翁曉宇

（中南大學(xué)，湖南長沙，410000）

一、引言

審計(jì)監(jiān)督是國家監(jiān)督體系的有機(jī)組成部分，其職能的高效發(fā)揮制約著國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。審計(jì)監(jiān)督與其他監(jiān)督形式之間有著密切的關(guān)聯(lián)，尤其是隨著我國監(jiān)察體制改革的不斷深入，這種關(guān)聯(lián)性也日益加強(qiáng)，監(jiān)審合作協(xié)同治理格局初步形成。[1]審計(jì)管理體制的創(chuàng)新變革，使協(xié)同治理觀念得到加強(qiáng)，審計(jì)案件線索移送機(jī)制也得到深度優(yōu)化，其在腐敗治理中的功能效用得到進(jìn)一步拓展，伴隨著案件移送質(zhì)量的穩(wěn)步提升，審計(jì)監(jiān)督效能有了更為充分的保障。

二、協(xié)同治理視角下審計(jì)案件線索移送的基本原則與核心要素

（一）基本原則

審計(jì)機(jī)關(guān)向受理機(jī)關(guān)進(jìn)行相關(guān)案件線索移送需依法依規(guī)地進(jìn)行，在此過程中應(yīng)秉持問題定性原則、客觀公正原則、時(shí)效性原則及分類移送原則來完成移送流程。受理機(jī)關(guān)應(yīng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)辦結(jié)移交手續(xù)，并及時(shí)進(jìn)行案件處理反饋。具體而言，首先，審計(jì)機(jī)關(guān)確定案件線索的移送與否，應(yīng)以其職權(quán)權(quán)限及審計(jì)項(xiàng)目授權(quán)范圍以基礎(chǔ)，移送決定的做出需符合相關(guān)的法律規(guī)范。其次，依照法律涉嫌構(gòu)成犯罪的問題線索才在審計(jì)機(jī)關(guān)的移送范圍之內(nèi)，其對案件移送須滿足相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。再次，移送文書應(yīng)有規(guī)范的內(nèi)容模塊及格式設(shè)計(jì)，文書需闡述審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)時(shí)間、審計(jì)意見、移送依據(jù)等事宜，闡述時(shí)應(yīng)采用簡潔凝練的語言，既保障闡述充分，也需規(guī)避歧義的產(chǎn)生。最后，審計(jì)機(jī)關(guān)與受理機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)互動溝通，形成協(xié)作機(jī)制，受理機(jī)關(guān)須對移送文書進(jìn)行嚴(yán)格審核，以保障線索定性準(zhǔn)確，審計(jì)證據(jù)充分，此外對于移送結(jié)果、案件處理應(yīng)及時(shí)進(jìn)行公示。[2]

（二）核心要素

首先，移送依據(jù)。審計(jì)案件線索移送具有明確的法理依據(jù)及規(guī)范化的操作流程，我國相關(guān)法律法規(guī)都對此作出了明確規(guī)定。如審計(jì)法規(guī)定，被審對象財(cái)政、財(cái)務(wù)收支出現(xiàn)違法法律的情況時(shí)，應(yīng)追究被審對象的刑事責(zé)任，也就是需對審計(jì)問題線索進(jìn)行移送。審計(jì)法實(shí)施條例中也有類似的規(guī)定，這些法律規(guī)定使案件線索移送有法可依、有據(jù)可循。其次，移送目的。審計(jì)案件移送旨在使相關(guān)的涉案人員得到應(yīng)有的法律懲戒，使違法犯罪行為得到打擊和遏制，進(jìn)而構(gòu)建良好的社會經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)社會的良性運(yùn)行與協(xié)調(diào)發(fā)展。最后，移送事項(xiàng)。審計(jì)機(jī)關(guān)案件移送的事項(xiàng)包括了以下幾方面，即違反黨紀(jì)政紀(jì)的行為事項(xiàng)、涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪的事項(xiàng)，只有政府部門才有處置事項(xiàng)的權(quán)限，這些事項(xiàng)皆超越了審計(jì)機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍，審計(jì)機(jī)關(guān)即應(yīng)對其進(jìn)行移送。

三、審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行案件線索移送的基本現(xiàn)狀

（一）移送處理概況

首先，自2010 年起，審計(jì)署對移送案件線索進(jìn)行公告，經(jīng)整理匯總發(fā)現(xiàn)，2010 至2018 年間移送案件數(shù)量為581 件，這些案件線索主要涉及的是經(jīng)濟(jì)腐敗問題，其包括了多種類型，關(guān)涉到的行業(yè)領(lǐng)域也比較廣泛。2014 至2016 年間，案件數(shù)量出現(xiàn)了井噴式增長，與其他年份相比波動性很大，究其原因與2014 年國務(wù)院要求加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督并出臺了相關(guān)的政策條例有關(guān)。在此背景下，審計(jì)機(jī)關(guān)與紀(jì)檢、公安等執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的聯(lián)動協(xié)作能力得到強(qiáng)化，移送案件線索的查處力度也有明顯加強(qiáng)，審計(jì)監(jiān)督效能得到較大幅度的提升。[3]

其次，從辦結(jié)進(jìn)度來看，審計(jì)署對公告的案件線索大多披露了其移送時(shí)間及結(jié)案時(shí)間，只有部分案例處理時(shí)間未公示。581 起案件中，520 起辦結(jié)進(jìn)度確切，其中190 余起案件在當(dāng)年內(nèi)即獲得處理并結(jié)案，一年內(nèi)和兩年內(nèi)結(jié)案的案件數(shù)量分別為203 件及93 件，少數(shù)案件的結(jié)案時(shí)長為3 年及以上，審計(jì)機(jī)關(guān)在3 年內(nèi)可從受理機(jī)關(guān)得到結(jié)案反饋的案件數(shù)量總體占比為97%。由此可見，案件處理的效率相對而言還是比較高的，但也不排除部分案件長期得不到反饋、查處時(shí)間過長的問題，這與審計(jì)機(jī)關(guān)及執(zhí)法部門的履職狀況有關(guān)。任職不力、能力不足是造成這些問題的主要原因。

（二）基于不同維度對案件移送查處狀況進(jìn)行分析

首先，就涉案主體而言，其大致包括了3種類型，即政府機(jī)關(guān)、企業(yè)、自然人。2010 至2018 年間，審計(jì)署移送案件中政府機(jī)關(guān)為最主要的涉案主體，合計(jì)241 起案例關(guān)涉政府機(jī)關(guān)，其次依次為企業(yè)216 起、個(gè)人58 起。政府機(jī)關(guān)和企業(yè)出現(xiàn)違法違紀(jì)問題，對于審計(jì)機(jī)關(guān)及相關(guān)執(zhí)法機(jī)關(guān)而言，調(diào)查取證的難度使較大的，案件辦結(jié)效率由此也會受到影響。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)加大對這類型主體的關(guān)注力度，尤其應(yīng)重點(diǎn)審查領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行狀況。

其次，就受理單位而言，具備受理權(quán)限的機(jī)關(guān)包括了司法機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、地方人民政府、行業(yè)主管部門等。審計(jì)署在2010 至2018 年間案件線索移送最多的是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，數(shù)量合計(jì)為225 起，此后依次為司法機(jī)關(guān)180 起、行業(yè)主管部門83 起、地方人民政府64 起，移送案件中涉及貪腐問題的案件數(shù)量持續(xù)上升，由此也反映了審計(jì)監(jiān)督對于廉政建設(shè)所發(fā)揮的功能日益凸顯。

四、協(xié)同治理視角下審計(jì)案件線索移送面臨的現(xiàn)實(shí)困境

（一）邊界效應(yīng)制約了監(jiān)審協(xié)同治理工作開展

審計(jì)機(jī)關(guān)、紀(jì)委監(jiān)委、司法機(jī)關(guān)等有著各自的職能定位與領(lǐng)域側(cè)重，由此使彼此之間形成了一定的邊界意識，在邊界效應(yīng)的作用下，不同主體機(jī)關(guān)更注重自身的職能領(lǐng)域，對于彼此職能重合的部分則鮮有關(guān)注。邊界性的存在對多主體協(xié)同治理機(jī)制構(gòu)建形成了掣肘，它限制了主體機(jī)關(guān)的視野，使其職能發(fā)揮于一個(gè)既定而刻板的范圍，它們無法形成全局意識和整體觀念，很難站在宏觀性視角而進(jìn)行職責(zé)定位，協(xié)同治理效能因此受到影響，審計(jì)案件移送也會出現(xiàn)各種問題和漏洞。[4]鑒于此，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)積極主動地突破邊界效應(yīng)的桎梏，以協(xié)同意識取代邊界意識，采取開放性態(tài)度加強(qiáng)與其他主體機(jī)關(guān)的交互溝通，主動參與并支持派駐機(jī)構(gòu)、上級機(jī)關(guān)的監(jiān)督治理工作，與之開展聯(lián)動監(jiān)督，形成協(xié)作化工作模式。基于不同機(jī)構(gòu)的職能定位、工作防范、職責(zé)內(nèi)容而尋找彼此的契合點(diǎn)，夯實(shí)協(xié)同基礎(chǔ)，凝聚共同意識，使監(jiān)審協(xié)作獲得更多實(shí)踐性成就。

（二）移送處理保障機(jī)制不健全

審計(jì)案件線索移送在流程方面包括了3 個(gè)基本環(huán)節(jié)，即案件移送前審計(jì)機(jī)關(guān)向受理機(jī)關(guān)進(jìn)行問題通報(bào)，案件移送中審計(jì)機(jī)關(guān)與受理機(jī)關(guān)進(jìn)行信息溝通，案件移送后審計(jì)機(jī)關(guān)從受理機(jī)關(guān)處得到信息反饋。上述3 大環(huán)節(jié)缺一不可，它們的有序進(jìn)行直接影響著案件移送質(zhì)量，但在實(shí)踐中，由于尚未對審計(jì)案件線索移送進(jìn)行相關(guān)的立法，規(guī)范性制度尚未建立，由此即導(dǎo)致移送處理中會出現(xiàn)一些程序失范的狀況。當(dāng)前移送處理保障機(jī)制還很不健全，這使得案件線索移送中信息傳達(dá)效率較低，而信息資源在移送處理中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，它為監(jiān)審協(xié)作提供了基礎(chǔ)保障，對于提高審計(jì)價(jià)值有積極的意義。信息溝通不暢使信息不對稱的情況普遍存在，加之審計(jì)信息化建設(shè)尚處于起步階段，各主體機(jī)關(guān)間未形成信息傳遞閉環(huán)，審計(jì)人員的職業(yè)素養(yǎng)與專業(yè)技能也參差不齊，就更是加大了案件線索挖掘及審查的難度，審計(jì)移送質(zhì)量難以得到有效保障。

（三）審計(jì)案件線索移送存在諸質(zhì)量問題

首先，某些審計(jì)案件線索難以獲得規(guī)范性的證據(jù)支持，證據(jù)不充分、不適當(dāng)使受理機(jī)關(guān)的案件審理受到影響，如雖然審計(jì)機(jī)關(guān)向司法機(jī)關(guān)及相關(guān)主管部門移送了大量的案件線索證據(jù)，但這些證據(jù)卻皆以復(fù)印件的形式存在，此不符合受理機(jī)關(guān)的審計(jì)證據(jù)要求，案件的辦結(jié)即會受到影響。其次，審計(jì)移送處理書以模板化的形式出現(xiàn)，忽視了具體案件的細(xì)節(jié)性特征，受理機(jī)關(guān)難以掌握案件全貌。[5]最后，線索追蹤落實(shí)及移送考核制度不完善，審計(jì)機(jī)關(guān)移送的案件多為經(jīng)濟(jì)類案件，這就對受理機(jī)關(guān)工作人員的會計(jì)、審計(jì)知識應(yīng)用水平提出了較高要求，受理機(jī)關(guān)查處此類案件往往難度較大，因此審計(jì)機(jī)關(guān)加強(qiáng)對案件追蹤是非常必要的。與此同時(shí)為了保障移送質(zhì)量、提高審計(jì)效能，審計(jì)機(jī)關(guān)還應(yīng)健全相關(guān)的問責(zé)機(jī)制，使移送質(zhì)量與審計(jì)人員福利待遇、職務(wù)晉升等相掛鉤，以此激勵(lì)審計(jì)人員不斷提高專業(yè)技能。

五、基于協(xié)同治理視角的審計(jì)案件線索移送機(jī)制構(gòu)建

（一）強(qiáng)化協(xié)作意識，構(gòu)建協(xié)作機(jī)制

審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)不斷強(qiáng)化協(xié)作意識，加強(qiáng)與紀(jì)委監(jiān)委、檢察機(jī)關(guān)等的聯(lián)動協(xié)作，共建一體化工作機(jī)制，形成強(qiáng)效的監(jiān)督合力。審計(jì)機(jī)關(guān)是國家監(jiān)督體系重要的組成部分，其通過發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能來維護(hù)國家良好的社會經(jīng)濟(jì)秩序，同時(shí)促進(jìn)國家反復(fù)廉政建設(shè)，推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。審計(jì)機(jī)關(guān)與其他監(jiān)督機(jī)構(gòu)的協(xié)作雖已積累了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，作出了諸多積極的嘗試，但整體上看來這種協(xié)作機(jī)制仍存在不少問題與漏洞，部分地方審計(jì)機(jī)關(guān)跨機(jī)構(gòu)、跨部門的協(xié)作意識還比較淡薄，他們?nèi)狈f(xié)同化工作的基本觀念與認(rèn)知，由此局限了監(jiān)審合作協(xié)同治理機(jī)制的形成與推進(jìn)。

（二）健全法律法規(guī)，完善制度體系

首先，《監(jiān)察法》的出臺使我國反腐敗法律體系日趨完善，《審計(jì)法》應(yīng)加強(qiáng)與《監(jiān)察法》的交互銜接，以減少法律規(guī)定間的矛盾沖突之處，促進(jìn)法律的順暢實(shí)施與推進(jìn)。監(jiān)察制度與審計(jì)制度應(yīng)在更高的層次進(jìn)行滲透融合，同時(shí)應(yīng)對《審計(jì)法》做出必要的調(diào)整和修訂，使審計(jì)機(jī)關(guān)和監(jiān)察委員會間的聯(lián)動協(xié)作有法可依且操作明確。比如審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)將在審計(jì)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的職務(wù)違法犯罪線索向監(jiān)察委員會進(jìn)行移送，并助力監(jiān)察委員會的監(jiān)督調(diào)查。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)按照監(jiān)察委員會的相關(guān)安排在必要時(shí)圍繞特定事項(xiàng)展開專項(xiàng)調(diào)查，并提供調(diào)查報(bào)告，使監(jiān)察委員會能對整體調(diào)查工作進(jìn)行合理統(tǒng)籌。

其次，為了提升協(xié)作監(jiān)督的效能，應(yīng)構(gòu)建審計(jì)協(xié)同法規(guī)制度體系。監(jiān)察體制改革的深入推進(jìn)，從根本上改變了審計(jì)與監(jiān)察的相互關(guān)系，面對這種關(guān)系形態(tài)的變化，需以制度化的形式來對審計(jì)監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督之間的聯(lián)動協(xié)作加以規(guī)范，使二者的銜接更加有序而順暢。其一，應(yīng)對《審計(jì)法》做出必要調(diào)整，使其更適宜于監(jiān)審協(xié)作工作的開展，應(yīng)為其指定完善的配套制度，形成體系化的制度結(jié)構(gòu)。其二，要加強(qiáng)組織管理，建構(gòu)合理的組織架構(gòu)，以保障監(jiān)審協(xié)作的有序化開展，應(yīng)立足《審計(jì)法》《監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定，制定完善的協(xié)作性工作制度，促進(jìn)協(xié)同治理的規(guī)范性推進(jìn)。其三，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)依托權(quán)威性地位來對審計(jì)后續(xù)工作中出現(xiàn)的問題進(jìn)行合理處置，尋找問題的最佳解決方案，助力審計(jì)監(jiān)督效能的充分發(fā)揮。[6]

（三）規(guī)范移送流程，提高移送時(shí)效

首先，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格按照流程規(guī)范來對審計(jì)案件線索進(jìn)行移送，在移送之前需與接收部門做好交流對接工作，以保障移送事宜的順利開展。審計(jì)機(jī)關(guān)需向?qū)訂挝唤榻B移送案件的具體細(xì)節(jié)，使接收單位對此有充分了解，與此同時(shí)要加強(qiáng)與紀(jì)委監(jiān)委、司法部門的互動溝通，聆聽其意見建議，由此使立案效率得到有效提升，防止移動案件被長期擱置，使案件盡快得以偵查處理。

其次，加強(qiáng)審計(jì)案件線索移送的制度化、規(guī)范化管理。其一，應(yīng)具有確切的移送標(biāo)準(zhǔn)，比如細(xì)化職務(wù)犯罪涉案金額等。其二，《監(jiān)察法》規(guī)定了監(jiān)察過程中搜集的物證等證據(jù)可以在刑事訴訟中獲得訴訟證據(jù)的資格，成為訴訟證據(jù)而對案件事實(shí)形成支持。但審計(jì)實(shí)踐中，審計(jì)機(jī)關(guān)偵查取證條件有限、技術(shù)不足、信息匱乏，因此其獲得的審計(jì)證據(jù)往往難以作為訴訟證據(jù)而使用，為了提高審計(jì)證據(jù)的證明力，使其在刑事訴訟中發(fā)揮更大的功用與價(jià)值，即有必要建構(gòu)審計(jì)證據(jù)轉(zhuǎn)換為訴訟證據(jù)的規(guī)范機(jī)制，以此來強(qiáng)化審計(jì)證據(jù)與待證事實(shí)之間的關(guān)聯(lián)性。其三，審計(jì)人員應(yīng)注重自身的職業(yè)能力發(fā)展，不斷提高核心素養(yǎng)與專業(yè)技能，通過積極參加系統(tǒng)培訓(xùn)、強(qiáng)化終身學(xué)習(xí)意識等來豐富自身知識儲備，優(yōu)化知識結(jié)構(gòu)，使會計(jì)法律相關(guān)知識能牢固建構(gòu)于內(nèi)在知識體系中。此外要持續(xù)淬煉審計(jì)證據(jù)能力，培養(yǎng)自己對審計(jì)線索的敏感度，使自己對復(fù)雜現(xiàn)象背后潛藏的問題有較高的洞察與判斷力，從而及時(shí)捕捉問題所在，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督目的。

（四）加強(qiáng)信息共享，促進(jìn)協(xié)同治理

信息閉塞或不對稱是導(dǎo)致監(jiān)督效能低下的重要原因，由此為腐敗問題的滋生與長期存在提供了空間。審計(jì)機(jī)關(guān)與受理機(jī)關(guān)缺乏即時(shí)充分的信息交換，由此會使信息失去時(shí)效性保障，降低信息的利用價(jià)值，為此，在監(jiān)審協(xié)同機(jī)制下，構(gòu)建信息共享機(jī)制就顯得尤為很重要，藉此可降低信息搜索成本，提高信息資源的有效利用率。實(shí)踐中，審計(jì)機(jī)關(guān)可通過組織召開聯(lián)席會議等方式發(fā)布案件線索，信息使用者可即時(shí)獲取這些線索信息，與此同時(shí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)為受理機(jī)關(guān)查閱相關(guān)資料提供便利，構(gòu)建移送信息共享平臺，并設(shè)置受理、查詢等功能模塊，最大化地壓縮案件線索移送時(shí)間，使案件信息得到充分的在線共享，審計(jì)機(jī)關(guān)和受理機(jī)關(guān)藉此可形成高度協(xié)同的聯(lián)動工作模式。對于平臺的管理，應(yīng)設(shè)置嚴(yán)格的信息查閱制度，只有獲得相關(guān)資格的案件經(jīng)辦人員才能取得信息查閱權(quán)。此外，應(yīng)加強(qiáng)平臺的維護(hù)和更新，防止系統(tǒng)漏洞的出現(xiàn)，有效規(guī)避信息泄露的可能。

六、結(jié)語

審計(jì)監(jiān)督作為國家監(jiān)督體系的有機(jī)組成部分，其在推進(jìn)反腐治理與廉政建設(shè)、維系良好的社會經(jīng)濟(jì)秩序中發(fā)揮著重要的功能與作用。審計(jì)監(jiān)督實(shí)踐中，案件線索移送直接影響著審計(jì)效率與質(zhì)量，隨著國家監(jiān)察體制改革的逐步深入，監(jiān)審協(xié)作治理機(jī)制日臻完善成熟，在此背景下，審計(jì)案件線索移送的諸多障礙得以突破，移送處理效能不斷提升，審計(jì)全覆蓋、監(jiān)察全覆蓋得到高效的貫徹落實(shí)。