宗霏,田侃

(1.南京中醫(yī)藥大學衛(wèi)生經(jīng)濟管理學院,江蘇 南京 210023;2.南京中醫(yī)藥大學養(yǎng)老服務與管理學院,江蘇 南京 210023)

地方性法規(guī)立法后評估,指的是地方性法規(guī)實施一定時間后,評估實施機構(gòu)結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展要求和上位法制定、修改、廢止等情況,對現(xiàn)行地方性法規(guī)的文本質(zhì)量和實施效果進行的綜合評價,并將評估結(jié)果作為后期修訂完善法規(guī),提高立法質(zhì)量的重要依據(jù)[1]。2011年,國務院新聞辦公室發(fā)布的《中國特色社會主義法律體系》白皮書提出要“建立健全立法后評估機制”。2014年,黨的十八屆四中全會提出“要完善立法體制,引入第三方評估,深入推進科學立法、民主立法”。隨后,各地方也開始修正或頒布一系列關(guān)于地方性法規(guī)立法后評估的規(guī)章制度。如2016年修正的《江蘇省制定和批準地方性法規(guī)條例》和2017年頒布的《山東省地方立法條例》,其中都規(guī)定“省人民代表大會有關(guān)的專門委員會、常務委員會工作機構(gòu)可以組織或者委托第三方對地方性法規(guī)或者地方性法規(guī)中有關(guān)規(guī)定進行立法后評估?！?/p>

《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)第七十二條規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要,在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下,可以制定地方性法規(guī)。”理論上,所有的地方性法規(guī)都需要進行立法后評估,但在立法資源有限的情況下,絕大部分地方每年僅評估1至3部地方性法規(guī),而地方每年的立法任務卻是評估任務的10倍以上,如廣東省在2010年之后每年的立法任務多達20多件[2]。大量地方性法規(guī)的出臺構(gòu)建了我國社會主義法律體系,有效規(guī)范了我國經(jīng)濟生活秩序和生產(chǎn)經(jīng)營活動,緩解了地方發(fā)展與法律之間的張力關(guān)系。但同時,我國對地方性法規(guī)立法后評估的探索仍處于起步階段,對于評估方案設計、評估主體選擇、評估指標篩選、評估結(jié)果轉(zhuǎn)化等方面尚未形成統(tǒng)一的程序化模式,導致在實際評估中難以形成科學合理的實踐制度和結(jié)果轉(zhuǎn)化機制,影響了地方性法規(guī)立法質(zhì)量的提升和法律實效性的保證。本文基于立法后評估的一般運行規(guī)律,從評估準備、評估實踐和評估結(jié)果轉(zhuǎn)化三個方面進行闡述,以期為構(gòu)建科學、客觀、程序化的地方性法規(guī)立法后評估模式提供借鑒。

1 評估準備

1.1 確立價值目標

法律是治國之重器,良法是善治之前提。地方性法規(guī)立法后評估作為一種反思式的回顧和考察,它的興起正是我國地方立法機構(gòu)在現(xiàn)有制度和體制框架下積極應對和理性解決地方性法規(guī)質(zhì)量問題所采取的一種更加科學有效的方法和途徑[3]。目前我國已經(jīng)進入了質(zhì)量化、精細化的立法時代,法律空白領(lǐng)域亟須立法調(diào)整已不再是立法的主要問題,更為重要的是“實現(xiàn)已制定法律的落地,使之更符合實際、更具有可操作性”[4]。因此,對地方性法規(guī)進行立法后評估本身不是目的,提高地方立法質(zhì)量,促進評估結(jié)果與地方性法規(guī)的立、改、廢貫通,推動以“創(chuàng)制法律”為中心的傳統(tǒng)立法觀向以“立改廢綜合并舉”為中心的現(xiàn)代立法觀轉(zhuǎn)變才是地方性法規(guī)立法后評估最大的價值目標。

1.2 確定評估內(nèi)容

評估內(nèi)容的確定首先應當考慮地方性法規(guī)的立法宗旨和價值取向,其次再審視法律條款層面的必要性、合法性、合理性等具體指標。立法宗旨和價值取向是一部法律的靈魂,對這兩者的評估可以推定該地方性法規(guī)的立法原因和目的,為之后的評估提供歷史性背景和現(xiàn)實依據(jù)。在具體指標層面,美國、英國和德國等西方國家將立法后評估的內(nèi)容主要限于立法的成本、效益或者效果[5];我們國家應當從立法權(quán)限的劃分,執(zhí)法程序的規(guī)范,責任權(quán)利的落實,立法爭議的解決,重要制度的執(zhí)行、績效等方面入手,將指標體系的評估內(nèi)容分為全面評估和局部評估。全面評估是對某一部地方性法規(guī)所有條款在文本質(zhì)量和實施效果兩方面進行的評估,局部評估是對法規(guī)中若干項重要的制度和措施進行的實施效果評估。全面評估和局部評估的結(jié)合既能立足于整體,統(tǒng)籌考察整部法規(guī),也能突出重點,針對性評估核心制度和措施的落實情況。最后,由于地方性法規(guī)具有較強的地方性特色,相關(guān)法律條款與當?shù)氐膶嶋H社會環(huán)境有著密切的聯(lián)系,因此在確定評估內(nèi)容時還應充分考慮當?shù)厣鐣諊腿罕娐曇簟?/p>

1.3 構(gòu)建評估指標

評估指標是開展地方性法規(guī)立法后評估的價值判斷準則,一級指標需要反映評估實踐主體的原則取向,二級指標是對一級指標內(nèi)涵的細化描述。通過對南京市政府、深圳市政府等19個地方政府的立法后評估規(guī)定(辦法)進行統(tǒng)計可以看到,在19部立法后評估規(guī)定(辦法)中,有 5部設立了5項立法后評估標準,有2部設立了7項立法后評估標準,有1部設立了8項立法后評估標準,其余11部均設立了6項立法后評估標準,具體統(tǒng)計情況如圖 1所示。從圖中可以看出,合法性、合理性、可操作性、協(xié)調(diào)性、規(guī)范性和實效性6項標準的出現(xiàn)頻率遠多于其他標準。同時有學者提出,目前我國進行立法后評估時較多局限于必要性、合法性、合理性、可操作性、銜接性等5項基本標準,無法反映法律規(guī)范的特性,可以針對當?shù)亓⒎ǖ牡胤教厥馇闆r把地方特色作為評估標準之一[6]。本文根據(jù)地方立法后評估辦法常用指標及文獻分析,選取合法性、合理性、可操作性、協(xié)調(diào)性、規(guī)范性、地方特色性和實效性作為一級指標。

1.3.1 合法性

合法性是指地方性法規(guī)的各項規(guī)定是否符合憲法和法律的規(guī)定,是否與國家政策相一致。合法性標準是最基本的評估標準,是地方法律規(guī)章生效的前提要件。可以考察以下幾個方面:①立法是否充分反映民意、基本價值理念;②立法是否符合立法權(quán)限,符合立法程序;③是否與憲法、法律法規(guī)的內(nèi)容相抵觸;④主體是否享有立法權(quán)[7-8]。

1.3.2 合理性

合理性是指評估對象的立法內(nèi)容客觀,法律職責適度,符合公平正義等法律原則。了解立法文件所調(diào)整事項是否符合當前社會發(fā)展環(huán)境是立法后評估的重要內(nèi)容之一,因此合理性標準意義也很重大。可以考察以下幾個方面:①立法文件的制度、責任規(guī)定是否符合必要、適當、公平正義、權(quán)責統(tǒng)一等原則;②是否適應經(jīng)濟社會發(fā)展的狀況;③是否選擇了對當事人損害最小的方式;④法律責任的設定是否超限[9-10]。

1.3.3 可操作性

可操作性是指法規(guī)條文內(nèi)容是否具體可行,能否被有效執(zhí)行和遵守。地方立法的文本內(nèi)容如果沒有較強的可操作性,那么再精心設計的法條也沒有意義,所以可操作性標準也是立法后評估的重要指標之一。可以考察以下幾個方面:①地方規(guī)章中的內(nèi)容是否清晰明確、有針對性;②是否被公眾知曉;③地方規(guī)章中規(guī)定的職責是否明確,是否存在交叉和重復;④地方規(guī)章的措施和手段是否能夠解決實踐中的問題,具有實際操作的可行性;⑤地方規(guī)章中規(guī)定的程序如責任的確定、權(quán)利的救濟是否正當、明確和便民[11]。

1.3.4 協(xié)調(diào)性

協(xié)調(diào)性指的是本市規(guī)章、各項制度之間是否協(xié)調(diào)一致,相關(guān)配套制度是否完備。協(xié)調(diào)性標準同合法性標準共同構(gòu)成了立法文件立法后評估的橫縱兩維統(tǒng)一,也應當成為評估的指標之一?？梢钥疾煲韵聨讉€方面:①條文是否與上位法沖突;②是否與本地區(qū)其他相關(guān)地方性法規(guī)相互協(xié)調(diào);③條文內(nèi)部之間是否沖突[12]。

1.3.5 規(guī)范性

規(guī)范性指的是法律規(guī)范的統(tǒng)一性和完備性。規(guī)范性作為法的最基本特征,規(guī)范性標準也應當成為立法后評估的重要指標之一?？梢钥疾煲韵聨讉€方面:①立法名稱是否精確、統(tǒng)一;②立法體例結(jié)構(gòu)是否完整;③章節(jié)分類是否合理準確;④語言是否規(guī)范、嚴謹、簡明[13]。

1.3.6 地方特色性

地方特色性是指地方立法是否準確反映本地的經(jīng)濟、政治、文化、風俗、民情等實際情況和具體需求,針對本地的特殊情況制定相應的法律規(guī)范。地方立法需要做到因地制宜,準確把握地方的特殊性,地方特色性標準也應當是評估的重要標準之一?？梢钥疾煲韵聨讉€方面:①能夠結(jié)合本地區(qū)特點對上位法有所精細化;②在本地區(qū)沒有重復立法,與本地區(qū)其他地方性法規(guī)能協(xié)調(diào)、互補;③不搞大而全,無宣誓性規(guī)范;④沒有片面追求與上位法的配套性,與上位法的重復率低于20%;⑤與其他省市同類地方性法規(guī)重復率低于20%[14]。

1.3.7 實效性

實效性是指法規(guī)規(guī)章等在實施一段時間后,其實施效果、社會影響等實際情況。實效性作為體現(xiàn)行政法規(guī)、規(guī)章實施情況的標準,是立法后評估最為重要的內(nèi)容?！秾幉ㄊ姓?guī)章立法后評估辦法》列出了實效性評估的具體指標,包括:政府規(guī)章實施的總體情況、重要制度的執(zhí)行情況、取得的社會效益和經(jīng)濟效益、實施中存在的問題、實施后社會公眾的反應,即成本收益評估、實施效果評估、社會滿意度評估。成本收益評估主要是對成本(立法成本與實施成本)和收益(對社會、經(jīng)濟、環(huán)境等產(chǎn)生的正面影響)展開大致的計算和分析之后,通過比較成本與收益之差來判斷立法的影響。實施效果評估則需要根據(jù)所評估的法律規(guī)章性質(zhì)而調(diào)整。以對《江蘇省中醫(yī)藥條例》實效性評估為例,可以從中醫(yī)藥工作管理體制建設情況、中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)建設情況、中醫(yī)師承教育制度發(fā)展狀況、中藥材開發(fā)利用和野生中藥材資源保護情況、中醫(yī)事業(yè)財政投入保障情況、中醫(yī)藥服務推廣情況等方面對其進行評估。社會滿意度評估可以通過發(fā)放問卷的形式展開,調(diào)查法規(guī)、規(guī)章實施后當?shù)鼐用竦臐M意程度。

綜合上述文獻研究,并結(jié)合俞榮根《不同類型地方性法規(guī)立法后評估指標體系研究》[14]《地方立法后評估評價指標體系研究》[15],汪全勝《立法后評估研究》[16]等內(nèi)容,對地方立法后評估二級評估指標進行歸納分析,見表1。

圖1 19地市立法后評估規(guī)定(辦法)指標選取情況

1.4 遴選評估方法

評估方法指的是立法后評估過程中采取的帶有專業(yè)性和技術(shù)性的評估程序和流程,評估方法的不同在一定程度上導致了評估結(jié)果的差異。我國地方性法規(guī)立法后評估可以采用以下五種評估方法。一是比較分析法,不僅是“比較”某一部地方性法規(guī)出臺前后在社會上產(chǎn)生的實效性如何,還可以“比較”最初設立的立法預期與實際產(chǎn)生的社會效應是否匹配,更可以“比較”不同地區(qū)之間類似的地方性法規(guī)產(chǎn)生的效果如何。如對《江蘇省發(fā)展中醫(yī)條例》進行立法后評估時,由于每個省都會出臺發(fā)展中醫(yī)藥的相關(guān)地方性法規(guī),因此將江蘇省與我國其他省份進行比較是一種客觀有效的評估方法。二是整體評價法,側(cè)重于從地方性法規(guī)的整體維度上進行把握,從宏觀的角度評估該法規(guī)在規(guī)制的特定領(lǐng)域內(nèi)是否起到作用,各項具體制度、措施和條款是否協(xié)調(diào)一致,相互銜接配合等,是一種立足于法規(guī)結(jié)構(gòu)的綜合性評價方法。三是成本效益分析法,將關(guān)于成本與效益的經(jīng)濟學理論引入地方性法規(guī)立法后評估,著重評估執(zhí)法成本、違法成本、守法成本之間的相互關(guān)系以及與預期立法效益之間的關(guān)系。四是實地考察法,此種方法不適用于全面評估某一部地方性法規(guī),僅適用于評估若干項具體制度的實施情況,也適用于評估地方特色突出,專業(yè)性強,實施效果量化可觀的地方性法規(guī)。五是專家訪談法,邀請行業(yè)內(nèi)資深專家或從業(yè)人員進行訪談可以有效挖掘出其他四種方法觸及不到或易被忽略的重要觀點。

1.5 選擇評估主體

評估主體指的是立法后評估的決定者、主持者,負責制定和落實評估方案、組織和開展各項評估工作[17]。評估主體的選擇應當符合以下原則:評估主體資格的合法性;評估主體地位的權(quán)威性;評估主體成員的多樣性和廣泛性[12]。

第一,由地方人大及其常委會擔任。地方人大及其常委會是地方權(quán)力機關(guān),也是地方性法規(guī)的制定機關(guān),能夠比較全面地掌握各種信息,評估結(jié)果可以直接作為相關(guān)地方性法規(guī)立、改、廢工作的依據(jù)和參考,評估本身就是一種對過往工作的監(jiān)督和再次審視。通常情況下,地方人大及其常委會的專門委員會(如法制委員會、法律工作委員會)負責地方性法規(guī)立法后評估工作,同時,地方人大及其常委會也要避免“自己做自己法官”的問題,在評估過程中保持中立客觀的工作態(tài)度,廣泛聽取各方意見。

第二,由地方人民政府擔任。地方人民政府是地方性法規(guī)的實際執(zhí)行機構(gòu),對地方性法規(guī)在執(zhí)行過程中的實際狀況、實施面臨的問題和解決措施最有心得。地方行政機關(guān)作為立法后評估主體,可以使地方性法規(guī)調(diào)整的法律范圍與對應的政府職能部門充分銜接,以便于針對性改進相關(guān)法律條款和執(zhí)法行為。因此地方人民政府作為評估主體開展地方性法規(guī)立法后評估某種程度上是結(jié)合自身工作實際開展的自評估。

第三,由獨立的第三方機構(gòu)擔任。立法后評估是一種制度性的立法回頭看和外在監(jiān)督檢驗機制,第三方機構(gòu)作為客觀中立的評估主體,本身超然于法律法規(guī)制定與執(zhí)行的公共部門之外,與被評估的法律法規(guī)沒有密切的利益關(guān)系,可以在很大程度上保證評估結(jié)果的客觀公正性[18]。專家、學者、律師等實際工作者構(gòu)成地方性法規(guī)立法后評估的主體,是“社會協(xié)同、公眾參與”社會管理模式的變革和法治社會理念的轉(zhuǎn)變,也是協(xié)商民主理論在立法后評估制度中的具體實踐。

1.6 確定評估對象

評估對象是立法后評估的客體,指的是被納入立法后評估范圍的若干部地方性法規(guī)。評估對象的確定應當以地方性法規(guī)的文本質(zhì)量和實施效果為基本準繩,要將對社會穩(wěn)定有重大影響、社會公眾有強烈反映、實施過程有較多阻礙、實際效果未達預期的地方性法規(guī)作為重點評估對象,實現(xiàn)地方性法規(guī)立法后評估的最大社會效應。目前,我國確定地方性法規(guī)評估對象的理論基礎源自美國20世紀60年代形成的“可評估”理論,這一理論在我國演變?yōu)椤坝行浴薄氨匾浴焙汀翱尚行浴钡脑u估對象確定原則[16],根據(jù)這一原則,我國地方性法規(guī)立法后評估對象被分為了四大類。

第一類,上位法經(jīng)過修改后,與上位法沖突的地方性法規(guī)?！胺ㄖ平y(tǒng)一性”是地方性法規(guī)立法后評估的重要指標,也是我國憲法確立的基本原則,因此任何地方性法規(guī)均不得違背上位法。第二類,社會覆蓋面大、與公眾利益聯(lián)系緊密、影響社會經(jīng)濟發(fā)展的地方性法規(guī)?！傲⒎槊?執(zhí)法便民”是建設法治社會的題中之意,涉及公眾切身利益、社會重點關(guān)注的地方性法規(guī)更應該接受立法后評估,刪選、修改、完善一系列不適應經(jīng)濟迅速發(fā)展、社會快速變革需求的法律條款,以維護公民合法權(quán)益和法治社會的穩(wěn)定。第三類,已經(jīng)頒布實施若干年的地方性法規(guī)。地方性法規(guī)頒布實施一定時間后,在立法階段難以捕捉的問題逐漸顯現(xiàn),因此需要在合法性、合理性、可操作性、實效性等方面進行立法后評估,是重新調(diào)整規(guī)范法律關(guān)系和行為的必要舉措。第四類,有效期年限即將屆滿的地方性法規(guī)。在法律生命周期末端進行立法后評估,有利于立法機構(gòu)回溯地方性法規(guī)的整體規(guī)制成效,并決定是否對其進行延用、修改或廢止,以更好地適應社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律。

1.7 劃定評估時間

評估時間包括地方性法規(guī)立法后評估的啟動時間和持續(xù)時間。若啟動時間過早,容易引起立法后評估的隨意性,評估對象的評估必要性還沒有充分論證。若啟動時間過晚,各項政策、政府規(guī)章已充分進入被評估領(lǐng)域,導致立法后評估結(jié)果摻雜了眾多混雜因素且無法有效克服。根據(jù)國外立法后評估的啟動時間,結(jié)合我國地方法治建設實踐,將評估啟動時間確定為地方性法規(guī)頒布實施3～5年比較合適,此時間為評估活動順利進行,做出科學、客觀、權(quán)威的評估結(jié)論提供了時間保證[19]。同時,地方性法規(guī)立法后評估的持續(xù)時間也應當根據(jù)法規(guī)自身的復雜程度和評估的難易程度加以規(guī)定期限。一般來講,地方性法規(guī)立法后評估的持續(xù)時間在6至12個月,法規(guī)條款內(nèi)容較少,適用于簡易的評估程序,應當在3個月內(nèi)完成;一般的地方性法規(guī)應當在成立評估小組6個月內(nèi)完成評估并形成評估報告;若法規(guī)條款內(nèi)容較多,立法爭議較大,需要評估的重要制度和措施難以短時間內(nèi)收集資料,立法后評估持續(xù)時間可以最多延長至12個月。

2 評估實踐

2.1 收集評估信息

評估信息是開展立法后評估的資料來源,是評估主體評判評估對象的最初判斷依據(jù)和最后評估尺度。地方性法規(guī)立法后評估實踐實際上是對評估信息的收集和加工過程,因此全面、廣泛、客觀的評估信息是確保評估結(jié)果真實客觀的前提和基礎。首先,要采用科學的方法收集評估信息。收集評估信息的方法有許多,通常包括調(diào)查法、實驗法和觀察法,即以實地走訪調(diào)研、開展座談會、問卷調(diào)查等方式收集評估信息。除此之外,資料查閱法也是經(jīng)常使用的方法,通過線上、線下查閱相關(guān)法律法規(guī)和政策運行記錄收集評估信息。以上方法的側(cè)重點和覆蓋面各有不同,在運用時只有相互配合才能保證評估信息的準確性和系統(tǒng)性。其次,要緊緊圍繞開展立法后評估的地方性法規(guī)所規(guī)制的特定領(lǐng)域收集信息,避免貪大求全。盲目收集信息易導致資料主次不分,離散性強。最后,收集評估信息要符合既定的規(guī)章制度,尤其對涉密信息的收集和使用,要提前告知相關(guān)負責人并得到許可,確保評估信息僅用于立法后評估,以實現(xiàn)評估信息收集的“程序正義”。

2.2 建立評估信息系統(tǒng)

目前,我國的信息網(wǎng)絡系統(tǒng)已經(jīng)覆蓋社會全行業(yè),地方性法規(guī)立法后評估工作的開展應當充分銜接互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng),建立評估信息的交流共享平臺,最大限度地實現(xiàn)評估主體之間、評估主客體之間的交流合作,以開拓評估信息的收集渠道,避免評估信息的失真與異化,保證評估信息的標準化、規(guī)范化和現(xiàn)代化。建立評估信息系統(tǒng)需要注意以下幾個方面:第一,組建具備專業(yè)背景的人才團隊,根據(jù)評估對象的不同,將特定領(lǐng)域內(nèi)的若干評估信息加以分類和匯總,編制評估信息數(shù)據(jù)庫,便于評估報告撰寫時查閱與校對。第二,充分利用現(xiàn)代大數(shù)據(jù)優(yōu)勢和智能信息化設備,提高評估信息的應用化程度,實現(xiàn)評估信息傳遞的網(wǎng)絡化,評估信息利用的高效化,評估信息存儲的集約化。第三,提高信息提供者和收集者的敏銳度和責任感,不僅要有甄別、分辨真假信息和主次信息的能力,還要認識到立法后評估工作的嚴肅性和正規(guī)性。

2.3 甄別和分析評估信息

評估信息收集完畢后,首先需要對眾多的評估信息進行甄別和歸納,可以參考行政部門在社會管理中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)、執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中的數(shù)據(jù)、監(jiān)督部門對社會和行業(yè)監(jiān)督產(chǎn)生的數(shù)據(jù)、法律在規(guī)制經(jīng)濟實體和企業(yè)經(jīng)營過程產(chǎn)生的數(shù)據(jù)等,將無序的各種記錄、隨訪、問答等按照對評估內(nèi)容的認可程度分類集成有序的評估信息。具體做法是:定性的評估信息,應當依據(jù)非常肯定、基本肯定、部分肯定、否定幾個級別進行統(tǒng)計歸納;定量的評估信息,應當將評估信息中所包含的指標分解為立法后評估指標體系中的各單項指標,然后對照各單項指標的權(quán)重分析定量的評估信息在立法后評估綜合指標體系中的結(jié)構(gòu)性作用。

2.4 撰寫評估報告

評估報告是指在地方性法規(guī)立法后并在評估活動結(jié)束之后,向評估機關(guān)或部門提交的書面說明材料或文件,具體內(nèi)容涉及地方性法規(guī)立法后評估的目的、評估程序、評估標準、評估依據(jù)、評估結(jié)論以及對評估結(jié)果的分析等基本要素,體現(xiàn)了地方立法后評估工作的階段性成果[20]。一份客觀公允的評估報告可以充分發(fā)揮地方性法規(guī)立法后評估的診斷、監(jiān)督、反饋、完善和創(chuàng)設功能,使立法部門、執(zhí)法部門、評估參與者和社會公眾能了解地方性法規(guī)實施的最終情況。評估報告的撰寫要對評估結(jié)論進行深入的研究,在此基礎上對地方性法規(guī)提出的制度設計繼續(xù)實施或者修改、制定配套機制、改進執(zhí)法措施等方面進行論證。通常情況下,評估報告應包括三個方面的內(nèi)容:一是對地方性法規(guī)法律條款具體實施情況的總結(jié)概括;二是對地方性法規(guī)在實施過程中存在的實際問題和成因的詳細闡述;三是針對地方性法規(guī)的合理性、合法性、地方特色等指標體系出現(xiàn)的文本質(zhì)量不足和實施效果欠佳的現(xiàn)狀提出針對性建議。需要注意的是,由于評估報告是評估結(jié)果轉(zhuǎn)化的直接依據(jù),也是地方立法機構(gòu)完善地方性法規(guī)的直接參考標準,因此評估報告的撰寫要力求全面準確,盡量不忽略任何細節(jié),提出的建議也要充分考慮社會經(jīng)濟文化大背景和具體實踐的可行性,以此引起立法機關(guān)的足夠重視,促進評估結(jié)果快速轉(zhuǎn)化。

3 評估結(jié)果轉(zhuǎn)化

從地方性法規(guī)立法后評估的程序上講,評估準備和評估實踐都是手段和方式,評估結(jié)果的轉(zhuǎn)化才是其最終目的和價值所在。評估結(jié)果轉(zhuǎn)化是助推地方立法實現(xiàn)民主性、科學性和妥適性的最關(guān)鍵環(huán)節(jié),也是立、改、廢地方性法規(guī)的重要參考和借鑒資料。評估報告在經(jīng)過高度系統(tǒng)化和科學化的嚴格論證過后,首先要經(jīng)過立法機構(gòu)的審核通過才能開啟評估結(jié)果轉(zhuǎn)化程序,然后形成實際可操作的促進地方性法規(guī)立、改、廢的評估結(jié)論,立法機構(gòu)據(jù)此啟動相應法定程序;也可以將評估結(jié)論作為制定相關(guān)立法規(guī)劃或者下一年度立法計劃時的重要參考。一旦凝聚共識的評估結(jié)論進入起草、審議、表決通過環(huán)節(jié)后,評估結(jié)果便轉(zhuǎn)化為具有法律效力、必須具體落實和實現(xiàn)的法律條款。

概括而言,評估結(jié)果的轉(zhuǎn)化主要在三個方面產(chǎn)生影響:一是提高了地方立法機構(gòu)的立法質(zhì)量。經(jīng)過立法后評估,地方立法機構(gòu)對于地方性法規(guī)中存在的共性問題,可以在之后的立法過程中給予解決,對于不適應經(jīng)濟社會發(fā)展,與人民生活水平提高相沖突的制度設計,應當按照法定程序予以及時的補充、修改或廢止;二是完善了法規(guī)執(zhí)行的配套政策。行政機構(gòu)應當根據(jù)評估后的地方性法規(guī)出臺相關(guān)配套政策以保障評估結(jié)果的順利轉(zhuǎn)化;三是改進了行政措施,評估結(jié)果不光是立法機構(gòu)開展立法工作的參考,也是行政機構(gòu)完善行政制度的重要依據(jù),評估結(jié)果的轉(zhuǎn)化有利于行政機構(gòu)在特定領(lǐng)域內(nèi)嚴格限定行政職權(quán),避免行政手段越界。與此同時,評估結(jié)果的轉(zhuǎn)化也會產(chǎn)生三種法律結(jié)果:一是制定新的地方性法規(guī),評估結(jié)果中往往會出現(xiàn)要求制定相關(guān)法律法規(guī)的立法建議,其目的就在于更好地規(guī)制某一特定領(lǐng)域,使被評估地方性法規(guī)更具有可操作性,法律條款更具有說服力;二是修改現(xiàn)行地方性法規(guī),對于評估結(jié)果的一些修改建議,如法律用語不夠嚴謹規(guī)范,部分規(guī)定的適用范圍不夠明確,部分制度缺乏論證,需要加大某條款的適用范圍等,立法機構(gòu)都應當修改現(xiàn)行法規(guī)予以回應;三是廢止地方性法規(guī),法律的廢止需要考慮:被規(guī)定事件是否已經(jīng)執(zhí)行完畢因而沒有繼續(xù)實施的必要,也要考慮該法律規(guī)定的內(nèi)容在其他法律中是否有類似規(guī)定以致無單獨規(guī)定的必要,還要考慮現(xiàn)行法律規(guī)定是否已經(jīng)被新頒布實施的法律取代。若評估結(jié)果反映出以上三種情況之一的,則立法機構(gòu)應當根據(jù)評估結(jié)果及時對相關(guān)地方性法規(guī)予以清理廢止。

4 結(jié)語

我國開展地方性法規(guī)立法后評估時間較短,尚處于評估模式形成的初級階段,要實現(xiàn)地方性法規(guī)立法后評估的規(guī)范化需要立法機構(gòu)、行政機構(gòu)和社會公眾的共同努力。一個完整科學、符合程序正義的地方性法規(guī)立法后評估模式是地方法治的基本面向,也是國家法治的基本目標。正如亞里士多德所言:“法治應當包含兩重含義,已成立的法律獲得普遍服從,而大家所服從的法律本身又應該是制定的良好的法律”[21]。法律的生命是要靠立法后評估來維系的,而這也正是實現(xiàn)科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法的題中之意。