何璐辰

（西安財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，陜西 西安 710100）

中共中央、國務(wù)院在《實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》中強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興政策之間的有效銜接，關(guān)鍵之處在于處理好金融服務(wù)政策的銜接工作，進(jìn)一步完善針對脫貧人口的小額信貸政策。 普惠金融以小額信貸和微型金融為主要實(shí)現(xiàn)方式， 致力于為貧困人口、弱勢群體提供更為便利、有效的金融服務(wù)，這無疑對鞏固脫貧成果和落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意義重大。 普惠金融作為農(nóng)村金融發(fā)展的高級形態(tài)，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供了有力支撐，未來也將成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略工作的動力引擎（1）。 《“十四五”規(guī)劃》明確了要打造數(shù)字經(jīng)濟(jì)新優(yōu)勢，數(shù)字普惠金融正是通過新型數(shù)字技術(shù)在金融領(lǐng)域的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)信息共享，最終達(dá)到降低交易成本和金融服務(wù)門檻、擴(kuò)大金融服務(wù)范圍和覆蓋面、支持“三農(nóng)”的目的。 當(dāng)前，中國農(nóng)村“三農(nóng)金融”走在世界前列，但立法保障、司法體系以及法治監(jiān)管層面尚處于劣勢地位，嚴(yán)重制約了數(shù)字普惠金融在農(nóng)村地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

一、中國農(nóng)村數(shù)字普惠金融的發(fā)展沿革

（一）農(nóng)村普惠金融發(fā)展階段

普惠金融概念首次出現(xiàn)在中國大眾視野是在2005 年“小額信貸年”會議上（2）。 小額信貸最初是為貧困農(nóng)戶和微型企業(yè)提供小額度貸款， 滿足自我發(fā)展需求的金融服務(wù)形式。 聯(lián)合國希望通過以滿足弱勢群體經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求為內(nèi)核的小額信貸的發(fā)展，促進(jìn)能為社會各階層提供金融服務(wù)體系的建立。 由此提出了“普惠”的概念，旨在實(shí)現(xiàn)平等發(fā)展權(quán)。自此普惠金融服務(wù)范圍逐步擴(kuò)大， 但是多數(shù)為線下形式。2005 年到2006 年的中央一號文件均提到了小額信貸發(fā)展方向， 學(xué)者開始逐步確立普惠金融體系框架并將重點(diǎn)集中在農(nóng)村地區(qū)，以求縮減城鄉(xiāng)差異，解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的問題。此時，農(nóng)村地區(qū)金融機(jī)構(gòu)崛起， 為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體提供較為豐富的金融產(chǎn)品和金融服務(wù)。當(dāng)然，此時的普惠金融活動依然是依賴于金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)的柜臺服務(wù)，而非線上形式。

（二）農(nóng)村數(shù)字普惠金融嶄露頭角

農(nóng)村地區(qū)數(shù)字普惠金融的發(fā)展實(shí)際上與城市的發(fā)展一致，但囿于地理、環(huán)境、人口素質(zhì)等多重因素致使其發(fā)展進(jìn)程緩慢或者停滯。 早期農(nóng)村地區(qū)金融產(chǎn)品需求的滿足依賴的是少數(shù)金融機(jī)構(gòu)物理網(wǎng)點(diǎn)提供柜臺服務(wù)，直至2013 年互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)創(chuàng)新以及農(nóng)村地區(qū)電商業(yè)務(wù)涌入，傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)逐漸互聯(lián)網(wǎng)化（3）。一些金融機(jī)構(gòu)開始利用互聯(lián)網(wǎng)平臺收集和傳遞信息，開展線上金融業(yè)務(wù)辦理。此時的移動支付業(yè)務(wù)發(fā)展頗為成熟， 填補(bǔ)了四大行裁減分支機(jī)構(gòu)和網(wǎng)點(diǎn)形成的市場空白。 中國逐步形成以中國人民銀行支付系統(tǒng)為中心，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)支付系統(tǒng)為主干，非銀行支付機(jī)構(gòu)作為末端觸角踐行數(shù)字普惠金融的三級支付體系，從而促進(jìn)了支付交易量持續(xù)增長，數(shù)字普惠金融成效顯著。在數(shù)字金融下，數(shù)字普惠金融較傳統(tǒng)普惠金融而言成本更低，更易獲得。

（三）農(nóng)村數(shù)字普惠金融蓬勃發(fā)展

互聯(lián)網(wǎng)時期電商行業(yè)發(fā)展積累了大量用戶信用信息， 夯實(shí)了數(shù)字普惠金融進(jìn)一步發(fā)展的基礎(chǔ)。隨著中國信息科技的高速發(fā)展以及農(nóng)村地區(qū)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，普惠金融可依托的數(shù)字技術(shù)越來越豐富，提供的金融服務(wù)趨于多元化，并且非金融機(jī)構(gòu)逐步占據(jù)主導(dǎo)地位（4）。 提供更為豐富的創(chuàng)新型金融產(chǎn)品和金融服務(wù)模式，以滿足傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)無法覆蓋的弱勢群體的各種金融需求。 例如阿里巴巴、蘇寧易購等電商巨頭推出的“百順寶”“余額寶”“蘇寧眾籌”等金融產(chǎn)品。 “十四五規(guī)劃”對數(shù)字化經(jīng)濟(jì)提出了更高要求，科學(xué)技術(shù)發(fā)展不會停歇，數(shù)字技術(shù)將不斷進(jìn)步創(chuàng)新。 這意味著數(shù)字普惠金融發(fā)展前景廣闊，將會有更為豐富的、能滿足高質(zhì)量發(fā)展要求的金融產(chǎn)品與服務(wù)涌入，為農(nóng)村弱勢群體實(shí)現(xiàn)金融發(fā)展權(quán)貢獻(xiàn)力量。

數(shù)字普惠金融實(shí)踐整體向好的現(xiàn)狀毋庸置疑。然而，農(nóng)村地區(qū)數(shù)字普惠金融的發(fā)展尚存在一系列亟待解決的問題。 中國數(shù)字普惠金融在技術(shù)上位于世界前列，但技術(shù)革新會帶來新的機(jī)遇，亦會伴隨新的挑戰(zhàn)，迫切要求農(nóng)村數(shù)字普惠金融走向強(qiáng)監(jiān)管階段。 以此平衡金融技術(shù)與金融風(fēng)險所帶來的沖擊，保障農(nóng)村數(shù)字普惠金融目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

二、中國農(nóng)村數(shù)字普惠金融的立法現(xiàn)狀及問題探析

（一）立法現(xiàn)狀

從現(xiàn)有資料整理所得信息顯示的有關(guān)數(shù)字普惠金融相關(guān)法律、政策不難看出，中國在數(shù)字普惠金融發(fā)展的法律保障和政策指引方面不斷努力。 首先，《中華人民共和國憲法》明確的發(fā)展權(quán)就是農(nóng)村普惠金融的精神內(nèi)核。 除此之外，中國2021 年開始實(shí)施的《民法典》中的公民信用權(quán)亦間接保護(hù)了農(nóng)村數(shù)字普惠金融主體的合法權(quán)益。 近年來也不斷從金融監(jiān)管和防范風(fēng)險等維度制定法律法規(guī)抑或出臺政策。 例如《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》 等法律法規(guī)； 國務(wù)院、央行、銀保監(jiān)會等出臺的一些規(guī)范性文件，例如《互聯(lián)網(wǎng)金融從業(yè)機(jī)構(gòu)反洗錢和反恐怖融資管理辦法》等可對農(nóng)村數(shù)字普惠金融開展過程中出現(xiàn)的一些風(fēng)險問題加以防范和規(guī)制。 另外，經(jīng)濟(jì)法中規(guī)范金融行業(yè)的一系列法律法規(guī)均可間接對農(nóng)村數(shù)字普惠金融發(fā)展起調(diào)控作用。 最新出臺的《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》也是立足于綱領(lǐng)角度，對發(fā)展農(nóng)村數(shù)字普惠金融提出要求，雖然不是針對農(nóng)村數(shù)字普惠金融具體性和直接性的法律，但也在面上推動了農(nóng)村普惠金融的發(fā)展。

中國和農(nóng)村數(shù)字普惠金融發(fā)展相關(guān)的多為規(guī)制農(nóng)村金融發(fā)展的規(guī)范性文件（2）。比如中共中央、國務(wù)院《關(guān)于實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》、中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》、 中國銀保監(jiān)會辦公廳《關(guān)于銀行業(yè)保險業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的指導(dǎo)意見》等都提出發(fā)展農(nóng)村數(shù)字普惠金融的要求與作用，或如何開展數(shù)字普惠金融的指引性條文及政府扶持、補(bǔ)貼政策。

綜上，中國目前尚不存在具體的專門針對普惠金融的立法，更何況作為普惠金融高級形態(tài)的數(shù)字普惠金融。 一些規(guī)范性條文位階低，權(quán)威性遠(yuǎn)不如部門法。 大部分圍繞“如何發(fā)展普惠金融”提出寬泛抽象的指導(dǎo)意見，不能滿足數(shù)字普惠金融發(fā)展過程中的風(fēng)險應(yīng)對與金融監(jiān)管的需求。

（二）問題探析

1.立法體系不健全。 立法理念對于科學(xué)立法及實(shí)現(xiàn)立法目標(biāo)而言意義重大，中國有關(guān)農(nóng)村普惠金融的立法理念革新受傳統(tǒng)普惠金融的影響往往落后于技術(shù)創(chuàng)新。 這導(dǎo)致數(shù)字技術(shù)在農(nóng)村普惠金融的應(yīng)用上迅速發(fā)展，但相關(guān)法律體系和制度構(gòu)建缺乏合理性和高效性的現(xiàn)象。

（1）表現(xiàn)為立法理念落后。 中國有關(guān)農(nóng)村數(shù)字普惠金融的立法過于保守和固化。 一方面，新型農(nóng)村普惠金融的立法理念多沿用傳統(tǒng)金融的理念。 比如強(qiáng)調(diào)金融安全的同時兼顧利益最大化，這自然有利于金融市場穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)行。 但同樣導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)囿于對農(nóng)村普惠金融主體的偏見而過于考慮安全問題，不愿意或者消極滿足弱勢群體的金融需求。 一部分金融機(jī)構(gòu)往往偏頗地認(rèn)為農(nóng)戶、小微型信用風(fēng)險大、金融知識淡薄、還款能力差、存在信息不對稱而不愿意將金融資源向這些群體傾斜，否則會使金融機(jī)構(gòu)面臨風(fēng)險損害自身利益。 但實(shí)際上近年來中國涉農(nóng)貸款的回收率持上升趨勢，政府也在大力扶持?jǐn)?shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、努力消弭數(shù)字鴻溝以解決安全問題。 更何況普惠金融的“普惠”核心在于公平地滿足社會各階層的金融需求，這要求金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮積極作用，具備服務(wù)意識，而不只是單純地關(guān)注利益最大化。 另一方面，普惠金融的內(nèi)核要求相關(guān)立法蘊(yùn)含公平、平等理念（5），重視弱勢群體金融發(fā)展權(quán)。 在立法理念方面，不能只關(guān)注一方需求而忽視另一方利益。 前述要求金融機(jī)構(gòu)不要關(guān)注自身利益并不是讓其放棄盈利，畢竟金融機(jī)構(gòu)是商業(yè)機(jī)構(gòu)而非“慈善家”，這就要求政府在制定法律和構(gòu)建制度之時為金融機(jī)構(gòu)在利益與利民之間尋求平衡。 不只對金融需求者進(jìn)行規(guī)范保護(hù)和政策扶持，也要切實(shí)維護(hù)金融供給者的合法權(quán)益，這才是真正公平的體現(xiàn)。 在實(shí)踐中，農(nóng)戶、鄉(xiāng)村微型企業(yè)等弱勢群體常因金融排斥而難以獲得信貸權(quán)，進(jìn)而不能實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)。 實(shí)質(zhì)上也是由于缺乏蘊(yùn)含金融發(fā)展權(quán)的相關(guān)法律指導(dǎo)和規(guī)制。

（2）表現(xiàn)為立法層級低。 由于數(shù)字普惠金融在中國農(nóng)村地區(qū)并沒有長時間、系統(tǒng)地開展，立法方面有諸多不足。 現(xiàn)如今，對于農(nóng)村普惠金融的調(diào)控尚且存在于層級較低的少量部門規(guī)章、地方法規(guī)和政策性文件中，例如《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《中國銀保監(jiān)會辦公廳關(guān)于銀行業(yè)保險業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的指導(dǎo)意見》等，而沒有以數(shù)字技術(shù)為依托的新型普惠金融形態(tài)。 這類文件普遍是為在農(nóng)村開展普惠金融活動提供引領(lǐng)意見， 具有抽象性和宏觀指導(dǎo)性，并非在風(fēng)險防范、責(zé)任承擔(dān)、安全監(jiān)管等具體方向上予以規(guī)制。 加之法律位階低，缺乏約束力，未能引起相關(guān)主體重視，無法達(dá)到強(qiáng)制效果。

（3）表現(xiàn)為缺乏具體法律的指導(dǎo)。 中國尚未出臺針對農(nóng)村數(shù)字普惠金融的專門性、具體性法律法規(guī)，甚至在基本法中亦沒有明確可行的內(nèi)容，能夠適用的法律法規(guī)、部門規(guī)章等較為分散。 例如，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融機(jī)構(gòu)數(shù)字普惠金融服務(wù)面臨的法律風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險問題可參考和應(yīng)用《互聯(lián)網(wǎng)金融從業(yè)機(jī)構(gòu)反洗錢和反恐怖融資管理辦法》《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》中的內(nèi)容。 數(shù)字普惠金融投資者和消費(fèi)者的合法權(quán)益由《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《中國互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會信息披露自律管理規(guī)范》加以保護(hù)。 其他經(jīng)濟(jì)法如《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《信貸法》《公司法》等可應(yīng)用于參與數(shù)字普惠金融活動的金融機(jī)構(gòu)甚至非金融機(jī)構(gòu)予以監(jiān)管。 缺乏統(tǒng)一性、專門性、針對性的立法致使農(nóng)村地區(qū)數(shù)字普惠金融活動較難實(shí)施，各類主體權(quán)益無法得到有效保障，難以促進(jìn)數(shù)字普惠金融在農(nóng)村的發(fā)展。

2.司法體系不完備。 為了適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢的變化，解決金融形式日新月異、金融案件頻發(fā)等導(dǎo)致普通法院內(nèi)設(shè)金融審判組織難以負(fù)荷的問題，中國在借鑒國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上在部分地區(qū)設(shè)立了金融法院。 以更為專業(yè)化的司法水平應(yīng)對金融糾紛的繁雜， 為金融業(yè)市場發(fā)展提供了穩(wěn)健的法治化環(huán)境。 與此同時，國內(nèi)曾在金融糾紛多發(fā)地區(qū)的部分法院設(shè)立的金融審判庭依然在發(fā)揮著作用，并且一些地區(qū)將全市范圍內(nèi)金融案件交由某一基層人民法院集中管轄以提高金融審判的質(zhì)量和效率。 但目前中國金融法院的數(shù)量有效，難以滿足金融發(fā)展需求， 設(shè)有審判庭的普通法院并非按照城鄉(xiāng)區(qū)域劃分，未能精準(zhǔn)區(qū)分城鄉(xiāng)金融服務(wù)需求的差異從而致使農(nóng)戶、中小企業(yè)這類金融弱勢群體的權(quán)利難以得到保障。

在數(shù)字化的背景下，市場所需要的金融司法專業(yè)化的程度逐年升高。 但根據(jù)中國裁判文書網(wǎng)上的數(shù)據(jù)顯示，審結(jié)與執(zhí)行的金融案件多為傳統(tǒng)民間借貸合同糾紛。 隨著數(shù)字化技術(shù)在金融領(lǐng)域的適用，簡單的借貸模式金融已衍生出多種多樣的新形式，互聯(lián)網(wǎng)金融糾紛案件已經(jīng)占據(jù)大部分比例。 但實(shí)踐中，即使是金融審判庭的司法工作人員由于條件限制不全為金融專業(yè)人士，此種現(xiàn)象在經(jīng)濟(jì)較為落后的基層法院尤為突出，加之法院外部吸收金融專業(yè)人才參與審判的機(jī)制尚未建立，難以適應(yīng)金融新型模式帶來的沖擊（6）。

上述針對農(nóng)村金融法律服務(wù)的專業(yè)審判組織缺少以及金融司法專業(yè)化程度與新型金融模式的不適應(yīng)性共同導(dǎo)致了鄉(xiāng)村地區(qū)數(shù)字普惠金融發(fā)展所面臨的法治方面的困境。 另外，目前在農(nóng)村地區(qū)推動普惠金融仍然以“線上貸款”為主要形式。 金融供需方掌握的信息不對稱，存在無擔(dān)保、催收款項困難、貸后易失聯(lián)等問題，這些問題直接導(dǎo)致了司法實(shí)踐中調(diào)解難和規(guī)模化救濟(jì)難，進(jìn)而使金融案件堆積（7）。

3.監(jiān)管體系混亂。 主要表現(xiàn)為三個方面：

首先是多重主體結(jié)構(gòu)致監(jiān)管交叉。 中國目前金融監(jiān)管采用金融穩(wěn)定發(fā)展委員會、央行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會為監(jiān)管主體的“一委一行兩會”模式，這種監(jiān)管模式自然是科學(xué)的。 但是隨著數(shù)字技術(shù)的迅速發(fā)展，普惠金融各行業(yè)之間的邊界逐漸模糊，金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)逐步擴(kuò)大，甚至非金融機(jī)構(gòu)也開始占據(jù)主導(dǎo)地位為弱勢群體提供金融服務(wù)。 傳統(tǒng)分業(yè)監(jiān)管模式需要新鮮血液以提高監(jiān)管效率。 不同監(jiān)管主體從自身角度對金融市場進(jìn)行監(jiān)督管理，都認(rèn)為自己管轄范圍內(nèi)是合理的，在此期間各自出臺一系列監(jiān)管措施。 隨著實(shí)踐經(jīng)驗的累積又陸續(xù)出臺了一系列更為全面的規(guī)范性文件，有力地促進(jìn)了當(dāng)時農(nóng)村金融貸款業(yè)的發(fā)展（8）。 然而這類法規(guī)和規(guī)范性文件發(fā)布主體眾多， 并且金融活動監(jiān)管主體一直在變動，例如民間金融活動曾由央行監(jiān)管， 后變?yōu)殂y監(jiān)會，最后又賦予地方金融辦以監(jiān)管權(quán)。 這些主體相互之間沒有隸屬關(guān)系，很難統(tǒng)一協(xié)調(diào)，導(dǎo)致監(jiān)管主體不明或監(jiān)管重復(fù)交叉，容易出現(xiàn)監(jiān)管責(zé)任相互推諉或者監(jiān)管重疊（7）。

其次是差異化監(jiān)管制度缺乏。 長期以來的城鄉(xiāng)發(fā)展結(jié)構(gòu)造成了城市與農(nóng)村金融需求大相徑庭，但當(dāng)前中國農(nóng)村地區(qū)并沒有建立專屬性監(jiān)管制度，而是借鑒城市地區(qū)監(jiān)管模式，未能立足于農(nóng)村地區(qū)實(shí)際發(fā)展情況。 例如對鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行的考核與懲戒不能與城市大型商業(yè)銀行同標(biāo)準(zhǔn)， 相反要更多予以激勵，以免挫傷金融供給的積極性，適得其反而無法達(dá)到普惠目的。 對于數(shù)字技術(shù)在普惠金融領(lǐng)域的應(yīng)用，受金融排斥的農(nóng)村弱勢群體更是能力受限，因此農(nóng)村數(shù)字普惠金融應(yīng)當(dāng)遵循“差異化監(jiān)管”根據(jù)農(nóng)村金融發(fā)展的具體需求確立監(jiān)管理念， 制定監(jiān)管措施，確保農(nóng)村數(shù)字普惠金融平衡與穩(wěn)定。

最后是傳統(tǒng)監(jiān)管機(jī)制應(yīng)用瓶頸突出。 這就引發(fā)了監(jiān)管機(jī)構(gòu)與金融供給機(jī)構(gòu)之間存在技術(shù)博弈，金融機(jī)構(gòu)掌握更加先進(jìn)的技術(shù)就足以利用技術(shù)的優(yōu)勢在監(jiān)管中獲取主動，這樣監(jiān)管機(jī)構(gòu)只能依靠新的立法補(bǔ)充監(jiān)管（9）。 然而由于法律法規(guī)本身具有滯后性， 法律監(jiān)管難以緊跟技術(shù)風(fēng)險生成的節(jié)奏和速度，因此需要更新傳統(tǒng)監(jiān)管機(jī)制，升級監(jiān)管技術(shù)以全面應(yīng)對各類金融技術(shù)風(fēng)險。

三、農(nóng)村數(shù)字普惠金融發(fā)展的法治原則

（一）城鄉(xiāng)一體化發(fā)展原則

城鄉(xiāng)一體化是為了破解中國城鄉(xiāng)二元格局，打破城鄉(xiāng)發(fā)展壁壘提出的重要指導(dǎo)思想。 城鄉(xiāng)一體化要求將城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會作為一個整體統(tǒng)籌發(fā)展，在城鄉(xiāng)地區(qū)逐步實(shí)現(xiàn)要素合理分配， 縮小城鄉(xiāng)差距，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)互補(bǔ)、平等、協(xié)調(diào)發(fā)展。 城鄉(xiāng)一體化既是中國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的有效途徑，也是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要課題。 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展是城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)，因此著力解決好“三農(nóng)”問題，優(yōu)化資源配置，提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的前提。 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開金融的有力支撐。目前中國正在加大金融支農(nóng)的工作力度，秉持為農(nóng)村特殊群體提供金融服務(wù)，最大程度地實(shí)現(xiàn)金融公平化的理念，為農(nóng)村群體與組織提供了各類參與金融活動的機(jī)會，促進(jìn)了農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。 同時，數(shù)字技術(shù)為農(nóng)村地區(qū)開展普惠金融活動注入新鮮血液， 促進(jìn)了金融資源向農(nóng)村弱勢群體傾斜，為落實(shí)金融發(fā)展構(gòu)建可行路徑，奠定了城鄉(xiāng)一體化實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。

（二）農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展原則

堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展是中國當(dāng)前 “三農(nóng)”工作的總方針。 當(dāng)前中國發(fā)展最大的不充分就是農(nóng)村地區(qū)發(fā)展不充分，因此堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展是解決這種不充分的根本之策。 “三農(nóng)”問題是全黨工作的重中之重，做好“三農(nóng)”工作是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵之舉。 堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展才能切實(shí)穩(wěn)住農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民這個基本盤，才能切實(shí)發(fā)揮“三農(nóng)”壓艙石作用，對城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、穩(wěn)定發(fā)展至關(guān)重要。 金融資源公平配置是數(shù)字普惠金融的內(nèi)生價值， 在農(nóng)村地區(qū)開展數(shù)字普惠金融活動，意味著為受到金融排斥的弱勢群體提供更多低成本、可獲得的金融機(jī)會，滿足農(nóng)戶、農(nóng)村地區(qū)小微企業(yè)等主體的金融需求，貫徹落實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的方針，為“三農(nóng)”工作貢獻(xiàn)金融力量。

（三）包容性監(jiān)管原則

包容性監(jiān)管是在金融排斥向金融包容過渡以及金融管制法向金融服務(wù)法轉(zhuǎn)型的背景下應(yīng)運(yùn)而生的一種助力農(nóng)村金融善治實(shí)現(xiàn)的監(jiān)管理念。 主要表現(xiàn)為：差異化監(jiān)管理論、適度監(jiān)管理論、柔性監(jiān)管理論（10）。 差異化監(jiān)管強(qiáng)調(diào)全方位考慮金融環(huán)境、市場主體之間的差異性，“因地制宜”地實(shí)施監(jiān)管而非適用統(tǒng)一的監(jiān)管框架。 尤其是在金融排斥較為嚴(yán)重的農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行金融治理，更應(yīng)注重視差異化監(jiān)管理念。 適度監(jiān)管理論是農(nóng)村治理的理性圖景。 由于中國金融資源配置多傾向于城市而非鄉(xiāng)村，監(jiān)管者往往會陷入對于農(nóng)村金融治理應(yīng)該加強(qiáng)管制還是推行自由的兩難境地。 過分管制會抑制金融創(chuàng)新活力，監(jiān)管不足則會誘發(fā)金融風(fēng)險，適度監(jiān)管理論則要求監(jiān)管者科學(xué)合理地掌握二者之間的尺度。 金融監(jiān)管向來體現(xiàn)的是國家法律規(guī)范的強(qiáng)制性，但現(xiàn)代法治側(cè)重于尋求多協(xié)商，少強(qiáng)制，實(shí)現(xiàn)更高自由的理念。 誘導(dǎo)監(jiān)管對象在競爭過程中自發(fā)預(yù)防和規(guī)避風(fēng)險，即柔性監(jiān)管理論。

差異化監(jiān)管理論、適度監(jiān)管理論、柔性監(jiān)管理論均是助推農(nóng)村金融發(fā)展的科學(xué)理論， 農(nóng)村數(shù)字普惠金融的監(jiān)管必然要立足于包容性監(jiān)管理論， 把握發(fā)展機(jī)會，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融的有效治理和協(xié)調(diào)發(fā)展。

四、農(nóng)村數(shù)字普惠金融發(fā)展的法治實(shí)現(xiàn)路徑

（一）完善立法體系

中國目前農(nóng)村普惠金融的政策、法律規(guī)范并沒有形成完整體系， 現(xiàn)行相關(guān)規(guī)范多為政策性文件，缺少數(shù)字普惠金融領(lǐng)域基本法（11）。 中國數(shù)字金融技術(shù)要明確立法目標(biāo)、基本原則、所有參與主體的權(quán)利與義務(wù)等。 參與主體應(yīng)當(dāng)囊括數(shù)字普惠金融的參與者以及非正規(guī)普惠金融的參與者，并在此法中明確金融機(jī)構(gòu)在普惠金融活動中所承擔(dān)的社會責(zé)任，提高金融機(jī)構(gòu)的積極性和自覺性，使之在實(shí)踐過程中發(fā)揮最大化、統(tǒng)籌性的指引與規(guī)范作用。

當(dāng)然，因為中國對于普惠金融的監(jiān)管方面尚沒有明確的法律規(guī)定，可以制定《農(nóng)村普惠金融管理法》。 由于數(shù)字普惠金融是一種較為特殊的形式，可能涉及央行、銀保監(jiān)會之外的監(jiān)管主體和新型監(jiān)管方式，所以將數(shù)字普惠金融的監(jiān)管在本法中單獨(dú)列出予以規(guī)制。 在本法中對各個監(jiān)管主體的監(jiān)管范圍和監(jiān)管職責(zé)以及所擁有的權(quán)利加以明晰。 根據(jù)農(nóng)村地區(qū)金融狀況更新傳統(tǒng)監(jiān)管手段，增加監(jiān)管彈性和活性，以期在一定程度上克服監(jiān)管的滯后性。 對于在數(shù)字普惠金融監(jiān)管的責(zé)任后果承擔(dān)也需做出具體詳盡的規(guī)定，避免監(jiān)管主體相互推諉，逃避責(zé)任的情形。 另外，為實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)，維護(hù)弱勢群體公平發(fā)展所帶來的利益，應(yīng)當(dāng)對數(shù)字普惠金融參與主體給予最大保護(hù)。 由于數(shù)字普惠金融消費(fèi)不同于普通金融消費(fèi)，更需要在《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中增加與數(shù)字普惠金融消費(fèi)者相關(guān)的法律條文，以保障農(nóng)戶獲取普惠金融利益的權(quán)利。

（二）構(gòu)筑科學(xué)專業(yè)的司法體系

針對城鄉(xiāng)發(fā)展的差異性，目前設(shè)立專門處理農(nóng)村金融案件的法院而言成本過高且非必要，但是可以在現(xiàn)有的金融法院以及金融審判庭的基礎(chǔ)上設(shè)立針對農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)金融糾紛的辦公區(qū)。 當(dāng)然，金融法院的制度體系優(yōu)化與完善亦十分重要，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上在金融中心地區(qū)應(yīng)適當(dāng)增加金融法院的數(shù)量。 在法律上明確專門金融法院的組織、職權(quán)、審判組成人員等，并由最高人民法院制定關(guān)于專門金融法院審判流程管理細(xì)則等規(guī)章制度（12）。 此外，無論是金融法院還是法院內(nèi)設(shè)的金融審判庭，人員配置都應(yīng)當(dāng)選拔金融專業(yè)知識與審判經(jīng)驗兼?zhèn)涞娜瞬?，并要求有農(nóng)村工作經(jīng)驗等，要加強(qiáng)人才培養(yǎng)配套機(jī)制。 為適應(yīng)數(shù)字化要求，委派、調(diào)解、確認(rèn)全流程可實(shí)施線上化，提高糾紛調(diào)解便利度（6）。為構(gòu)筑農(nóng)村金融安全屏障， 要完善懲治金融犯罪的法律法規(guī)，重點(diǎn)打擊涉農(nóng)互聯(lián)網(wǎng)金融、證券期貨市場和農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的犯罪活動。 還要根據(jù)形勢發(fā)展，及時調(diào)整司法政策。

（三）健全包容性監(jiān)管體系

1.要明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)并構(gòu)建協(xié)調(diào)機(jī)制。 要在2017年設(shè)立的金融穩(wěn)定發(fā)展委員會以加強(qiáng)央行金融監(jiān)管職責(zé)的基礎(chǔ)上，以二者為監(jiān)管中心，領(lǐng)導(dǎo)銀保監(jiān)會、證監(jiān)會進(jìn)行分業(yè)監(jiān)管。同時可以將功能性監(jiān)管機(jī)制融入進(jìn)來。功能性監(jiān)管是指依據(jù)金融體系基本功能而設(shè)計的監(jiān)管，較之機(jī)構(gòu)性監(jiān)管，它能夠?qū)嵤┛绠a(chǎn)品、跨機(jī)構(gòu)、跨市場的協(xié)調(diào)、且更有連續(xù)性和一致性（13）。由于同樣是建立在分業(yè)監(jiān)管的基礎(chǔ)上，在此可以參考法國的牽頭式功能監(jiān)管模式， 由金融穩(wěn)定發(fā)展委員會牽頭，在各個分業(yè)監(jiān)管主體機(jī)構(gòu)之間建立磋商協(xié)調(diào)平臺相互交換監(jiān)管信息，協(xié)調(diào)運(yùn)作拓展監(jiān)管的深度和范圍（14）。以適應(yīng)農(nóng)村數(shù)字普惠金融服務(wù)的地域特殊性。

2.要強(qiáng)化監(jiān)管手段的科技性。 監(jiān)管部門可利用大數(shù)據(jù)、云計算技術(shù)來獲取監(jiān)管對象的交易數(shù)據(jù)，建立智能風(fēng)險分析模型，實(shí)現(xiàn)動態(tài)化監(jiān)管。將不同地區(qū)的差異化監(jiān)管政策或者措施歸納整理存儲至統(tǒng)一云平臺，以便監(jiān)管對象進(jìn)行自我審查。 同時，要引進(jìn)國外的“監(jiān)管沙盒”這一監(jiān)管領(lǐng)域創(chuàng)新模式。 監(jiān)管沙盒即金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)創(chuàng)造一個有時間限制的真實(shí)空間，在這個安全空間內(nèi)， 監(jiān)管機(jī)構(gòu)允許金融科技企業(yè)對產(chǎn)品進(jìn)行創(chuàng)新和測試， 同時在一定程度上賦予監(jiān)管豁免政策， 如果產(chǎn)品測試結(jié)果得到了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的認(rèn)可，就可以進(jìn)行大面積的推廣（15）?！氨O(jiān)管沙盒”體現(xiàn)了包容性監(jiān)管的理念， 在充分保障金融消費(fèi)者權(quán)益及有效防范金融風(fēng)險的同時，促進(jìn)金融創(chuàng)新、提高金融監(jiān)管的及時性和針對性（16）。 可以將其適當(dāng)納入中國數(shù)字普惠金融監(jiān)管領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管創(chuàng)新，有效解決金融創(chuàng)新帶來的風(fēng)險問題。