□ 房連泉,馮揚(yáng),何偉

一、引言

黨的二十大報(bào)告提出“發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系”(1)參見:新華社,《習(xí)近平:高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》,中國(guó)政府網(wǎng),https://www.gov.cn/xinwen/2022-10/25/content_5721685.htm.。多層次與多支柱兩個(gè)概念含義相近,多層次強(qiáng)調(diào)的是社保制度的分層結(jié)構(gòu)和類型劃分;多支柱概念在國(guó)際上運(yùn)用得更為普遍,說明各類養(yǎng)老金計(jì)劃對(duì)社保體系的支撐作用[1]。長(zhǎng)期以來,我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系處于第一支柱獨(dú)大,第二、三支柱發(fā)展滯后的情況[2]。隨著人口老齡化的加深,養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)失衡問題將會(huì)對(duì)養(yǎng)老金體系的健康、可持續(xù)發(fā)展帶來嚴(yán)重挑戰(zhàn)[3]。鑒于第二支柱覆蓋范圍的局限性,有學(xué)者指出,我國(guó)養(yǎng)老金體系應(yīng)當(dāng)加快從以第一支柱為重心的“金字塔型”三支柱結(jié)構(gòu)向以第一支柱和第三支柱為重心的“啞鈴型”三支柱結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變[4]。作為第三支柱的重要制度安排,我國(guó)的個(gè)人養(yǎng)老金制度于2022年11月正式落地,于36個(gè)城市及地區(qū)試點(diǎn)實(shí)施(2)參見:《人力資源社會(huì)保障部辦公廳 財(cái)政部辦公廳 國(guó)家稅務(wù)總局辦公廳關(guān)于公布個(gè)人養(yǎng)老金先行城市(地區(qū))的通知》,人力資源和社會(huì)保障部網(wǎng)站,http://www.mohrss.gov.cn/xxgk2020/fdzdgknr/shbx_4216/ylbx/202211/t20221125_490711.html.?；仡檪€(gè)人養(yǎng)老金制度運(yùn)行一年以來取得的成績(jī),雖然該制度覆蓋面快速擴(kuò)展,但實(shí)際效果與預(yù)期也存在一定偏差[5]。若要充分發(fā)揮第二、三支柱養(yǎng)老金的補(bǔ)充、保障作用,亟須積極構(gòu)建更具競(jìng)爭(zhēng)力和普適性的私人養(yǎng)老金體系(3)根據(jù)國(guó)際上的通用定義,我國(guó)的第一支柱屬于公共養(yǎng)老金(public pension),第二、三支柱養(yǎng)老金屬于私人養(yǎng)老金(private pension)。。

導(dǎo)致第二、三支柱養(yǎng)老金發(fā)展不及預(yù)期的一個(gè)重要原因是,第二、三支柱在銜接轉(zhuǎn)換方面存在明顯的制度壁壘,客觀上阻礙了私人養(yǎng)老金體系的融合發(fā)展[1][6][7]。一方面,第二支柱向第三支柱的資金轉(zhuǎn)存渠道并未打通,當(dāng)勞動(dòng)者變更工作時(shí),若新雇主并未建立年金計(jì)劃,企業(yè)(職業(yè))年金個(gè)人賬戶將不得不在原雇主(或原單位)處留存。該情況既削弱了勞動(dòng)者對(duì)個(gè)人賬戶資金的自主管理權(quán),也不利于盤活個(gè)人賬戶資金,最大化養(yǎng)老金待遇水平(4)參見:《企業(yè)年金辦法》,人力資源和社會(huì)保障部網(wǎng)站,http://www.mohrss.gov.cn/xxgk2020/gzk/gz/202112/t20211229_431752.html;《人力資源社會(huì)保障部辦公廳關(guān)于印發(fā)〈機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系和職業(yè)年金轉(zhuǎn)移接續(xù)經(jīng)辦規(guī)程(暫行)〉的通知》,人力資源和社會(huì)保障部網(wǎng)站,https://www.gov.cn/xinwen/2017-01/26/content_5163536.htm.。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變遷,勞動(dòng)者的工作流動(dòng)日益頻繁,靈活就業(yè)和新就業(yè)形態(tài)成為吸納就業(yè)的重要形式,而我國(guó)私人養(yǎng)老金個(gè)人賬戶的設(shè)計(jì)理念相對(duì)滯后,使得上述矛盾被進(jìn)一步放大[8]。另一方面,我國(guó)個(gè)人養(yǎng)老金制度處于起步階段,亟待拓展資金來源,但由于與第二支柱之間缺少資金轉(zhuǎn)換通道,與稅收優(yōu)惠政策也相互割裂,現(xiàn)階段個(gè)人養(yǎng)老金只能依靠個(gè)人繳存,導(dǎo)致資金規(guī)模增長(zhǎng)受限。2022年企業(yè)年金和職業(yè)年金的投資運(yùn)營(yíng)規(guī)模分別為2.8萬(wàn)億元和2.1萬(wàn)億元,而個(gè)人養(yǎng)老金在2023年4月的投資規(guī)模僅有100多億元,規(guī)模差距較為明顯(5)參見:人力資源和社會(huì)保障部網(wǎng)站,http://www.mohrss.gov.cn/shbxjjjds/SHBXJDSzhengcewenjian/202303/t20230321_497095.html,http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/shehuibaozhang/gzdt/202304/t20230424_499008.html;證券日?qǐng)?bào),《個(gè)人養(yǎng)老金制度“出爐”一周年:投資產(chǎn)品、參與人數(shù)擴(kuò)容 配套制度有望完善》,http://www.xinhuanet.com/money/20230421/fdb522ed1870417cb95a2cd7f01b345f/c.html.。綜合來看,第二、三支柱缺乏聯(lián)動(dòng)轉(zhuǎn)換機(jī)制,未能形成發(fā)展合力,是導(dǎo)致私人養(yǎng)老金體系產(chǎn)生內(nèi)部摩擦、抑制覆蓋面擴(kuò)大的關(guān)鍵因素之一。如果能實(shí)現(xiàn)第二、三支柱養(yǎng)老金的銜接轉(zhuǎn)換,一方面可改善不同企業(yè)(職業(yè))年金計(jì)劃之間轉(zhuǎn)移接續(xù)復(fù)雜的現(xiàn)狀,另一方面也有助于解決個(gè)人養(yǎng)老金最迫切的資金來源問題,增強(qiáng)私人養(yǎng)老金個(gè)人賬戶的便攜性,從而擴(kuò)大養(yǎng)老金體系的覆蓋面。

針對(duì)上述問題,有少量文獻(xiàn)基于國(guó)際經(jīng)驗(yàn),對(duì)第二、三支柱養(yǎng)老金的銜接轉(zhuǎn)換和稅收政策設(shè)計(jì)等方面問題進(jìn)行了總結(jié)思考。董克用等以及劉小菲等分別總結(jié)了美國(guó)私人養(yǎng)老金體系的跨支柱轉(zhuǎn)移及稅收優(yōu)惠政策的相關(guān)經(jīng)驗(yàn),通過賦予第三支柱個(gè)人退休賬戶(individual retirement accounts,IRAs)轉(zhuǎn)存(rollover)功能,使得第二支柱雇主養(yǎng)老金計(jì)劃(以401(k)計(jì)劃為代表)個(gè)人賬戶成為IRAs增量資金的主要來源,并在稅收遞延政策設(shè)計(jì)上保持了連貫性,有效促進(jìn)了第二、三支柱養(yǎng)老金的融合發(fā)展[7][9]。劉濤介紹了中國(guó)香港地區(qū)養(yǎng)老金體系第二、三支柱聯(lián)動(dòng)建設(shè)的具體做法及功能定位,其中第二支柱以強(qiáng)積金計(jì)劃為主,典型特征是完全積累制和強(qiáng)制繳費(fèi),并針對(duì)流動(dòng)頻繁的雇員專門設(shè)立了行業(yè)計(jì)劃;第三支柱的產(chǎn)品體系深度嵌入強(qiáng)積金計(jì)劃,鼓勵(lì)勞動(dòng)者增加自愿性繳費(fèi),以將第二支柱形成的養(yǎng)老儲(chǔ)蓄年金化,促進(jìn)了第二、三支柱養(yǎng)老金的聯(lián)動(dòng)發(fā)展[10]。雖然上述研究從不同角度討論了第二、三支柱銜接轉(zhuǎn)換的經(jīng)驗(yàn)做法,具有一定的參考價(jià)值,但整體側(cè)重于對(duì)單一國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)分析,在國(guó)際比較方面有所欠缺,也并未對(duì)第二、三支柱銜接轉(zhuǎn)換過程中所需配套的聯(lián)合監(jiān)管、投資管理和信息平臺(tái)整合等舉措進(jìn)行討論,有待進(jìn)一步完善。

本文基于國(guó)際比較視角,系統(tǒng)性分析了多支柱養(yǎng)老金融合發(fā)展的國(guó)際趨勢(shì),論證第二、三支柱協(xié)同發(fā)展的必要性,詳細(xì)剖析第二、三支柱養(yǎng)老金的銜接機(jī)制,包括聯(lián)合監(jiān)管體制設(shè)置、賬戶設(shè)計(jì)、稅收優(yōu)惠政策銜接、投資管理和信息管理平臺(tái)整合等方面的具體做法?？偨Y(jié)這些國(guó)際經(jīng)驗(yàn),對(duì)推動(dòng)我國(guó)多支柱養(yǎng)老金的融合發(fā)展具有參考意義。本文的邊際貢獻(xiàn)主要在于:第一,基于經(jīng)驗(yàn)證據(jù)指明了第二、三支柱私人養(yǎng)老金的協(xié)同發(fā)展趨勢(shì);第二,詳細(xì)介紹了各國(guó)在第二、三支柱養(yǎng)老金銜接機(jī)制中的具體做法,并基于我國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展現(xiàn)狀總結(jié)了相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)啟示;第三,基于經(jīng)驗(yàn)啟示,針對(duì)性提出了推進(jìn)我國(guó)第二、三支柱銜接轉(zhuǎn)換的政策建議。

本文余下部分的安排如下:第二部分闡明了多支柱養(yǎng)老金融合發(fā)展的國(guó)際趨勢(shì);第三部分介紹了國(guó)際上第二、三支柱養(yǎng)老金的銜接機(jī)制;第四部分總結(jié)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)的借鑒啟示。

二、多支柱養(yǎng)老金融合發(fā)展的國(guó)際趨勢(shì)

(一)公共養(yǎng)老金和私人養(yǎng)老金呈現(xiàn)混合發(fā)展趨勢(shì)

20世紀(jì)末以來,隨著人口老齡化的到來,全球范圍內(nèi)掀起一股養(yǎng)老金改革浪潮,多支柱養(yǎng)老金體系演變的一個(gè)基本趨勢(shì)是由公共管理到私人管理、由國(guó)家責(zé)任到個(gè)人責(zé)任、由政府主導(dǎo)到市場(chǎng)主導(dǎo)的改革過程,公共養(yǎng)老金與私人養(yǎng)老金呈混合發(fā)展態(tài)勢(shì),并表現(xiàn)出以下特征[1]:第一,鼓勵(lì)私人養(yǎng)老金發(fā)展。在繳費(fèi)資源既定的前提下,公共養(yǎng)老金與私人養(yǎng)老金存在一定程度上的替代關(guān)系,公共養(yǎng)老金規(guī)模過大,必然擠壓私人養(yǎng)老金的發(fā)展空間,因此,多數(shù)國(guó)家在養(yǎng)老金改革中嘗試逐步增大私人養(yǎng)老金的比重,以讓渡國(guó)家在社會(huì)保障中的責(zé)任。第二,公共養(yǎng)老金與私人養(yǎng)老金融合發(fā)展,二者結(jié)合的根本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障社會(huì)資源配置效率的最大化,其中公共養(yǎng)老金的特點(diǎn)在于保障底線公平,針對(duì)低收入群體具有再分配性,而私人養(yǎng)老金更加強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)功能,增強(qiáng)自我儲(chǔ)蓄的激勵(lì)性。因此,在多支柱養(yǎng)老金體系設(shè)計(jì)中,公共養(yǎng)老金與私人養(yǎng)老金的劃分并不是“一刀切”,而是分層的,二者相互補(bǔ)充、相互輔助,發(fā)揮各自的效能優(yōu)勢(shì)。例如,有些國(guó)家為強(qiáng)制性的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金計(jì)劃建立國(guó)家擔(dān)保機(jī)制,在個(gè)人儲(chǔ)蓄不足的情況下,可領(lǐng)取國(guó)家發(fā)放的最低保障養(yǎng)老金,典型國(guó)家有智利和瑞典等;有些國(guó)家實(shí)行協(xié)議退出措施,允許參保者在公共養(yǎng)老金與私人養(yǎng)老金之間進(jìn)行選擇和轉(zhuǎn)換,如英國(guó)和日本等國(guó)家[1]。第三,政府責(zé)任的界定進(jìn)一步趨于整合設(shè)計(jì)。一般而言,國(guó)家對(duì)公共養(yǎng)老金計(jì)劃的主要責(zé)任在于兜底性基本保障,保障其財(cái)務(wù)可持續(xù),對(duì)私人養(yǎng)老金計(jì)劃的責(zé)任則主要在于市場(chǎng)監(jiān)管和稅收等方面的政策支持。在公私混合發(fā)展的態(tài)勢(shì)下,公共養(yǎng)老金向私人養(yǎng)老金的轉(zhuǎn)化并不意味著國(guó)家責(zé)任的完全退出和弱化,而是向另一種形式轉(zhuǎn)變。例如,為加快私人養(yǎng)老金發(fā)展,各國(guó)普遍采用積極的稅收優(yōu)惠政策,這意味著國(guó)家通過犧牲當(dāng)期稅收收入來支持養(yǎng)老金發(fā)展,因此可視為一種間接性的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策。還有國(guó)家對(duì)低收入者、婦女、青年及失業(yè)人群等弱勢(shì)群體參與私人養(yǎng)老金給予繳費(fèi)補(bǔ)貼,這也是國(guó)家促進(jìn)私人養(yǎng)老金發(fā)展的責(zé)任體現(xiàn),如德國(guó)的里斯特養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃[11]。

(二)第二、三支柱養(yǎng)老金協(xié)同發(fā)展

表1列舉了OECD國(guó)家私人養(yǎng)老金計(jì)劃參保人口占勞動(dòng)人口的比例,以衡量OECD國(guó)家私人養(yǎng)老金的覆蓋面情況。結(jié)合表1數(shù)據(jù)和各國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展經(jīng)驗(yàn)可知,第二支柱覆蓋率較高的國(guó)家,通常第三支柱覆蓋率也相對(duì)較高。在實(shí)行自愿性職業(yè)年金計(jì)劃的國(guó)家,如美國(guó)、英國(guó)和加拿大等,第二支柱年金比較發(fā)達(dá),并相應(yīng)帶動(dòng)了個(gè)人養(yǎng)老金的發(fā)展,其中第二支柱向第三支柱的資產(chǎn)轉(zhuǎn)移是推動(dòng)第三支柱快速發(fā)展的重要原因(6)相關(guān)內(nèi)容可參見本文第三部分關(guān)于第二、三支柱賬戶銜接的討論。。在上述三國(guó)第二、三支柱年金合計(jì)的覆蓋人群已超過勞動(dòng)年齡人口的40%。在實(shí)行(準(zhǔn))強(qiáng)制性第二支柱職業(yè)年金計(jì)劃的多數(shù)國(guó)家中,第三支柱也保持了較快發(fā)展。例如,澳大利亞、新西蘭具有強(qiáng)制性的超級(jí)年金計(jì)劃,自愿性的個(gè)人養(yǎng)老金可綁定在超級(jí)年金賬戶上進(jìn)行附加供款,因此也獲得了同步發(fā)展;在荷蘭、冰島、丹麥、瑞典等歐洲國(guó)家,行業(yè)性的職業(yè)年金計(jì)劃非常發(fā)達(dá),基本覆蓋了勞動(dòng)就業(yè)人口,個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃覆蓋率也達(dá)到了20%以上。在部分歐洲大陸國(guó)家,如德國(guó)和比利時(shí),第一支柱較為發(fā)達(dá),私人養(yǎng)老金的規(guī)模相對(duì)薄弱,但在養(yǎng)老金體系的轉(zhuǎn)型過程中,也較重視第二、三支柱的協(xié)同推進(jìn)。

表1 OECD國(guó)家私人養(yǎng)老金計(jì)劃覆蓋率 (單位:%)

隨著全球勞動(dòng)力市場(chǎng)流動(dòng)性的加強(qiáng)以及非正規(guī)部門的快速擴(kuò)大,個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃的發(fā)展速度加快。表2列舉了OECD國(guó)家個(gè)人養(yǎng)老金(personal pension)基金資產(chǎn)占GDP比重的變化情況,其中部分國(guó)家實(shí)行強(qiáng)制性個(gè)人養(yǎng)老金制度,如拉美地區(qū)的智利、哥倫比亞、哥斯達(dá)黎加和墨西哥等國(guó),其余國(guó)家主要實(shí)行自愿性個(gè)人養(yǎng)老金制度,如大部分歐洲國(guó)家。從表2可以看出,大部分國(guó)家的個(gè)人養(yǎng)老金基金規(guī)模在過去十年中顯著增長(zhǎng)。此外,在部分國(guó)家私人養(yǎng)老金發(fā)展的重心,已經(jīng)出現(xiàn)了由企業(yè)年金向個(gè)人養(yǎng)老金讓渡的趨勢(shì),例如在美國(guó),雇員在退出雇主發(fā)起的年金計(jì)劃時(shí),可將個(gè)人賬戶資產(chǎn)轉(zhuǎn)存至IRAs中(7)包括但不限于常見的401(k)計(jì)劃,由教育組織和非營(yíng)利組織提供的403(b)計(jì)劃,以及由州政府、地方政府或特定免稅組織提供的457(b)計(jì)劃。參見:https://www.irs.gov/retirement-plans/plan-participant-employee/rollovers-of-retirement-plan-and-ira-distributions。其中,401(k)計(jì)劃是美國(guó)DC型雇主養(yǎng)老金計(jì)劃的主要類型,資產(chǎn)規(guī)模達(dá)7.2萬(wàn)億美元,占比70.6%(數(shù)據(jù)截至2023年6月底)。。IRAs從2010年開始已經(jīng)超越DC型(defined contribution,繳費(fèi)確定型)年金計(jì)劃,成為美國(guó)退休資產(chǎn)占比最高的一類退休金計(jì)劃。至2023年6月底,美國(guó)IRAs的資產(chǎn)規(guī)模達(dá)13萬(wàn)億美元,占退休資產(chǎn)的35.4%(8)參見:https://www.ici.org/statistical-report/ret_23_q2#:～:text=Americans%20held%20%2410.2%20trillion%20in%20all%20employer-based%20DC,%247.2%20trillion%20was%20held%20in%20401%20%28k%29%20plans。此外,截至2023年6月底,退休資產(chǎn)占美國(guó)所有家庭金融資產(chǎn)的31%,足見其重要性。。

表2 OECD國(guó)家個(gè)人賬戶養(yǎng)老金基金資產(chǎn)占GDP比重 (單位:%)

三、國(guó)際上第二、三支柱養(yǎng)老金的銜接機(jī)制分析

第二、三支柱養(yǎng)老金的協(xié)同發(fā)展涉及監(jiān)管體制、賬戶資金轉(zhuǎn)移、稅收優(yōu)惠政策、投資管理以及信息整合等方面的銜接機(jī)制,以下依次介紹典型國(guó)家在這些方面的經(jīng)驗(yàn)做法。

(一)監(jiān)管體制設(shè)置

對(duì)養(yǎng)老金市場(chǎng)的監(jiān)管涉及政府社會(huì)保障、稅收、財(cái)務(wù)和保險(xiǎn)等不同部門的職責(zé)。根據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)分工,OECD國(guó)家的企業(yè)年金監(jiān)管可劃分為三種模式: “一體化”監(jiān)管模式、“部分一體化”監(jiān)管模式和“專業(yè)化”監(jiān)管模式。“一體化”監(jiān)管模式是指由一個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管整個(gè)金融部門,對(duì)不同金融行業(yè)實(shí)行混合監(jiān)管。從20世紀(jì)80年代開始,部分OECD國(guó)家開始改革舊的金融體制,對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合,建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的金融監(jiān)管當(dāng)局。在此過程中,養(yǎng)老金監(jiān)管被納入統(tǒng)一的監(jiān)管框架內(nèi)?！安糠忠惑w化”監(jiān)管模式是指由一個(gè)機(jī)構(gòu)同時(shí)負(fù)責(zé)保險(xiǎn)資金和養(yǎng)老基金的監(jiān)管。采用“部分一體化”監(jiān)管模式的國(guó)家通常成立一個(gè)專門機(jī)構(gòu),同時(shí)負(fù)責(zé)保險(xiǎn)資金和養(yǎng)老基金的監(jiān)管。該機(jī)構(gòu)一般隸屬于財(cái)政部、勞動(dòng)部或者其他部委,與其他金融監(jiān)管工作相分離?！皩I(yè)化”監(jiān)管模式是指由一個(gè)或多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)專門從事養(yǎng)老基金監(jiān)管。這種監(jiān)管模式的特征是對(duì)不同的金融行業(yè)分開監(jiān)管,通常對(duì)企業(yè)年金和個(gè)人養(yǎng)老金儲(chǔ)蓄設(shè)立特定的監(jiān)管部門。此外,在引入私人養(yǎng)老金體系的拉美國(guó)家,通常也設(shè)立了單一目的的專業(yè)養(yǎng)老基金監(jiān)管機(jī)構(gòu),對(duì)養(yǎng)老金運(yùn)營(yíng)公司進(jìn)行審慎監(jiān)管。

表3列舉了部分OECD國(guó)家私人養(yǎng)老金監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置情況,可以看出:第一,采用“一體化”監(jiān)管模式的國(guó)家,主要由金融監(jiān)管局來監(jiān)管私人養(yǎng)老金,監(jiān)管部門設(shè)置相對(duì)單一;第二,采用“部分一體化”監(jiān)管模式的國(guó)家,主要由保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管私人養(yǎng)老金,但也強(qiáng)調(diào)其他政府監(jiān)管部門的職責(zé);第三,采用“專業(yè)化”監(jiān)管模式的國(guó)家,通常設(shè)立專門的企業(yè)年金監(jiān)管機(jī)構(gòu),承擔(dān)主要的監(jiān)管職能,并有多個(gè)其他監(jiān)管部門予以配合。需要注意的是,無(wú)論是在何種監(jiān)管模式下,第二、三支柱私人養(yǎng)老金通常都是聯(lián)合監(jiān)管的,即由同一部門或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)私人養(yǎng)老金的綜合監(jiān)管,這也為推進(jìn)第二、三支柱的銜接轉(zhuǎn)換提供了先決條件。

表3 OECD國(guó)家私人養(yǎng)老金的監(jiān)管部門設(shè)置

(二)賬戶銜接和稅收優(yōu)惠政策

第二、三支柱養(yǎng)老金大多都建立在個(gè)人賬戶的基礎(chǔ)上,賬戶是匯集個(gè)人繳費(fèi)、記錄資產(chǎn)權(quán)益、投資運(yùn)營(yíng)以及發(fā)放待遇的基本載體,因此個(gè)人賬戶銜接是第二、三支柱銜接機(jī)制的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。另外,稅收優(yōu)惠政策是吸引勞動(dòng)者參加私人養(yǎng)老金、鼓勵(lì)繳費(fèi)的重要政策設(shè)計(jì)。從各國(guó)私人養(yǎng)老金的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看,由于第二、三支柱的起步時(shí)間和增長(zhǎng)速度不盡相同,導(dǎo)致各自的稅收優(yōu)惠政策設(shè)計(jì)往往存在差異,因此在推進(jìn)第二、三支柱賬戶銜接的過程中,稅收優(yōu)惠政策的協(xié)調(diào)統(tǒng)一也尤為關(guān)鍵。下面以美國(guó)和智利兩個(gè)國(guó)家為典型案例,對(duì)第二、三支柱賬戶的賬戶銜接和稅收優(yōu)惠政策作詳細(xì)說明。

1.美國(guó)

美國(guó)的三支柱養(yǎng)老金分別是聯(lián)邦政府發(fā)起設(shè)立的第一支柱即社會(huì)保障退休計(jì)劃(old-age, survivors, and disability insurance,OASDI,老年、遺屬及傷殘保險(xiǎn))、第二支柱即雇主養(yǎng)老金計(jì)劃,以及第三支柱的個(gè)人退休賬戶(IRAs)。IRAs共有六種類型,其中傳統(tǒng)IRAs(traditional IRAs)和羅斯IRAs(Roth IRAs)是最主要的兩類。傳統(tǒng)IRAs采取在繳費(fèi)和投資階段享受稅收遞延、在領(lǐng)取階段征稅的EET模式,而羅斯IRAs采取在繳費(fèi)階段征稅、在投資和領(lǐng)取階段免稅的TEE模式(9)除此以外,傳統(tǒng)IRAs和羅斯IRAs在繳費(fèi)年齡和繳費(fèi)額度方面也存在一定差異。參見:https://www.irs.gov/retirement-plans/traditional-and-roth-iras.。下面以美國(guó)第二支柱最常見的401(k)計(jì)劃為例,簡(jiǎn)要介紹401(k)計(jì)劃與傳統(tǒng)IRAs和羅斯IRAs的賬戶銜接設(shè)計(jì)。

將401(k)計(jì)劃資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到IRAs時(shí),通常有兩種方式:一是直接轉(zhuǎn)存(direct rollover),即無(wú)須雇員取款,直接將資金轉(zhuǎn)移至IRAs賬戶。該方式可避免繳稅和提前取款的風(fēng)險(xiǎn)。二是間接轉(zhuǎn)存(indirect rollover),即資金先由雇員取出,但雇主將扣留20%的預(yù)繳稅金,而雇員需要在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)(60天)將提取資金完成轉(zhuǎn)存,之前扣留的預(yù)繳稅金在完成轉(zhuǎn)存后將作為當(dāng)年的稅收抵免予以返還。該方式的優(yōu)點(diǎn)在于允許參保者在轉(zhuǎn)存期間將提取資金用于其他用途。在通常情況下,同一IRAs每12個(gè)月只能轉(zhuǎn)存一次,否則每次額外的轉(zhuǎn)存將面臨10%的提前支取罰款(10)但是在某些情況下不受該規(guī)則限制,例如傳統(tǒng)IRAs向羅斯IRAs轉(zhuǎn)存。參見:https://www.irs.gov/retirement-plans/plan-participant-employee/rollovers-of-retirement-plan-and-ira-distributions.。在采取間接轉(zhuǎn)存方式時(shí),通常需要設(shè)立一個(gè)轉(zhuǎn)存賬戶,用于接收來自401(k)計(jì)劃中的資產(chǎn)。

選擇直接轉(zhuǎn)移還是設(shè)立轉(zhuǎn)存賬戶再轉(zhuǎn)移,取決于個(gè)人的偏好選擇。直接轉(zhuǎn)移可以避免額外的賬戶開設(shè)和管理過程,更為直接;設(shè)立轉(zhuǎn)存賬戶再轉(zhuǎn)移則可以將401(k)賬戶的資產(chǎn)與現(xiàn)有IRAs賬戶分開,便于投資管理。無(wú)論選擇哪種方式,重要的是遵守相關(guān)的轉(zhuǎn)移規(guī)定和程序,確保資產(chǎn)順利轉(zhuǎn)移,并與401(k)賬戶的稅收優(yōu)惠政策保持一致。

在稅收優(yōu)惠政策的銜接上,由于傳統(tǒng)IRAs和羅斯IRAs采取了不同的稅收優(yōu)惠政策,因此美國(guó)第二、三支柱的轉(zhuǎn)存規(guī)定也考慮了相應(yīng)情況。對(duì)于第二、三支柱為相同稅收優(yōu)惠政策的情況,轉(zhuǎn)存通常不存在障礙,比如從傳統(tǒng)401(k)計(jì)劃可以轉(zhuǎn)存至傳統(tǒng)IRAs。在第二、三支柱的稅收優(yōu)惠政策上,根據(jù)美國(guó)稅法規(guī)定,雇主發(fā)起的職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃和IRAs的稅收優(yōu)惠額度是分開計(jì)算的,如果雇員未參加雇主發(fā)起的計(jì)劃,也不能將該稅收優(yōu)惠額度轉(zhuǎn)移至IRAs。以典型的401(k)計(jì)劃為例,2023年雇員最多繳存達(dá)22500美元的(年滿50歲及以上者可以額外繳存7500美元)享受稅收優(yōu)惠待遇(11)參見:https://www.irs.gov/newsroom/taxpayers-should-review-the-401k-and-ira-limit-increases-for-2023#:～:text=The%20amount%20individuals%20can%20contribute%20to%20their%20401,Saver%27s%20Credit%20will%20also%20all%20increase%20for%202023.。當(dāng)雇員再向IRAs繳費(fèi)時(shí),需要視其報(bào)稅身份和收入情況,對(duì)可享受的稅收優(yōu)惠繳費(fèi)額度進(jìn)行調(diào)整。表4列出了這方面的相關(guān)規(guī)定,其中收入水平低于下限的低收入者可享受IRAs全部稅收優(yōu)惠額度,中等收入者可部分免稅,而高收入者則不享有稅收優(yōu)惠,其目的主要是考慮稅收優(yōu)惠政策的公平性。

表4 參加401(k)計(jì)劃對(duì)傳統(tǒng)IRAs繳費(fèi)稅收優(yōu)惠額度的影響

對(duì)于羅斯IRAs來講,由于雇員在繳費(fèi)端不享受稅收優(yōu)惠政策,其繳費(fèi)額度不受是否參與401(k)計(jì)劃的影響,可享受的稅收優(yōu)惠額主要與收入水平掛鉤,如表5所示。總體來看,羅斯IRAs的適用人群更廣,因此近年來也越來越受歡迎。

表5 羅斯IRAs繳費(fèi)稅收優(yōu)惠額度

2.智利

目前,智利的養(yǎng)老金體系由零支柱(new solidarity pillar,新團(tuán)結(jié)支柱)、第二支柱(mandatory contributory pillar,強(qiáng)制性繳費(fèi)支柱)和第三支柱(voluntary pillar,自愿性支柱)組成(12)參見:http://mddb.apec.org/Documents/2019/HRDWG/HRDWG/19_hrdwg_018.pdf.。其中,強(qiáng)制性繳費(fèi)支柱要求雇員和自雇者繳納10%的工資,外加管理費(fèi)以及傷殘和遺屬保險(xiǎn)費(fèi)(13)參見:https://www.oecd.org/finance/private-pensions/49497472.pdf.。自愿性支柱由自愿?jìng)€(gè)人儲(chǔ)蓄(voluntary individual saving)和職業(yè)計(jì)劃(occupational plans)組成,個(gè)人可以在強(qiáng)制性賬戶中進(jìn)行附加繳費(fèi),也可以再建立另外的退休金賬戶,管理養(yǎng)老金儲(chǔ)蓄,其具體形式主要包括協(xié)議存款(agree depositss)、自愿養(yǎng)老金儲(chǔ)蓄(voluntary pension saving,APVs)以及集合性養(yǎng)老金自愿儲(chǔ)蓄(collective voluntary pension savings,APVCs)(14)參見:https://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=ce58292a-3544-4fcf-9c9d-2aca751e07fe.。

表6列舉了智利第二、三支柱養(yǎng)老金的賬戶設(shè)計(jì)情況,具體介紹如下。協(xié)議存款是指雇員與其雇主商定后,將資金存至其個(gè)人資本賬戶,為提前退休進(jìn)行養(yǎng)老金儲(chǔ)備,這筆存入的資金即被稱為協(xié)議存款,繳費(fèi)方式相對(duì)靈活,既可由雇主一次性支付(如獎(jiǎng)金),也可由雇員按每月工資收入的百分比或固定金額進(jìn)行繳費(fèi)。協(xié)議存款的這部分金額獨(dú)立于強(qiáng)制性繳款,每年上限為900UF(15)UF(Unidad de Fomento)是智利的通脹指數(shù)型單位(inflation-indexed unit),1UF相當(dāng)于約31.7美元(2023年12月匯率)。。正常情況下雇員在退休前不得提取協(xié)議存款,但智利第19768號(hào)法條允許雇員在退休前可將這部分存款作為可自由支配盈余(freely usable surplus)的一部分提前支取,但需補(bǔ)繳相應(yīng)稅款。

表6 智利第二、三支柱養(yǎng)老金的賬戶銜接和稅收優(yōu)惠政策

自愿養(yǎng)老金儲(chǔ)蓄也稱為第二賬戶(second account),它獨(dú)立于強(qiáng)制性個(gè)人資本賬戶,并作為補(bǔ)充為雇員提供額外的儲(chǔ)蓄來源。雇員可以通過個(gè)人或其雇主進(jìn)行定期或不定期存款,不計(jì)入應(yīng)稅收入,最高限額為每月50UF。雇員可以在退休前提前支取,但需補(bǔ)繳相應(yīng)稅款,附加稅率從3%(低收入人群)至7%(高收入人群)不等。

集合性養(yǎng)老金儲(chǔ)蓄計(jì)劃是雇主代表雇員和養(yǎng)老金管理公司或其他管理機(jī)構(gòu)簽訂的養(yǎng)老金儲(chǔ)蓄計(jì)劃管理協(xié)議。在這種方式下,為獲取雇主繳費(fèi)部分的財(cái)產(chǎn)權(quán),雇員在公司服務(wù)的時(shí)間需滿足一個(gè)最低期限,但該保留期一般不會(huì)超過24個(gè)月。為防止出現(xiàn)歧視性,參加合同的雇員人數(shù)要求不應(yīng)低于公司員工的一定比例(通常為30%)。雇主自愿為雇員提供APVCs計(jì)劃,雙方均需承擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任(16)特殊情況下也允許由雇主單方面承擔(dān)繳費(fèi),但繳費(fèi)金額和歸屬期等條件也會(huì)發(fā)生相應(yīng)變化。,雇員有權(quán)利(而非義務(wù))選擇加入該計(jì)劃。

(三)投資管理

推進(jìn)第二、三支柱養(yǎng)老金的銜接轉(zhuǎn)換,需要考慮投資管理方式問題。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看,第二支柱職業(yè)年金通常由雇主委托投資管理人代管,有助于分散風(fēng)險(xiǎn),降低管理成本;第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金的投資管理通常由參與者自行負(fù)責(zé),參與人獲得了更多的投資自主權(quán),但也對(duì)參與人的養(yǎng)老金融素養(yǎng)提出更高的要求。下面簡(jiǎn)要介紹美國(guó)和加拿大第二、三支柱養(yǎng)老金的投資管理方式及銜接政策。

1.美國(guó)

在美國(guó)401(k)計(jì)劃主要有兩種代表性的管理模式:一是托管人模式,即雇主(發(fā)起人)委托托管人決定計(jì)劃資產(chǎn)的投資方式,雇主在選擇投資產(chǎn)品時(shí)必須遵循《雇員退休收入保障法》中的404c條款,并確保參加者能夠構(gòu)建適度風(fēng)險(xiǎn)和回報(bào)率的投資組合。雇主在滿足法律規(guī)定和要求的基礎(chǔ)上,應(yīng)當(dāng)將個(gè)人賬戶的投資管理權(quán)適當(dāng)轉(zhuǎn)交給參加計(jì)劃的雇員,并向他們提供關(guān)于投資和所選投資組合的必要信息。二是參與者管理模式,即雇員可從雇主提供的多種不同風(fēng)險(xiǎn)投資組合中選擇,包括股票、債券、貨幣市場(chǎng)基金或混合型基金,也可以直接投資股票、債券和現(xiàn)金賬戶,雇員可在任何時(shí)間對(duì)這些投資進(jìn)行資金再分配。

美國(guó)第三支柱IRAs參與者可以從多種類型的資產(chǎn)中進(jìn)行選擇,包括股票、債券、共同基金、年金、單位投資信托、交易所交易基金以及房地產(chǎn)。參與者可以隨時(shí)買賣所持有的股份,具有較強(qiáng)的靈活性,也是IRAs資金規(guī)模快速增長(zhǎng)的重要原因。

在美國(guó),當(dāng)雇員將401(k)資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到IRAs時(shí),一般情況下,401(k)中的所有投資都會(huì)被出售,現(xiàn)金存入新的IRAs,這意味著401(k)和IRAs的投資是獨(dú)立的兩個(gè)階段。如果雇員希望保留401(k)中的投資項(xiàng)目,也可以選擇保留該401(k)賬戶,不做展期。大多數(shù)401(k)計(jì)劃會(huì)限制每年再平衡投資組合的次數(shù),或者只允許在某些特定時(shí)間進(jìn)行再平衡。

2.加拿大

加拿大的第二支柱被稱為注冊(cè)養(yǎng)老金計(jì)劃(registered pension plan,RPP)。RPP通常由專門的投資委員會(huì)或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)資金管理。常見的RPP投資品種包括股票、債券和現(xiàn)金等,投資選擇較為有限,還可能受到雇主或相關(guān)法規(guī)的限制。加拿大的第三支柱為注冊(cè)退休儲(chǔ)蓄計(jì)劃(registered retirement savings plan,RRSP)。作為個(gè)人自行設(shè)立和管理的退休儲(chǔ)蓄計(jì)劃,RRSP計(jì)劃參與者可以選擇投資各種金融產(chǎn)品,包括股票、債券、現(xiàn)金、共同基金或獨(dú)立基金以及ETF等。根據(jù)個(gè)人的風(fēng)險(xiǎn)承受能力和投資目標(biāo),投資者可以選擇適合自己的投資品種。開設(shè)RRSP賬戶需要個(gè)人自行辦理,可選的金融機(jī)構(gòu)包括銀行、信托公司和保險(xiǎn)公司等。RRSP通常有兩種投資方式:一是直接方案,即保險(xiǎn)公司、銀行等金融機(jī)構(gòu)提供的特定合同,合同中會(huì)規(guī)定購(gòu)買的投資品種,個(gè)人可以根據(jù)自己的偏好進(jìn)行選擇;二是自主方案,受托人負(fù)責(zé)管理資金,但投資方式由參保者進(jìn)行指導(dǎo),優(yōu)點(diǎn)更加靈活,但需要參保者更多地參與到資金管理中。

在加拿大進(jìn)行第二、三支柱養(yǎng)老金的轉(zhuǎn)移時(shí),大多數(shù)情況下新養(yǎng)老金計(jì)劃的接收方可以繼承個(gè)人在之前養(yǎng)老金計(jì)劃的投資組合。這種方式被稱為實(shí)物轉(zhuǎn)賬,通常公開交易的北美市場(chǎng)股票、ETF以及大多數(shù)共同基金都可以進(jìn)行實(shí)物轉(zhuǎn)賬。如果參保人請(qǐng)求以現(xiàn)金方式進(jìn)行轉(zhuǎn)賬,許多共同基金需要參保人支付附加的遞延銷售費(fèi)用(deferred sales charge,DSC),在轉(zhuǎn)賬完成之前進(jìn)行清算并出售。

(四)信息平臺(tái)整合

隨著第二、三支柱養(yǎng)老金的快速發(fā)展,單個(gè)就業(yè)者持有多個(gè)養(yǎng)老金賬戶的情況日益普遍,使用統(tǒng)一賬戶信息平臺(tái)的需求增強(qiáng),而信息時(shí)代下互聯(lián)網(wǎng)金融的快速發(fā)展,也為整合統(tǒng)一服務(wù)平臺(tái)創(chuàng)造了便利條件。在上述背景下,不少國(guó)家開始將多支柱養(yǎng)老金納入統(tǒng)一的國(guó)家服務(wù)平臺(tái)(dashboard)管理,通過該平臺(tái)可以觀察到所有退休金賬戶的全部情況,包括賬戶數(shù)量、繳費(fèi)金額和待遇情況等方面的信息[12]。

為解決養(yǎng)老金體系信息分散化的問題,部分國(guó)家已經(jīng)建立社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)大平臺(tái)。在該平臺(tái)上,養(yǎng)老金參保人可以通過在線訪問,查詢包括國(guó)家公共養(yǎng)老金、職業(yè)養(yǎng)老金和個(gè)人養(yǎng)老金在內(nèi)的養(yǎng)老金賬戶信息;恢復(fù)、合并之前的“遺失賬戶”,預(yù)測(cè)估算未來退休待遇收入;進(jìn)行在線養(yǎng)老金融教育,提供投資顧問服務(wù)等。表7列舉了各國(guó)建立養(yǎng)老金綜合服務(wù)平臺(tái)的主要情況。雖然各國(guó)的具體做法不盡相同,但平臺(tái)的基本功能是相似的:平臺(tái)成立之初的主要功能通常是用于信息查詢或賬戶注冊(cè),之后逐步擴(kuò)展到賬戶整合、在線教育和咨詢服務(wù)等附加功能。在數(shù)據(jù)處理上,多數(shù)國(guó)家采取“信息查詢+即時(shí)反饋”的交互服務(wù)方式,但也有國(guó)家建立了統(tǒng)一的中央數(shù)據(jù)庫(kù),如澳大利亞和以色列。在平臺(tái)建設(shè)的資金來源上,通常采取多方合作的模式,由政府部門、養(yǎng)老金行業(yè)共同籌資建設(shè)維護(hù)[12]。

表7 各國(guó)養(yǎng)老金公共管理平臺(tái)的基本特征

四、借鑒與啟示

目前,我國(guó)已構(gòu)建起以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為基礎(chǔ)、以企業(yè)(職業(yè))年金為補(bǔ)充、以個(gè)人養(yǎng)老金和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)相銜接的三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。第一支柱的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已實(shí)現(xiàn)了廣覆蓋,至2022年末參保人數(shù)達(dá)10.5億人;第二支柱企業(yè)(職業(yè))年金制度于2004年實(shí)施,面向機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職業(yè)年金制度則于2014年啟動(dòng),至2022年末二者覆蓋人數(shù)達(dá)到7000多萬(wàn)人;第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金制度于2022年末啟動(dòng),這標(biāo)志著與國(guó)際接軌的三支柱養(yǎng)老金體系框架正式確立。在養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)取得成就的同時(shí)也需要看到,多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程,第二、三支柱的發(fā)展滯后問題仍然突出。第二支柱年金制度參保人群主要以國(guó)有、正式部門職工為主,民營(yíng)中小企業(yè)參與率偏低,且近年來擴(kuò)面速度放緩;個(gè)人養(yǎng)老金制度試點(diǎn)剛剛起步,至2023年6月底覆蓋人口為4030萬(wàn)人,向全社會(huì)普及推廣面臨障礙。黨的二十大報(bào)告提出:“完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌制度,發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系”。新形勢(shì)下我國(guó)社會(huì)保障制度改革已進(jìn)入系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的發(fā)展階段,加快完善多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系,要著重提升統(tǒng)籌謀劃和協(xié)調(diào)推進(jìn)能力,促進(jìn)三支柱養(yǎng)老金制度聯(lián)動(dòng)改革,形成整體合力。其中,推進(jìn)第二、三支柱的協(xié)同發(fā)展是必然要求,在監(jiān)管體制、賬戶銜接、稅收優(yōu)惠政策、投資管理和信息平臺(tái)整合等方面,亟待出臺(tái)更具活力的政策舉措。借鑒上述國(guó)際經(jīng)驗(yàn),本文提出以下政策建議。

第一,優(yōu)化多支柱養(yǎng)老金結(jié)構(gòu),為第二、三支柱發(fā)展提供空間。

公共養(yǎng)老金和私人養(yǎng)老金之間是一種替代關(guān)系,第二、三支柱的突破發(fā)展需要繳費(fèi)空間的條件支持。由于我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的強(qiáng)制性繳費(fèi)已經(jīng)很高,如果在此基礎(chǔ)上采用強(qiáng)制性私人養(yǎng)老金發(fā)展模式,例如增加一個(gè)強(qiáng)制性職業(yè)年金支柱,操作空間較小。因此,可借鑒英國(guó)和日本發(fā)展私人養(yǎng)老金的做法,采取類似于“協(xié)議退出”的方式,降低基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)比例,通過置換繳費(fèi)資源來為企業(yè)年金和個(gè)人養(yǎng)老金提供發(fā)展空間[1]。在這種情況下,可以在養(yǎng)老金總和繳費(fèi)率不變或略有下降的情況下,降低基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在養(yǎng)老金體系中的比重,并推動(dòng)私人養(yǎng)老金發(fā)展。當(dāng)然,以英國(guó)為代表的協(xié)議退出方式的實(shí)施是建立在私人養(yǎng)老金發(fā)展水平已較為發(fā)達(dá)的基礎(chǔ)上的,我國(guó)企業(yè)年金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金目前仍處于初期發(fā)展階段,不可能完全照搬國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。但這種改革方式可為我們提供借鑒思路:為實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金制度的可持續(xù)發(fā)展,國(guó)家養(yǎng)老責(zé)任必然要逐步向企業(yè)和個(gè)人轉(zhuǎn)移,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)水平要逐步降低,企業(yè)年金和個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃在養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中的地位要不斷提高。

第二,建立基于風(fēng)險(xiǎn)的養(yǎng)老金監(jiān)管模式,將第二、三支柱納入一體化監(jiān)管。

年金市場(chǎng)的監(jiān)管體系與一個(gè)國(guó)家的法律傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、金融體制以及養(yǎng)老金計(jì)劃類型等多種因素有關(guān)。發(fā)達(dá)國(guó)家主要存在三種監(jiān)管模式:“一體化”監(jiān)管模式、“部分一體化”監(jiān)管模式和“專業(yè)化”監(jiān)管模式。來自O(shè)ECD國(guó)家的監(jiān)管實(shí)踐表明,無(wú)論在何種監(jiān)管模式之下,監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的合作機(jī)制都是十分重要的,只要建立了明確的職責(zé)分工,就可以通過相互合作與協(xié)調(diào)來達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì),提高監(jiān)管效率。近年來,許多OECD國(guó)家開始紛紛引入基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管理念,例如美國(guó)、加拿大、澳大利亞、德國(guó)、意大利、西班牙、荷蘭、丹麥、愛爾蘭和英國(guó)等年金市場(chǎng)較為發(fā)達(dá)的國(guó)家。與傳統(tǒng)的監(jiān)管方式相比,基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管專注于高風(fēng)險(xiǎn)的計(jì)劃和環(huán)節(jié),根據(jù)不同養(yǎng)老金計(jì)劃的具體特征,劃分出高風(fēng)險(xiǎn)和低風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域,對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)計(jì)劃和環(huán)節(jié)實(shí)施積極的、密集的監(jiān)管,而對(duì)低風(fēng)險(xiǎn)的計(jì)劃和環(huán)節(jié)實(shí)施相對(duì)寬松的監(jiān)管?；陲L(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管方式可以有效地優(yōu)化監(jiān)管資源配置,節(jié)省監(jiān)管成本,提高監(jiān)管效率。

對(duì)我國(guó)而言,養(yǎng)老金監(jiān)管目前采取的是類似于美國(guó)的“專業(yè)化”監(jiān)管模式,以勞動(dòng)與社會(huì)保障部門為主,涉及財(cái)政、稅務(wù)、金融、保險(xiǎn)等多個(gè)監(jiān)管部門。在OECD國(guó)家中采用“專業(yè)化”模式的國(guó)家,普遍建立了企業(yè)年金的協(xié)同監(jiān)管機(jī)制,不同監(jiān)管部門責(zé)任明晰,分工合作,協(xié)同監(jiān)管。相較之下,我國(guó)的養(yǎng)老金監(jiān)管體系還有很大的提升空間。當(dāng)前,我國(guó)企業(yè)年金市場(chǎng)采取嚴(yán)格控制準(zhǔn)入的主動(dòng)監(jiān)管方式,對(duì)于運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的數(shù)量和規(guī)模有所限制。在年金市場(chǎng)逐步成熟后,可借鑒國(guó)際上的先進(jìn)做法,各監(jiān)管機(jī)構(gòu)由合規(guī)性監(jiān)管向風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管過渡,即弱化審批機(jī)制的功能,逐步取消審批,對(duì)風(fēng)險(xiǎn)暴露的部位進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管。對(duì)于經(jīng)營(yíng)主體,可利用市場(chǎng)約束力、第三方監(jiān)管以及行業(yè)自律性進(jìn)行監(jiān)管。這種風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管可以降低監(jiān)管的成本,提高監(jiān)管效率。個(gè)人養(yǎng)老金制度的監(jiān)管剛剛起步,在政策制定、統(tǒng)一投資平臺(tái)建設(shè)和各金融行業(yè)之間的協(xié)作等方面,仍有待完善相關(guān)政策。實(shí)現(xiàn)第二、三支柱聯(lián)動(dòng)發(fā)展的目標(biāo),需要在稅收優(yōu)惠銜接、資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、投資管理和待遇領(lǐng)取等方面,出臺(tái)一體化的監(jiān)管制度安排。

第三,建立健全銜接機(jī)制,打通第二、三支柱養(yǎng)老金個(gè)人賬戶。

從本質(zhì)上講,第二、三支柱養(yǎng)老金都建立在個(gè)人賬戶的基礎(chǔ)之上,可采取完全市場(chǎng)化的運(yùn)營(yíng)模式,因此在政策設(shè)計(jì)上應(yīng)當(dāng)考慮打通二者的銜接轉(zhuǎn)換,推動(dòng)私人養(yǎng)老金的協(xié)同發(fā)展。隨著勞動(dòng)力流動(dòng)日趨頻繁以及用工方式日益靈活,第二、三支柱亟須在以下幾方面進(jìn)行銜接:一是在賬戶轉(zhuǎn)移上進(jìn)行銜接。從美國(guó)、智利、加拿大等國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看,第二、三支柱養(yǎng)老金的核心運(yùn)營(yíng)載體是養(yǎng)老金個(gè)人賬戶。無(wú)論是強(qiáng)制性賬戶,還是自愿性賬戶,都可以實(shí)現(xiàn)二者之間的轉(zhuǎn)換對(duì)接。我國(guó)第二支柱年金和第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金也應(yīng)建立起相應(yīng)的自由轉(zhuǎn)換通道。例如,企業(yè)(職業(yè))年金參與者在工作單位變更或準(zhǔn)備退休時(shí),可選擇是否將年金賬戶資金轉(zhuǎn)到個(gè)人養(yǎng)老金賬戶,以統(tǒng)一的賬戶管理信息系統(tǒng)為基礎(chǔ),實(shí)現(xiàn)賬戶繳費(fèi)記錄、資金轉(zhuǎn)移接續(xù)和待遇等方面的無(wú)縫對(duì)接。二是在稅收優(yōu)惠政策上進(jìn)行銜接。現(xiàn)階段企業(yè)年金和職業(yè)年金覆蓋的人群有限,還有很多單位尚未建立年金計(jì)劃,在第二、三支柱并未打通的情況下,未能參加年金計(jì)劃的勞動(dòng)者無(wú)法享受稅收優(yōu)惠,實(shí)質(zhì)上是隱性擴(kuò)大了收入差距。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看,需要將年金與個(gè)人養(yǎng)老金的稅收優(yōu)惠納入統(tǒng)籌考慮,企業(yè)年金與個(gè)人養(yǎng)老金實(shí)現(xiàn)銜接轉(zhuǎn)換后,個(gè)人享受的稅收優(yōu)惠可以疊加,其政策效力也更大。具體建議有兩點(diǎn):(1)在繳費(fèi)階段,如果職工參加企業(yè)年金或職業(yè)年金的個(gè)人繳費(fèi)沒有達(dá)到稅收優(yōu)惠上限的比例或者額度,職工可將差額部分追加至個(gè)人養(yǎng)老金的繳費(fèi)上限;如果職工所在單位沒有建立年金計(jì)劃,可將全部比例或額度追加至個(gè)人養(yǎng)老金的繳費(fèi)上限,并享受稅收優(yōu)惠。(2)在待遇領(lǐng)取階段,允許個(gè)人選擇對(duì)自己最有利的稅收優(yōu)惠。以目前的稅收優(yōu)惠政策來看,個(gè)人養(yǎng)老金的待遇領(lǐng)取的稅收優(yōu)惠政策優(yōu)于年金待遇領(lǐng)取的稅收優(yōu)惠政策。上述稅收優(yōu)惠政策的制度銜接設(shè)計(jì)考慮到了不同群體間的公平性,即全體勞動(dòng)者可以平等地享有第二、三支柱個(gè)人繳費(fèi)加總的稅收優(yōu)惠額度。三是在投資管理上進(jìn)行銜接。目前我國(guó)第二支柱年金采用委托投資模式,由市場(chǎng)上專業(yè)性金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)投資運(yùn)營(yíng),未來在治理結(jié)構(gòu)、投資政策和待遇發(fā)放方式等方面都應(yīng)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一,以便于參保者管理個(gè)人賬戶權(quán)益。

第四,加強(qiáng)立法和稅收優(yōu)惠政策支持,推動(dòng)第二、三支柱普惠發(fā)展。

養(yǎng)老金的發(fā)展離不開國(guó)家的政策引導(dǎo)和支持,本文對(duì)推動(dòng)第二支柱年金制度發(fā)展的建議有:一是放寬加入年金計(jì)劃的限制條件,例如,取消企業(yè)營(yíng)利性和建立工會(huì)制度等方面的要求,放寬在單位繳費(fèi)歸屬期等方面的限制。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),可引入自動(dòng)加入制度,企業(yè)職工在不簽訂拒絕協(xié)議的情況,即可視為自動(dòng)加入年金計(jì)劃。在職業(yè)年金發(fā)展上,應(yīng)著重解決機(jī)關(guān)事業(yè)單位編制外人員的參保問題,加快做實(shí)單位繳費(fèi)部分的賬戶資金。二是放開年金投資的個(gè)人投資選擇權(quán),設(shè)立合格的標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)老金投資產(chǎn)品,引入目標(biāo)日期基金和默認(rèn)投資工具,為職工提供簡(jiǎn)化的投資產(chǎn)品選項(xiàng)。三是進(jìn)一步拓寬年金投資范圍和渠道,豐富年金產(chǎn)品投資選擇,提高投資權(quán)益類資產(chǎn)的上限,適時(shí)開展境外投資。

針對(duì)第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展,亟須加大稅收優(yōu)惠支持力度,并試點(diǎn)推進(jìn)政策。在稅收模式選擇上,鑒于我國(guó)目前實(shí)行分類個(gè)人所得稅制,未來將向綜合所得稅制轉(zhuǎn)變,因此本文建議個(gè)人養(yǎng)老金可采取“雙向稅收優(yōu)惠”政策,即在實(shí)行EET模式,同時(shí)設(shè)立TEE平行賬戶,以更好地覆蓋各類人群。為提高個(gè)人養(yǎng)老金的覆蓋面,可借鑒部分國(guó)家利用財(cái)政補(bǔ)助的做法,對(duì)中低收入群體參加個(gè)人養(yǎng)老金制度給予相應(yīng)補(bǔ)貼。此外應(yīng)簡(jiǎn)化投資管理體制設(shè)計(jì),充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和金融投資工具,為居民個(gè)人提供方便、高效、全方位的服務(wù)。最后,需要健全針對(duì)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者、外出農(nóng)民工和靈活就業(yè)人員的參保繳費(fèi)機(jī)制,創(chuàng)新探索中小企業(yè)加入年金計(jì)劃和中低收入群體加入個(gè)人養(yǎng)老金的參與機(jī)制,促進(jìn)第二、三支柱養(yǎng)老金普惠發(fā)展。

第五,整合三支柱養(yǎng)老金信息管理,納入國(guó)家社保服務(wù)大平臺(tái)。

2019年9月,國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)公共平臺(tái)(http://si.12333.gov.cn/)正式上線運(yùn)行,標(biāo)志著我國(guó)在國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)方面已經(jīng)起步。該平臺(tái)目前主要提供國(guó)家基本社保權(quán)益信息查詢、待遇資格認(rèn)證、社保測(cè)算、關(guān)系轉(zhuǎn)移、異地就醫(yī)查詢、境外免繳申請(qǐng)、失業(yè)金申領(lǐng)和電子社?？ú樵兊榷囗?xiàng)服務(wù)。從規(guī)模經(jīng)濟(jì)上講,將單一的五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)“延伸”為多支柱保障體系的“大平臺(tái)”,可避免重復(fù)建設(shè),節(jié)約硬件成本,也降低了居民的學(xué)習(xí)成本。如果將該平臺(tái)擴(kuò)展成為服務(wù)于三支柱養(yǎng)老金的綜合信息服務(wù)“大平臺(tái)”,不僅有利于為參保者提供一體化的信息服務(wù),也有利于普及養(yǎng)老金融教育,便于參保者構(gòu)建多支柱養(yǎng)老保障,從而更好地進(jìn)行退休規(guī)劃。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看,建立統(tǒng)一的國(guó)家養(yǎng)老金服務(wù)平臺(tái)是主流趨勢(shì),其越早建立越有利于形成統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)管理體系、促進(jìn)多支柱養(yǎng)老金之間的融合發(fā)展。