徐國沖,夏 瑜,劉巖松

(1.廈門大學(xué) 公共事務(wù)學(xué)院,福建 廈門 361005;2.清華大學(xué) 公共管理學(xué)院,北京 100084;3.中國人民大學(xué) 公共管理學(xué)院,北京 100872)

一、引言

20世紀(jì)70年代末,為解決政府的財(cái)政與信任危機(jī),一場強(qiáng)調(diào)“競爭”和“效率”的新公共管理運(yùn)動(dòng)席卷了全球。然而,越來越多的棘手問題似乎是“邪惡和難以控制的”[1],原本被寄予厚望的新公共管理運(yùn)動(dòng)反而在日益嚴(yán)峻的治理挑戰(zhàn)中捉襟見肘。因此,在超越新公共管理理論指引的同時(shí),一種新的理論研究與實(shí)踐——“合作治理”應(yīng)運(yùn)而生。合作治理理論起源于西方,作為一種新的范式受到學(xué)界的持續(xù)關(guān)注。已有文獻(xiàn)普遍認(rèn)為,一旦合作真正生根發(fā)芽,行動(dòng)者將形成集體身份意識以及集體行動(dòng)承諾,匯聚各自的資源、技能、知識等,以期實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)。誠然,合作雖好卻不易實(shí)現(xiàn)。首當(dāng)其沖的問題就是,如何讓利益相關(guān)者走上談判桌?外部力量強(qiáng)制是當(dāng)今最為常用的合作治理發(fā)起策略,其治理績效亦表現(xiàn)斐然。然而,這一策略也內(nèi)含缺陷:在上級強(qiáng)制型合作背景下,上級指定的部門往往面臨擁有充足的外部合法性(泛指上級領(lǐng)導(dǎo)和社會需求等部門外部的因素所帶來的合法性)、但內(nèi)部合法性(特指橫向部門之間的合法性)欠缺的問題[2]。這對合作治理提出了不小的挑戰(zhàn):能否有效動(dòng)員組織成員形成共同愿景、培育集體行動(dòng)承諾與內(nèi)部合法性關(guān)聯(lián)甚深。在上級提出合作要求后,如何建立內(nèi)部合法性就成為獲得上級授權(quán)的合作主導(dǎo)者需要思考的問題。

此外,盡管目前合作治理的研究大多都設(shè)想合作中的各方是處于平等地位的,但在實(shí)際的合作過程中,合作者之間的關(guān)系往往處于不平衡即權(quán)力不對稱的狀況。我國同一層級的政府組成部門之間在法律規(guī)定上是平級的,即部門領(lǐng)導(dǎo)人是同一級別的。實(shí)際上,由于各個(gè)部門的職責(zé)范圍不同、執(zhí)法權(quán)限不同、審批事項(xiàng)不同等各種差異,部門之間掌握的資源實(shí)則肥瘦不均、差異極大,從而造成了同一級別的行政部門在橫向上的差序格局[3]。進(jìn)而,在官僚體系內(nèi)部,由于權(quán)力位階差異所形成的政治能量、資源、權(quán)限等差異即會構(gòu)成巨大的“勢能”[4],通過密集的文件指令發(fā)布、任務(wù)布置與強(qiáng)約束的實(shí)施,該部門的勢能會不斷得到強(qiáng)化,這一過程展示了公共管理中各種權(quán)力要素和資源的運(yùn)作邏輯。簡言之,同級政府各部門盡管名義上級別地位平等,但實(shí)際上存在權(quán)力差序格局即存在強(qiáng)勢能部門與弱勢能部門之分。當(dāng)然,這一比較區(qū)分是就整個(gè)政治體系結(jié)構(gòu)相對而言的,因?yàn)椤皠菽堋睍l(fā)生能量轉(zhuǎn)換。弱勢能部門通常包括兩類:一類是擁有的法定權(quán)力沒有得到充分實(shí)現(xiàn)的部門,以往的人大常委會等是典型代表;另一類是以服務(wù)為主而非管制為主的政府部門,民政部門、婦聯(lián)、工會等是典型代表。強(qiáng)勢能部門通常擁有實(shí)質(zhì)性的決策權(quán)、資源分配權(quán)以及行政審批權(quán)等權(quán)力,發(fā)改和財(cái)政等部門是典型代表。

對于強(qiáng)勢能部門而言,內(nèi)部合法性問題似乎并不嚴(yán)峻,因?yàn)槠渌鶕碛械慕Y(jié)構(gòu)影響、聲譽(yù)或資源足以為他們獲取內(nèi)部合法性提供充足資源。但對于弱勢能部門而言,這一問題則可能是致命的。由于政府內(nèi)部不對稱權(quán)力的存在,弱勢合作者或是被擯除于合作進(jìn)程之外,或是被強(qiáng)勢方吸納[5],難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。然而,很少有研究從弱勢能部門的主體角度出發(fā),探尋在面臨強(qiáng)制型合作的困境時(shí),弱勢能部門能否以及如何構(gòu)建內(nèi)部合法性,以推動(dòng)跨部門合作。為此,本研究嘗試構(gòu)建一個(gè)弱勢能部門何以推動(dòng)強(qiáng)勢能部門成功合作的理論分析框架,聚焦于一個(gè)發(fā)生在中國情境下的弱勢能部門推動(dòng)強(qiáng)勢能部門合作的反常案例,試圖在強(qiáng)制型合作的理論背景下,探尋弱勢能部門采取何種策略獲取內(nèi)部合法性,以主導(dǎo)推動(dòng)跨部門合作的成功,為講好中國故事提供新的理論視角。

二、文獻(xiàn)綜述與分析框架

本部分首先簡要回溯合法性研究的歷史脈絡(luò)以及概念界定的不同學(xué)科視角;然后,闡述合法性與跨部門合作的緊密聯(lián)系——跨部門合作治理需要獲得雙重合法性支持,并提出不同內(nèi)外部合法性水平下的跨部門合作狀態(tài);最后,聚焦于強(qiáng)制型跨部門合作情形下面臨的困境——外部合法性充裕、內(nèi)部合法性不足,并提出“程序—認(rèn)知”分析框架闡釋內(nèi)部合法性的獲取策略。

(一)合法性的不同學(xué)科意蘊(yùn)

合法性概念在社會科學(xué)中扮演極其重要的角色,貫穿于政治哲學(xué)、組織社會學(xué)、心理學(xué)等眾多學(xué)科之中。由于各學(xué)科的側(cè)重點(diǎn)不盡相同,因而有關(guān)合法性的理解亦有所差異。其中,影響力最為深遠(yuǎn)的當(dāng)屬政治學(xué)與組織社會學(xué)。政治學(xué)領(lǐng)域關(guān)于合法性的探討,深受韋伯“任何權(quán)力……都有為其正當(dāng)性辯護(hù)的必要”[6]觀點(diǎn)之形塑,強(qiáng)調(diào)合法性與統(tǒng)治活動(dòng)密切相關(guān)。其本質(zhì)上是一種可接受性或正當(dāng)性評價(jià),源自個(gè)體對統(tǒng)治者或統(tǒng)治者與其臣民之間的等級制度的正當(dāng)性,以及下級對統(tǒng)治者或統(tǒng)治者的義務(wù)之判斷。它構(gòu)成了每一種權(quán)威體系的基礎(chǔ),也是每一種服從意愿的基礎(chǔ)。借由合法性,權(quán)威行使者可以獲得威望。因此,合法性的客體亦即“擁有”合法性的行動(dòng)者或?qū)嶓w,通常是政治機(jī)構(gòu)或政治制度。

與之不同的是,組織社會學(xué)特別是新制度學(xué)派,則將目光從具有統(tǒng)治意味的政治實(shí)體轉(zhuǎn)向一般性實(shí)體,合法性不再獨(dú)占性地與統(tǒng)治活動(dòng)掛鉤。與此同時(shí),追求合法性亦不再是為了統(tǒng)治的正當(dāng)性辯護(hù),而是尋求獲得生存所需資源的重要策略。值得注意的是,雖然合法性客體發(fā)生了轉(zhuǎn)換,但“可接受性、適當(dāng)性”仍然是合法性的內(nèi)核。毛勒(Maurer)嘗試將合法性概念化為 “一個(gè)組織向同級或上級系統(tǒng)證明其擁有存在權(quán)利的過程”[7],并認(rèn)為合法性水平是可以評價(jià)的。普費(fèi)弗(Pfeffer)等學(xué)者沿襲了合法性可評價(jià)的觀點(diǎn),但更強(qiáng)調(diào)文化一致性而不是公開的自我辯護(hù),并據(jù)此指出合法性意味著“組織活動(dòng)的社會價(jià)值與其外部社會系統(tǒng)行為規(guī)范之間的一致性”[8-9]。其后,薩奇曼(Suchman)提出了最具影響力的合法性定義——“合法性是指在特定規(guī)范、價(jià)值觀、信仰和定義系統(tǒng)內(nèi),組織行為被普遍認(rèn)為是可取的、恰當(dāng)?shù)摹盵10]。

從上述定義不難看出,無論是政治學(xué)還是組織社會學(xué)視域之下,合法性意味著實(shí)體獲得所處環(huán)境的支持。這對于保證實(shí)體生存、存續(xù)而言至關(guān)重要:在私人領(lǐng)域,擁有合法性的企業(yè)不僅能夠贏得消費(fèi)者的青睞,還能夠成為優(yōu)選的聯(lián)盟對象,從而在激烈的市場競爭中拔得頭籌;在公共領(lǐng)域,擁有合法性的公共部門既能形成良好的社會聲譽(yù),還能在資源分配中占據(jù)優(yōu)勢[11]。循此思路,跨部門合作治理的有效運(yùn)轉(zhuǎn)同樣離不開合法性支撐。合法性直接關(guān)系到其能否吸引額外資源、被內(nèi)部和外部認(rèn)可[12]。

(二)合法性與跨部門合作的理論關(guān)聯(lián)

跨部門合作治理需要獲得雙重合法性支持——內(nèi)部合法性和外部合法性[13]。內(nèi)部合法性指合作參與者彼此認(rèn)可、支持合作活動(dòng),可作為動(dòng)員組織成員圍繞共同的道德、戰(zhàn)略或意識形態(tài)愿景的一種工具[14],使得合作更容易應(yīng)對不斷變化的外部環(huán)境挑戰(zhàn)。外部合法性指合作治理獲得外部環(huán)境的認(rèn)可與支持,包括跨部門合作治理在內(nèi)的任何特定組織形式(form of organizing),均有賴于合法化以吸引外部資源和支持,以獲取所需的權(quán)威、資源、技能和知識。不僅如此,作為一種相對新穎的組織形式,跨部門合作本身可能遭遇合法性的質(zhì)疑。雖然成立新政府機(jī)構(gòu)可能會激起關(guān)于該舉措必要性之爭論,但正式組織的形式本身很少受到質(zhì)疑。相比之下,跨部門合作則可能為“新形式缺陷”(1)本文效仿組織制度主義研究中的“新進(jìn)入缺陷”(liability of newness)提出“新形式缺陷”。裹挾。總之,無論是內(nèi)部合法性還是外部合法性,均扮演著不可或缺的角色。如果說前者關(guān)系到能否形成集體行動(dòng)承諾,后者則關(guān)乎合作能否長期存續(xù),乃至生成創(chuàng)生能力(regenerativity)、不斷擴(kuò)展(2)需要說明的是,這種擴(kuò)展是多維度的:著眼于成員資格、互動(dòng)形式、戰(zhàn)略視野等的時(shí)間、數(shù)量、地理、管轄權(quán)、職能維度。演化。

無疑地,當(dāng)內(nèi)部合法性與外部合法性處于不同水平時(shí),合作參與者為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)所表現(xiàn)出的跨部門合作狀態(tài)也有所不同,因而將合法性按合作內(nèi)外和水平高低兩個(gè)維度構(gòu)建跨部門合作的合法性分析框架,跨部門合作狀態(tài)則可據(jù)此劃分為四種主要類型(圖1):1.當(dāng)合作網(wǎng)絡(luò)的外部合法性與內(nèi)部合法性均處于低位時(shí),即外力推動(dòng)與內(nèi)生動(dòng)力均不足時(shí),合作無法啟動(dòng)。2.當(dāng)外部合法性高、內(nèi)部合法性低時(shí),由于合作部門內(nèi)部缺乏共識和信任,因此跨部門合作雖然在上級政府的強(qiáng)制力作用下開啟,但合作處于貌合神離狀態(tài)。3.當(dāng)內(nèi)部合法性處于高位、外部合法性處于低位時(shí),由于內(nèi)部合法性由合作網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部生成,因此合作具有持續(xù)進(jìn)行的內(nèi)驅(qū)力。此時(shí)若合作部門自身擁有足夠支持合作運(yùn)轉(zhuǎn)的資源,則可達(dá)到自主治理狀態(tài);若合作部門自身資源無法達(dá)成合作目標(biāo),便需要借助上級政府支持,假如此時(shí)外部合法性低,那么合作依然無法啟動(dòng)。4.當(dāng)內(nèi)、外部合法性均處于高位時(shí),跨部門合作同時(shí)具備外部認(rèn)可與內(nèi)部支持,便可達(dá)到真誠合作狀態(tài)。

圖1 內(nèi)外部合法性與跨部門合作狀態(tài)

值得指出的是,上述根據(jù)合法性對跨部門合作類型的解剖只是特定一段時(shí)間的靜態(tài)描述。隨著合作過程的演進(jìn),內(nèi)外部合法性水平的改變會使跨部門合作狀態(tài)發(fā)生變化,即隨著時(shí)間的推移,原初的合作狀態(tài)可能向其他狀態(tài)類型發(fā)生積極或消極的轉(zhuǎn)化。例如,內(nèi)部合法性高而外部合法性低的自主治理狀態(tài)并不穩(wěn)定,如果合作長期未得到上級政府認(rèn)可,外部合法性長時(shí)間處于低位,就會損害部門合作的內(nèi)部合法性,使部門喪失自主合作動(dòng)力,從而滑落至無法啟動(dòng)狀態(tài)。但如果跨部門合作的自主治理取得一定成效,從而獲得上級政府的注意力,向積極方向轉(zhuǎn)化,便可成為真誠合作類型[12]。

具體到本研究的關(guān)注點(diǎn)——強(qiáng)制型跨部門合作,由于我國實(shí)行中國特色的單一制國家體制,領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、命令與服從是縱向府際關(guān)系之間的核心內(nèi)容[15],上級行政命令對下級往往起著決定性作用,因此由上級政府要求進(jìn)行的強(qiáng)制型合作就賦予了外部合法性;加之我國政府一貫強(qiáng)調(diào)“以人民為中心”,合作行動(dòng)順應(yīng)社會需求,與社會系統(tǒng)規(guī)范相適應(yīng)。因此,在中國情境下強(qiáng)制型合作一般會擁有充足的外部合法性。然而,盡管外部合法性充分,但內(nèi)部合法性的獲得并不容易,因?yàn)閮?nèi)部和外部合法性獨(dú)立發(fā)展、且不一定會相互兼容或相輔相成[16-17],甚至行動(dòng)者之間缺乏對彼此的了解和信任,也不具有共同的愿景目標(biāo)[18]。如前所述,內(nèi)部合法性可為組織提供認(rèn)知與態(tài)度支持,影響到成員在組織活動(dòng)中的資源投入[12]。綜上,強(qiáng)制型跨部門合作往往處于外部合法性高而內(nèi)部合法性低的狀態(tài)[2],即屬于上述框架中的貌合神離類型。

那么,為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo),牽頭部門又如何突破這些阻礙,經(jīng)歷怎樣的過程來獲取內(nèi)部合法性,將跨部門合作由貌合神離躍升為真誠合作呢?這是本文重點(diǎn)探討的問題。值得說明的是,由于政治體系結(jié)構(gòu)中存在權(quán)力地位和資源的差異,合作部門存在強(qiáng)弱之分。對于強(qiáng)勢能部門而言,相對穩(wěn)定的高位權(quán)力地位和資源優(yōu)勢,使其在獲取內(nèi)部合法性時(shí)具備諸多優(yōu)勢。但是,強(qiáng)勢能部門獲取合法性的策略,卻未必適用于正式權(quán)威不足、資源基礎(chǔ)薄弱的弱勢能部門?；诖?本文選擇從弱勢能部門的立場出發(fā),剖析其內(nèi)部合法性獲取策略。

(三)內(nèi)部合法性獲取策略:“程序—認(rèn)知”框架

縱觀現(xiàn)有文獻(xiàn),雖然內(nèi)部合法性被認(rèn)為對維持長期合作和發(fā)揮合作優(yōu)勢至關(guān)重要[19],但關(guān)于內(nèi)部合法性如何獲取問題,少有文獻(xiàn)說明闡述。為此,本文從內(nèi)部合法性著手,聚焦于內(nèi)部合法性的獲取策略。目前,合作治理有關(guān)合法性的闡述大多遵循兩種思路,即程序論與認(rèn)知論。

程序論強(qiáng)調(diào)高質(zhì)量的參與程序是獲得合法性的途徑,其與合法性的政治學(xué)傳統(tǒng)淵源頗深。如前所述,政治學(xué)視域下的合法性評價(jià)與可接受性、適當(dāng)性密切相關(guān)。那么,可接受性、正當(dāng)性又該如何衡量呢?常見做法是訴諸規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)——評估政治機(jī)構(gòu)(制度)是否符合廣為認(rèn)可、道德良好的標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)在的道德評價(jià)性特征,表明其具體內(nèi)涵具有較強(qiáng)的延展性:有時(shí)以正義作為錨點(diǎn),如布坎南(Buchanan)曾指出,國家的合法性,以及最終的國際法律體系本身,必須以某種接近完全或完美正義的閾值來定義[20];有時(shí)以公平性為參考點(diǎn),強(qiáng)調(diào)“合法性的根源在于,人們對權(quán)威和機(jī)構(gòu)所使用的決策程序之公平性的評估”[21]。然而,受選舉民主的“圣杯”情結(jié)驅(qū)使,許多西方政治理論家將視角局限于輸入端——公民意志的表達(dá),甚至主張參與程序是政治合法性的唯一來源。根據(jù)程序概念,如果政府行為表達(dá)了有關(guān)各方進(jìn)行沖突和達(dá)成妥協(xié)這一過程的結(jié)果,那它就是合法的[22]。關(guān)注焦點(diǎn)也自然放在了優(yōu)化參與程序質(zhì)量上,諸如擴(kuò)大參與范圍、確保參與過程公平等,以之作為增進(jìn)合法性的關(guān)鍵抓手。與此同時(shí),合法性亦逐漸與民主合法性畫上等號。程序論正是脫胎于此,極力闡述合作參與的程序質(zhì)量之于合法性構(gòu)建的顯著意義。該觀點(diǎn)的代表性人物克林(Klijn)就指出內(nèi)部合法性并非來自公共政策或服務(wù)決策內(nèi)容,而是該決策是經(jīng)過一定程序和過程后達(dá)成的[23-24]。同時(shí),從民主治理(代議制民主、參與民主、協(xié)商民主)文獻(xiàn)汲取靈感[25],并將開放合作過程、廣泛納入利益相關(guān)者,優(yōu)化程序設(shè)計(jì)、鼓勵(lì)充分協(xié)商等,視作程序質(zhì)量改進(jìn)的標(biāo)桿。與之類似,安塞爾(Ansell)等認(rèn)為須從保證合作程序公正、平等、開放等處發(fā)力[26],促使參與者認(rèn)可合作意義以及生成集體意識,進(jìn)而獲取合法性。如果說上述學(xué)者大多是較為寬泛地提及合法性,那么莫斯雷(Mosley)等則直截了當(dāng)?shù)貙⒊绦蛸|(zhì)量與內(nèi)部合法性聯(lián)系起來[27]。具體而言,可以從合作輸入程序質(zhì)量——行動(dòng)者發(fā)聲的開放性、包容性,合作過程程序質(zhì)量——透明性、協(xié)商性和代表性等維度勾勒內(nèi)部合法性態(tài)勢。

認(rèn)知論則側(cè)重于闡述內(nèi)部合法性的獲取涉及參與者的認(rèn)知層面。該途徑的倡導(dǎo)者指出,內(nèi)部合法性生成于以下情境中——合作過程的參與者彼此信賴、認(rèn)可對方的行為[12,28-30]。由此可見,內(nèi)部合法性是合作伙伴之間可信賴性、可接受性的認(rèn)知。值得注意的是,認(rèn)知論脫胎于合法性的組織社會學(xué)研究傳統(tǒng),這一點(diǎn)可從該領(lǐng)域的先行者與代表性人物普羅文(Provan)的分析中窺見一二:他本就是卓越的組織理論家,自然青睞以組織社會學(xué)的理論透鏡剖析合法性問題,其代表性著作亦從迪馬吉奧(Dimaggio)、迪普赫斯(Deephouse)、蘇查曼(Suchaman)等知名組織制度主義學(xué)者的作品中汲取理論養(yǎng)分[12,29]。

總體而言,上述兩種途徑較為充分地探討了獲取內(nèi)部合法性需要注意的關(guān)鍵問題。而且,二者之間存在重要關(guān)聯(lián),提供了融合分析視角的前景。畢竟,內(nèi)部合法性或曰可信賴性認(rèn)知的形成,在很大程度上與程序元素關(guān)系密切。誠然,二者存在一些亟待改進(jìn)之處:一是程序論雖然意識到了參與過程的程序質(zhì)量之意義,但其有關(guān)參與過程的界定較為寬泛,或明或暗地視其為單一階段,有悖于合作過程的多階段特性。二是認(rèn)知論雖然捕捉到了認(rèn)知發(fā)揮著重要角色,但其多著眼于闡述認(rèn)知結(jié)果,即是否形成了可信賴性、可接受性認(rèn)知,其內(nèi)含的靜態(tài)性的觀點(diǎn)有違于認(rèn)知形成的動(dòng)態(tài)過程性。事實(shí)上,合法性是一個(gè)持續(xù)進(jìn)行的涉及多個(gè)參與者的社會談判過程的產(chǎn)物[31]。換言之,應(yīng)從合法化的角度審視合法性的構(gòu)建。它隨著時(shí)間的推移逐步建立,在某個(gè)時(shí)刻達(dá)到了一個(gè)門檻或臨界點(diǎn),從而確立了合法性。

因此,本文試圖建構(gòu)“程序—認(rèn)知”的整合性分析框架。與以往學(xué)者僅從程序或認(rèn)知的獨(dú)立路徑解讀內(nèi)部合法性不同,本文認(rèn)為內(nèi)部合法性在程序和認(rèn)知兩種方向的定義是不可分割的,是理解內(nèi)部合法性的兩種層面。雖然內(nèi)部合法性可以在認(rèn)知方面被認(rèn)為是可靠度、可信度和效力,但是這些認(rèn)知是由程序要素發(fā)展而來的[32]。此外,在程序?qū)用?以往學(xué)者對程序的理解多基于過程質(zhì)量,而本文認(rèn)為可將程序的內(nèi)涵擴(kuò)展為過程階段和過程質(zhì)量兩方面,過程質(zhì)量可細(xì)化到各過程階段的質(zhì)量中,即每個(gè)子過程階段生成子過程質(zhì)量,換言之,過程質(zhì)量可從各子過程質(zhì)量進(jìn)行評估,從而將泛化的過程質(zhì)量具體化。而認(rèn)知層面的內(nèi)部合法性的獲取源自合作各子過程階段,符合過程質(zhì)量要求的子過程階段可轉(zhuǎn)化為對應(yīng)的認(rèn)知角度的內(nèi)部合法性。由此,隨著程序的推進(jìn),認(rèn)知角度的內(nèi)部合法性不斷深化。與此同時(shí),認(rèn)知的發(fā)展也會加速程序進(jìn)程,二者相輔相成。如若某子階段質(zhì)量并未達(dá)到要求甚至缺失,則會對內(nèi)部合法性構(gòu)建造成阻礙。

通過對文獻(xiàn)的歸納整合,并結(jié)合強(qiáng)制型合作下中國政府運(yùn)作實(shí)際與強(qiáng)弱勢能部門因素,本文將弱勢能部門內(nèi)部合法性建立的程序?qū)用娣譃閷υ拝⑴c、協(xié)商談判和承諾協(xié)議三大階段,分別對應(yīng)認(rèn)知層面的共享認(rèn)識、理解信任、內(nèi)生認(rèn)同(如圖2所示)。下文將從三階段詳細(xì)闡述內(nèi)部合法性的獲取。

圖2 弱勢能部門內(nèi)部合法性建立的“程序—認(rèn)知”分析框架

第一階段對話參與。對話指在上級政府明確合作目標(biāo)、說明合作意義后,各部門就合作相關(guān)重要信息進(jìn)行確認(rèn)[33]。以往研究表明,面對面參與例如會議有助于共享認(rèn)識以及下一階段的信任建立[34-35]。在中國情境下,此階段便常常以會議形式出現(xiàn)。特定的時(shí)間、地點(diǎn)、人物背景,以及各級政府部門人員基于上述背景對任務(wù)的解讀將決定其對合法性承載程度的判斷[10]。由于弱勢能部門話語影響力較弱,為使公共問題在參與者的認(rèn)知層面上形成共識,除上級政府召集有關(guān)部門對話外,弱勢能部門還需就此問題與其他部門溝通,并將問題界定、目標(biāo)任務(wù)、價(jià)值追求等碎片化信息整合為整體性觀點(diǎn)。實(shí)現(xiàn)此質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),便可達(dá)到認(rèn)知層面內(nèi)部合法性的共享認(rèn)識。

在明確共同的目標(biāo)任務(wù)后,內(nèi)部合法性建立程序進(jìn)入第二階段即協(xié)商談判。協(xié)商談判階段即合作部門間的討價(jià)還價(jià)過程[36]。在合作參與者的利益觀點(diǎn)出現(xiàn)分歧甚至沖突時(shí),由于自身權(quán)力資源有限,此時(shí)弱勢能部門需要進(jìn)行所代表利益的技巧性辯護(hù)以及采取爭端解決策略,使得各部門達(dá)成一致性意見。而在協(xié)商談判階段,需保證談判過程透明,各部門平等且充分地表達(dá)自身理性的利益訴求,與此同時(shí)也傾聽其他部門的觀點(diǎn),加深對彼此的了解程度。這有利于在互動(dòng)中增進(jìn)理解,建立參與者認(rèn)知合法性層面的信任關(guān)系。信任可以通過減少不安全感和增加合作成員之間的統(tǒng)一身份,從而削減了主體多樣性對合作的負(fù)面影響[37],為內(nèi)部合法性的最終建立奠定基礎(chǔ)。

雖然信任可以促進(jìn)參與者之間的合作,但這種合作是短期的[9],還需要第三階段即承諾協(xié)議使合作長期穩(wěn)定化。承諾協(xié)議為合作參與者達(dá)成一致性意見后,各方根據(jù)合作關(guān)系中未來行動(dòng)的職責(zé)義務(wù)和規(guī)則公開達(dá)成協(xié)議[35]。協(xié)商談判階段的相互理解和信任催生參與者對合作和彼此成員的認(rèn)同,促發(fā)參與合作行動(dòng)的意愿并為其提供積極的支持,從而同意簽訂契約協(xié)議,表示付出本部門資源并為最終結(jié)果承擔(dān)責(zé)任,承諾合作行動(dòng)按“預(yù)期執(zhí)行”[38]。至此,內(nèi)部合法性獲取完成。

三、研究方法與案例選擇

基于上述分析框架,本文選擇X市學(xué)校體育場地設(shè)施對外開放的政策執(zhí)行過程為個(gè)案,探究弱勢能部門如何獲取合法性尤其是內(nèi)部合法性,從而將政策落到實(shí)處。在強(qiáng)制型合作背景下,目前以弱勢能部門協(xié)同強(qiáng)勢能部門從而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的案例相對較少。X市體育局為落實(shí)政策而采取的諸多行動(dòng)策略,可以完整展示弱勢能部門如何依托已有的外部合法性和相關(guān)資源條件獲取內(nèi)部合法性的過程,為探究弱勢主導(dǎo)者如何在內(nèi)部合法性欠缺的情況下,推動(dòng)跨部門合作由“貌合神離”走向“真誠合作”提供一手素材。需要說明的是,該政策共經(jīng)歷三輪政策執(zhí)行,但前兩次以強(qiáng)勢能部門作為牽頭部門的跨部門合作均以失敗告終,而第三次弱勢能部門體育局卻成功與其他部門達(dá)成合作,其背后原因更值得深思。此外,以中國經(jīng)驗(yàn)的實(shí)踐導(dǎo)向分析這一跨部門合作過程,不斷提煉和建構(gòu)符合中國情境的分析框架,更具理論和現(xiàn)實(shí)意義。

本研究采用深度個(gè)案研究方法。為提高研究的建構(gòu)效度,所用數(shù)據(jù)主要來自筆者的參與觀察、會議記錄、政府文件、相關(guān)部門工作人員訪談以及新聞報(bào)道等其他二手資料。多種證據(jù)來源共同構(gòu)成“證據(jù)三角形”,從而對案例中不同人物與資料來源的訪談和書面材料進(jìn)行三角驗(yàn)證,盡可能真實(shí)地還原案例發(fā)展過程。個(gè)案研究相對于多案例研究確有其劣勢之處,但個(gè)案研究通過理論與經(jīng)驗(yàn)之間的往返澄清理論要素發(fā)揮作用的情境性條件,進(jìn)而在新的適用邊界下創(chuàng)新理論[39]。并且,具有典型性的個(gè)案有利于分析性的擴(kuò)大化推理[40]。

X市是F省副省級市,體育設(shè)施數(shù)量、體育場地面積的嚴(yán)重不足,與人口密度大、居民健身需求強(qiáng)烈一直不相適應(yīng)。而X市教育系統(tǒng)中的學(xué)校體育場地占比高,但其開放率低。那么,如何挖掘?qū)W校體育場地潛力,最大化發(fā)揮學(xué)校的社會服務(wù)功能,是緩解目前居民健身設(shè)施匱乏,助力全民健身計(jì)劃推進(jìn)實(shí)施的重要舉措。在社會公眾的強(qiáng)烈呼聲下,X市學(xué)校體育設(shè)施對外開放政策就應(yīng)運(yùn)而生了。事實(shí)上,早在2002年,X市政府就曾任命市教育局為牽頭部門,負(fù)責(zé)學(xué)校體育設(shè)施對外開放政策的施行。教育局作為學(xué)校的主管部門,對學(xué)校有直接的管理和指導(dǎo)權(quán),且自身掌握一定資金和資源,是實(shí)行該政策的適宜選擇。接到任務(wù)后,市教育局就曾印發(fā)《關(guān)于中小學(xué)校體育設(shè)施向社區(qū)開放的實(shí)施辦法》的文件,要求“除工讀學(xué)?；騻€(gè)別情況特殊、報(bào)經(jīng)主管部門批準(zhǔn)的學(xué)校外,中小學(xué)校的體育設(shè)施都必須向社區(qū)開放”。但在接下來具體的政策執(zhí)行過程中,并不像X市政府預(yù)想的那般順利。由于該政策在X市仍屬于政策創(chuàng)新范疇內(nèi),政策實(shí)施方案、保障措施均需由教育局自行擬定,教育局作為牽頭部門面臨的政策執(zhí)行難度居高不下。且學(xué)校層面反對聲音強(qiáng)大,加之安全、權(quán)責(zé)、經(jīng)費(fèi)等問題遲遲未決、配套資金設(shè)備不足,此次嘗試便不了了之。

2016年,X市人口規(guī)模較十年前大幅提升,居民健身需求激增,學(xué)校體育設(shè)施對外開放的呼聲愈加高漲。為此,X市G副市長將此政策再次提上日程,并將牽頭部門改為X市發(fā)改委,希望相較于教育局更加強(qiáng)勢的發(fā)改委能夠?qū)⒋苏呗涞綄?shí)處。2016年9月20日,X市政府出臺了《X市人民政府關(guān)于印發(fā)進(jìn)一步推動(dòng)學(xué)校體育設(shè)施開放實(shí)施方案的通知》,該文件明確了各區(qū)、各部門的責(zé)任分工,任務(wù)界定清晰,方案具有較強(qiáng)的可執(zhí)行性。但發(fā)改部門本身事務(wù)較多,且多為宏觀上經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)施與統(tǒng)籌,開放學(xué)校體育設(shè)施只是排在諸多經(jīng)濟(jì)發(fā)展類大項(xiàng)目后的小項(xiàng)目,不僅需要花費(fèi)大量資金予以支持,還要和諸多相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào),得不償失,因而其積極主動(dòng)性不強(qiáng);且上級主要推動(dòng)者G副市長并非發(fā)改委的主管領(lǐng)導(dǎo)。諸多因素交織在一起,使得在2016年后的兩年間,X市開放學(xué)校體育設(shè)施這一工作進(jìn)展緩慢,歷經(jīng)兩年仍未有任何一所學(xué)校正式對外開放;相關(guān)工作如學(xué)校進(jìn)出閘門建設(shè)、管理系統(tǒng)、簽約保險(xiǎn)等均未完成。

在教育局、發(fā)改委均以失敗告終的情況下,2018年G副市長最終選擇將此任務(wù)交給其分管的體育局。雖然體育局并不像教育局和發(fā)改委一樣掌握較多的資源和權(quán)力、具有較大的結(jié)構(gòu)性影響力,但其部門業(yè)務(wù)與開放學(xué)校體育設(shè)施政策存在交疊之處。而此時(shí)的體育局局長剛從市政府辦公廳中調(diào)任而來,自身工作能力和積極性強(qiáng),在考慮該政策社會意義的同時(shí),也希望借此改變體育局在市政府中的邊緣地位,因而接受了此項(xiàng)任務(wù)。體育局的其他科室主任、經(jīng)辦人也與局長持有相似的想法,全局上下對該政策抱有極大的熱情。此后不久,G副市長便在召開的專題會議上說明了目前X市體育設(shè)施的供需問題及國家和省里的相關(guān)指示,明確指出由市體育局作為牽頭部門承辦此項(xiàng)目,要求各部門之間相互配合,積極推進(jìn)開放學(xué)校體育設(shè)施的政策,并隱晦說明若因哪個(gè)部門不配合、不認(rèn)真工作導(dǎo)致政策推進(jìn)不順就會受到追責(zé)。會后,體育局根據(jù)會議安排內(nèi)容擬好政策實(shí)施方案初稿發(fā)給教育局、財(cái)政局等部門,征求相關(guān)部門意見。在征求意見過程中,教育局、財(cái)政局等部門根據(jù)自身利益對方案提出修改意見,體育局采納了大部分反饋的修改意見,但仍有少部分未予以采納。對于未采納的意見,體育局制訂補(bǔ)償措施,如針對市教育局不愿牽頭統(tǒng)一購買保險(xiǎn)的問題,體育局最終按照屬地原則,以由各區(qū)和市教育局部門分別購買保險(xiǎn)的方式解決教育局所擔(dān)憂的安全責(zé)任問題。另外,對于財(cái)政局,體育局也從體彩公益金中撥款來緩解財(cái)政壓力。經(jīng)過多輪意見交換,最終形成正式文件,該文件明確且詳細(xì)地說明了涉及部門的各自職責(zé),為之后的合作行動(dòng)奠定了基礎(chǔ)。在各部門的努力下,從2018年8月30日起,X市14所試點(diǎn)學(xué)校室外體育場地設(shè)施開始向社會免費(fèi)開放。

為了進(jìn)一步保障開放學(xué)校體育設(shè)施的安全有序進(jìn)行,2019年初體育局還牽頭成立了由體育局、教育局、工信局、各區(qū)政府組成的聯(lián)合招標(biāo)小組,公開向社會征集建設(shè)方案,對學(xué)校體育場地設(shè)施管理系統(tǒng)進(jìn)行優(yōu)化。2019年,X市繼續(xù)加大開放學(xué)校體育場地設(shè)施力度,在原有14所校園的基礎(chǔ)上,新增35所學(xué)校、36個(gè)校園對外開放。2020年8月,在X市體育局的領(lǐng)導(dǎo)下,舉行2020年X市學(xué)校體育場地設(shè)施開放工作現(xiàn)場推進(jìn)會暨集中簽約儀式,邀請多家媒體現(xiàn)場報(bào)道。X市體育局領(lǐng)導(dǎo),各區(qū)政府分管領(lǐng)導(dǎo),市教育局、市體育局、市工信局等相關(guān)處室負(fù)責(zé)人以及各區(qū)文旅局(體育局)、教育局相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、各學(xué)校代表、中標(biāo)公司代表參加此次會議。推進(jìn)會上,市體育局與中標(biāo)企業(yè)簽訂運(yùn)營合同,各學(xué)校代表上臺簽訂建設(shè)合同。簽約儀式后,38所學(xué)校進(jìn)入場地改造和設(shè)備設(shè)施安裝調(diào)試階段,在2020年底前正式對外開放,全市開放學(xué)校將達(dá)到87所。目前,X市體育局正就這一政策積極申請F(tuán)省年度改革創(chuàng)新案例,希望將這一成果經(jīng)驗(yàn)推廣至全省乃至全國。

四、案例呈現(xiàn)與分析:“以弱協(xié)強(qiáng)”何以成功

在開放學(xué)校體育設(shè)施的前兩次嘗試中,屬于強(qiáng)勢能部門的該市教育局和發(fā)改委均未成功推進(jìn)跨部門合作,其外部合法性也隨著時(shí)間而逐漸消解,最終導(dǎo)致合作的內(nèi)外部合法性均處于低位,合作宣告失敗。而處于弱勢地位的體育局卻能推動(dòng)跨部門合作走向成功,實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。那么,弱勢能部門體育局如何依托外部合法性、采取何種策略成功獲取內(nèi)部合法性,實(shí)現(xiàn)“以弱協(xié)強(qiáng)”的成功?

(一)“以弱協(xié)強(qiáng)”的啟動(dòng)條件

在深入討論體育局內(nèi)部合法性獲取的具體過程前,需要先簡要分析其擁有的外部合法性狀態(tài)和內(nèi)部合法性建設(shè)條件,這是體育局進(jìn)行內(nèi)部合法性建設(shè)的基礎(chǔ)和啟動(dòng)條件。

根據(jù)上文所述的X市學(xué)校體育場地設(shè)施對外開放的發(fā)展歷程,可以發(fā)現(xiàn)X市開放學(xué)校體育設(shè)施政策的三個(gè)牽頭部門盡管均是由上級任命而成為跨部門合作的主導(dǎo)者,但其內(nèi)外部合法性情況存在差異。將三個(gè)時(shí)期各部門面臨的不同內(nèi)外部合法性狀況進(jìn)行對比分析,有助于進(jìn)一步理解弱勢能部門體育局在內(nèi)部合法性建設(shè)中采取的策略方式。本文將外部合法性狀態(tài)主要分為領(lǐng)導(dǎo)和社會需求兩個(gè)層面;在內(nèi)部合法性層面,除列出原始內(nèi)部合法性狀態(tài)外,還將各牽頭部門所具有的內(nèi)部合法性建設(shè)條件展現(xiàn)出來,具體細(xì)分為組織內(nèi)地位及話語權(quán)、部門資源狀況、部門主觀能動(dòng)性三個(gè)方面,以更好地呈現(xiàn)弱勢能部門獲取內(nèi)部合法性的艱辛和努力;不同階段牽頭部門隨時(shí)間推移后形成的跨部門合作狀態(tài)也一并展示(如表1所示)。

1.外部合法性狀態(tài)

(1)縱向權(quán)威:上級行政指令高位推動(dòng)

相較于此前的牽頭部門X市教育局和發(fā)改委,弱勢能部門體育局所擁有的由上級領(lǐng)導(dǎo)縱向權(quán)威帶來的外部合法性更加強(qiáng)烈?？茖又频奶厣皇欠止ず蛯I(yè)化,這就導(dǎo)致合作的必然存在。而科層制又強(qiáng)調(diào)權(quán)力集中基礎(chǔ)上的高度統(tǒng)一,因此其合作具有對權(quán)威高度依賴的明顯特征[41]。中國作為單一制國家,地方政府接受上級政府及中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),具有行政權(quán)力的命令與服從關(guān)系[42]。這種府際關(guān)系決定了上級政府及部門可通過行政權(quán)威(包括正式權(quán)力和非正式權(quán)力),推動(dòng)跨部門合作活動(dòng)的開展,為跨部門合作尤其是弱勢能部門作為牽頭部門的合作賦能。在本文的案例背景中,這一作用更加突出。上級領(lǐng)導(dǎo)G副市長的指令可以為弱勢能部門體育局帶來較強(qiáng)的外部合法性,從而為體育局進(jìn)行部門之間的合作、獲取內(nèi)部合法性提供助力。

在以橫向關(guān)系為基礎(chǔ)的組織結(jié)構(gòu)中,“領(lǐng)導(dǎo)”對于各部門間達(dá)成共享目標(biāo)是至關(guān)重要的。可以說,在我國,高位領(lǐng)導(dǎo)是促進(jìn)跨部門合作的首要條件。在訪談中L副主任多次強(qiáng)調(diào)G副市長這一關(guān)鍵人物的作用:

G副市長對該項(xiàng)目非常重視,在這半年多里至少召開過3次專題會議,還曾經(jīng)親自到學(xué)校調(diào)研,看政策的落實(shí)情況。(訪談?dòng)涗?L20210715)(3)訪談?dòng)涗浘幋a規(guī)則:字母表示訪談人員代碼,字母后面前四位數(shù)字代表年份,后四位數(shù)字代表月份和具體日期,如20210715代表2021年7月15日。

由上級領(lǐng)導(dǎo)召開的多次專題會議以及現(xiàn)場調(diào)研均可宣示上級的意志與態(tài)度。一方面,這可以幫助弱勢的合作主導(dǎo)部門提供對話參與的舞臺;另一方面,上級行政指令使得學(xué)校體育設(shè)施對外開放的相關(guān)部門形成一個(gè)共識,即這是一件為民辦實(shí)事的好事,是“必須做的事”而非“可做可不做的事”。這使得這一政策實(shí)施具有較強(qiáng)的外部合法性,讓參與合作的強(qiáng)勢能部門對其重要性有了一定的認(rèn)知。具有責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)纳霞夘I(lǐng)導(dǎo)通過縱向權(quán)威將使命和意志傳遞給下級,使得下級產(chǎn)生解決復(fù)雜公共問題的內(nèi)生動(dòng)力。此時(shí),居于弱勢能地位的體育局順勢憑借這一外部合法性,以X市人民政府發(fā)布的紅頭文件和上級指令作為依據(jù),促使其他部門如財(cái)政局等強(qiáng)勢能部門盡快辦理相關(guān)流程和事務(wù)。除領(lǐng)導(dǎo)主觀意志灌注外,在自上而下的政策執(zhí)行監(jiān)控體系下,X市人民政府還通過績效考核、目標(biāo)責(zé)任制、督辦等方式加大監(jiān)控力度,為政策執(zhí)行提供保障,并將該項(xiàng)目納入“為民辦實(shí)事”項(xiàng)目,每月通過督導(dǎo)進(jìn)度不斷向各部門施加壓力。這有助于體育局與其他部門商談與合作,以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

(2)社會需求:公眾訴求日益凸顯

社會需求是外部合法性的重要因素。尤其在我國,人民對美好生活的向往是中國共產(chǎn)黨作為使命型政黨的奮斗目標(biāo)。因此,公眾訴求以及社會輿論的關(guān)注度是影響跨部門合作的重要因素,也是外部合法性的重要來源。

經(jīng)過四十多年的發(fā)展,X市經(jīng)濟(jì)飛速增長,人口也迅速攀升,常住人口從本世紀(jì)初的205萬人增長至500多萬人[43]。隨著人民生活水平的提高,運(yùn)動(dòng)健身已成為居民日常生活的重要組成部分。然而,匱乏的體育場地與設(shè)施難以滿足日益高漲的全民健身需要。數(shù)據(jù)顯示,至2012年底,X市每萬人僅擁有14.99個(gè)體育場地[44],且體育資源集中分布,資源配置差異較大。此外,體育場館設(shè)施存在項(xiàng)目類型過于單一和集中、設(shè)施老化和標(biāo)準(zhǔn)化程度較低等問題。開放學(xué)校體育設(shè)施的社會需求日益凸顯。許多民眾通過市長熱線電話等渠道,不斷向X市人民政府反映健身訴求,使得學(xué)校體育設(shè)施對外開放成為一項(xiàng)亟待解決的公共問題。X市政府領(lǐng)導(dǎo)決心將解決該問題提上議事日程。在此背景下,無論是弱勢能部門還是強(qiáng)勢能部門均受到這一外部因素的影響。盡管體育局在政府內(nèi)部的位階及影響力較低,但由于這一政策本身的惠民屬性及由此帶來的強(qiáng)大外部合法性,仍可為體育局增添助力。其他合作部門也受其影響,出于履行自身職責(zé)和為人民服務(wù)使命感的考慮,提高對體育局合作主導(dǎo)者身份的認(rèn)可,合作的態(tài)度隨之適度軟化,從被動(dòng)抗拒轉(zhuǎn)向有條件地配合工作。

2.內(nèi)部合法性初始條件

(1)權(quán)力地位處于弱勢,話語權(quán)小

如前所述,體育部門屬于以服務(wù)為主而非管制為主的政府部門,是弱勢能部門的典型代表[45];相對而言,本案例中的發(fā)改委、教育局和財(cái)政局擁有較大的資源分配權(quán)以及行政審批權(quán)等權(quán)力,屬于強(qiáng)勢能部門的典型代表。

我們政府內(nèi)部將各部門按在政府中的重要程度和與民生的相關(guān)程度分為三梯隊(duì),發(fā)改委與教育局屬于第一梯隊(duì),體育局屬于最低梯隊(duì)……有次在項(xiàng)目推行出現(xiàn)問題時(shí),我們局長親自出面交涉,但是對方只是副局長出面協(xié)商,我們就覺得不太好。(訪談?dòng)涗?W20210710)

由政府人員對體育局的定位以及部門溝通時(shí)其他部門并未按照“級別對等”進(jìn)行對接等細(xì)節(jié)也可看出,體育部門在政府系列中的權(quán)力地位處于低位,且體育局作為一個(gè)傳統(tǒng)弱勢能部門,其業(yè)務(wù)范圍相對較小,與其他部門的對接歷史也較少。

如果要說和其他部門的合作關(guān)系的話,可能和教育部門算是比較多的,但是對我們來說是多的,對教育部門來說和我們局之間的交流可能就只是他們工作的一小部分。(訪談?dòng)涗?L20210715)

由此可見,相比其他部門而言,體育局的存在感不強(qiáng),話語權(quán)是相對弱勢的。

(2)部門資源稀缺,保障不足

資源的制約是推動(dòng)部門之間合作或不合作的重要因素。當(dāng)不同部門之間存在資源依賴關(guān)系時(shí),就會產(chǎn)生合作意愿。此時(shí),合作相當(dāng)于一種購買與支付的合同關(guān)系。由于弱勢能部門處于低位,其擁有資源較少,可用于與其他部門合作的保障資源就更顯不足,不利于其合作主導(dǎo)者地位的維持和獲取內(nèi)部合法性的努力。在本案例中,體育局所掌握的資源僅有體彩公益金一項(xiàng),而體彩公益金作為該部門的主要資金來源,分散投入到部門的各項(xiàng)大小事務(wù)中,不能全部投入該政策。這使得體育局在與其他部門溝通時(shí)會缺乏“財(cái)氣”和“底氣”,增加了內(nèi)部合法性的獲取難度。

為達(dá)成政策目標(biāo),弱勢能部門往往擁有強(qiáng)烈的合作意愿,而強(qiáng)勢能部門相對穩(wěn)定的高位權(quán)力地位和資源優(yōu)勢使其部門行為選擇可能會受部門利益的羈絆,因而合作動(dòng)力不足。弱勢能部門通常沒有這種既得權(quán)力地位的束縛,這反而給予這些部門官員大有可為的空間。所以,如果該部門領(lǐng)導(dǎo)積極作為,較容易在短時(shí)間內(nèi)取得成績。正如這些部門領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常提及的“有為才有位”,反映了弱勢能部門的“后發(fā)優(yōu)勢”[45]。本案例中,該市體育局負(fù)責(zé)人能力強(qiáng)、經(jīng)驗(yàn)豐富,并且富有責(zé)任心、愿意啃硬骨頭,是政府中的“能人”;在項(xiàng)目前期無果的情況下愿意擔(dān)此任務(wù),作為精英主動(dòng)開展工作,為體育局成功獲取內(nèi)部合法性創(chuàng)造了有利條件。誠然,關(guān)系領(lǐng)導(dǎo)是合作中的重要資源條件。

(3)主觀能動(dòng)性較強(qiáng):收益大于成本

科層制下的部門間合作,除需考慮地位、話語權(quán)、資源等客觀因素外,部門及領(lǐng)導(dǎo)的主觀能動(dòng)性也是不可或缺的要素。因此,可把這一政策執(zhí)行視作理性選擇行為,從成本收益角度考量。

首先,除動(dòng)用體彩資金和部門人力投入外,體育局推進(jìn)該項(xiàng)政策基本上無其他執(zhí)行成本;況且,體彩資金原本就用于體育設(shè)施建設(shè),此次只是調(diào)整體彩資金的運(yùn)用方向,無需體育局付出額外資金。而擁有更多資源權(quán)力優(yōu)勢的強(qiáng)勢能部門就存在著合作動(dòng)力不足的問題。因?yàn)槠涫呛献髻Y源的主要供給者,然而獲得的相對收益卻低于其他部門,并且這些強(qiáng)勢能部門都肩負(fù)著繁重的年度中心工作,使得一些涉及多個(gè)部門的合作任務(wù)難以進(jìn)入該部門目標(biāo)序列的優(yōu)先位置。2002年,作為牽頭部門的教育局面臨著安全責(zé)任難題,一旦學(xué)校因此項(xiàng)政策發(fā)生安全事件,教育局便首當(dāng)其沖;而對于發(fā)改委,其本身承擔(dān)著X市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的頭等重任,主要聚焦的政策領(lǐng)域?yàn)榻?jīng)濟(jì)建設(shè),與開放學(xué)校體育設(shè)施所涉及的民生領(lǐng)域存在一定差別。我們在訪談中也了解到,發(fā)改委認(rèn)為這一政策并不是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一些重大項(xiàng)目,而是跟體育相關(guān)的一塊“硬骨頭”,需要花費(fèi)精力協(xié)調(diào)各方利益,執(zhí)行成本高,對于本部門并無多少收益。況且,前兩輪政策推進(jìn)時(shí)上級領(lǐng)導(dǎo)的作用力較弱,教育局和發(fā)改委就抱著“多一事不如少一事”的心態(tài),出現(xiàn)象征性執(zhí)行行為。

但是體育局不同,它作為政府中的弱勢能部門,長期不受重視,話語權(quán)較小。此次的政策實(shí)施,則為體育局提供了提升本部門權(quán)力地位的契機(jī)——挖掘部門潛力,以在政府內(nèi)部擁有更多的存在感和話語權(quán)。并且,開放學(xué)校體育設(shè)施作為一項(xiàng)民生項(xiàng)目,政治敏感性弱但政策責(zé)任性強(qiáng)。與其他創(chuàng)新改革相比,此項(xiàng)目沒有過高風(fēng)險(xiǎn),又能體現(xiàn)部門的使命意識,容易獲得上級、同級以及社會民眾的贊揚(yáng)和支持,可以更好展示部門為人民服務(wù)的社會形象。對于體育局內(nèi)部人員而言,這同樣是展現(xiàn)自身能力、創(chuàng)造亮眼業(yè)績的寶貴機(jī)會。綜合以上考慮,選擇承擔(dān)此項(xiàng)目,積極進(jìn)行跨部門合作成為體育局的理性選擇。

(二)“以弱協(xié)強(qiáng)”的內(nèi)部合法性建設(shè)過程

1.對話參與——共享認(rèn)識

建設(shè)內(nèi)部合法性的第一步是,使相關(guān)各方走上談判桌,為獲取內(nèi)部合法性提供前提條件。然而,弱勢能部門由于話語權(quán)不足,難以號召相關(guān)部門的關(guān)鍵人物到場,尤其是主動(dòng)意愿不強(qiáng)烈的部門。此時(shí),便需要縱向權(quán)威介入,賦予弱勢能部門作為牽頭部門進(jìn)行跨部門合作的外部合法性。以此為契機(jī),弱勢能部門打破僵局,借高位權(quán)威進(jìn)入內(nèi)部合法性建設(shè)的第一階段:對話參與——共享認(rèn)識。

合作初始,G副市長組織召開體育局、教育局、財(cái)政局等部門領(lǐng)導(dǎo)的跨部門專題會議。在會議中,G副市長強(qiáng)調(diào)學(xué)校體育設(shè)施對外開放項(xiàng)目的原因及該項(xiàng)目的意義和價(jià)值,并明確體育局為主要牽頭部門。這為作為弱勢能部門的體育局建立內(nèi)部合法性提供了最基本的條件,完成了獲取合法性的舞臺搭建。上級領(lǐng)導(dǎo)通過會議的形式統(tǒng)一各部門以及下級政府的思想,明晰該項(xiàng)目的重要性和意義,賦予實(shí)施該項(xiàng)政策的使命感,從而使下級思想與上級意志達(dá)成一致,實(shí)現(xiàn)共享認(rèn)知。

除借由外部合法性與相關(guān)部門平等對話、統(tǒng)一共識外,弱勢能部門還需充分發(fā)揮自身主動(dòng)性,積極與其他部門商談,進(jìn)一步明確政策的重要性和長遠(yuǎn)安排。該專題會議后,借助外部合法性的“東風(fēng)”,體育局便順勢和其他部門展開多次當(dāng)面對話。面對忌憚?dòng)趯W(xué)校反對聲音的教育局,體育局局長曾多次出面與市教育局溝通協(xié)調(diào),表示將積極協(xié)助教育局做好學(xué)校方面的工作,減輕其抵觸心理。此外,體育局經(jīng)由政府內(nèi)部金宏網(wǎng)與其他部門多輪溝通,并牽頭召開聯(lián)合小組會議,增進(jìn)共享認(rèn)識,推進(jìn)工作進(jìn)度。由此開始了體育局建設(shè)內(nèi)部合法性、以合作主導(dǎo)者推動(dòng)跨部門合作走向成功的第二階段。

2.協(xié)商談判——理解信任

在完成合作成員間的認(rèn)識共享后,弱勢能部門便需要進(jìn)入下一個(gè)合法性建設(shè)階段:協(xié)商談判。在這一過程中,各部門會基于自身部門利益的角度,對協(xié)商方案進(jìn)行討價(jià)還價(jià);此時(shí)的弱勢能部門則需在維護(hù)自身主導(dǎo)者地位的同時(shí),盡力安撫各部門,實(shí)現(xiàn)爭端解決,促進(jìn)各部門認(rèn)知合法性層面的理解信任建設(shè)。

體育局若想真正推動(dòng)跨部門合作,讓強(qiáng)勢能部門認(rèn)可其主導(dǎo)者的身份并積極配合,就必須要兼顧各部門的自身利益。誠然,各部門之所以愿意參與跨部門合作,除公共價(jià)值層面的追求外,還包括對自身利益的理性考量,因此需要采取集體協(xié)商的方式,以公開透明的協(xié)商談判形式表達(dá)彼此的期望、說明需完成的任務(wù),避免在后續(xù)合作過程產(chǎn)生分歧與矛盾,以致合作進(jìn)度緩慢甚至合作破局。此外,在這一階段,潛在的受損者和得利者可以提前就補(bǔ)償性措施進(jìn)行談判,從而為之后的以弱協(xié)強(qiáng)合作過程掃清潛在障礙,取得其他部門對體育局的信任和認(rèn)可。這在建立起部門友誼和信任的同時(shí),還可防止弱勢能部門因沒有強(qiáng)勢能部門的資源支持而寸步難行。

G副市長在召開專題會議后,體育局便根據(jù)會議紀(jì)要和與其他部門的初步商談,擬定了政策實(shí)施方案的初稿,并公開征求相關(guān)部門意見。然而,征求意見的過程并非一帆風(fēng)順,教育局、財(cái)政局等均提出了諸多反對意見。為贏得認(rèn)可與信任,體育局與各部門深入溝通,并提出了可能的補(bǔ)償方案,滿足了他們的合理訴求。但對于某些不利于合作的條款,體育局也堅(jiān)決予以拒絕,展現(xiàn)了其應(yīng)有的決斷和水平。如針對市教育局從自身利益出發(fā),認(rèn)為應(yīng)當(dāng)取消“由市教育局牽頭,統(tǒng)一為全市向社會開放學(xué)校購買居民進(jìn)校健身公眾責(zé)任險(xiǎn)”的相關(guān)表述;理由是學(xué)校體育設(shè)施向社會開放的對象主要是學(xué)校周邊社區(qū)居民,而不是學(xué)生,因此這方面不應(yīng)該由市教育局牽頭,而應(yīng)由鎮(zhèn)、街道、社區(qū)或體育局統(tǒng)一為全市向社會開放學(xué)校購買居民進(jìn)校健身公眾責(zé)任險(xiǎn)。體育局經(jīng)過認(rèn)真考慮后采納了該意見,將“由市教育局牽頭”刪去,在與保險(xiǎn)公司溝通后,考慮到各學(xué)校開放時(shí)間、場地面積、設(shè)施新舊程度等因素,不同學(xué)校在費(fèi)用水平上可能存在較大差異,于是決定按照屬地管理原則,由各區(qū)和市教育部門分別購買并落實(shí)。由此,為教育局所擔(dān)心的安全責(zé)任問題告一段落。此外,市教育局還就市屬開放學(xué)校場地設(shè)施管理人員、安保人員、社會體育指導(dǎo)員補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)發(fā)放提出異議,但體育局并未采納其相關(guān)建議,而是認(rèn)為按照與區(qū)屬學(xué)校對等原則,該項(xiàng)工作建議應(yīng)由教育局負(fù)責(zé)。除教育局外,其他部門也對該方案提出修改意見。如市財(cái)政局對“資金保障”部分提出異議,認(rèn)為市財(cái)政局的資金負(fù)擔(dān)過重,但體育局認(rèn)為涉及學(xué)校補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)具體金額等事宜,應(yīng)盡量予以明確,市財(cái)政局作為專職部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)政策資金問題。為減輕市財(cái)政局的資金壓力,同時(shí)減少合作中的爭端糾紛,體育局根據(jù)自身部門情況,決定拿出部門所屬的體彩公益金作為額外的資金保障,使資金壓力并未完全壓在財(cái)政局一個(gè)部門身上。

至此,在體育局的牽頭下,各部門主體在集體協(xié)商中通過對話博弈,在公開透明的狀態(tài)下成功完成了協(xié)商談判的過程,促成了對問題解決方案的一致性意見,將目標(biāo)任務(wù)、利益追求等碎片化信息整合為整體性觀點(diǎn),形成了共同理解。在不斷的協(xié)商過程中,各部門的訴求也大體得到了滿足,加深了彼此的理解互信,消解了跨部門合作的抵觸心理和反抗情緒。認(rèn)知層面的理解信任在不知不覺的程序化合作中得到了實(shí)現(xiàn)。需要強(qiáng)調(diào)的是,共同理解和相互信任能夠賦予體育局推動(dòng)跨部門合作的內(nèi)部合法性,而不只是因上級行政命令而產(chǎn)生的外部認(rèn)可。這種內(nèi)部合法性表示合作部門認(rèn)可后續(xù)合作行動(dòng),并愿意為之付出必要的支持與資源,為形成承諾協(xié)議、加速項(xiàng)目落地打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3.承諾協(xié)議——內(nèi)生認(rèn)同

隨著集體協(xié)商的深入推進(jìn),共同理解及強(qiáng)勢能部門對弱勢能部門的信任關(guān)系不斷增強(qiáng),促使部門間形成一種平等的承諾協(xié)議。這種承諾協(xié)議是對各部門行動(dòng)職責(zé)和彼此權(quán)利義務(wù)的公開確認(rèn),并表達(dá)自身具有參與合作行動(dòng)的意愿并愿意付諸實(shí)踐,即付出本部門資源并為最終結(jié)果承擔(dān)責(zé)任。而這種承諾協(xié)議的產(chǎn)生本身也意味著弱勢能部門在組織內(nèi)的內(nèi)部合法性的加強(qiáng)和形成,表明弱勢能部門在前期所做的努力得到了認(rèn)可。

在協(xié)調(diào)各部門的利益后,X市人民政府根據(jù)體育局的提案正式公布了開放學(xué)校體育設(shè)施政策的實(shí)施方案,并在方案中明確了體育局、教育局、發(fā)改委等部門職責(zé)。如體育局負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推進(jìn)與各單位溝通協(xié)調(diào),完善軟硬件設(shè)施建設(shè);教育局負(fù)責(zé)校園前期改造和安保、保潔配套工作;發(fā)改委負(fù)責(zé)項(xiàng)目立項(xiàng)和資金批復(fù)工作等,由此實(shí)現(xiàn)了承諾協(xié)議的產(chǎn)生。這些內(nèi)容是各部門通過集體協(xié)商后所共同確立,表明自身完成此項(xiàng)目的意愿,并會為此承擔(dān)責(zé)任。此外,該市體育局、教育局、發(fā)改委等部門多次聯(lián)合發(fā)文,公開明確各部門職責(zé),促使職責(zé)細(xì)化且相互獨(dú)立運(yùn)行。這既避免產(chǎn)生因職責(zé)交叉而在同一問題的處理上政令不一的現(xiàn)象,又使各部門依照此文件正常開展工作。在承諾協(xié)議產(chǎn)生后,合作成員之間已然認(rèn)同該政策的實(shí)施,并對政策的未來愿景產(chǎn)生了共同期待。由此,經(jīng)由程序上的承諾協(xié)議,認(rèn)知層面的內(nèi)生認(rèn)同已然達(dá)成,作為弱勢能部門的體育局的內(nèi)部合法性建設(shè)也大體完成。

在內(nèi)部合法性建設(shè)完成后,由弱勢能部門主導(dǎo)的跨部門合作狀態(tài)也將由“貌合神離”邁向“真誠合作”。此后,各部門按照已經(jīng)形成的承諾協(xié)議開展工作、履行承諾職責(zé)。在實(shí)施過程中,弱勢能部門同樣可以在前期合法性承諾的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性,運(yùn)用各種策略和技巧,鞏固完善其內(nèi)部合法性,讓各部門之間的合作更加有序地開展。

五、結(jié)論與討論

本文關(guān)注治理中常見的跨部門合作問題,聚焦在強(qiáng)制型合作背景下弱勢能部門如何走出外部合法性強(qiáng)、內(nèi)部合法性弱的困境,成功獲取內(nèi)部合法性,推動(dòng)合作走向成功?；诖?試圖構(gòu)建弱勢能部門獲取內(nèi)部合法性的“程序—認(rèn)知”框架,以X市學(xué)校體育場地設(shè)施對外開放項(xiàng)目為典型個(gè)案,考察在弱勢能部門協(xié)同強(qiáng)勢能部門過程中如何由“貌合神離”轉(zhuǎn)向“真誠合作”的邏輯機(jī)理。研究發(fā)現(xiàn),縱向權(quán)威、社會需求可以為弱勢能部門提供較強(qiáng)的外部合法性,作為其獲取內(nèi)部合法性、主導(dǎo)跨部門合作的基礎(chǔ),而在政治體系結(jié)構(gòu)中的權(quán)力地位、話語權(quán)、掌握資源、主觀能動(dòng)性等是弱勢能部門獲取內(nèi)部合法性的重要初始條件。內(nèi)部合法性的建設(shè)過程是一個(gè)由程序和認(rèn)知雙軌并進(jìn)的過程,大體分為對話參與共享認(rèn)識、談判協(xié)商建立信任,以及承諾協(xié)議的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生內(nèi)生認(rèn)同等三大階段。在這一過程中,弱勢能部門經(jīng)由上述步驟及采取各種策略進(jìn)一步獲取內(nèi)部合法性,最終實(shí)現(xiàn)內(nèi)外部合法性的統(tǒng)一,推動(dòng)各部門間真誠合作。

本文的特色之處在于將合作治理放置于強(qiáng)制型合作的理論背景下,探尋一種特殊的合作情景——即由上級領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)的合作主導(dǎo)者往往會面臨著外部合法性高而內(nèi)部合法性低的困境。因此,本研究重點(diǎn)聚焦于弱勢能部門如何突破這一困境、成功獲取內(nèi)部合法性,與強(qiáng)勢能部門實(shí)現(xiàn)合作目標(biāo),并整合搭建了“程序—認(rèn)知”框架來解釋這一過程。需要說明的是,本文的“程序—認(rèn)知”框架雖然是在“以弱協(xié)強(qiáng)”這一約束性情境下建立,但由于弱勢能部門在建立內(nèi)部合法性過程中面臨更多挑戰(zhàn),如果弱勢能部門能夠據(jù)此構(gòu)建過程獲得內(nèi)部合法性,那么當(dāng)牽頭部門變?yōu)閺?qiáng)勢能部門或是在其他附加的支持性條件下,該建設(shè)策略將更有利于內(nèi)部合法性的獲取。因此,本框架頗具可推廣性。

目前,國內(nèi)對跨部門合作的研究更多集中在理論介紹層面,或者給出高度原則性的行動(dòng)指引,而關(guān)于在強(qiáng)制型合作背景下,弱勢能部門采取哪些策略建立內(nèi)部合法性,并推動(dòng)跨部門合作狀態(tài)由“貌合神離”提升為“真誠合作”,現(xiàn)有文獻(xiàn)尚未給予足夠重視。而西方文獻(xiàn)雖然注意到了合法性在合作治理中扮演的重要角色,也敏銳察覺到強(qiáng)制型合作若想獲得成功,需給予建構(gòu)內(nèi)部合法性足夠的注意力[18],然而,多數(shù)研究并未深入探究具體的實(shí)現(xiàn)策略,或是沿襲組織管理領(lǐng)域的認(rèn)知說傳統(tǒng)[11],忽視合法性認(rèn)知的形成是一個(gè)層層遞進(jìn)的過程;或是沿襲政治學(xué)領(lǐng)域民主合法性傳統(tǒng),淺嘗輒止于“過程質(zhì)量是合法性建構(gòu)的關(guān)鍵”這一寬泛描述[24],忽視合作過程包含多個(gè)程序階段。而本研究的分析框架則結(jié)合了我國單一制的國家結(jié)構(gòu)和政府運(yùn)作的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐,關(guān)注弱勢能部門協(xié)同強(qiáng)勢能部門的跨部門合作情形,整合了合作治理研究中相對割裂的政治學(xué)和組織管理的兩種路徑,將程序和認(rèn)知這兩種獨(dú)立的路徑整合為理解內(nèi)部合法性的兩個(gè)不同層面,認(rèn)為內(nèi)部合法性不僅是一種特質(zhì)或認(rèn)知,也可以將其理解為一種合法化的過程。在程序?qū)用?本文引入了子過程的概念,拓展了程序內(nèi)涵,而在認(rèn)知層面,則將靜態(tài)特質(zhì)論深化為動(dòng)態(tài)過程論,從而為合法性概念的系統(tǒng)化作出微薄的補(bǔ)充。

實(shí)際上,在本文構(gòu)建的分析框架中,“使命”與“能力”同樣貫穿內(nèi)化于框架之中,是弱勢能部門成功獲取內(nèi)部合法性的主客觀相結(jié)合的隱含要素?！笆姑奔礉M足人民需求,體現(xiàn)弱勢能部門展開行動(dòng)、建設(shè)內(nèi)部合法性的主觀意愿;“能力”即弱勢能部門自身具備的合作和建設(shè)能力,是弱勢能部門采取多種手段和路徑、成功建設(shè)內(nèi)部合法性的保障。當(dāng)弱勢能部門的使命感足夠強(qiáng)烈時(shí),可以經(jīng)由能力的催化傳遞至其他強(qiáng)勢能部門,激發(fā)擔(dān)當(dāng)作為意識,實(shí)現(xiàn)認(rèn)識共享,助力能力提升,開展真誠合作。組織“使命”的存在使得各部門能夠在共同愿景的驅(qū)使下達(dá)成一致認(rèn)識,為增強(qiáng)合作網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)部合法性提供可能。當(dāng)然,“使命”并非本案例中的弱勢能部門獨(dú)有,而是貫穿于中國的行政體系當(dāng)中。上級領(lǐng)導(dǎo)的縱向權(quán)威可為“使命”的貫通提供合法性,使得上下級的“使命”實(shí)現(xiàn)一致,達(dá)成了“共享認(rèn)識”,借此激發(fā)下級的擔(dān)當(dāng)作為,為跨部門合作提供內(nèi)生動(dòng)力。與西方政治制度不同,我國國家制度和國家治理體系蘊(yùn)含鮮明的人民性。以人民為中心,既是中國共產(chǎn)黨的初心使命,也是中國特色社會主義制度的內(nèi)在屬性[46]。在面對社會民眾需求時(shí),即使部門間存在利益沖突,也會置于次要地位。這表明,我國特有的制度優(yōu)勢能夠?yàn)榭绮块T合作賦能。

需要說明的是,本文以“顯微鏡”式視角聚焦于X市以弱協(xié)強(qiáng)的跨部門合作案例,這種全過程式研究路徑適用于對典型個(gè)案進(jìn)行深度剖析[47]。雖然本文的“程序—認(rèn)知”框架汲取了西方諸多相關(guān)理論,但還應(yīng)在積累更多經(jīng)驗(yàn)事實(shí)的基礎(chǔ)上對該模型進(jìn)行補(bǔ)充驗(yàn)證,在實(shí)踐與理論的交互過程中得出更具有包容性和解釋力的分析框架。此外,雖然使命感可以成為促進(jìn)內(nèi)部合法性建設(shè)、達(dá)成部門共識的關(guān)鍵因素,但部門合作的有序進(jìn)行不能單純依靠“自律”和“覺悟”,需要構(gòu)建法治化、規(guī)范化的機(jī)制予以保障,從程序方面為內(nèi)部合法性的建設(shè)奠定基礎(chǔ),維持“真誠合作”的理想狀態(tài)。