劉露露

(華東政法大學(xué) 政府管理學(xué)院,上海 201620)

一、研究的緣起與文獻(xiàn)回顧

(一)研究緣起

隨著智能化、信息化、數(shù)字化的推進(jìn),以人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等為代表的新一代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)打破了時(shí)間與空間界限,社會(huì)治理領(lǐng)域涌現(xiàn)出越來(lái)越多跨地區(qū)、跨部門、跨領(lǐng)域的跨界公共事務(wù),城市數(shù)字化和區(qū)域一體化間的耦合不斷加深并呈現(xiàn)逐漸融合的趨勢(shì)。在區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略推動(dòng)下,長(zhǎng)三角地區(qū)之間聯(lián)系程度不斷加深,涌現(xiàn)出一系列小型城市圈帶動(dòng)長(zhǎng)三角全區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。G60科創(chuàng)走廊(1)G60科創(chuàng)走廊是由上海松江發(fā)起,依托G60高速公路和滬蘇湖高鐵,延伸并輻射至浙江嘉興、杭州、金華、湖州,江蘇蘇州,安徽宣城、蕪湖、合肥等城市,旨在建成科技和制度創(chuàng)新雙輪驅(qū)動(dòng)、產(chǎn)業(yè)和城市一體化發(fā)展的先行先試走廊,不僅被納入《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》,還被寫入“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要。作為長(zhǎng)三角地區(qū)代表性創(chuàng)新科技圈,其發(fā)展定位為“科技和制度創(chuàng)新雙輪驅(qū)動(dòng)、產(chǎn)業(yè)和城市一體化發(fā)展的先行先試走廊”,主要表現(xiàn)為九城市創(chuàng)新科技產(chǎn)業(yè)群的聚集,而市場(chǎng)主體準(zhǔn)入的行政壁壘成為城市間產(chǎn)業(yè)要素流動(dòng)的最大阻礙。于是,九城市間政務(wù)服務(wù)異地辦理需求激增。能否打破各種有形無(wú)形壁壘,讓科創(chuàng)要素自由流動(dòng)、高效配置,獲得市場(chǎng)主體的認(rèn)可,成為跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的第一要?jiǎng)?wù)。地方政府迫于資源約束,克服外部性帶來(lái)的影響以及擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)濟(jì)等方面的考慮,需要與跨區(qū)域地方政府聯(lián)合行動(dòng),從而產(chǎn)生跨界合作的訴求,成為G60九城“跨省通辦”(2)G60九城“跨省通辦”是G60科創(chuàng)走廊九城市為滿足區(qū)域發(fā)展中日益增長(zhǎng)的跨區(qū)域、跨部門政務(wù)需求而實(shí)施的一項(xiàng)協(xié)商性舉措,是一種“共同契約”,經(jīng)九城市共同協(xié)商、認(rèn)定、實(shí)施,同時(shí)也是全國(guó)“跨省通辦”政務(wù)服務(wù)協(xié)同發(fā)展的一項(xiàng)重要試驗(yàn)。行動(dòng)實(shí)踐的重要前提。與此同時(shí),十八大以來(lái)國(guó)家層面的戰(zhàn)略部署逐步完善,2016年中共中央政治局第三十六次集體學(xué)習(xí)會(huì)議上,習(xí)近平總書記明確提出“三融五跨”的要求,即推進(jìn)技術(shù)融合、 業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合,實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)。[1]2018年國(guó)務(wù)院辦公廳頒發(fā)文件明確指出跨部門、跨層級(jí)甚至跨區(qū)域政務(wù)辦理將成為未來(lái)政府提供服務(wù)的基本方向。這無(wú)疑為G60九城“跨省通辦”具體實(shí)踐提供了合法性保障。

G60科創(chuàng)走廊九城市政務(wù)服務(wù)跨界行動(dòng)能否成功發(fā)起,主要取決于地方政府對(duì)收益與成本的考量。從集體性收益角度,G60科創(chuàng)走廊九城市“跨省通辦”是地方政府基于利益共識(shí)下的行動(dòng)選擇,作為行動(dòng)主體的地方政府都能從中獲得收益,只是收益程度不同,合作主體越積極獲得的集體性收益越多。從選擇性收益角度,G60九城市地方政府官員作為主要決策者,依托政務(wù)合作獲得進(jìn)入政務(wù)數(shù)據(jù)共享平臺(tái)的“入場(chǎng)券”,在政務(wù)服務(wù)跨界行動(dòng)中可以依靠網(wǎng)絡(luò)關(guān)系獲得更多的收益,既滿足上級(jí)政府的制度要求,又積攢了充分的社會(huì)聲望收益,保障G60九城政務(wù)合作常態(tài)化。鑒于此,2018年G60科創(chuàng)走廊九城市達(dá)成合作共識(shí),在已有合作網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上率先提出開通九城政務(wù)通辦,通過跨界政務(wù)合作提高服務(wù)效能,推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革?？梢?G60科創(chuàng)走廊九城市地方政府跨界政務(wù)合作并不是偶然事件,而是在治理需求以及成本收益權(quán)衡下基于共同目標(biāo)的理性選擇,從而使得G60科創(chuàng)走廊九城市地方政府跨界政務(wù)合作的達(dá)成與長(zhǎng)效運(yùn)行成為了必然。

作為長(zhǎng)三角地區(qū)重要的創(chuàng)新策源地,G60科創(chuàng)走廊在政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域的探索實(shí)踐領(lǐng)先國(guó)家戰(zhàn)略行動(dòng)2年,迄今為止,G60九城通辦工作已取得顯著成就,并作為首批試點(diǎn)區(qū)域給長(zhǎng)三角地區(qū)乃至全國(guó)政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”工作提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),從一個(gè)地方政府改革創(chuàng)新探索實(shí)踐,上升至長(zhǎng)三角一體化國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展的重要平臺(tái),G60科創(chuàng)走廊,成功邁入高質(zhì)量發(fā)展的新紀(jì)元。但隨著國(guó)家層面縱向權(quán)威的介入以及各地政府在踐行數(shù)字治理創(chuàng)新實(shí)踐方面自主性與競(jìng)爭(zhēng)性增強(qiáng),G60科創(chuàng)走廊九城市在政務(wù)合作領(lǐng)域的跨界行動(dòng)遭遇了一系列困境,地方政府該如何找到橫向自主創(chuàng)新實(shí)踐目標(biāo)與縱向國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)的平衡點(diǎn),成為G60九城“跨省通辦”工作的一大痛點(diǎn)和難點(diǎn)。

(二)文獻(xiàn)回顧

各地在推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”過程中涉及大量的地方政府跨界行動(dòng),主要以地方政府自主謀求合作形式呈現(xiàn),即兩個(gè)或兩個(gè)以上的地方政府為了在一個(gè)更大的區(qū)域中提供公共服務(wù)而聯(lián)合發(fā)起的共同行動(dòng)[2],用以解決單一行政管轄區(qū)無(wú)法解決的跨邊界問題[3]2。十八大以來(lái),“跨省通辦”成為國(guó)家層面的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略部署,先后在長(zhǎng)三角、京津冀等地區(qū)設(shè)立“跨省通辦”試點(diǎn)方案,鼓勵(lì)有條件的地區(qū)率先實(shí)施“跨省通辦”,基于政務(wù)合作的地方政府跨界行動(dòng)逐步走上正軌。探討地方政府在政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域的地方政府跨界行動(dòng)中合作創(chuàng)新問題具有重要意義:

一方面,“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的提出既是傳統(tǒng)政務(wù)服務(wù)的升級(jí)版,也是政府治理模式的創(chuàng)新[4]。浙江省的“最多跑一次改革”、江蘇省“不見面不審批”、上海市“一網(wǎng)通辦”等為數(shù)字政府轉(zhuǎn)型升級(jí),為解決跨層級(jí)、跨部門等問題提供了多元實(shí)踐模式,初步建立起我國(guó)政務(wù)跨區(qū)域治理體系,政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”成為我國(guó)行政管理改革領(lǐng)域一個(gè)新的研究議題。另一方面,構(gòu)建電子政府真正的挑戰(zhàn)不是技術(shù)能力,而在于克服政府內(nèi)部根深蒂固的組織性分歧和政治性分歧[5]8?！翱缡⊥ㄞk”中涉及的地方政府跨界行動(dòng)類型具有非毗鄰性,與地方政府依靠地理位置的優(yōu)越性而形成的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境治理等領(lǐng)域的合作不同,“跨省通辦”涉及的地理范圍可近可遠(yuǎn),傳統(tǒng)政府自上而下的科層性質(zhì)與屬地性質(zhì)的辦事風(fēng)格受到巨大挑戰(zhàn)。

當(dāng)前有關(guān)地方政府的跨界合作行動(dòng)邏輯的文獻(xiàn)大量涌現(xiàn),較有代表性的解釋框架有以下幾類:

一是資源驅(qū)動(dòng)邏輯,強(qiáng)調(diào)資源對(duì)于地方政府間合作開展的支撐作用。資源稟賦差異與互補(bǔ)是地方政府自愿合作的客觀基礎(chǔ),地方政府合作的形成與維持得益于合作伙伴所擁有的資源儲(chǔ)備和管理能力[6],地理臨近性、經(jīng)濟(jì)和政治地位、政治體制相似性以及跨省領(lǐng)導(dǎo)職位調(diào)動(dòng)等因素對(duì)于合作均有影響[7]。不同地方政府對(duì)合作伙伴掌握資源的需求程度差異,也會(huì)改變合作雙方的權(quán)力均衡結(jié)構(gòu)。

二是利益驅(qū)動(dòng)邏輯,將地方政府合作定義為多個(gè)合作主體在合作機(jī)制構(gòu)建的基礎(chǔ)上尋求利益的自覺行動(dòng)[8],是“合作收益-成本權(quán)衡”下的理性選擇。該邏輯下的制度性集體行動(dòng)理論成為解釋地方政府跨界合作行動(dòng)邏輯的代表性框架,并將地方政府合作利益分為集體性收益與選擇性收益兩個(gè)部分。學(xué)者們從地方政府合作是否能夠給地方來(lái)帶政治、經(jīng)濟(jì)收益出發(fā),將合作分為“趨利型”和“避害型”兩種。[9]地方政府間橫向合作的達(dá)成主要著眼于集體性收益的增加及合作風(fēng)險(xiǎn)的降低。[10]

三是權(quán)威驅(qū)動(dòng)邏輯,中央或上級(jí)政府為實(shí)現(xiàn)某一特定的政策目標(biāo),通過立法、行政等縱向干預(yù),要求地方政府予以協(xié)作[11]。在中國(guó)治理情境中,權(quán)威性體制下的縱向干預(yù)是促進(jìn)地方政府橫向互動(dòng)機(jī)制深化發(fā)展的必要因素。[12]作為府際合作的“推動(dòng)者”,上級(jí)政府基于正式權(quán)威的合法性壓力,能夠帶動(dòng)下級(jí)政府建立一致性目標(biāo),同時(shí)能夠?yàn)榈胤秸峁贤ń涣鞯钠脚_(tái)并制定利益交換規(guī)則,從而促成多方合作的達(dá)成。[13]

然而,已有關(guān)于地方政府跨界合作的文獻(xiàn)主要聚焦在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展[14-15]、環(huán)境治理[16]、應(yīng)急管理[17-18]等領(lǐng)域,鮮有研究系統(tǒng)探討政務(wù)服務(wù)方面跨區(qū)域地方政府間合作是如何形成與展開的。數(shù)字治理視域下地方政府政務(wù)服務(wù)跨界合作行動(dòng)尚未得到學(xué)術(shù)界的重視,一些現(xiàn)實(shí)問題諸如跨界行動(dòng)聯(lián)動(dòng)性較差、整體治理效能不佳等逐漸凸顯,亟需從理論層面為地方政府在政務(wù)服務(wù)跨界行動(dòng)中謀求合作共贏提供新思路。本文以G60九城“跨省通辦”政務(wù)實(shí)踐為研究案例,基于制度性集體行動(dòng)理論,整合橫向自主協(xié)同與縱向權(quán)威介入的行動(dòng)邏輯,透視地方政府跨界行動(dòng)的微觀機(jī)理,深究G60九城政務(wù)跨界合作困境,并提出相應(yīng)的對(duì)策建議,以期對(duì)推進(jìn)地方政府跨界政務(wù)合作有所助益。

二、理論基礎(chǔ)與分析框架

制度性集體行動(dòng)(ICA)理論最早由美國(guó)佛羅里達(dá)州立大學(xué)理查德·C.菲沃克(Richard C. Feiock)教授提出,該理論建立于奧爾森的集體行動(dòng)理論[19]之上,聚焦于多地政府或政府的多部門機(jī)構(gòu)因共同目標(biāo)、利益而出現(xiàn)溝通、協(xié)作和訂立契約的動(dòng)態(tài)過程[20]。國(guó)內(nèi)學(xué)者自2015年開始引入ICA理論,并將之應(yīng)用于跨界合作治理研究,尤其是環(huán)境治理領(lǐng)域?？缃缧袆?dòng)是各地方政府作為特殊“個(gè)體”參與的集體行動(dòng),由于信息不對(duì)稱、權(quán)力不平等、缺少協(xié)調(diào)等容易陷入橫向、縱向或功能性的集體行動(dòng)困境,其中交易成本和合作風(fēng)險(xiǎn)是影響地方政府跨界行動(dòng)的關(guān)鍵因素。交易成本包括信息成本、協(xié)商成本、執(zhí)行成本以及自主權(quán)喪失成本,合作風(fēng)險(xiǎn)則包括協(xié)調(diào)不力、分配不公和背棄合作三種狀態(tài)。當(dāng)合作機(jī)制涉及的行動(dòng)者越多、集體決策越多,跨界行動(dòng)成本就越高。當(dāng)相關(guān)行動(dòng)者的利益矛盾難以調(diào)和時(shí),往往需要上一級(jí)權(quán)威性權(quán)力強(qiáng)制介入來(lái)化解地方政府跨界行動(dòng)的內(nèi)部矛盾。該理論的提出為解決地方政府跨行政區(qū)合作中的集體行動(dòng)困境提供了一個(gè)概念框架和分析工具。

在中國(guó)情境下,地方政府的跨界合作行動(dòng)根植于“條塊結(jié)合”的央地關(guān)系,呈現(xiàn)出橫向與縱向政府交互形成的復(fù)雜形態(tài)。數(shù)字治理進(jìn)程中“跨省通辦”所涉及的政務(wù)合作行動(dòng)其本質(zhì)是依靠互聯(lián)網(wǎng)等新興技術(shù),以構(gòu)建資源共享和一體化服務(wù)平臺(tái)為目的,地方政府自主開展的集體行動(dòng)。但地區(qū)之間的制度、利益、技術(shù)等壁壘與政務(wù)數(shù)據(jù)共享互通存在難以調(diào)和的內(nèi)在矛盾,使得跨界行動(dòng)依舊面臨集體行動(dòng)困境,制度性集體行動(dòng)理論對(duì)于橫向地方政府政務(wù)跨界合作中的“集體行動(dòng)困境”依然具有解釋力。現(xiàn)有學(xué)者基于制度性集體行動(dòng)視角觀察跨部門政務(wù)數(shù)據(jù)共享困境[21]以及跨部門參與意愿[22]等現(xiàn)象研究,為本文“跨省通辦”政務(wù)服務(wù)跨界行動(dòng)提供了一定的理論基礎(chǔ)。

此外,中國(guó)單一行政體制下中央或上級(jí)的縱向權(quán)威為數(shù)字治理過程中跨界行動(dòng)提供了新的視角和創(chuàng)新的空間?！翱缡⊥ㄞk”作為國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展的重要內(nèi)容,中央和上級(jí)權(quán)威的介入在地方政府跨界政務(wù)合作中承擔(dān)起“監(jiān)督者”與“調(diào)和者”角色,縱向強(qiáng)制性權(quán)威介入干預(yù)能夠?qū)Φ胤秸畽M向自組織行動(dòng)產(chǎn)生補(bǔ)充性作用,促成跨界行動(dòng)成功達(dá)成,但上層權(quán)威的介入同樣存在風(fēng)險(xiǎn),縱向介入的限度也是重要議題。因此本文以G60科創(chuàng)走廊九城市政務(wù)合作為觀測(cè)對(duì)象,構(gòu)建了一個(gè)關(guān)于跨界行動(dòng)內(nèi)在機(jī)制的分析框架(如圖1),一方面基于制度性集體行動(dòng)理論,分析數(shù)字治理下地方政府跨界行動(dòng)達(dá)成的內(nèi)在動(dòng)因與行動(dòng)困境,另一方面,從府際關(guān)系視角切入,探討跨界政務(wù)合作過程中縱向權(quán)威在地方政府跨界公共事務(wù)治理中的權(quán)力邊界。

圖1 數(shù)字治理下地方政府跨界行動(dòng)內(nèi)在機(jī)制來(lái)源: 作者自繪。

具體而言,跨界行動(dòng)的發(fā)起得益于多個(gè)地方政府在集體性收益和選擇性收益的驅(qū)動(dòng)下達(dá)成的利益共識(shí)。地方政府間的橫向自主性協(xié)同與科層體制下的縱向強(qiáng)制介入,是地方政府跨界行動(dòng)的兩條重要運(yùn)作路徑。首先,基于制度性集體行動(dòng)理論框架,地方政府橫向自組織跨界合作過程主要受信息成本、協(xié)商成本、執(zhí)行成本等行動(dòng)成本影響,同時(shí)也會(huì)面臨協(xié)調(diào)不力、背叛協(xié)作、分配不公平等合作風(fēng)險(xiǎn),使得橫向地方政府陷入難以協(xié)同的困境,縱向干預(yù)成為解決橫向協(xié)同困境的重要手段。其次,縱向干預(yù)分為權(quán)威性、激勵(lì)型和信息型三種[23],權(quán)威性干預(yù)是指上級(jí)政府依靠立法或正式的制度文件等強(qiáng)制性手段使得多個(gè)行動(dòng)者就某個(gè)事項(xiàng)達(dá)成行動(dòng)共識(shí)并啟動(dòng)協(xié)作[24];激勵(lì)型干預(yù)是指上級(jí)政府為推動(dòng)多個(gè)行動(dòng)者合作的達(dá)成,提供人事或財(cái)政等資源支持;信息型干預(yù)是指上級(jí)政府通過指導(dǎo)書、層級(jí)間的溝通以及提供信息、技術(shù)或?qū)＜抑С值鹊姆绞浇槿氲胤秸畽M向行動(dòng)[25]。對(duì)于地方政府自主發(fā)起的跨界合作行動(dòng)而言,縱向權(quán)威的介入需要地方行動(dòng)者承受自主權(quán)喪失的成本,同時(shí)上級(jí)權(quán)威的干預(yù)程度存在介入過高或不足的風(fēng)險(xiǎn),從而導(dǎo)致縱向協(xié)同困境。最后,跨界行動(dòng)是個(gè)動(dòng)態(tài)的過程,每一個(gè)行動(dòng)者在執(zhí)行過程中受“成本-風(fēng)險(xiǎn)”理性選擇的影響,都有可能產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義,單一合作機(jī)制的有效性較低,因此,橫向行動(dòng)者間自組織機(jī)制與縱向政府強(qiáng)制性機(jī)制間的動(dòng)態(tài)調(diào)整與整合成為緩解政府間合作風(fēng)險(xiǎn)與維持跨界行動(dòng)穩(wěn)定性與持續(xù)性的重要內(nèi)容。

三、G60科創(chuàng)走廊九城政務(wù)合作的跨界行動(dòng)具體實(shí)踐

(一)G60九城市“跨省通辦”政務(wù)合作運(yùn)行機(jī)制

2018年G60九城市“跨省通辦”正式開通,九城市間的政務(wù)合作完全由地方政府自主發(fā)起。2019年G60科創(chuàng)走廊被納入長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃,同年12月以科技部為代表的中央部委,正式啟動(dòng)G60科創(chuàng)走廊建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)工作機(jī)制,確定將G60科創(chuàng)走廊作為政務(wù)一體化的重要試點(diǎn)區(qū)域。自此,G60九城市“跨省通辦”形成地方自主協(xié)同與高層權(quán)威強(qiáng)制介入的多層次跨界行動(dòng)機(jī)制。

1.橫向自組織行動(dòng)機(jī)制

G60九城市“跨省通辦”作為一項(xiàng)由地方自主發(fā)起的創(chuàng)新探索實(shí)踐,主要依靠橫向地方政府間自組織協(xié)同機(jī)制運(yùn)行,行動(dòng)主體由九城市地方政府自主產(chǎn)生,地區(qū)間的集體性事務(wù)合作內(nèi)容主要通過“聯(lián)席會(huì)議-聯(lián)席會(huì)議辦公室-專項(xiàng)工作組”三級(jí)運(yùn)作合作機(jī)制展開。

一是聯(lián)席會(huì)議,會(huì)議由自愿簽署合作協(xié)議的九城市政府主要領(lǐng)導(dǎo)人以及由科技部會(huì)同國(guó)家發(fā)改委、工信部、人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)等六部委聯(lián)合成立G60科創(chuàng)走廊建設(shè)專責(zé)小組共同參與,通過聯(lián)席會(huì)議對(duì)重大戰(zhàn)略、重大安排、重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行決策部署。國(guó)務(wù)院提出實(shí)施跨省協(xié)同政務(wù)服務(wù)及長(zhǎng)三角區(qū)域通辦先試先行要求后,專責(zé)小組和九地相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人通過聯(lián)席會(huì)議機(jī)制,對(duì)長(zhǎng)三角“一網(wǎng)通辦”試點(diǎn)方案進(jìn)行細(xì)化完善,從而明確G60科創(chuàng)走廊的整體布局和工作框架。

二是聯(lián)席會(huì)議辦公室(簡(jiǎn)稱“聯(lián)席辦”),辦公室成員的構(gòu)成由九城市政府共同派遣組成,并授權(quán)給派駐成員代理事務(wù)的權(quán)力,以代理機(jī)制的形式,在地方政府創(chuàng)新合作過程中擔(dān)任權(quán)威角色,聯(lián)席辦成為代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)有關(guān)規(guī)劃、政策、項(xiàng)目等決策的落實(shí)對(duì)接和業(yè)務(wù)聯(lián)絡(luò),以及在地方合作出現(xiàn)糾紛問題時(shí)進(jìn)行協(xié)調(diào),為九城市集體合作事項(xiàng)進(jìn)行牽頭、對(duì)接以及跟蹤。上級(jí)政府確定政務(wù)通辦試點(diǎn)方案后,由長(zhǎng)三角G60科創(chuàng)走廊聯(lián)席會(huì)議辦公室負(fù)責(zé)牽頭九城市政務(wù)跨界合作的統(tǒng)籌推進(jìn),明確機(jī)構(gòu)、人員和職責(zé),建立分工合作、協(xié)同推進(jìn)的工作機(jī)制。

三是專項(xiàng)工作小組,對(duì)應(yīng)橫向自組織機(jī)制中的嵌入機(jī)制,小組成員間以共同任務(wù)為目標(biāo)形成網(wǎng)絡(luò)關(guān)系,保障任務(wù)落實(shí)過程中的成員溝通和協(xié)調(diào)。聯(lián)席辦下設(shè)多個(gè)專項(xiàng)工作組,根據(jù)工作任務(wù)性質(zhì)進(jìn)行劃分,屬于任務(wù)導(dǎo)向的臨時(shí)性組織形式。G60科創(chuàng)走廊九城市在政務(wù)服務(wù)跨區(qū)域通辦方面設(shè)立專項(xiàng)工作組,明確分管領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任部門,協(xié)力推進(jìn)長(zhǎng)三角跨區(qū)域政務(wù)一體化工作,專項(xiàng)推進(jìn)地方政府政務(wù)合作具體事項(xiàng)的落實(shí)。

2.縱向權(quán)威介入行動(dòng)機(jī)制

國(guó)家高位推動(dòng)是政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”改革實(shí)施的根本保障。G60九城政務(wù)跨界合作運(yùn)作過程中,中共中央政府的借助不同的縱向干預(yù)方式,將不同省級(jí)政府進(jìn)行整合,依靠省級(jí)層面自上而下的權(quán)威優(yōu)勢(shì)突破地方政府政務(wù)合作中的行政壁壘,從而提高地方政府合作的持續(xù)性。

一是信息干預(yù)。早在2016年,中央政治局第三十六次集體學(xué)習(xí)時(shí)習(xí)近平總書記便指出政務(wù)服務(wù)要實(shí)現(xiàn)“三融五跨”,2017年第二次集體學(xué)習(xí)是更是強(qiáng)調(diào)了建立數(shù)據(jù)共享大平臺(tái)的重要性?？倳浀闹v話相當(dāng)于一種信息型干預(yù),暗含了“跨省通辦”在未來(lái)國(guó)家發(fā)展中的戰(zhàn)略意義,傳遞了比較明確的政策意圖。G60科創(chuàng)走廊作為長(zhǎng)三角地區(qū)科技創(chuàng)新的先行地,接受了來(lái)自中央層面的信息傳遞,通過地方政府自組織合作實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域政務(wù)服務(wù)通辦的創(chuàng)新探索。隨后,國(guó)家層面的政策意圖在省級(jí)政府得到回應(yīng),長(zhǎng)三角三省一市積極推進(jìn)跨區(qū)域政務(wù)服務(wù)工作并通過層級(jí)體制向下傳導(dǎo),為之后確定長(zhǎng)三角G60科創(chuàng)走廊為“跨省通辦”試點(diǎn)工作提供了合法性條件。

二是激勵(lì)型干預(yù)。長(zhǎng)三角三省一市跨省域政務(wù)通辦工作選定G60科創(chuàng)走廊九城市為試點(diǎn)區(qū)域后,迫于各地政府的經(jīng)濟(jì)水平、技術(shù)能力、組織結(jié)構(gòu)等均存在差異,省域?qū)用嬉约?lì)型干預(yù)的方式直接提供技術(shù)、設(shè)備、人才、資金等支持對(duì)接G60科創(chuàng)走廊發(fā)起地松江,再由松江推廣到其他8個(gè)城市,推動(dòng)九城市合作關(guān)系的建立與維持,并確保了執(zhí)行的可能。

三是權(quán)威型干預(yù)。G60科創(chuàng)走廊上升為國(guó)家戰(zhàn)略的一部分后,政府服務(wù)通辦工作需在國(guó)家與長(zhǎng)三角規(guī)劃要求的框架內(nèi)進(jìn)行。國(guó)務(wù)院對(duì)于“跨省通辦”工作的指導(dǎo)意見、高層領(lǐng)導(dǎo)人的批示、長(zhǎng)三角跨區(qū)域政務(wù)通辦試點(diǎn)方案等都屬于權(quán)威型干預(yù)。在G60科創(chuàng)走廊政務(wù)服務(wù)跨界合作缺乏完備制度的情況下,權(quán)威型干預(yù)對(duì)于橫向政府間合作的開啟起到了重要作用,通過高層權(quán)威落實(shí)到各地,成功打通了地方政府間在合作事項(xiàng)協(xié)調(diào)方面的壁壘,促進(jìn)地方橫向合作的有效達(dá)成。

(二)G60九城市“跨省通辦”政務(wù)合作的行動(dòng)成效

G60科創(chuàng)走廊九城市政務(wù)服務(wù)跨界合作發(fā)展至今已有5年,從地方自組織探索實(shí)踐逐步上升為國(guó)家戰(zhàn)略再到縱向國(guó)家指引與橫向自組織探索相結(jié)合,G60九城市“跨省通辦”已取得顯著成效,具體來(lái)看主要表現(xiàn)為模式創(chuàng)新、制度創(chuàng)新以及合作創(chuàng)新三方面內(nèi)容。

首先,模式創(chuàng)新。最初,九城市政務(wù)辦理主要依靠線下專窗服務(wù)模式完成異地代收代辦,誕生了全國(guó)首批12張異地辦理的證照。為提高線下辦事的效率,隨后又探索起線下自助服務(wù)模式,通過線下一體化自助服務(wù)終端高效提供自助辦理服務(wù),全國(guó)首張營(yíng)業(yè)執(zhí)照跨省自助打印便是在松江和合肥產(chǎn)生。2021年G60九城市基于長(zhǎng)三角政務(wù)服務(wù)一體化平臺(tái)設(shè)立G60科創(chuàng)走廊線上專區(qū)專欄,開發(fā)了“全程網(wǎng)辦”模式,為企業(yè)和個(gè)人提供更加高效便捷的服務(wù)模式。然而,“全程網(wǎng)辦”模式下跨區(qū)域政務(wù)服務(wù)依舊存在地域限制、標(biāo)準(zhǔn)不一、數(shù)據(jù)不通、平臺(tái)支撐不夠等堵點(diǎn)難點(diǎn)。為進(jìn)一步打通壁壘,G60九城市在服務(wù)模式上持續(xù)創(chuàng)新,2023年6月6日在第五屆長(zhǎng)三角一體化發(fā)展高層論壇會(huì)上正式上線發(fā)布“遠(yuǎn)程虛擬窗口”新模式。會(huì)后,G60九城市第一時(shí)間開通“遠(yuǎn)程虛擬窗口”賬號(hào)并完成聯(lián)調(diào)聯(lián)試,實(shí)現(xiàn)了遠(yuǎn)程虛擬窗口在G60科創(chuàng)走廊九城市全面覆蓋。五年時(shí)間,G60九城市跨區(qū)域通辦模式不斷革新,并且將持續(xù)探索新模式提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

其次,制度創(chuàng)新。由于G60科創(chuàng)走廊政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”工作的先行示范效應(yīng),2019年3月G60科創(chuàng)走廊九城市被國(guó)務(wù)院辦公廳確定為長(zhǎng)三角地區(qū)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”試點(diǎn)區(qū)域,從區(qū)域性自主探索上升為國(guó)家戰(zhàn)略的一部分,“跨省通辦”相關(guān)工作的制度規(guī)范也在逐步完善。為確保線下專窗服務(wù)高效優(yōu)質(zhì)且依法合規(guī),G60聯(lián)席辦制定了《長(zhǎng)三角G60科創(chuàng)走廊“一網(wǎng)通辦”專窗管理規(guī)范》,先后在九城市以地方標(biāo)準(zhǔn)形式完成發(fā)布,同時(shí)配套制定了一系列配套規(guī)范與制度,對(duì)跨區(qū)域協(xié)同辦事流程進(jìn)行重構(gòu)優(yōu)化。此外,九城市政務(wù)跨界行動(dòng)機(jī)制也進(jìn)行了創(chuàng)新。2023年3月9日長(zhǎng)三角G60科創(chuàng)走廊“一網(wǎng)通辦”工作研討會(huì)在松江召開,為更新完善G60九城市政務(wù)合作運(yùn)行機(jī)制,九城市地方政府共同研究制定了《長(zhǎng)三角G60科創(chuàng)走廊“一網(wǎng)通辦”工作聯(lián)系會(huì)商機(jī)制的工作方案》,鞏固了G60科創(chuàng)走廊已有成果,建立了長(zhǎng)效常態(tài)合作機(jī)制。

最后,合作創(chuàng)新。G60科創(chuàng)走廊九城市政務(wù)合作創(chuàng)新主要表現(xiàn)為G60九城市地方政府主體間合作內(nèi)容的創(chuàng)新以及合作對(duì)象的創(chuàng)新。一方面,隨著技術(shù)的發(fā)展以及社會(huì)與市場(chǎng)兩大主體對(duì)于跨界政務(wù)需求的變化,G60九城市“跨省通辦”事項(xiàng)清單也在不斷擴(kuò)大更新。九城通辦正式啟動(dòng)之初,目標(biāo)群體定位于市場(chǎng)主體,于是開通了30個(gè)涉企事項(xiàng)。隨著平臺(tái)與制度體系的成熟,各地政府基于社會(huì)與市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)需要將目標(biāo)群體擴(kuò)大到個(gè)人,同時(shí)通辦事項(xiàng)類型也逐步擴(kuò)大至稅務(wù)、醫(yī)療、教育、住房等諸多方面。另一方面,國(guó)家層面的全國(guó)性“跨省通辦”平臺(tái)的建立以及相關(guān)政策逐步完善,全國(guó)范圍內(nèi)跨區(qū)域通辦成為未來(lái)政務(wù)服務(wù)的重點(diǎn)方向。對(duì)于G60科創(chuàng)走廊九城市各地方政府而言,“朋友圈”不再局限于G60九城市,全國(guó)范圍內(nèi)有需求、有意愿、有能力的區(qū)域雙方均可建立合作關(guān)系。以松江為例,除九城市外,還與青島、西藏、云南等地區(qū)達(dá)成合作,九城市各主體合作網(wǎng)絡(luò)愈發(fā)復(fù)雜。

四、G60九城市“跨省通辦”政務(wù)合作行動(dòng)困境

對(duì)于G60科創(chuàng)走廊九城市政務(wù)跨界合作而言,現(xiàn)有行動(dòng)機(jī)制促進(jìn)了九城市政務(wù)合作的達(dá)成,推動(dòng)了跨區(qū)域政務(wù)辦理的實(shí)現(xiàn)與推廣。然而,隨著G60九城市地方政府在政務(wù)合作方面的推進(jìn),其跨界行動(dòng)迎來(lái)了新的“瓶頸期”?；谥贫刃约w行動(dòng)理論,G60九城市各地方政府間的種種矛盾以及上級(jí)權(quán)威的高層壓制讓政務(wù)跨界合作面臨較高水平的合作風(fēng)險(xiǎn)與交易成本,從而導(dǎo)致G60九城市政務(wù)跨界行動(dòng)陷入制度性集體行動(dòng)困境,主要表現(xiàn)為:橫向自組織行動(dòng)困境與縱向權(quán)威介入行動(dòng)困境。

(一)橫向自組織行動(dòng)困境

G60九城市地方政府作為政務(wù)服務(wù)跨界行動(dòng)的主要行動(dòng)者,內(nèi)部發(fā)展水平以及成員偏好等都存在差異,每一項(xiàng)合作內(nèi)容都需要各個(gè)行動(dòng)者基于理性選擇做出決定。因此,九城市橫向自組織跨界行動(dòng)機(jī)制運(yùn)行過程中,其交易成本是隨著行動(dòng)者的理性選擇而不斷變化的,使得地方政府基于政務(wù)合作的集體行動(dòng)面臨背叛、協(xié)調(diào)、分配等風(fēng)險(xiǎn),極易陷入橫向自組織行動(dòng)困境,具體而言主要包含以下幾點(diǎn):

其一,背叛風(fēng)險(xiǎn):缺乏“協(xié)議”的一致性。G60科創(chuàng)走廊九城市政務(wù)服務(wù)合作發(fā)展至今,主要基于以“行政協(xié)議”為紐帶的聯(lián)席會(huì)議,合作項(xiàng)目的開展依賴于九城市內(nèi)部主體間的互相信任基礎(chǔ)上的非正式口頭協(xié)商與承諾,缺少正式的具有法律效應(yīng)的文本性協(xié)議。以G60科創(chuàng)走廊的策源地松江為例,“跨省通辦”主要工作負(fù)責(zé)人C談及政務(wù)合作正式協(xié)議表示:“目前和我們簽署正式合作協(xié)議的地區(qū)有江蘇省南通市海門區(qū)、浙江省麗水、蘇州市相城區(qū)……,大多數(shù)都不屬于G60科創(chuàng)走廊九城市范圍,我們(指G60九城市)開展合作項(xiàng)目很多都是領(lǐng)導(dǎo)人口頭上的協(xié)商就達(dá)成了?！甭?lián)席會(huì)議為地方政府官員提供了重要的溝通交流平臺(tái),但是該行政協(xié)議并不具有強(qiáng)制性,對(duì)于違約責(zé)任、監(jiān)督以及糾紛等缺乏有效的約束力,解決這類復(fù)雜類型的合作難題時(shí),地方政府需要承擔(dān)較高的執(zhí)行成本。同時(shí)合作協(xié)議的達(dá)成有賴于合作主體間信息的共享,在信息不完全和有限理性約束下,信息隱瞞成為地方政府自我保護(hù)的主要選擇,無(wú)疑增加了合作過程中的信息成本。此外,現(xiàn)行適用于“跨省通辦”的全國(guó)性和地方性法律、法規(guī)等還處于不斷完善階段。G60九城市“跨省通辦”政務(wù)合作具體規(guī)范主要參考國(guó)家層面以及各省市層面出臺(tái)的相關(guān)條例,就部分事項(xiàng)的統(tǒng)一管理規(guī)定的出臺(tái)的規(guī)范性文件已經(jīng)到期,且部分條款可操作性不強(qiáng)、規(guī)定模糊,導(dǎo)致對(duì)九城市跨區(qū)域政務(wù)通辦難以系統(tǒng)管理和全面規(guī)范,主體間尚未形成具有實(shí)質(zhì)性約束力的區(qū)域性規(guī)則,存在較大的“背叛風(fēng)險(xiǎn)”,地方政府隨時(shí)可以“脫身”尋求更有力于自身發(fā)展的合作對(duì)象。

其二,協(xié)調(diào)風(fēng)險(xiǎn):目標(biāo)偏好的差異性。地區(qū)發(fā)展定位的不同導(dǎo)致政務(wù)服務(wù)側(cè)重點(diǎn)不同,對(duì)于跨區(qū)域政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)的合作意向存在偏好差異。成立之初,G60科創(chuàng)走廊旨在打造科技創(chuàng)新策源地、世界級(jí)產(chǎn)業(yè)聚集群,因而九城跨區(qū)域政務(wù)通辦面向群體是九城市區(qū)域內(nèi)的企業(yè),對(duì)于企業(yè)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)的選定,九城市較易達(dá)成一致,相對(duì)應(yīng)的協(xié)商成本較低。伴隨著人員的流動(dòng),跨區(qū)域政務(wù)服務(wù)中個(gè)人事項(xiàng)逐漸成為九城通辦事項(xiàng)拓展的首要需求,在個(gè)人政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)上九城市以達(dá)成共識(shí)的高頻事項(xiàng)為主,執(zhí)行成本也較低。然而,國(guó)家層面“跨省通辦”出臺(tái)了相應(yīng)的政策要求,依靠自上而下的政治力量推動(dòng)的跨區(qū)域政務(wù)通辦事項(xiàng)全面且成效顯著,使得九城市對(duì)于政務(wù)服務(wù)跨界探索的目標(biāo)定位陷入了“躺平”于國(guó)家號(hào)召要求還是繼續(xù)“內(nèi)卷”于地方創(chuàng)新性突破的兩難境地。地方政府在上級(jí)規(guī)定范圍外的創(chuàng)新項(xiàng)目實(shí)踐更加注重本地政務(wù)的現(xiàn)實(shí)需要與特色,存在強(qiáng)弱有別的事項(xiàng)需求,造成行動(dòng)積極性上的差異。以G60九城市中蕪湖為例,其地方政務(wù)服務(wù)以航運(yùn)為特色,相較于G60其他八個(gè)城市,蕪湖在政務(wù)服務(wù)方面的合作優(yōu)先考慮有航運(yùn)需求的地區(qū),這樣由地方需求差異造成合作主體積極性差異的現(xiàn)象投射到其他地區(qū)同樣成立。國(guó)家層面的平臺(tái)系統(tǒng)打通也讓地方政府擁有了更多的合作對(duì)象選擇,G60聯(lián)席辦負(fù)責(zé)“跨省通辦”工作的成員H在受訪時(shí)談及各地區(qū)合作對(duì)象說:“3月份的九城市‘一網(wǎng)通辦’聯(lián)席會(huì)議上,(九城市)領(lǐng)導(dǎo)人匯報(bào)工作時(shí)提供的案例大部分城市密切合作對(duì)象都不在九城市范圍內(nèi)?！眹?guó)家對(duì)于“跨省通辦”工作的推進(jìn),擴(kuò)大了地方政府合作對(duì)象的可選擇范圍,各地方政府可在全國(guó)范圍內(nèi)選擇具有目標(biāo)偏好一致的合作對(duì)象,G60九城市這種“小范圍”主體間的橫向協(xié)同越來(lái)越難以達(dá)成一致性,協(xié)商成本越來(lái)越高?？梢?合作主體在合作過程中協(xié)調(diào)不力的風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越高。

其三,分配風(fēng)險(xiǎn):地方政府的逐利傾向。關(guān)于G60九城市通辦,負(fù)責(zé)人Y表示:“不通是常態(tài),通是例外。合作能不能成大家都有各自的顧慮在?！币环矫?表面上看來(lái)對(duì)每一個(gè)潛在合作者都有益的集體行動(dòng),皆有可能由于人們懷有不付出成本就想獲得收益的企圖而流于失敗。[19]41在G60九城政務(wù)合作過程中,行動(dòng)主體參與合作的積極性必然存在參差,對(duì)于某個(gè)政務(wù)事項(xiàng)的拓展,往往是從積極性較高的兩地進(jìn)行“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”試行,當(dāng)其他主體看到這個(gè)“點(diǎn)”帶來(lái)的收益后,才會(huì)在已有的技術(shù)設(shè)備開發(fā)完善的基礎(chǔ)上主動(dòng)去對(duì)接協(xié)調(diào),從而擴(kuò)散到“面”,前期沒有付出試運(yùn)行的成本卻直接享受到相應(yīng)的合作利益,這種“搭便車”的行為存在加大了合作中分配不公的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面,行政區(qū)劃的剛性約束也決定了地方政府選擇性利益取向。對(duì)于符合整體利益且與各地政府利益趨向一致的合作事項(xiàng),協(xié)商成本較低,合作的共識(shí)就容易達(dá)成,然而利益偏好不一致的合作事項(xiàng)在協(xié)調(diào)過程中容易發(fā)生合作議程及資源動(dòng)員的分歧,導(dǎo)致合作談判陷入僵局最終被擱淺。以G60九城市中松江、蘇州、杭州三地為例,在行政區(qū)劃上分屬滬、蘇、浙三大經(jīng)濟(jì)優(yōu)越地區(qū),既是合作關(guān)系也是競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系,對(duì)比G60科創(chuàng)走廊政務(wù)合作所需成本與所得利益,三地政府更傾向于基于國(guó)家層面的配合性合作,而九城市范圍內(nèi)的自組織合作往往難以達(dá)成可觀的利益甚至帶來(lái)一些負(fù)擔(dān)。這種由行政區(qū)劃的剛性約束導(dǎo)致地方政府逐利性趨向的問題難以徹底根除,最終造成政務(wù)服務(wù)協(xié)同發(fā)展和協(xié)調(diào)機(jī)制不能有效地發(fā)揮。

(二)縱向權(quán)威介入行動(dòng)困境

當(dāng)橫向政府之間自發(fā)的相互協(xié)調(diào)和互動(dòng)可能帶來(lái)較高的交易成本而無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)合作與整合的時(shí)候,自上而下的科層制權(quán)威具有一定的優(yōu)勢(shì)[26]。雖說G60九城市“跨省通辦”地方自主性合作越來(lái)越密切,但是完全突破區(qū)域劃分的行政壁壘顯然是不切實(shí)際的,縱向權(quán)威的介入是解決九城橫向跨界行動(dòng)中背叛、協(xié)調(diào)不利、分配不公等風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。然而上級(jí)權(quán)威的介入必然帶來(lái)橫向主體自主權(quán)的喪失,同時(shí)國(guó)家意志與地方目標(biāo)的沖突也會(huì)帶來(lái)縱向集體行動(dòng)困境,主要表現(xiàn)為兩方面:

其一,介入不足:上級(jí)政府注意力資源的弱分配。G60九城地方政府政務(wù)跨界合作探索領(lǐng)先國(guó)家戰(zhàn)略近2年的時(shí)間,成功吸引了中央與上級(jí)政府注意力,成為長(zhǎng)三角以及全國(guó)“跨省通辦”重要的奠基石,并躋身于長(zhǎng)三角政務(wù)服務(wù)一體化重要試點(diǎn)。但隨著全國(guó)各地政府紛紛展開政務(wù)通辦事項(xiàng)的探索實(shí)踐,上級(jí)的注意力分配逐漸發(fā)生偏轉(zhuǎn)。擁有全國(guó)資源稟賦的長(zhǎng)三角地區(qū),地方性“跨省通辦”自主探索迎來(lái)了高潮,新增不少“試驗(yàn)田”與“先行區(qū)”。以長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)為例,一經(jīng)成立就被列為跨區(qū)域政務(wù)服務(wù)改革的重要試點(diǎn)區(qū)域,匯集了全國(guó)數(shù)字化程度最高區(qū)域,近三年長(zhǎng)三角范圍內(nèi)跨區(qū)域政務(wù)服務(wù)新事項(xiàng)、新模式優(yōu)先在示范區(qū)內(nèi)先行先試。可見,上級(jí)政府在跨區(qū)域政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域的注意力資源更為傾向示范區(qū),G60科創(chuàng)走廊九城市政務(wù)跨界行動(dòng)在上級(jí)注意力資源的分配額度占比逐漸減少。此外,上級(jí)政府在“跨省通辦”中標(biāo)準(zhǔn)性與統(tǒng)一性問題、行政壁壘難跨越等問題上的權(quán)威介入仍是不足,距離“三融五跨”的目標(biāo)還是很遠(yuǎn)?；贕60科創(chuàng)走廊九城市政務(wù)合作實(shí)踐出發(fā),九城市領(lǐng)導(dǎo)談及各地政務(wù)通辦面臨的困境時(shí),在“業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一”這一難點(diǎn)上達(dá)成一致,蘇州市主要負(fù)責(zé)人L表示:“這不僅是九城通辦需掃除的阻礙,更是國(guó)家層面‘跨省通辦’需要考慮的重要議題?！鄙霞?jí)政府對(duì)于注意力資源弱分配雖然給予了地方政府自主發(fā)展的空間,但當(dāng)?shù)胤秸媾R難以解決的統(tǒng)一性與標(biāo)準(zhǔn)性問題時(shí),上級(jí)權(quán)威的弱干預(yù)會(huì)導(dǎo)致地方政府在跨界行動(dòng)中執(zhí)行成本的增加。久而久之,在跨區(qū)域政務(wù)服務(wù)推進(jìn)過程中,G60九城市地方政府的行動(dòng)積極性將愈發(fā)難以調(diào)動(dòng)。

其二,介入過度:國(guó)家意志對(duì)地方自主性的強(qiáng)壓制。地方政府自組織發(fā)起的合作需要具備一定的自主性與創(chuàng)新性,科層體制使得地方政府迫于層級(jí)的壓力不得不向上妥協(xié),造成地方自主權(quán)的喪失。G60科創(chuàng)走廊策源地松江負(fù)責(zé)人Y表示:“G60科創(chuàng)走廊九城通辦提出前兩年,我們相當(dāng)于一張白紙,隨便我們做些什么都是創(chuàng)新,國(guó)家參與進(jìn)來(lái)后我們能做的就很少了……很多時(shí)候我們‘塊’的方面跟‘條’上是有矛盾的,所以漸漸的大家就想‘躺平’了。”(負(fù)責(zé)人Y)自G60科創(chuàng)走廊上升為國(guó)家戰(zhàn)略后,九城市“跨省通辦”便失去了一定的自主性,尤其省級(jí)層面統(tǒng)一的政務(wù)平臺(tái)和大數(shù)據(jù)中心上線后,由九城自組織開發(fā)的政務(wù)平臺(tái)因無(wú)法享受長(zhǎng)三角平臺(tái)在部門聯(lián)通與信息共享等方面的資源優(yōu)勢(shì)而逐漸淪落為“樣品”。同時(shí),國(guó)家對(duì)于“跨省通辦”事項(xiàng)提出了一系列的要求,拓展了一系列場(chǎng)景與事項(xiàng),2020年國(guó)家層面出臺(tái)相關(guān)文件,提出140項(xiàng)政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”清單,2022年國(guó)家再次出臺(tái)文件,新增了22項(xiàng)“跨省通辦”清單,G60九城市的通辦事項(xiàng)逐漸向國(guó)家政策要求靠攏。G60科創(chuàng)走廊作為科技創(chuàng)新的策源地必須走出制度框架束縛,發(fā)揮地方自主性探索出更具創(chuàng)新性、前沿性的特色品牌。然而,縱向權(quán)威的強(qiáng)壓制導(dǎo)致九城市地方政府官員更傾向于“躺平”式順從縱向強(qiáng)制性行動(dòng)機(jī)制,橫向自組織協(xié)同機(jī)制在縱向權(quán)威干預(yù)下逐漸喪失了活力。

五、G60科創(chuàng)走廊九城政務(wù)跨界行動(dòng)優(yōu)化策略

(一)加強(qiáng)契約約束效力:硬約束與軟約束的相嵌互補(bǔ)

當(dāng)前G60科創(chuàng)走廊合作的實(shí)現(xiàn)與持續(xù)主要依靠的是主體間的自覺、信任等非正式“軟約束”,因缺乏穩(wěn)定性,致使橫向合作主體間協(xié)同機(jī)制被架空,合作目標(biāo)無(wú)法真正落地。長(zhǎng)三角G60科創(chuàng)走廊九城市政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”是長(zhǎng)三角一體化戰(zhàn)略下的一個(gè)創(chuàng)新性實(shí)踐,要想以九城通辦的“點(diǎn)”帶動(dòng)長(zhǎng)三角乃至全國(guó)范圍政務(wù)通辦的“面”,必須依靠正式制度來(lái)推動(dòng)。一方面,鼓勵(lì)地方政府在信任、承諾的非正式契約基礎(chǔ)上簽署正式的合作協(xié)議,通過正式、規(guī)范文本等硬約束,激勵(lì)各方行動(dòng),降低合作主體間“背叛”的可能性。另一方面,完善相應(yīng)的監(jiān)督處罰措施,授予G60聯(lián)席辦或工作組一定的監(jiān)督管理權(quán),對(duì)協(xié)議的實(shí)施過程進(jìn)行監(jiān)督、督促,設(shè)立相應(yīng)的考核指標(biāo),對(duì)合作主體定期考核,對(duì)于未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的政府追究其責(zé)任給予一定的懲罰,進(jìn)一步提高G60九城政務(wù)跨界行動(dòng)的合作水平。

(二)平衡主體利益沖突:“選擇性”與“集體性”的博弈妥協(xié)

跨區(qū)域地方政府創(chuàng)新合作過程中,只有充分尊重各主體“選擇性”的利益與訴求,才能確保合作機(jī)制的有效運(yùn)行、合作主體才能有源源不斷的動(dòng)力,推動(dòng)跨界行動(dòng)向更高層次發(fā)展。因此G60九城政務(wù)跨界行動(dòng)需要充分關(guān)注每個(gè)行動(dòng)主體的差異化偏好及特質(zhì),針對(duì)偏好的特質(zhì)選擇恰當(dāng)?shù)暮献鳈C(jī)制,促進(jìn)個(gè)體“選擇性”訴求的實(shí)現(xiàn)。G60九城范圍內(nèi)目標(biāo)偏好一致的小范圍個(gè)體間也可選擇“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”先行先試,之后再逐步擴(kuò)散到九城形成“集體性”行動(dòng)。此外,九城市“集體性利益”和地方個(gè)體“選擇性利益”間的博弈,需要部分個(gè)體由地方“選擇性”利益向區(qū)域“集體性”利益妥協(xié),聯(lián)席辦作為協(xié)調(diào)代理機(jī)構(gòu)可以適度引導(dǎo)合作主體適當(dāng)?shù)臋?quán)力讓渡、利益妥協(xié),建立“集體性”目標(biāo)體系。九城市政務(wù)通辦合作過程中,地方目標(biāo)事項(xiàng)與集體性公共事項(xiàng)出現(xiàn)不一致現(xiàn)象時(shí),可利用補(bǔ)償機(jī)制對(duì)選擇妥協(xié)的一方進(jìn)行補(bǔ)償,給予相應(yīng)的技術(shù)、設(shè)備等資源保障,彌補(bǔ)其在合作事項(xiàng)選擇上的因利益妥協(xié)造成的額外成本,在實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域政務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)利益平衡的同時(shí)也提高地方政府參與跨界行動(dòng)的積極性。

(三)明晰權(quán)威介入限度:國(guó)家意志與地方目標(biāo)的良性互動(dòng)

在政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”實(shí)踐過程中,國(guó)家意志與地方目標(biāo)的差異性讓地方政府既要直面來(lái)自縱向中央到地方的行政壓力,又要面臨橫向自組織行動(dòng)的創(chuàng)新壓力。如果上級(jí)注意力資源分配不足,則有可能導(dǎo)致行政壁壘的障礙難以有效去除,但如果縱向權(quán)威介入過度則會(huì)致使地方政府喪失自主權(quán)以及橫向自組織機(jī)制失靈。因此,G60科創(chuàng)走廊九城“跨省通辦”推進(jìn)過程中必須找到縱向權(quán)威強(qiáng)制力與橫向地方自主權(quán)之間的有效平衡點(diǎn),實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志與地方目標(biāo)的良性互動(dòng)。其一,結(jié)合地方政府具體實(shí)踐,針對(duì)地方政府難以協(xié)同的跨界地帶提供所需的制度資源,設(shè)置更加綜合、具體的政策目標(biāo)。例如:建立統(tǒng)一的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范,通過自上而下的權(quán)威強(qiáng)制力減少地方政府在標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一上的協(xié)調(diào)成本;其二,給予地方政府適當(dāng)?shù)淖灾餍钥臻g,激發(fā)地方政府自主創(chuàng)新意識(shí)和能力。只要地方政府橫向自組織機(jī)制可以解決合作中的風(fēng)險(xiǎn),就不需要縱向干預(yù),只有當(dāng)橫向政府間面臨高風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)而導(dǎo)致合作機(jī)制無(wú)法有效運(yùn)行時(shí),才需要縱向權(quán)威干預(yù)作為補(bǔ)充[27]。因此,國(guó)家層面對(duì)于跨省通辦應(yīng)積極鼓勵(lì)地方政府的自主創(chuàng)新探索,積極開拓特色事項(xiàng)而非局限于高頻事項(xiàng),建立更符合區(qū)域內(nèi)實(shí)際需求的政務(wù)通辦體系。