郎加澤仁

2023年11月4日，歐盟委員會主席馮德萊恩突訪烏克蘭首都基輔，與烏總統(tǒng)澤連斯基在基輔火車站會面。

2023年12月14日，在布魯塞爾舉行的歐洲理事會峰會上，歐盟組織和各國領(lǐng)導(dǎo)人們同意啟動烏克蘭和摩爾多瓦的入盟談判，并授予格魯吉亞歐盟候選國地位。這是烏克蘭危機(jī)仍在繼續(xù)的背景下，歐盟推動自身擴(kuò)張的又一步，將對烏克蘭局勢及歐洲一體化進(jìn)程產(chǎn)生重要影響。而這其中最受關(guān)注的，顯然是烏克蘭加入歐盟的問題。

在當(dāng)前地緣政治變局深入演進(jìn)的背景下，歐盟的關(guān)切焦點(diǎn)不再僅僅停留在是否以及何時(shí)擴(kuò)大，而更集中于如何實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大。尤其是在烏克蘭成為歐洲地緣政治漩渦中的焦點(diǎn)之后，歐洲領(lǐng)導(dǎo)人的戰(zhàn)略認(rèn)知發(fā)生了重要轉(zhuǎn)折。他們認(rèn)為，烏克蘭不應(yīng)再受困于地緣政治的“灰色地帶”，而應(yīng)積極融入歐盟。當(dāng)歐盟峰會一致同意啟動烏克蘭入盟談判時(shí)，歐洲理事會主席米歇爾表示，這是一個(gè)“歷史性的時(shí)刻”，見證了“歐盟的承諾和實(shí)力”。歐盟委員會主席馮德萊恩說，這是一項(xiàng)“戰(zhàn)略性決定”。烏克蘭總統(tǒng)澤連斯基則表示，這不僅是“烏克蘭的勝利”，更是“全歐洲的勝利”。

盡管烏克蘭離成為歐盟成員國仍相距甚遠(yuǎn)，但開啟其入盟談判的決定將在地緣政治層面產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。此次，歐盟不僅同意啟動烏克蘭入盟談判，而且決策過程進(jìn)行得比預(yù)期要快。主要原因是，持反對意見的匈牙利總理歐爾班在巨大壓力下選擇離開投票現(xiàn)場，此舉被視為“建設(shè)性棄權(quán)”。根據(jù)歐盟“一致同意”的表決原則，棄權(quán)并不會阻礙任何決定的達(dá)成。本次峰會前夕，歐盟委員會決定為匈解凍約100億歐元資金，意在軟化其立場。歐爾班對法國《觀點(diǎn)》周刊記者說，他的立場“并非完全否定”入盟談判，而是不想?yún)⑴c“一個(gè)糟糕的決定”?？傮w而言，“棄權(quán)”或許是他不得已而為之的折中選擇。

此次峰會還提及，如果波斯尼亞和黑塞哥維那（“波黑”）能適當(dāng)滿足入盟標(biāo)準(zhǔn)，歐盟也將與其啟動入盟談判。這一表態(tài)表明，歐盟也在權(quán)衡西巴爾干國家的入盟進(jìn)程，從而凸顯其對該地區(qū)戰(zhàn)略關(guān)切的升高。對烏克蘭及其他候選國而言，歐盟同意啟動入盟談判是一場“鼓舞士氣”的勝利，為這些國家提供了邁向歐洲一體化的新動力。

地緣政治考量是歐盟同意開啟烏克蘭入盟談判的首要因素。冷戰(zhàn)后，從1995年至2013年，歐盟已經(jīng)歷四次擴(kuò)大進(jìn)程，分別是1995年瑞典、芬蘭、奧地利正式加入，2004年馬耳他、塞浦路斯、波蘭、匈牙利、捷克、斯洛伐克、斯洛文尼亞、愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛正式加入，2007年保加利亞、羅馬尼亞正式加入，2013年克羅地亞正式加入。但歐洲的地緣政治意圖一直是微妙的，直到烏克蘭危機(jī)爆發(fā)，歐盟與俄就烏克蘭的未來發(fā)展道路和歐洲的未來秩序展開激烈的地緣政治較量，自身擴(kuò)大進(jìn)程的語境也就正式發(fā)生從“歷史已經(jīng)終結(jié)”到“歷史并未終結(jié)”的轉(zhuǎn)變。歐盟曾經(jīng)否認(rèn)與俄羅斯是零和博弈關(guān)系，但現(xiàn)已完全接受了這種邏輯。

歐盟有意通過擴(kuò)大進(jìn)程成為更強(qiáng)大的安全行為體。從安全的角度看，歐盟介入東歐有三重意義：一是認(rèn)為賦予烏克蘭歐盟成員國身份是確保烏安全的關(guān)鍵因素之一；二是希望通過將烏克蘭納入歐盟強(qiáng)化歐洲的安全和防務(wù)政策，并提高歐盟的地緣政治影響力；三是意識到烏克蘭危機(jī)的最終結(jié)果可能會決定未來數(shù)十年歐洲安全秩序的本質(zhì)。歐洲學(xué)者表示，只要俄羅斯不放棄“帝國夢”，歐洲將自行重建安全秩序，以應(yīng)對俄羅斯的“威脅”，而不再寄希望于與俄一道重建歐安秩序。因此，在歐盟看來，完成自身具有地緣政治意義的擴(kuò)大進(jìn)程，將提高其安全可信度，并使歐盟在大國競爭中成為重要的行為體，而烏克蘭已然成為推動歐洲在政治和安全領(lǐng)域進(jìn)行變革的力量。

歐盟也相信其擴(kuò)大進(jìn)程有助于強(qiáng)化基于多邊主義的國際秩序。歐盟認(rèn)為，歐俄共建歐洲安全秩序已以失敗告終，而在全球?qū)用妫髧P(guān)系正步入戰(zhàn)略競爭時(shí)代，以聯(lián)合國為中心的“基于規(guī)則的國際秩序”岌岌可危，一個(gè)多極世界正在形成。但是，國家間的相互依賴因被“武器化”而變得復(fù)雜，以致國際安全缺乏保障。為此，歐盟致力于化解地區(qū)爭端，促進(jìn)和平共處，以在國際層面維護(hù)“基于規(guī)則的多邊主義”。同時(shí)，歐盟希望通過支持烏克蘭維護(hù)自身獨(dú)立國家地位，贏得那些尋求自治和追求大小國一律平等的“全球南方”國家的信任。

歐盟同意啟動入盟談判的另一個(gè)原因，是烏克蘭在部分領(lǐng)域的改革進(jìn)程取得符合歐盟期待的“進(jìn)展”。2023年11月，歐洲委員會的年度擴(kuò)大報(bào)告指出，自2014年以來，烏克蘭在政治、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域完成了多項(xiàng)改革，正式建議歐盟組織啟動其入盟談判。在此次歐盟峰會之前，烏克蘭議會還通過了一項(xiàng)立法，保障該國匈牙利族裔和其他少數(shù)族裔使用母語接受教育的權(quán)利。同時(shí)，烏克蘭議會還應(yīng)歐盟要求通過了一項(xiàng)反腐法律。作為對這些“進(jìn)步”的獎(jiǎng)勵(lì)，歐盟峰會同意開啟接納烏克蘭入盟的談判，是鼓勵(lì)烏在“走向歐洲、遠(yuǎn)離俄羅斯”的道路上邁出更多實(shí)質(zhì)步伐。

目前，烏克蘭、摩爾多瓦兩國即將開啟入盟談判，格魯吉亞已獲候選國地位，包括阿爾巴尼亞、波黑、科索沃、黑山、北馬其頓和塞爾維亞在內(nèi)的西巴爾干六國也正處于入盟進(jìn)程的不同階段。如果進(jìn)展順利，歐盟可能變成一個(gè)擁有30多個(gè)國家的聯(lián)盟，從而使聯(lián)盟的力量重心加速東移。值得注意的是，根據(jù)歐盟的有效多數(shù)表決原則，烏克蘭一旦正式入盟，將獲得約9%的投票權(quán)，與波蘭的投票權(quán)重大體持平，其他歐盟成員國的權(quán)重將相應(yīng)下降，例如德國從18.6%降至16.9%，而烏波兩國加起來將擁有與德國相當(dāng)?shù)耐镀睓?quán)重。

擴(kuò)大后的歐盟將在人口、預(yù)算、機(jī)構(gòu)運(yùn)作、決策機(jī)制、國家利益、防務(wù)等各個(gè)方面面臨重要變化。因此，歐盟越發(fā)意識到烏克蘭的加入可能對歐盟的權(quán)力平衡、農(nóng)業(yè)市場、預(yù)算和安全產(chǎn)生深刻影響。目前看三方面的問題最為突出。

一是烏克蘭的加入將對歐盟共同農(nóng)業(yè)市場產(chǎn)生巨大壓力。目前，歐盟農(nóng)民耕種一公頃土地可獲得超過200歐元的補(bǔ)貼。作為農(nóng)業(yè)大國，烏克蘭將有資格獲得數(shù)十億歐元的補(bǔ)貼。即使距離加入歐盟還有很多年，烏克蘭糧食出口歐盟市場的問題依然存在，這引發(fā)了歐盟農(nóng)民的不滿。在波蘭，烏克蘭對糧食價(jià)格的影響已成為一個(gè)重要政治問題。根據(jù)聯(lián)合國數(shù)據(jù)，烏克蘭在沖突前每年出口約2000萬公噸糧食，而波蘭每年出口400萬公噸。在一定程度上，糧食爭議考驗(yàn)著烏波關(guān)系，許多人視此為未來歐盟內(nèi)部農(nóng)業(yè)之爭的預(yù)兆。

二是烏入盟加劇的財(cái)政壓力可能引發(fā)爭端。2021年烏克蘭的人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）為4872美元，而目前最貧窮歐盟國家保加利亞的人均GDP是11683美元。根據(jù)歐洲委員會、世界銀行和聯(lián)合國的聯(lián)合評估，烏克蘭的重建和復(fù)蘇成本已逾4000億美元。由于烏克蘭危機(jī)仍在持續(xù)，且烏克蘭談判入盟進(jìn)程可能會拖上數(shù)年，因此現(xiàn)階段很難具體評估烏克蘭加入對歐盟財(cái)政的影響。有初步評估顯示，烏克蘭成為成員國之后，歐盟的部分凈受益國將會變成凈出資國，那樣的話，這些成員國勢必會對預(yù)算分配產(chǎn)生怨言，這也意味著歐盟需要努力增加財(cái)政收入。

三是歐盟無法保障擴(kuò)大后的邊界安全。多年來，歐洲領(lǐng)導(dǎo)人一直認(rèn)為，將烏克蘭納入歐洲陣營是“危險(xiǎn)之舉”。現(xiàn)如今，歐盟卻試圖將一個(gè)正處于戰(zhàn)爭狀態(tài)且沒有在名義上得到北約保護(hù)的國家納入其成員之列。因此，歐盟必須考慮烏克蘭入盟后可能產(chǎn)生的安全影響，特別是歐盟如何確保擴(kuò)大后的邊界免受“威脅”。此次歐盟峰會未能就向?yàn)蹩颂m提供500億歐元的財(cái)政支持達(dá)成共識，這加劇了人們對歐盟持續(xù)“援烏抗俄”能力的懷疑。

整體而言，在面對地緣政治緊張局勢的大背景下，歐盟有可能優(yōu)先考慮制定外交、安全和防務(wù)政策，以加強(qiáng)應(yīng)對“外部威脅”的能力。此外，歐盟也將繼續(xù)加強(qiáng)與北約的合作，積極推進(jìn)東擴(kuò)進(jìn)程，以在烏克蘭危機(jī)結(jié)束后向?yàn)跆峁┛煽堪踩Ｕ?。為?shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，歐盟和北約有可能深化在防務(wù)能力建設(shè)領(lǐng)域的協(xié)作，以長期支持烏克蘭加強(qiáng)軍備并增強(qiáng)歐洲的防御能力。同時(shí)，隨著入盟談判的啟動，歐烏關(guān)系會愈發(fā)密切，烏克蘭問題會在一定程度上內(nèi)化成歐盟的問題。目前的烏克蘭危機(jī)已不僅是俄烏之間的危機(jī)，同樣是歐俄之間的危機(jī)。除非出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)變，歐俄關(guān)系的危機(jī)將長期化，這對于中國權(quán)衡對俄、對歐關(guān)系是必須考慮的因素。