一編碼。需要說(shuō)明的是，若某項(xiàng)政策條款使用了多種政策工具，則按照政策工具類型進(jìn)行重復(fù)編碼。

3、研究結(jié)果與分析

3.1、政策工具維度

政策工具是政府主體為了達(dá)到政策目標(biāo)的各項(xiàng)管理手段的統(tǒng)稱。經(jīng)過(guò)編碼統(tǒng)計(jì)（表3），全部的政策文件在這三類政策工具中共標(biāo)記了911項(xiàng)，改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)地方政府公共體育服務(wù)政策采用較多的政策工具是供給型（49.06%），所占比例接近1/2，而環(huán)境型（32.60%）和需求型（18.88%）相對(duì)較少，二者合并所占比例約占1/2。整體而言，我國(guó)地方政府公共體育服務(wù)政策偏好供給型政策工具，通過(guò)人才支持、設(shè)施支持、項(xiàng)目支持、資金支持等手段來(lái)促進(jìn)公共體育服務(wù)事業(yè)發(fā)展。在環(huán)境型政策工具方面，體現(xiàn)為采取一些有助于提升公眾體育服務(wù)效能和管理水平的舉措來(lái)鼓勵(lì)非政府機(jī)構(gòu)加入，在稅收優(yōu)惠政策和法律管制與完善方面顯示出政策缺陷；在需求型政策工具方面，則主要聚焦于政府扶持的方面，但在政府購(gòu)買方面有待提高；在供給型政策工具方面，表現(xiàn)為政府主要以加大物質(zhì)投資作為主要手段，而對(duì)人才培養(yǎng)和項(xiàng)目支持方面的注意力分布不均（見(jiàn)表3）。

3.2、創(chuàng)新價(jià)值鏈維度分析

（1）體育投入環(huán)節(jié)的詞頻云分析。

體育投入環(huán)節(jié)的政策關(guān)注點(diǎn)大多分布在公共體育服務(wù)建設(shè)方面，并將重點(diǎn)聚焦在基礎(chǔ)公共體育建設(shè)與土地規(guī)劃上；其次分布于鼓勵(lì)和扶持發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)工作，利用體彩公益金建立體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金體系，吸納社會(huì)資金流入并發(fā)展體育行業(yè)，同時(shí)嚴(yán)格執(zhí)行體育稅收政策，強(qiáng)化對(duì)優(yōu)惠政策落實(shí)情況的評(píng)估監(jiān)督；再次分布于各地方政府向社會(huì)體育團(tuán)體購(gòu)買的公共體育服務(wù)項(xiàng)目，各地方政府不僅僅要利用社會(huì)資金發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)，同時(shí)也要采取購(gòu)買公共體育服務(wù)項(xiàng)目的形式，鼓勵(lì)民眾體育消費(fèi)，將社會(huì)資本發(fā)展的體育產(chǎn)業(yè)所產(chǎn)出的體育服務(wù)進(jìn)行購(gòu)買，并提供給群眾，產(chǎn)生一個(gè)產(chǎn)業(yè)閉環(huán)，同時(shí)將地方政府從公共體育服務(wù)的主體者逐漸轉(zhuǎn)變成公共體育服務(wù)的主導(dǎo)者。

（2）體育機(jī)構(gòu)環(huán)節(jié)的詞頻云分析。

體育機(jī)構(gòu)維度的政策關(guān)注點(diǎn)主要分布在社會(huì)體育組織的建立和發(fā)展；其次分布在營(yíng)利性的體育企業(yè)發(fā)展方面，針對(duì)經(jīng)營(yíng)體育產(chǎn)業(yè)的企業(yè)，目前各地財(cái)政在稅費(fèi)以及其他方面有了較大的優(yōu)惠政策，同時(shí)引導(dǎo)體育企業(yè)主動(dòng)履行社會(huì)職責(zé)。政策關(guān)注點(diǎn)再次分布于公共體育服務(wù)的人才培養(yǎng)和管理方面，地方政府針對(duì)培養(yǎng)體育不同領(lǐng)域的人才實(shí)施了不一樣的培養(yǎng)方式，除了對(duì)于群眾體育有直接指導(dǎo)作用的社會(huì)指導(dǎo)員和專業(yè)教練，針對(duì)體育場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)管理和賽事項(xiàng)目運(yùn)作的人才也提出了培養(yǎng)的要求。

（3）體育活動(dòng)環(huán)節(jié)的詞頻云分析

體育活動(dòng)維度的政策關(guān)注點(diǎn)主要分布于體育賽事的舉辦和管理。地方政府對(duì)于體育賽事的舉辦權(quán)已經(jīng)逐步下放到體育社會(huì)組織和企業(yè)手中，社會(huì)資本介入體育賽事的舉辦，不僅可以減少政府不必要的工作，同時(shí)更加符合市場(chǎng)需求，由政府牽頭主辦的大型賽事，也可以交由社會(huì)資本承辦，這同樣是我國(guó)地方政府逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府的標(biāo)志之一。

另一個(gè)政策關(guān)注點(diǎn)則是聚焦于體育培訓(xùn)的開(kāi)展與指導(dǎo)方面，從政策內(nèi)容來(lái)看，重點(diǎn)面向體育從業(yè)人員開(kāi)展專業(yè)運(yùn)動(dòng)技能類培訓(xùn)，同時(shí)支持普通高等院校體育專業(yè)的學(xué)生到公共體育場(chǎng)館與俱樂(lè)部實(shí)習(xí)和就業(yè)。

（4）體育享受環(huán)節(jié)的詞頻云分析。

體育享受維度的政策關(guān)注點(diǎn)主要集中在提升公共體育服務(wù)質(zhì)量和提升群眾體育消費(fèi)水平兩方面。首先是在公共體育服務(wù)質(zhì)量提高方面，地方政府通過(guò)完善公共體育服務(wù)體系，轉(zhuǎn)換政府部門職能，提高服務(wù)水平，以此激發(fā)群眾參與體育運(yùn)動(dòng)的積極性；另一方面，提升群眾消費(fèi)水平也是體育享受維度的政策關(guān)注點(diǎn)之一，促進(jìn)現(xiàn)代體育服務(wù)綜合體滿足人民民眾消費(fèi)的新要求，積極引入趣味性、體驗(yàn)性較強(qiáng)的新穎的體育服務(wù)項(xiàng)目，積極創(chuàng)造綜合性、多樣化消費(fèi)產(chǎn)品和服務(wù)。

3、政策工具與創(chuàng)新價(jià)值鏈維度分析

關(guān)于政策工具維度和政府公共體育服務(wù)價(jià)值鏈維度分析，體育機(jī)構(gòu)環(huán)節(jié)的參考點(diǎn)數(shù)量最多，體育投入和體育享受環(huán)節(jié)的參考點(diǎn)數(shù)量次之，體育活動(dòng)的參考點(diǎn)數(shù)量最少。

與政策工具的縱向比較而言，在體育投入環(huán)節(jié)中主要涉及到了供給型工具的應(yīng)用，輔以少量的環(huán)境型與需求型工具的應(yīng)用。供給型工具主要涉及到資金投入和設(shè)施投入與利用，環(huán)境型政策工具主要是金融支持，而需求型政策工具則主要是政府購(gòu)買。

體育機(jī)構(gòu)環(huán)節(jié)中主要涉及到了需求型政策工具的使用，還輔以環(huán)境型政策工具以及少部分的供給型工具，需求型工具的使用主要為政策扶持，對(duì)社會(huì)體育機(jī)構(gòu)和體育企業(yè)的扶持也形成了體育機(jī)構(gòu)環(huán)節(jié)的主要部分。

體育活動(dòng)環(huán)節(jié)的政策工具應(yīng)用主體主要為需求型工具，供給型工具作為補(bǔ)充，在體育活動(dòng)過(guò)程中，政府購(gòu)買是需求型工具的應(yīng)用主體，根據(jù)對(duì)政策文本的具體內(nèi)容分析，許多重大體育賽事、運(yùn)動(dòng)表演以及其他各類體育活動(dòng)的開(kāi)展，基本都是采用政府采購(gòu)的方式實(shí)施的，通過(guò)這一措施政府能夠利用市場(chǎng)特性保證公共體育服務(wù)的質(zhì)量。

體育享受環(huán)節(jié)的政策工具主要使用環(huán)境型工具，主要體現(xiàn)在法規(guī)管制與完善、金融支持和目標(biāo)規(guī)劃方面。從政策文本中可以看出，部分地方政府出臺(tái)關(guān)于提升公共體育服務(wù)水平，轉(zhuǎn)變體育發(fā)展方向的相關(guān)文件，對(duì)于公共體育服務(wù)更多的是監(jiān)管和規(guī)范，而以地方政府為主體的公共體育服務(wù)正在日漸減少。

綜上所述，體育投入環(huán)節(jié)主要涉及到供給型工具的使用，體育機(jī)構(gòu)環(huán)節(jié)主要涉及到環(huán)境型工具的使用，體育活動(dòng)環(huán)節(jié)的政策工具使用主要是需求型工具，體育享受環(huán)節(jié)的政策工具主要使用環(huán)境型工具。結(jié)合各類工具的使用頻率可以發(fā)現(xiàn)，體育活動(dòng)環(huán)節(jié)以運(yùn)用需求型政策工具為主，但需求型政策工具本身有缺位情況，故該環(huán)節(jié)較為薄弱。

4、結(jié)論與建議

4.1、結(jié)論

結(jié)合上文所述，發(fā)現(xiàn)我國(guó)地方政府對(duì)于公共體育服務(wù)政策關(guān)注點(diǎn)失衡。

不同價(jià)值鏈環(huán)節(jié)會(huì)涉及到不同的政策工具的應(yīng)用，在三種政策工具中，需求型政策工具使用較少，且體育活動(dòng)環(huán)節(jié)主要涉及到需求型政策工具的使用，即體育活動(dòng)環(huán)節(jié)較為薄弱。同理，政策工具被使用得越多，涉及到該政策工具的環(huán)節(jié)就越受到關(guān)注。

地方政府主要將注意力集中于體育投入、體育機(jī)構(gòu)和體育享受3個(gè)部分，而忽視了體育活動(dòng)環(huán)節(jié)，造成了政策關(guān)注點(diǎn)的失衡，政策關(guān)注點(diǎn)的嚴(yán)重失衡，實(shí)則透露出決策者對(duì)公共體育服務(wù)的價(jià)值評(píng)判和施政偏向。

4.2、建議

結(jié)合上文，地方政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)修正政策關(guān)注點(diǎn)，正確認(rèn)識(shí)體育活動(dòng)的重要性。

我國(guó)地方政府公共文化服務(wù)政策工具對(duì)體育的忽略，反映出其政策關(guān)注點(diǎn)的嚴(yán)重偏移。體育活動(dòng)作為地方公共體育服務(wù)價(jià)值鏈的銜接部分，是維系服務(wù)提供者和服務(wù)享受者的紐帶，是雙方交流的窗口，也是群眾獲得公共體育服務(wù)的直接途徑。首先，應(yīng)當(dāng)增加公共體育服務(wù)有中體育活動(dòng)環(huán)節(jié)的扶植力度，增加供給型政策工具的使用，尤其是資金投入和人才支持，地方政府雖然正向著服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，但也應(yīng)當(dāng)給社會(huì)體育組織適應(yīng)的時(shí)間；同時(shí)在需求型政策工具的運(yùn)用中，需要調(diào)整其關(guān)注點(diǎn)，不僅需要政府購(gòu)買這一個(gè)手段，同時(shí)需要政策扶持，這樣才能更好開(kāi)發(fā)體育活動(dòng)環(huán)節(jié)。

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