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摘要：本文基于對河北省農(nóng)田建設(shè)項目現(xiàn)狀以及財政投入情況進行實地考察，系統(tǒng)總結(jié)了中國當前農(nóng)田建設(shè)投入管理的特點、存在問題及其根本原因。借鑒日本在農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的經(jīng)驗和做法，提出了一些政策建議，例如最大限度發(fā)揮參與農(nóng)田建設(shè)的實體的作用、制定合理的投資標準、優(yōu)化財政資金補助方式以及增加項目收益渠道。

關(guān)鍵詞：高標準農(nóng)田 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) 投入 管護

人多地少是我國的基本國情，農(nóng)田不僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本要素，也是保障糧食安全和農(nóng)民收入的重要條件。習(xí)近平總書記強調(diào)“建設(shè)高標準農(nóng)田是一個重要抓手，提高建設(shè)標準和質(zhì)量，真正實現(xiàn)旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)”。但從全國各地情況看，高標準農(nóng)田建設(shè)投入標準低，投入渠道單一，農(nóng)田建設(shè)項目工程管護不到位，不利于糧食生產(chǎn)能力提升，這是長期以來各地普遍存在但又亟需解決的大問題。近年來，河北省財政部門會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門選取農(nóng)田建設(shè)資金投入較大的市縣開展多次調(diào)研，全面梳理高標準農(nóng)田建設(shè)項目資金管理的現(xiàn)狀、問題及存在根源，為下一步完善政策、制定創(chuàng)新農(nóng)田建設(shè)投融資模式的專項政策提供決策依據(jù)。

從2019年開始，按照國家統(tǒng)一部署，河北省對行業(yè)間的高標準農(nóng)田建設(shè)類資金進行了統(tǒng)籌整合，將原財政部門的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目省級配套資金、國土部門的土地整治資金、水利部門的農(nóng)田水利設(shè)施維修養(yǎng)護項目資金統(tǒng)籌整合為國家農(nóng)田建設(shè)補助資金地方投入部分，統(tǒng)一用于全省高標準農(nóng)田建設(shè)項目。2020年，河北省從預(yù)算源頭進行整合，將農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目省級配套資金、國土部門的土地整治資金在年度預(yù)算編制中統(tǒng)一為省級農(nóng)田建設(shè)補助資金，用于高標準農(nóng)田項目建設(shè)。

（一）建設(shè)面積情況

按照第三次全國土地調(diào)查公布數(shù)據(jù)，河北省耕地面積9051萬畝，其中基本農(nóng)田面積7725萬畝、“兩區(qū)”（糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)，以下同）劃定面積4817萬畝。根據(jù)國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)，河北省永久基本農(nóng)田最低保有量為7666.81萬畝。按照《河北省高標準農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃（2021—2030年）》要求，2021年—2025年，省財政和省發(fā)改委預(yù)算內(nèi)基建渠道新建高標準農(nóng)田1064萬畝，改造提升491萬畝；2026年—2030年，擬新建高標準農(nóng)田541萬畝，改造提升820萬畝。其中，在基本農(nóng)田區(qū)域范圍內(nèi)建成1858萬畝，在“兩區(qū)”范圍內(nèi)建成1331萬畝，其他類農(nóng)田范圍內(nèi)建成44萬畝。近年來，河北省始終堅持聚焦糧食主產(chǎn)區(qū)，將增加糧食產(chǎn)量確保糧食生產(chǎn)安全作為高標準農(nóng)田建設(shè)支持政策目標。截至2023年底，河北省在永久基本農(nóng)田上已建成4838萬畝高標準農(nóng)田，達到耕地總面積的53%，未建成部分主要分布在山坡地和缺乏水源等自然環(huán)境不好的區(qū)域，高標準農(nóng)田建設(shè)的任務(wù)越來越艱巨。

（二）建設(shè)周期情況

由于農(nóng)田建設(shè)項目的特殊性，各地普遍反映很難做到當年立項、當年施工、當年竣工。項目建設(shè)周期長的主要原因，除壩上高寒地區(qū)受自然條件影響施工期短原因外，其余地區(qū)主要是因為項目申報審批環(huán)節(jié)較多，項目計劃批復(fù)下達較晚。一旦錯過當年春季施工時間，該項目建設(shè)周期就需要跨年完成。據(jù)河北省市、縣（區(qū)）統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析，項目各階段時間構(gòu)成情況如下：項目招標（含選定第三方招標代理機構(gòu)）需要將近2個月時間，如招標前項目資金需財政評審，則招標所需時間需3—4個月左右時間。河北省平原地區(qū)全年施工有效期約7—8個月左右，每年的6—8月份由于受種植作物影響，不能施工；張家口、承德地區(qū)尤其是壩上區(qū)域，受冬季天寒地凍和作物生長規(guī)律期影響，農(nóng)田項目最佳工程施工時間為4月中下旬至5月中旬、10月中旬至11月底，每年有效期約為3個月時間。工程竣工驗收與任務(wù)量、工程量大小關(guān)系密切，平均大致需要2個月左右。這就意味著項目只有在年初就開始有效推進，否則當年必然形不成實際支出。

（三）成本費用結(jié)構(gòu)情況

農(nóng)田建設(shè)成本由直接成本和其他費用構(gòu)成。其中：直接成本包括改良土壤、平整土地、農(nóng)田水利、輸電工程、機耕路等直接工程所需費用，河北省2022年項目直接施工費約占項目總投資的97%。其他費用包括勘測設(shè)計費、監(jiān)理費以及項目驗收等管理性費用，約占工程投資的3%左右。其中項目管理性費用約占總投資的1%左右，包含了項目評審、實地考察、檢查驗收、工程實施監(jiān)管、項目竣工決算審計、績效評價、工程招投標、資金和項目公示等，工程監(jiān)理費占總投資的1%，工程勘測設(shè)計費占總投資的1%左右。

為規(guī)范使用農(nóng)田建設(shè)項目補助資金，財政部專門制定了資金管理辦法，就管理費用的提取比例進行了明確，規(guī)定農(nóng)田建設(shè)項目管理費用提取上限為不高于中央資金的3%。省級相應(yīng)制定了實施細則，不允許市縣從省級高標準農(nóng)田建設(shè)資金中提取管理費用。各地根據(jù)項目區(qū)立項條件進行項目建設(shè)內(nèi)容規(guī)劃設(shè)計情況，決定畝均投入水平。2022年，全省最高畝均投入2800元，最低畝均投入800元。按照全省平均加權(quán)計算，河北省農(nóng)田建設(shè)畝均財政投入1581元。

（四）建設(shè)責(zé)任主體情況

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、村集體、新型經(jīng)營主體和農(nóng)民是農(nóng)田建設(shè)項目管護的責(zé)任主體，在工程管護和利用過程中發(fā)揮主體責(zé)任，在項目竣工驗收移交后，建立管護制度、成立管護組織，安排管護人員，確保工程效益的發(fā)揮。

經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在土地流轉(zhuǎn)規(guī)模上發(fā)揮了重大作用，種糧積極性空前高漲。2022年底全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積已達3349.5萬畝，占家庭承保經(jīng)營面積41.5%，全省農(nóng)民合作社總數(shù)達11.1萬家，輻射帶動全省68.5%的農(nóng)戶，覆蓋94%的行政村，注冊家庭農(nóng)場數(shù)量達7.7萬家。越來越多的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體有差異化建設(shè)高標準農(nóng)田的需求，以縣為單位只依賴財政投入，建設(shè)標準和建設(shè)內(nèi)容“一刀切”的建設(shè)模式逐漸越來越不符合各地當前實際需求。為此，急需根據(jù)不同需求確定差異化建設(shè)內(nèi)容，鼓勵引導(dǎo)各地農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體主動作為，提高建設(shè)標準，同時自主承擔(dān)養(yǎng)護責(zé)任，這必將是提高農(nóng)田建設(shè)補助資金的政策重點。

（一）財政資金投入情況

2019—2023年，河北省作為糧食主產(chǎn)省，連續(xù)多年主動擔(dān)當，在國家分配的高標準農(nóng)田建設(shè)任務(wù)基礎(chǔ)上超額完成任務(wù)，獲得的中央財政支持資金也不斷增多。2019—2023年，國家分別下達同步發(fā)展高效節(jié)水灌溉任務(wù)127、120、120、158、85萬畝，河北省實際落實140、150、170、181、192萬畝。與此同時，中央安排河北省補助資金分別為29.89億元、32.89億元、38.74億元、44.87億元、35.57億元；省級財政安排資金分別為12.13億元、11.54億元、10.2億元、10.2億元、9.4億元。河北省的地方投入與中央投入相比，分別為1：0.41、1：0.33、1：0.26、1： 0.23、1：0.44，均超過國家要求的地方投入不低于中央資金20%的政策要求，畝均投資也逐步達到了1500元的政策標準。為減輕縣級負擔(dān)，省級財政承擔(dān)了全部地方投入任務(wù)，同時鼓勵市縣根據(jù)自身財力安排本級農(nóng)田建設(shè)投入。

（二）政策支持情況

為加大農(nóng)田建設(shè)投入力度，省財政積極發(fā)揮財政資金引導(dǎo)撬動作用，鼓勵引導(dǎo)市縣通過整合一般預(yù)算、政府性基金、地方政府債券等資金增加投入，通過“先建后獎”等方式，吸引農(nóng)民合作社、新型經(jīng)營主體等建設(shè)高標準農(nóng)田。2022年，支持河北省供銷社采取“先建后補”模式，承擔(dān)了36萬畝建設(shè)任務(wù)。通過擴大托管土地面積，建設(shè)高效節(jié)水農(nóng)業(yè)，增施有機肥等措施，增加糧食產(chǎn)能，打造“高標準農(nóng)田+全產(chǎn)業(yè)鏈托管”新模式。省供銷社自籌資金每畝增加投資300元，共增加投入1.08億元。2023年，省財政廳、農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳研究制定了《河北省創(chuàng)新農(nóng)田建設(shè)投融資模式工作方案》，鼓勵農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體先行籌資建設(shè)高標準農(nóng)田項目（畝均投資不低于3000元），主管部門驗收合格后省給予獎補。鼓勵縣區(qū)通過新增耕地數(shù)量指標和糧食產(chǎn)能指標收益分配、貸款貼息等方式，增加參與主體收益，激發(fā)社會資本投入積極性，提升我省高標準農(nóng)田建設(shè)整體投入水平。據(jù)了解，滄州市南皮縣已通過實施2019年高標準農(nóng)田建設(shè)項目，新增耕地483.6畝，新增耕地國家利用平均等別為11.5等別，新增糧食產(chǎn)能21.8萬公斤。該縣已提質(zhì)改造耕地4380畝，耕地國家利用等從項目實施前的11.1等別提升到9.7等別（耕地等別劃分標準：1-4等為優(yōu)等地，5-8等為高等地，9-12等為中等地，13-15等為低等地），新增糧食產(chǎn)能61.4萬公斤。

（三）管護機制和管護資金安排情況

為解決高標準農(nóng)田項目質(zhì)量監(jiān)管和后期管護難題，多渠道籌集管護資金，從2021年開始，選擇了部分縣開展積極探索，由商業(yè)保險機構(gòu)為年度高標準農(nóng)田項目主要工程投保“工程質(zhì)量險”和“管護責(zé)任險”。2023年，我省印發(fā)了《關(guān)于開展區(qū)域推進高標準農(nóng)田建設(shè)工程質(zhì)量保險試點的通知》，對開展高標準農(nóng)田建設(shè)工程質(zhì)量保險試點的縣，省級予以補助。截至目前，保險公司已承保全省高標準農(nóng)田13萬畝，為相關(guān)項目主要工程提供不少于10年的工程質(zhì)量和后期管護保險保障。通過建立“保險+服務(wù)”機制，初步實現(xiàn)了“建管合一”，有效解決了項目后期管護責(zé)任缺失問題，更大限度發(fā)揮了財政資金效益。

盡管省級一直鼓勵市縣根據(jù)自身財力安排本級農(nóng)田建設(shè)投入，但從實際情況看，由于近年來縣級財力非常有限，市縣財政大多數(shù)無力籌措資金投入高標準農(nóng)田建設(shè)。2021—2023年，全省總投入156.9億元，其中各類財政類投入154.7億元，占比98.6%。省以上財政投入150.5億元，占財政總投入97.3%。除了財政投入之外，各類新型主體、涉農(nóng)企業(yè)對高標準農(nóng)田建設(shè)投入的參與積極性不高，各地普遍存在單純依靠財政資金投入高標準農(nóng)田建設(shè)的現(xiàn)象。原因主要有兩方面：一是原有引導(dǎo)政策實施門檻過低，投入標準和建設(shè)內(nèi)容與農(nóng)業(yè)部門實施的項目基本一致，市場主體為規(guī)避單獨的審計檢查風(fēng)險，寧愿納入農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計和實施的項目，而不愿單獨申請先建后補項目；二是原有方案提供市場主體參與高標準農(nóng)田建設(shè)利益來源渠道單一，即只有種糧收益一項，導(dǎo)致市場主體積極性不高。

日本是一個資源貧乏、人口密集、自然災(zāi)害頻發(fā)的國家，人均耕地面積只有約0.45畝，不到我國人均的三分之一（人均1.5畝），但卻能夠?qū)崿F(xiàn)糧食自給率達到40%以上，其中水稻自給率達到98%，全國糧食產(chǎn)量超過口糧需求量。二戰(zhàn)后，日本政府大力開展農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也就是日本的土地改良事業(yè)。60多年來，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本覆蓋了所有適宜改造的水田和大部分旱地，已建農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量好、壽命長、后續(xù)管理到位，不僅長期發(fā)揮作用，而且大幅提升了糧食生產(chǎn)能力。日本農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理方面的成功做法，對我國農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有重要的借鑒意義。

（一）工程特點

一是工程覆蓋面大，達到耕地總面積的58%。日本耕地總面積454萬hm2。1949年以來，全日本共建有4795個土地改良區(qū)，累計實施土地改良工程的規(guī)模為264萬hm2，達到耕地總面積的58%。全國247萬hm2水田中，已經(jīng)實施土地改良工程的面積為156萬hm2，實施率達到63%。全日本207萬hm2旱地中，農(nóng)道建設(shè)完成率高達73%，田間設(shè)施建設(shè)完成率達21%以上。二是工程質(zhì)量好，灌排工程有效使用年限達50年以上。自1949年以來，土地改良區(qū)建設(shè)至今已有60多年的歷史，區(qū)內(nèi)設(shè)施狀況良好、壽命長，原因是日本土地改良區(qū)投資標準高。以日本近畿地區(qū)為例，近畿管區(qū)的土地改良工程項目從渠首開始算的上下水等末端投入約每公頃300萬至500萬日元。其中末端田間工程每公頃150萬日元，即每平方米約10萬日元。三是工程效果顯著。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力大幅提高，口糧自給有余。土地改良工程實施以來，日本的農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力大幅提高。以稻米為例，稻米生產(chǎn)用工量從1960年的每公頃1700小時減少到2007年的300小時左右，稻米單產(chǎn)從3700kghm 2提高到5100kghm2左右，勞動生產(chǎn)率和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力的大幅提高，保障了食品供給和糧食安全。

（二）建設(shè)投入來源

日本農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目投資是根據(jù)建設(shè)內(nèi)容和工程量確定的，財政依據(jù)投資總額按固定比例補助。日本農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是按照項目的實際建設(shè)內(nèi)容審批投資，而不是按農(nóng)田面積審批投資。每公頃投資相差很大，最低的折合人民幣6.22元，最高的竟高達73萬元。土地改良工程建設(shè)以國家投入為主，中央財政補助額度根據(jù)項目投資總額按比例確定，因建設(shè)主體不同，中央補助比例略有差異。農(nóng)林水產(chǎn)省自行實施的項目，中央補助項目總投資66.6%、都道府縣政府出資17%、市町村級政府出資6%、受益農(nóng)戶出資10.4%；都道府縣級政府實施的項目和市町村級政府實施的項目，中央補助總投資的50%，都道府縣承擔(dān)25%、市町村承擔(dān)10%、農(nóng)戶自籌15%。在后期的土地改良實踐中，地方農(nóng)戶的投入部分已由市町村承擔(dān)，農(nóng)戶基本不需出資。

（三）運行管護主體

日本農(nóng)田建設(shè)運行維護主體明確，管理機制有效。土地改良區(qū)建成后，維護主體包括農(nóng)林水產(chǎn)省、都道府縣、土地改良區(qū)3類。農(nóng)林水產(chǎn)省直接管理大規(guī)模的，公共性較強的國家設(shè)施，包括20個水壩、渠首等國營建造的設(shè)施和94km的主干排水渠占全國設(shè)施的1%左右，都道府縣負責(zé)管理農(nóng)林水產(chǎn)省委托的國營設(shè)施及部分自建設(shè)施，占全國設(shè)施的33%。土地改良區(qū)負責(zé)管理農(nóng)林水產(chǎn)省和都道府縣委托的國營設(shè)施，省營設(shè)施和自建設(shè)施，占全國設(shè)施的66%。從設(shè)施管理所占比例看，土地改良區(qū)充當了管理主體，就是農(nóng)民自發(fā)組成法人團體，負責(zé)所轄區(qū)域內(nèi)的農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、管理和維護。

（四）啟示

一是提高農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標準和投資標準，確保工程長期穩(wěn)定發(fā)揮效用。日本的土地改良事業(yè)具有單位面積投入高、設(shè)施建設(shè)標準高、工程使用壽命長的特點。二是建立國家財政支持農(nóng)田基本建設(shè)的制度。改善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，提高生產(chǎn)能力，日本的農(nóng)戶經(jīng)營是土地改革后形成的自耕農(nóng)體制，農(nóng)戶無力憑借自己的力量投資農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。國家通過投資補助推進土地改良事業(yè)的發(fā)展通過土地改良區(qū)的建設(shè)，已經(jīng)逐步走上了規(guī)模化經(jīng)營的道路。三是設(shè)立專門機構(gòu)。理順農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的管理機制、運行維護機制。以實際從事耕作的農(nóng)戶為主成立的土地改良區(qū)組織被賦予決策權(quán)的做法，為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程最大限度滿足農(nóng)戶需求提供了保障。

針對當前我國高標準農(nóng)田建設(shè)投入管理中存在的問題，借鑒日本經(jīng)驗做法，建議從以下方面優(yōu)化政策措施：

（一）發(fā)揮農(nóng)田建設(shè)主體作用

鑒于當前種地農(nóng)民已由傳統(tǒng)意義上的具有農(nóng)村戶籍從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶋H流轉(zhuǎn)大片土地并實際耕種的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的現(xiàn)實情況，國家應(yīng)進一步加大對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)組織的培育力度，積極推進土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務(wù)貫穿于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后的全過程。在充分尊重農(nóng)民、種糧大戶、家庭農(nóng)場等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的意愿和權(quán)益基礎(chǔ)上，應(yīng)注重發(fā)揮他們在農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護中的主體作用，尤其是建成后的維護，更需要他們積極參與其中。

（二）合理確定投資標準

經(jīng)過多年多部門連續(xù)實施，目前河北省大部分農(nóng)田已實施過高標準農(nóng)田建設(shè)項目，在新一輪建設(shè)和改造提升中，大部分原有農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施仍可繼續(xù)使用，不需要新建。為此，在項目投資測算以及考核時，中央不宜“一刀切”地要求各地按照畝均1500元或更高標準投入。建議按照“缺什么、補什么”原則，允許各省根據(jù)實際需求分區(qū)域分類型確定投入水平，同時，堅持因地制宜，通過加強高標準農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃和建設(shè)內(nèi)容的審核管理，以及更加合理地設(shè)定考核指標，鼓勵各地更加關(guān)注高標準農(nóng)田對耕地等級或等別的提升以及對糧食產(chǎn)量的貢獻度，而不只是完成以建設(shè)面積為主的任務(wù)。

（三）優(yōu)化資金補助方式

鑒于高標準農(nóng)田建設(shè)項目大多為跨年度實施項目，且受農(nóng)作物生長周期影響，對于河北省來說，每年只有3—5個月適合工程施工。由于項目進度慢，造成財政資金支出進度也較慢，為此建議國家對高標準農(nóng)田建設(shè)項目采取獎補方式，年度下達的中央轉(zhuǎn)移支付資金可由省級對上年度已完成項目進行獎補，一方面可以吸引社會主體提前投入建設(shè)，另一方面也可以加快資金支出進度，減少資金長時間閑置情況發(fā)生。

（四）增加項目收益渠道

目前河北省土地流轉(zhuǎn)率正在呈穩(wěn)步提高趨勢，規(guī)?；N植的新型經(jīng)營主體逐步成為高標準農(nóng)田建設(shè)主體。為充分調(diào)動新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體投資高標準農(nóng)田建設(shè)積極性，除了靠種植收入彌補其投入成本外，建議國家有關(guān)部委在高標準農(nóng)田新增耕地指標、提質(zhì)改造耕地新增糧食產(chǎn)能指標交易方面，制定統(tǒng)一規(guī)范、簡捷有效的交易辦法，進一步提高農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體在高標準農(nóng)田建設(shè)項目中的收益能力，進一步吸引金融和社會資本增加投入。

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Reflection on Investment in High Standard Farmland Infrastructure Construction

——An Empirical Study Based on Diversified Investment in Farmland Construction in Hebei Province

Duan Yunfei Zhang Yueran

Abstract：Based on on-site investigations into the current status and financial inputs of agricultural land construction projects in Hebei Province， this paper systematically summarizes the characteristics， existing issues， and root causes of China’s current agricultural land construction investment management. Drawing inspiration from Japan’s experiences and practices in agricultural infrastructure construction， the paper proposes policy suggestions such as maximizing the role of entities involved in agricultural land construction， establishing reasonable investment standards， optimizing the methods of financial fund subsidies， and increasing project revenue channels.

Key words： High-standard farmland， infrastructure construction， investment， management and maintenance.

（作者單位：河北省財政廳美國田納西州貝勒中學(xué)）

責(zé)任編輯：宗宇翔