岳 嵩

(南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院,江蘇 南京 210023)

一、“一體”下的“分立”:市縣關(guān)系問(wèn)題的提出

市縣關(guān)系是我國(guó)政府間關(guān)系的重要組成部分,也是地方政府治理與發(fā)展的重要因素。市縣關(guān)系可以理解為是省級(jí)行政單位統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)劃下,市縣之間權(quán)限、職責(zé)和利益的制度性安排,其在縱向上會(huì)影響國(guó)家治理目標(biāo)達(dá)成的有效性,橫向上則會(huì)對(duì)區(qū)域均衡發(fā)展發(fā)生作用。因此,市縣關(guān)系在結(jié)構(gòu)和運(yùn)行上的優(yōu)化直接影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展與國(guó)家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)。改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)開(kāi)始試點(diǎn)“市管縣”體制并逐步推行,并基于此形成了“市強(qiáng)縣弱”和“縣依附于市”的關(guān)系形態(tài)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,“市管縣”體制對(duì)部分地區(qū)的縣域發(fā)展產(chǎn)生了“束縛”作用并影響到國(guó)家治理現(xiàn)代化的推進(jìn),為此,中央開(kāi)始嘗試通過(guò)諸如“省管縣”等方式,對(duì)市縣關(guān)系進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化。早在黨的十八大,中央就明確提出“優(yōu)化行政層級(jí)和行政區(qū)劃設(shè)置,有條件的地方可探索省直接管理縣(市)改革”[1],這是進(jìn)入新時(shí)代以來(lái),首次明確對(duì)市縣關(guān)系進(jìn)行方向性調(diào)整;黨的十八屆三中全會(huì)也明確指出“有條件的地方探索推進(jìn)省直接管理縣(市)體制改革”[2],對(duì)市縣關(guān)系的調(diào)整優(yōu)化進(jìn)行了深入部署;黨的十九大報(bào)告提出“賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)”[3],這為市縣關(guān)系的調(diào)整提供了條件;而在黨的十九屆四中全會(huì)上,進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“賦予地方更多自主權(quán),支持地方創(chuàng)造性開(kāi)展工作”[4],這為市縣關(guān)系的多樣化奠定了基礎(chǔ);黨的二十大報(bào)告提出,“加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化,提高市域社會(huì)治理能力”[5],這進(jìn)一步突出了城市發(fā)展的重要性,為市縣關(guān)系的發(fā)展及調(diào)整提供了全新的框架。因此,市縣關(guān)系在中央政策導(dǎo)向和地方發(fā)展現(xiàn)實(shí)的雙重作用下不斷變化調(diào)整。時(shí)至今日,市縣關(guān)系呈現(xiàn)為“市管縣”為主且兼容多樣化“省管縣”的多維圖景。具體而言,即市縣關(guān)系依然以“市管縣”為主,但部分地區(qū)基于實(shí)際情況實(shí)行諸如財(cái)政省管縣、人事省管縣及省直管縣等多樣化的“省管縣”模式。因此,在“市管縣”的市縣一體格局下,部分地區(qū)也出現(xiàn)“市縣分立”的形態(tài),即市縣關(guān)系呈現(xiàn)為“一體”基礎(chǔ)上的“分立”樣態(tài)。在這樣復(fù)雜的市縣關(guān)系下,地方治理及政府間關(guān)系方面必然會(huì)受到影響并出現(xiàn)一些問(wèn)題。

市縣關(guān)系的復(fù)雜化所引發(fā)的政府治理問(wèn)題有:一是機(jī)構(gòu)膨脹問(wèn)題。省—市—縣的三級(jí)結(jié)構(gòu)間接造成地方政府機(jī)構(gòu)規(guī)模偏大,間接使財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量增加,這樣在一定程度上增加了行政成本,并在部分地區(qū)引發(fā)財(cái)政負(fù)擔(dān)。同時(shí),也對(duì)政府間信息傳輸及行政效率的產(chǎn)生負(fù)面影響。二是發(fā)展均衡問(wèn)題。從市的角度來(lái)看,其更希望在“市管縣”體制下建構(gòu)一個(gè)大都市圈,讓城區(qū)與縣域融為一體,集中發(fā)展中心城市及相關(guān)地區(qū),提升發(fā)展效能。但在現(xiàn)實(shí)中,中心城市有著特定的發(fā)展目標(biāo)及導(dǎo)向,周邊縣市也具有相對(duì)獨(dú)立的利益訴求,因此在資源相對(duì)有限的情況下就會(huì)產(chǎn)生分配非均衡性的問(wèn)題。通常,資源會(huì)有限“流向”城區(qū)及與中心城市發(fā)展較為密切的縣域,而大部分縣則無(wú)法獲得較為充足的發(fā)展資源及相對(duì)獨(dú)立的資源配置權(quán)限。三是權(quán)責(zé)模糊問(wèn)題。在目前“市管縣”體制下,不同程度的“省管縣”也廣泛存在,如財(cái)政省管縣、人事省管縣等,這種情況可以概括為市管縣下的多樣化省管縣形態(tài),這會(huì)造成縣對(duì)應(yīng)省、市“兩個(gè)婆婆”,并且在職責(zé)及相應(yīng)權(quán)限的劃分上產(chǎn)生交叉模糊,進(jìn)而出現(xiàn)權(quán)責(zé)失衡等問(wèn)題。與此同時(shí),我國(guó)市縣關(guān)系還存在諸如非正常競(jìng)爭(zhēng)、地方保護(hù)主義、市縣治理脫節(jié)等各類(lèi)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。歸根結(jié)底,這些問(wèn)題生成的核心原因就是尚未厘清市縣關(guān)系到底是應(yīng)該遵循現(xiàn)有的“一體”格局并進(jìn)一步優(yōu)化,還是放開(kāi)視野嘗試對(duì)市縣關(guān)系進(jìn)行“分立”化的重構(gòu)。

立足現(xiàn)實(shí),筆者對(duì)市縣關(guān)系存在的問(wèn)題進(jìn)行研究。具體而言,就是尊重當(dāng)前市管縣體制的“市縣一體”的主流格局,同時(shí)兼顧省管縣體制下多樣化的“市縣分立”的觀(guān)點(diǎn)與思維,即依托“一體”的現(xiàn)實(shí)對(duì)“分立”進(jìn)行分析研究?；谠撘暯?嘗試對(duì)以下問(wèn)題進(jìn)行探索:一是分析當(dāng)前市縣關(guān)系的主要理論是什么,并闡述其各自的核心內(nèi)容及關(guān)系;二是嘗試通過(guò)梳理市縣關(guān)系的變遷歷程,深入分析其生成動(dòng)力是什么,進(jìn)而從實(shí)踐層面回應(yīng)市縣關(guān)系的理論分野;三是基于市縣關(guān)系的現(xiàn)實(shí)情況,運(yùn)用客觀(guān)合理的理論“抓手”系統(tǒng)分析市縣關(guān)系的現(xiàn)實(shí)樣態(tài),并進(jìn)行類(lèi)型劃分;四是基于市縣關(guān)系發(fā)展歷程、現(xiàn)實(shí)情況及樣態(tài)類(lèi)型,基于中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制,嘗試探索具有可行性的市縣關(guān)系優(yōu)化進(jìn)路。

二、“一體”還是“分立”:市縣關(guān)系問(wèn)題的理論分野

針對(duì)市縣關(guān)系及其所引發(fā)的政府治理問(wèn)題,學(xué)界進(jìn)行了深入且持續(xù)的研究與探討。通過(guò)梳理歸納可知,已有研究?jī)?nèi)容聚焦于3個(gè)方面:一是市縣關(guān)系整體格局。如,有學(xué)者以歷史主義的研究方法,通過(guò)分析市縣關(guān)系的變化過(guò)程,從內(nèi)涵與外延兩個(gè)方面進(jìn)行縱向的對(duì)比研究,并總結(jié)市縣關(guān)系是朝向“分而合作”的方向邁進(jìn),嘗試為市縣關(guān)系調(diào)整的實(shí)踐提供啟發(fā)[6];還有學(xué)者通過(guò)分析“市管縣”和“省管縣”兩種體制下市縣關(guān)系的競(jìng)合關(guān)系,提出要有差別地對(duì)市縣關(guān)系進(jìn)行調(diào)整,并根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展情況,用差異化、漸進(jìn)化的方式向省管縣的格局發(fā)展,進(jìn)而重構(gòu)市縣關(guān)系[7]。此外,還有學(xué)者探討如何在省及全國(guó)的層面來(lái)處理市縣關(guān)系“糾葛”[8],并嘗試基于城鄉(xiāng)關(guān)系統(tǒng)籌的導(dǎo)向來(lái)調(diào)整省直管縣體制的改革,推動(dòng)市縣關(guān)系優(yōu)化[9]。同時(shí),亦有學(xué)者從新區(qū)域主義的視角出發(fā)[10],通過(guò)借鑒大都市區(qū)治理的經(jīng)驗(yàn)[11],嘗試搭建一個(gè)都市區(qū)多中心共生的模式來(lái)完善我國(guó)市縣關(guān)系[12]。二是市縣關(guān)系調(diào)整導(dǎo)向。如有學(xué)者認(rèn)為省管縣是我國(guó)市縣關(guān)系發(fā)展的趨勢(shì)和導(dǎo)向,在此視角下應(yīng)該將著力點(diǎn)放置于“縣”上,使其在恢復(fù)原有功能定位的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)組織再造與資源充足,并通過(guò)擴(kuò)大其經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限,實(shí)行城鄉(xiāng)一體化發(fā)展及治理資源均衡配置等制度績(jī)效[13]。但也有學(xué)者嘗試在不完全重構(gòu)現(xiàn)有市管縣體制的基礎(chǔ)上,以擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的“分權(quán)”方式來(lái)探討特定資源的配置優(yōu)化,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)局部?jī)?yōu)化市縣關(guān)系[14]。三是市縣關(guān)系專(zhuān)題內(nèi)容。這類(lèi)研究相對(duì)內(nèi)容較為分散,但其邏輯起點(diǎn)或切入視角都是圍繞市縣關(guān)系展開(kāi)的,并最終落腳于市縣關(guān)系調(diào)整上。比如,有學(xué)者基于市管縣體制下的市縣關(guān)系探討城市化與工業(yè)化如何協(xié)調(diào),認(rèn)為市管縣體制使地級(jí)市政府成為完整的行政主體,能夠從拉動(dòng)整體發(fā)展,并完成城市化集聚過(guò)程,形成中國(guó)特有的城市化與工業(yè)化的邏輯[15]。但也有學(xué)者從省管縣角度對(duì)特定問(wèn)題進(jìn)行研究,嘗試印證市縣關(guān)系重構(gòu)的必要性,如論證省管縣下縣域經(jīng)濟(jì)績(jī)效的提升會(huì)更加明顯[16],同時(shí)會(huì)加強(qiáng)地級(jí)市對(duì)縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的空間溢出效應(yīng),拉動(dòng)整體發(fā)展[17]。在財(cái)政方面,不同的市縣關(guān)系也會(huì)造成不同結(jié)果,如通過(guò)財(cái)政省直管縣,調(diào)整地級(jí)市和周邊縣域行政單位的關(guān)系,并取消地市級(jí)財(cái)政參與縣級(jí)稅收收入分成,這使得地市級(jí)財(cái)政與縣級(jí)財(cái)政的稅收競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系從“父子競(jìng)爭(zhēng)”關(guān)系轉(zhuǎn)變成了“兄弟競(jìng)爭(zhēng)”關(guān)系,出現(xiàn)省管縣地區(qū)和市管縣地區(qū)的財(cái)政地位不平衡[18]。另外,在面對(duì)區(qū)域差異的現(xiàn)實(shí),通過(guò)對(duì)省直管縣細(xì)化分類(lèi)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)有區(qū)別的、需求導(dǎo)向的市縣關(guān)系優(yōu)化[19]。同時(shí),還有一些觀(guān)點(diǎn)聚焦于行政區(qū)劃、機(jī)構(gòu)改革等方面,嘗試通過(guò)探索“撤縣(市)設(shè)區(qū)”等方式間接的推動(dòng)市縣關(guān)系的優(yōu)化發(fā)展[20]。

通過(guò)梳理既有研究可知,理論界對(duì)于市縣關(guān)系的認(rèn)識(shí)也產(chǎn)生多種觀(guān)點(diǎn)。綜合而言,對(duì)市縣關(guān)系的認(rèn)識(shí)可以大致分為兩大流派:一是市縣一體觀(guān),二是市縣分立觀(guān)。這兩種明顯差異的認(rèn)識(shí)使市縣關(guān)系的理論形成分野。市縣一體觀(guān)點(diǎn)的核心就是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中市縣要作為一個(gè)主體參與其中,并逐步融合,形成高度的協(xié)同一致。這種觀(guān)點(diǎn)在市縣關(guān)系中的具體體現(xiàn)就是通過(guò)不斷完善“市管縣”體制來(lái)強(qiáng)化以中心城市為中心的區(qū)域發(fā)展,堅(jiān)持市對(duì)縣的領(lǐng)導(dǎo)和管理。在此認(rèn)識(shí)下,中心城市可以作為區(qū)域發(fā)展的“增長(zhǎng)極”,其影響可以通過(guò)多種渠道“輻射”周邊縣域,通過(guò)不同形式的擴(kuò)散對(duì)周邊區(qū)域形成不同程度的影響。這種認(rèn)識(shí)落實(shí)到市縣關(guān)系上就是主張通過(guò)行政結(jié)構(gòu)的整合促進(jìn)區(qū)域進(jìn)行的協(xié)同發(fā)展,建構(gòu)由中心城市為核心的“市管縣”體制。基于此,持市縣一體論的觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為在市場(chǎng)機(jī)制下,隨著工業(yè)化的發(fā)展,市與縣之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系將不斷增強(qiáng),并逐步發(fā)展為區(qū)域一體化。而區(qū)域一體化最為重要的就是要實(shí)現(xiàn)行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)的融合,進(jìn)而更加順暢地推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。因此,需要堅(jiān)持并完善市縣一體化[21]。市縣分立的觀(guān)點(diǎn)則認(rèn)為,市和縣從本質(zhì)上說(shuō)就不是同一類(lèi)型的行政建制:市主要是以城市治理為核心職責(zé),縣主要是服務(wù)于非城市地區(qū)的治理任務(wù)。同時(shí),不同地區(qū)的城鄉(xiāng)差異較大,市和縣的分立就顯得更加重要,因?yàn)槭锌h在不同地區(qū)的現(xiàn)實(shí)作用下會(huì)供給不同類(lèi)型和程度的公共產(chǎn)品和公共服務(wù),不同需求的民眾可根據(jù)具體需求自行選擇,進(jìn)而促進(jìn)資源配置的合理性。所以,市縣分立的觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為如果強(qiáng)行將不同屬性和功能的行政建制通過(guò)行政手段捆綁在一起,會(huì)使其原有的功能也不斷弱化。所以,在“市管縣”體制下,市縣之間會(huì)發(fā)生非正常的競(jìng)爭(zhēng),用以滿(mǎn)足各自功能及職責(zé)履行的需要,市縣分立的根本目的在于恢復(fù)兩者原本的行政屬性和基礎(chǔ)功能。兩種理論的分野除了在學(xué)術(shù)界引起探討,其對(duì)市縣關(guān)系的改革導(dǎo)向也發(fā)生作用。對(duì)于市縣關(guān)系的研究可以嘗試從這種理論分野入手,基于變遷實(shí)際找到一個(gè)能夠連接理論與實(shí)踐的“抓手”,并建構(gòu)一個(gè)符合我國(guó)行政管理實(shí)際的關(guān)系樣態(tài)。

值得注意的是,已有的市縣關(guān)系研究雖然主題、方法、內(nèi)容各不相同,但其背后蘊(yùn)含的本質(zhì)要素還是聚焦于市縣關(guān)系到底應(yīng)該是“一體”還是“分立”,無(wú)論是表象的“市管縣”和“省管縣”,還是具化的城鄉(xiāng)一體和擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣,其本質(zhì)都是在“市縣一體”和“市縣分立”的關(guān)系結(jié)構(gòu)上進(jìn)行。但因?yàn)楫?dāng)前市縣關(guān)系中的“一體”依然是主流格局,所以很多研究還是基于現(xiàn)實(shí)展開(kāi)的,而“分立”的觀(guān)點(diǎn)更多是結(jié)合發(fā)展導(dǎo)向及具體措施呈現(xiàn)的,所以,已有研究依然是基于“一體”基礎(chǔ)上對(duì)“分立”進(jìn)行市縣關(guān)系的探討。目前,市縣關(guān)系的研究總是圍繞特定理論或具體案例展開(kāi),并沒(méi)有找到一個(gè)更加聚焦的切入點(diǎn),同時(shí),研究的規(guī)范性程度依然明顯,經(jīng)驗(yàn)性方面還需要進(jìn)一步補(bǔ)足,旨在市縣關(guān)系研究更加“豐滿(mǎn)”。

三、“一體”下的“分立”何以形成:市縣關(guān)系的變遷及其動(dòng)力

新中國(guó)成立后,我國(guó)實(shí)行“省—縣—鄉(xiāng)”三級(jí)地方政府體系,并通過(guò)大行政區(qū)、專(zhuān)區(qū)和區(qū)3個(gè)派出機(jī)關(guān)來(lái)輔助運(yùn)行,由于地方政府體系初步搭建,這一時(shí)期的市縣關(guān)系并不是政府間關(guān)系中較為突出的議題。1954年,新中國(guó)第一部憲法頒布,將全國(guó)地方劃分為省級(jí)(省、自治區(qū)、直轄市)、縣(市、自治縣、自治州等)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng))3個(gè)層級(jí)。在這樣的體系結(jié)構(gòu)下,市縣是一種“并立”狀態(tài),都?xì)w屬省的領(lǐng)導(dǎo)和管理。新中國(guó)成立初期到20世紀(jì)60年代,市與縣之間也出現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,江蘇省無(wú)錫市領(lǐng)導(dǎo)無(wú)錫縣、徐州市領(lǐng)導(dǎo)銅山縣,還有甘肅省蘭州市領(lǐng)導(dǎo)皋蘭縣等。雖然這一時(shí)期存在市領(lǐng)導(dǎo)縣的情況,但這種市縣關(guān)系并不是主流形態(tài),該階段的主流還是省領(lǐng)導(dǎo)縣。20世紀(jì)60年代初,市領(lǐng)導(dǎo)縣在短時(shí)間內(nèi)稍有興起,但很快就恢復(fù)到了省統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)市縣的狀態(tài)下。1982年,我國(guó)現(xiàn)行憲法頒布,其中第三十條明確規(guī)定“中華人民共和國(guó)的行政區(qū)域劃分如下:(一)全國(guó)分為省、自治區(qū)、直轄市;(二)省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市;(三)縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。自治州分為縣、自治縣、市。自治區(qū)、自治州、自治縣都是民族自治地方?！睆姆ɡ砩?我國(guó)地方依然為3個(gè)層級(jí),即省—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí),與此同時(shí)也規(guī)定了直轄市和較大的市可以分為區(qū)、縣。一方面,這種規(guī)定出現(xiàn)了雙重性,即省可以領(lǐng)導(dǎo)縣,而市也是可以領(lǐng)導(dǎo)縣;另一方面,關(guān)于“較大的市”界定就非常模糊,為市領(lǐng)導(dǎo)縣的關(guān)系打下了“伏筆”。同時(shí),1982年中共中央發(fā)布《改革地區(qū)體制,實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的通知》(51號(hào)文件),在“撤地設(shè)市”的浪潮中,“市管縣”出現(xiàn)“爆發(fā)式”增長(zhǎng)。1982—1983年,新增直接管理縣(市)的市的數(shù)量就從58個(gè)增加到126個(gè)。同時(shí),被市直接管理的縣(市)也從171個(gè)增加到542個(gè)。受此影響,市縣關(guān)系開(kāi)始發(fā)生巨大變化。1993年,國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)要“地市合并,實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制”[22];2000年我國(guó)市管縣的數(shù)量再一次發(fā)生突破性增長(zhǎng),這一增長(zhǎng)持續(xù)到2003年左右;到2006年,隨著“市管縣”體制暴露出的一系列問(wèn)題,中央開(kāi)始嘗試通過(guò)推進(jìn)“省管縣”來(lái)調(diào)整優(yōu)化市縣關(guān)系;2013年,黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》,其中明確提出“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置,有條件的地方探索推進(jìn)省直接管理縣(市)體制改革”[2],這可以說(shuō)正式明確了市縣關(guān)系調(diào)整優(yōu)化的方向,其后財(cái)政省直管縣、人事省直管縣、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣及省完全直管縣等形式都陸續(xù)出現(xiàn)。值得注意的是,在區(qū)域協(xié)同一體化發(fā)展趨勢(shì)下,政府間的協(xié)同合作在治理現(xiàn)代化進(jìn)程中越來(lái)越重要[23],這也間接對(duì)市縣關(guān)系的優(yōu)化發(fā)生影響作用。在此現(xiàn)實(shí)下,我國(guó)市縣關(guān)系開(kāi)始在“市管縣”的主流下形成多樣化的形態(tài),呈現(xiàn)出“波動(dòng)性”的變遷樣式。

我國(guó)市縣關(guān)系變遷是在“內(nèi)外”雙重動(dòng)力的作用下發(fā)生的:一是外部動(dòng)力,即經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀(guān)驅(qū)動(dòng)。建國(guó)初期至改革開(kāi)放,在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,地方政府的獨(dú)立性及自主性并不是很強(qiáng),因此,市縣關(guān)系都在省及其派出機(jī)關(guān)——地區(qū)行政公署的統(tǒng)一管理下,并未產(chǎn)生較為明顯的關(guān)系張力。隨著改革開(kāi)放的推進(jìn),我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制快速發(fā)展,為適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要,在推行“撤地設(shè)市”的同時(shí)實(shí)行“市管縣”體制,旨在通過(guò)中心城市發(fā)展的輻射作用帶動(dòng)周邊縣市的發(fā)展,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展。隨著國(guó)家治理現(xiàn)代化的發(fā)展,“市管縣”體制也出現(xiàn)了一些問(wèn)題,為適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要,開(kāi)始嘗試諸如“省管縣”等“市縣分立”方式對(duì)市縣關(guān)系進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。外部動(dòng)力在行政實(shí)踐中的具化呈現(xiàn)就是為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的外在壓力而進(jìn)行的政府間權(quán)限配置的調(diào)整,這是推動(dòng)市縣關(guān)系變遷的直接動(dòng)力之一。地方政府間的關(guān)系在一定程度上可以理解為是中央與地方關(guān)系的延伸[24],因此,中央可以通過(guò)向地方集中或下放相應(yīng)的權(quán)限來(lái)指導(dǎo)并調(diào)整府際關(guān)系?；谥醒氲臋?quán)限配置,地方政府間也可以進(jìn)行相應(yīng)的權(quán)限配置調(diào)整,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)地方政府間關(guān)系的變遷。改革開(kāi)放后至社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立的時(shí)期,為快速發(fā)展經(jīng)濟(jì),中央及省級(jí)政府將相應(yīng)權(quán)限集中于中心城市,希望通過(guò)中心城市的發(fā)展帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展,因此著力推動(dòng)市管縣體制的建設(shè)。但在進(jìn)入治理現(xiàn)代化及高質(zhì)量發(fā)展階段后,地方政府特別是相對(duì)基層的政府需要獲得更大的自主權(quán)限來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深化發(fā)展,因此需要對(duì)原有市縣管理體制進(jìn)行調(diào)整,賦予縣(市)更大的治理權(quán)限,用以釋放更大的發(fā)展?jié)摿?實(shí)現(xiàn)整體性、協(xié)同性的發(fā)展。

二是內(nèi)部動(dòng)力,即發(fā)展政策的主觀(guān)導(dǎo)向。為了適應(yīng)中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要,國(guó)家層面也從頂層設(shè)計(jì)的角度對(duì)市縣關(guān)系進(jìn)行直接或間接調(diào)整,使其更加符合國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求,這個(gè)過(guò)程本質(zhì)上就是從政府體系內(nèi)部通過(guò)政策導(dǎo)向驅(qū)動(dòng)的一種內(nèi)生性動(dòng)力。早在2005年,財(cái)政部就出臺(tái)《關(guān)于切實(shí)緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的意見(jiàn)》,指出“要積極推行省對(duì)縣財(cái)政管理方式改革試點(diǎn)”[25];2009年的中央一號(hào)文件《關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見(jiàn)》指出,要“穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn),鼓勵(lì)有條件的省份率先減少行政層次,依法探索省直接管理縣(市)的體制”[26]。同時(shí)前文所述,黨的十八大也提出嘗試探索省直接管理縣的要求。這些都體現(xiàn)了國(guó)家通過(guò)政策推動(dòng)市縣關(guān)系動(dòng)態(tài)調(diào)整優(yōu)化的思路與過(guò)程。內(nèi)部動(dòng)力在政府的行政實(shí)踐中聚焦于政府治理,而政府治理最為核心的要素就是效能提升,其是市縣關(guān)系中重要的動(dòng)力因素。市管縣體制在特定時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)了地區(qū)綜合發(fā)展,但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善,現(xiàn)有市縣關(guān)系的弊病不斷顯露,直接影響政府行政效能,因此,為有效提升行政效能,降低行政成本,推進(jìn)現(xiàn)代化的政府治理,就需要進(jìn)一步推進(jìn)地方政府行政層級(jí)的扁平化改革,促進(jìn)城市功能具化,搭建城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的基本架構(gòu)。要實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo),首先就需要對(duì)市縣關(guān)系進(jìn)行優(yōu)化,特別是對(duì)市管縣體制進(jìn)行改革。

四、“一體”與“分立”的徘徊:基于政府職責(zé)的市縣關(guān)系樣態(tài)類(lèi)型劃分

市縣關(guān)系的理論可以分野,但市縣關(guān)系的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)不能分野。如何使市縣關(guān)系的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)能夠有效建立,是一個(gè)需要解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。前文所述,要使理論與實(shí)踐有效“鏈接”,就必須要找到一個(gè)“抓手”。政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員安排、運(yùn)行程序等都是依照政府職責(zé)設(shè)置的,也就是說(shuō),政府職責(zé)是政府結(jié)構(gòu)及運(yùn)行的依據(jù),市和縣都有相應(yīng)的職責(zé)范疇,所以可嘗試將政府職責(zé)作為構(gòu)建市縣關(guān)系現(xiàn)實(shí)樣態(tài)及探索優(yōu)化進(jìn)路的“抓手”。

政府職責(zé)本質(zhì)上是政府職能的細(xì)化,政府職能可以進(jìn)一步劃分為政府功能與政府職責(zé)。政府功能更多體現(xiàn)了政府的政治性職能,如調(diào)節(jié)中央與地方關(guān)系、處理社會(huì)公平與正義的關(guān)系等。同時(shí),政府功能還與國(guó)家職能具有一定的相似性,是一種較為宏觀(guān)的職能。而政府職責(zé)是政府職能中較為“實(shí)”的一部分,其主要是明確政府“應(yīng)該做什么”“應(yīng)該由誰(shuí)做”和“應(yīng)該怎么做”的問(wèn)題。從行政向度上看,政府職責(zé)可以分為縱向政府職責(zé)和橫向政府職責(zé):縱向政府職責(zé)是依托行政層級(jí)劃定不同層級(jí)政府應(yīng)該“做什么”,而橫向政府職責(zé)則是依托機(jī)構(gòu)部門(mén)界定具體事務(wù)應(yīng)該“由誰(shuí)做”,兩者共同構(gòu)成了政府職責(zé)體系。所謂政府職責(zé)體系是指一個(gè)國(guó)家范圍內(nèi),政府和政府部門(mén)所承載的所有職責(zé),按照服務(wù)于一定的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)關(guān)系的原則,遵照憲法和法律的規(guī)定,按照國(guó)家總體與部分之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系,為實(shí)現(xiàn)國(guó)家機(jī)構(gòu)重要要素間的相互制約關(guān)系和便利政府運(yùn)行而組成的有機(jī)整體[27]。政府職責(zé)體系是政府間關(guān)系優(yōu)化的重要依據(jù),市縣關(guān)系作為地方政府間關(guān)系的重要內(nèi)容也必然需要基于政府職責(zé)體系探索優(yōu)化進(jìn)路。同時(shí),政府職責(zé)體系就像是覆蓋在政府結(jié)構(gòu)上的一張“網(wǎng)”,聯(lián)系著政府體系中的各類(lèi)要素。綜上所述,將政府職責(zé)作為市縣關(guān)系研究的視角是合理且可行的,可以嘗試基于政府職責(zé)構(gòu)建市縣關(guān)系的樣態(tài)。具體而言,可以從以下邏輯進(jìn)行:厘清市縣的職責(zé)并分析影響市縣關(guān)系的要素,對(duì)政府職責(zé)與關(guān)鍵要素進(jìn)行“聚合”,進(jìn)而構(gòu)建市縣關(guān)系的具體樣態(tài)。

厘清市縣政府的職責(zé),其本質(zhì)就是要明晰各級(jí)政府“應(yīng)該做什么”,劃分各層級(jí)政府的職責(zé)范疇,為調(diào)整市縣關(guān)系奠定職責(zé)依據(jù)。在厘清市縣政府職責(zé)的同時(shí),也要將省級(jí)政府的職責(zé)納入,因?yàn)槭锌h關(guān)系并不是一組獨(dú)立的政府間關(guān)系,而是蘊(yùn)含于地方政府體系之中。市縣都在省級(jí)政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,無(wú)論是“市管縣”“省管縣”,還是市縣一體或市縣分立,其都是在省級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的,如果僅梳理市縣職責(zé)及其關(guān)系是不符合實(shí)際的?；诖?對(duì)于實(shí)現(xiàn)政府職責(zé)的厘定就要從省、市、縣3個(gè)層面出發(fā):①省級(jí)政府的職責(zé)通常是承擔(dān)中央政府的任務(wù),并根據(jù)中央要求制定轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃,指導(dǎo)并監(jiān)督下級(jí)政府政策執(zhí)行與任務(wù)落實(shí)。省級(jí)政府在管理轄區(qū)內(nèi)常規(guī)事務(wù)的同時(shí),也要發(fā)揮“鏈接”中央與地方的職責(zé),發(fā)揮承上啟下的作用。②市級(jí)政府主要是執(zhí)行省級(jí)政府的決策,承擔(dān)相應(yīng)任務(wù),負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及日常事務(wù)管理,同時(shí)對(duì)下轄政府的各類(lèi)工作進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。③縣級(jí)政府在承擔(dān)上級(jí)政府各項(xiàng)任務(wù)落實(shí)的同時(shí),主要負(fù)責(zé)履行轄區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給的職責(zé),并對(duì)管理各項(xiàng)直接面向居民的事務(wù)。由此可見(jiàn),省的職責(zé)具有較強(qiáng)的統(tǒng)籌性和宏觀(guān)性,市縣政府的職責(zé)更多具有執(zhí)行性。從職責(zé)范疇及內(nèi)容來(lái)看,市縣的職責(zé)也具有一定的交互性,這是從側(cè)面印證市縣并不是絕對(duì)意義上的從屬關(guān)系。

所謂市縣關(guān)系樣態(tài),其本質(zhì)就是指市縣關(guān)系應(yīng)該以哪種形式呈現(xiàn)。政府間關(guān)系具有較強(qiáng)的多樣性,從理論上說(shuō),市縣關(guān)系也具有較強(qiáng)的多樣性。因此,市縣關(guān)系的樣態(tài)如何能夠呈現(xiàn)這種多樣性,以及在何種情況下呈現(xiàn)為哪種具體的樣態(tài),就需要有一個(gè)現(xiàn)實(shí)的依據(jù)。政府職責(zé)是政府結(jié)構(gòu)體系和運(yùn)行機(jī)制的重要依據(jù),因此也可以作為市縣關(guān)系樣態(tài)構(gòu)建的依據(jù)。與此同時(shí),影響市縣關(guān)系樣態(tài)構(gòu)建的主要因素為:事務(wù)類(lèi)別、管理模式及發(fā)展導(dǎo)向,正好對(duì)應(yīng)了政府職責(zé)“應(yīng)該做什么”“應(yīng)該由誰(shuí)做”和“應(yīng)該怎么做”3個(gè)方面,即職責(zé)范疇、職責(zé)歸屬、職責(zé)履行。因此,政府職責(zé)與市縣關(guān)系樣態(tài)構(gòu)建形成了一個(gè)天然的“鏈接”?；诖?可從政府職責(zé)的視角出發(fā),依托事務(wù)類(lèi)別、管理模式和發(fā)展導(dǎo)向,嘗試將市縣關(guān)系構(gòu)建為四種樣態(tài):完全一體型、有限一體型、完全分立型和有限分立型。①完全一體型是指縣完全隸屬于市,縣的財(cái)政、人事、規(guī)劃等均由所屬市進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和管理,縣的獨(dú)立性很小。該類(lèi)型主要是適用于事務(wù)類(lèi)別相對(duì)不是特別繁雜、管理模式相對(duì)較為簡(jiǎn)單,并且城鄉(xiāng)差距較大,需要由中心城市帶動(dòng)縣域發(fā)展的地區(qū)。例如,我國(guó)西部的一些地區(qū),市縣行政區(qū)劃都相對(duì)較大,管理幅度也比較大,但相關(guān)的治理性事務(wù)相對(duì)單一,特別是在發(fā)展導(dǎo)向方面主要是依托地區(qū)的中心城市圍繞特定的發(fā)展模式來(lái)帶動(dòng)周邊的縣域發(fā)展,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)現(xiàn)代化發(fā)展的協(xié)同。②有限一體型是指市縣關(guān)系主要還是隸屬關(guān)系,但是在特定的方面會(huì)采取一些措施,增加縣的獨(dú)立性。該類(lèi)型市縣關(guān)系樣態(tài)主要是因?yàn)槌青l(xiāng)差異依然較為明顯,需要由相應(yīng)城市來(lái)帶動(dòng)周邊縣域發(fā)展,但由于事務(wù)類(lèi)別相對(duì)繁雜,職責(zé)開(kāi)始細(xì)化,同時(shí)管理幅度相對(duì)不是很大且管理技術(shù)能夠得到較好的運(yùn)用,因此可以在有限的范圍內(nèi)給予縣一定的獨(dú)立性,用以釋放活力,更好地促進(jìn)協(xié)同發(fā)展。我國(guó)中西部地區(qū)可以選擇該類(lèi)型的樣態(tài),特別是中心城市發(fā)展較好而周邊縣域發(fā)展相對(duì)滯后的地區(qū)更加適用。③完全分立型是指市縣完全“分治”,雖然可能存在行政級(jí)別上的差異,但互相沒(méi)有隸屬關(guān)系,都直接歸屬于省級(jí)政府管理。完全分立型是很多學(xué)者認(rèn)為市縣關(guān)系應(yīng)該有的一種樣態(tài),是市縣關(guān)系規(guī)范化的體現(xiàn),但完全分立型也是要納入三大要素和政府職責(zé)的視角來(lái)審視。如果一個(gè)地區(qū)的管理幅度很小、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)且現(xiàn)代管理技術(shù)運(yùn)用深入,同時(shí)政府職責(zé)細(xì)化明顯、相應(yīng)的事務(wù)較為繁雜,特別是經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)較多,在此情況下可以嘗試推進(jìn)完全分立型的市縣關(guān)系。在我國(guó),若一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平基本持平,城鄉(xiāng)差距較小,甚至縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與中心城市發(fā)展持平甚至高于,那就可以考慮使用該樣態(tài)來(lái)構(gòu)建市縣關(guān)系。與此同時(shí),政府職責(zé)相對(duì)較為復(fù)雜,且職責(zé)范疇較寬的也可以考慮依托職責(zé)切割來(lái)實(shí)現(xiàn)市縣分立。④有限分立型則是指市縣關(guān)系主要是指市縣關(guān)系以相對(duì)分立為主,相互之間存在隸屬關(guān)系,但隸屬關(guān)系并不是很強(qiáng),縣的獨(dú)立性相對(duì)較強(qiáng),特別是在一些權(quán)限方面會(huì)給予更大程度的下放。如,當(dāng)前的財(cái)政省直管縣或擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣就是這種形式。

基于上述分析,可以認(rèn)識(shí)到:一是我國(guó)市縣關(guān)系的樣態(tài)類(lèi)型要依據(jù)具體省份的現(xiàn)實(shí)情況而定,特別是具體需要完成的職責(zé)是什么;二是我國(guó)市縣關(guān)系的樣態(tài)類(lèi)型并不能以“一刀切”的方式進(jìn)行,而應(yīng)該根據(jù)不同地區(qū)的現(xiàn)實(shí)情況,基于政府職責(zé)及其對(duì)應(yīng)的相關(guān)要素進(jìn)行選擇,形成區(qū)別化、多維化的市縣關(guān)系樣態(tài)。三是不同發(fā)展程度的縣域政府職責(zé)內(nèi)容直接影響市縣關(guān)系的樣態(tài)選擇;四是基于政府職責(zé)的管理模式及相關(guān)技術(shù)、理念是影響市縣關(guān)系的重要因素條件。由此可見(jiàn),市縣之間合理配置權(quán)力,明確各級(jí)政府的職責(zé)在市縣關(guān)系樣態(tài)類(lèi)型中就顯得尤為重要[28]。

五、“一體”與“分立”的融合:多維樣態(tài)下市縣關(guān)系優(yōu)化進(jìn)路

“縱橫復(fù)合”的政府職責(zé)驅(qū)動(dòng)了市縣關(guān)系的影響因素,并使市縣關(guān)系的樣態(tài)類(lèi)型呈現(xiàn)出多維化,因此不同地區(qū)要根據(jù)特定的職責(zé)范疇,選擇適配的市縣關(guān)系樣態(tài),這使得“一體”與“分立”的理論分野在政府治理的實(shí)踐中就愈加模糊,不再是“非此即彼”的兩兩選擇?；诖?市縣關(guān)系的優(yōu)化要遵循兩個(gè)方面的原則:一是要將政府職責(zé)作為邏輯起點(diǎn),用以作為優(yōu)化市縣關(guān)系的導(dǎo)向;二是用融合的觀(guān)點(diǎn)審視市縣關(guān)系理論中的“一體”與“分立”,以多維樣態(tài)的思維探索市縣關(guān)系的優(yōu)化進(jìn)路。

政府職責(zé)驅(qū)動(dòng)了市縣關(guān)系樣態(tài)構(gòu)建的作用因素,使市縣關(guān)系樣態(tài)類(lèi)型呈現(xiàn)出多樣化。在多維化樣態(tài)下,市縣關(guān)系的優(yōu)化進(jìn)路必然要以政府職責(zé)為邏輯起點(diǎn)和建構(gòu)導(dǎo)向。市縣關(guān)系優(yōu)化的首要條件是政府職責(zé)的界定及范疇劃分,然后依據(jù)相應(yīng)職責(zé)理順市縣之間的事務(wù)關(guān)系,明確各自的履職范圍,其后選擇符合地區(qū)治理現(xiàn)實(shí)的市縣關(guān)系樣態(tài),并付諸運(yùn)行。具體而言:首先,在中央政府及省級(jí)政府的總體職責(zé)規(guī)劃下,進(jìn)一步細(xì)化市縣的職責(zé)范疇,界定市縣的職責(zé)框架,如市主要職責(zé)是面向城市治理,產(chǎn)業(yè)方面主要集中于第二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè);縣主要職責(zé)則聚焦于縣域治理,產(chǎn)業(yè)方面更多關(guān)注農(nóng)業(yè)發(fā)展等第一產(chǎn)業(yè)。從理論上說(shuō),城市化程度再高也不可能沒(méi)有農(nóng)村,城市化的目的不是“消滅”農(nóng)村,農(nóng)村現(xiàn)代化的目標(biāo)也不是變成城市。因此,市縣兩者的職責(zé)范疇界定是行之有效且符合現(xiàn)實(shí)的,同時(shí)這也是市縣關(guān)系的邏輯依據(jù)。其次,依托相應(yīng)的職責(zé)范疇理順市縣間的事務(wù)關(guān)系,即市縣之間的事權(quán)劃分只有通過(guò)事權(quán)的明晰,才能夠?qū)⒄氊?zé)嵌入市縣關(guān)系樣態(tài)的選擇,使不同地區(qū)能夠結(jié)合自身的現(xiàn)實(shí)情況明白應(yīng)該選擇何種類(lèi)型的市縣關(guān)系樣態(tài)。通過(guò)綜合考量,充分明晰市縣關(guān)系樣態(tài)選擇帶來(lái)的影響,如合理的市縣關(guān)系不僅要發(fā)揮城市對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的帶動(dòng)作用,也要考慮中心城市對(duì)外圍地區(qū)發(fā)展的消極作用[29]。再次,在明確選定市縣關(guān)系樣態(tài)的基礎(chǔ)上,通過(guò)職責(zé)體系的網(wǎng)絡(luò)化作用,明確市縣關(guān)系間各類(lèi)事務(wù)具體運(yùn)行的機(jī)制,保證行政效能,提高政策有效性。如市縣之間的“條塊結(jié)構(gòu)”就可以與政府職責(zé)體系實(shí)現(xiàn)“互嵌”,將市—縣的“塊”、市縣所設(shè)機(jī)構(gòu)的“條”與縱橫雙向的政府職責(zé)體系形成鏈接,推進(jìn)理論與實(shí)踐的整合。根據(jù)推進(jìn)市縣關(guān)系優(yōu)化的邏輯起點(diǎn),可以明確市縣關(guān)系發(fā)展的總體目標(biāo)導(dǎo)向:市的作用更多是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的整體發(fā)展,并通過(guò)“輻射”效應(yīng)帶動(dòng)周邊區(qū)域的協(xié)同共進(jìn);縣更多是保障基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),特別是第一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展及現(xiàn)代化,并通過(guò)協(xié)同發(fā)展促進(jìn)社會(huì)的公平。

在市縣關(guān)系優(yōu)化的邏輯起點(diǎn)和目標(biāo)導(dǎo)向下,可以明確市縣關(guān)系優(yōu)化的前置條件是跳出“一體”與“分立”理論分野的“窠臼”,嘗試用融合的視角探索市縣關(guān)系的優(yōu)化進(jìn)路,同時(shí)充分尊重市縣關(guān)系樣態(tài)多維化的客觀(guān)現(xiàn)實(shí)。基于此,市縣關(guān)系可以嘗試建立“創(chuàng)新理念-構(gòu)建體系-建立機(jī)制-推進(jìn)協(xié)同”優(yōu)化進(jìn)路:

第一,實(shí)現(xiàn)“融合”導(dǎo)向的市縣關(guān)系理念創(chuàng)新。市縣關(guān)系優(yōu)化的前置條件是理念創(chuàng)新,理念的設(shè)置決定了實(shí)踐事務(wù)的方向性是否合理可行?；趯?duì)市縣關(guān)系變遷動(dòng)力和樣態(tài)類(lèi)型的分析可以明確,不同地區(qū)的市縣在政府職責(zé)層面是存在差異的,因此不能以“一刀切”的觀(guān)點(diǎn)來(lái)確定市縣關(guān)系到底應(yīng)該是“一體”還是“分立”。同時(shí),所謂的“一體”或“分立”也并不是非此即彼的關(guān)系,兩者在實(shí)踐層面上其實(shí)并沒(méi)有“涇渭分明”的邊界,而是根據(jù)不同的現(xiàn)實(shí)需要在不同程度上進(jìn)行融合。比如,中心城市對(duì)周邊縣域發(fā)展的帶動(dòng)性作用較大,則可以選擇相對(duì)“一體”的市縣關(guān)系樣態(tài)類(lèi)型;而縣域經(jīng)濟(jì)較強(qiáng)的,則可以考慮選擇相對(duì)“分立”的市縣關(guān)系樣態(tài)類(lèi)型;若是一個(gè)中心城市,與其相近且經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的縣域可以選擇“分立”的樣態(tài),而與其距離較遠(yuǎn)或經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后的可以選擇“一體”的樣態(tài)。由此可見(jiàn),市縣關(guān)系優(yōu)化的理念需要進(jìn)行創(chuàng)新,需要突破原有的定勢(shì)思維,將“一體”和“分立”兩種對(duì)立的理念進(jìn)行融合,并基于不同地區(qū)地方政府的治理現(xiàn)實(shí)將綜合兩者的優(yōu)勢(shì),為市縣關(guān)系的優(yōu)化提供理論性的基礎(chǔ)支撐。

第二,構(gòu)建職責(zé)明晰的市縣關(guān)系結(jié)構(gòu)體系。結(jié)構(gòu)體系是市縣關(guān)系優(yōu)化的框架,是運(yùn)行機(jī)制及協(xié)同發(fā)展的物質(zhì)條件。市縣關(guān)系的結(jié)構(gòu)體系構(gòu)建的核心依據(jù)和基礎(chǔ)要素就是明晰政府職責(zé),具體而言:一是要明確市縣兩級(jí)政府各自應(yīng)該履行哪些具體的職責(zé),劃定各自職責(zé)范圍,即明確市和縣分別“應(yīng)該做什么”。二是在明確市縣兩級(jí)政府職責(zé)范圍的基礎(chǔ)上,細(xì)化機(jī)構(gòu)應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé),為合理設(shè)置機(jī)構(gòu)奠定條件,即明確“應(yīng)該由誰(shuí)做”。三是建立市縣政府職責(zé)清單,實(shí)現(xiàn)職責(zé)內(nèi)容與履行主體的一一對(duì)應(yīng),并明確職責(zé)履行主體及基本條件和要求等,在解決“應(yīng)該怎么做”的同時(shí)為精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)的落實(shí)提供制度準(zhǔn)備。在明確政府職責(zé)后,要將市縣政府職責(zé)體系與市縣政府間關(guān)系進(jìn)行“互嵌”,實(shí)現(xiàn)市縣政府職責(zé)體系與市縣“條塊”結(jié)構(gòu)的結(jié)合,即將依托行政層級(jí)的縱向政府職責(zé)體系與市縣的“條”、依托機(jī)構(gòu)部門(mén)的橫向政府職責(zé)體系與市縣的“塊”進(jìn)行兩兩嵌合,實(shí)現(xiàn)市縣關(guān)系的“條塊”結(jié)構(gòu)更加完善。這是理論化的政府職責(zé)與實(shí)踐化的市縣關(guān)系結(jié)構(gòu)結(jié)合的體現(xiàn),也是建構(gòu)職責(zé)明晰的市縣關(guān)系結(jié)構(gòu)體系的實(shí)踐過(guò)程。

第三,建立高效流暢的市縣關(guān)系運(yùn)行機(jī)制。運(yùn)行機(jī)制是動(dòng)態(tài)的政府過(guò)程的體現(xiàn),是政府治理理念向治理實(shí)踐轉(zhuǎn)化的重要程序。在“一體”與“分立”融合的理念下,可以嘗試建立以高效流暢為目標(biāo)的市縣關(guān)系運(yùn)行機(jī)制。運(yùn)行機(jī)制在一定程度上是對(duì)既有結(jié)構(gòu)如何發(fā)揮效能的動(dòng)態(tài)性的呈現(xiàn),所以市縣關(guān)系高效流暢的運(yùn)行機(jī)制應(yīng)該兼具“一體”理念下的“向心力-耦合力”機(jī)制和“分立”理念下的“離散力-吸引力”機(jī)制,并使其長(zhǎng)期共存并互動(dòng)發(fā)展[30],共同推進(jìn)市縣關(guān)系在運(yùn)行層面的優(yōu)化與合理發(fā)展。同時(shí),市縣關(guān)系還要充分融合“一體”與“分立”的理論,在堅(jiān)持自身實(shí)際的同時(shí)充分融合橫向資源,并建立橫向的治理平臺(tái),以便通暢信息,節(jié)約行政交易成本,提高行政效能。

第四,推進(jìn)合作共贏(yíng)的市縣關(guān)系協(xié)同發(fā)展。前文所述,政府職責(zé)是一個(gè)縱橫雙向的體系,與市縣關(guān)系的“條塊結(jié)構(gòu)”形成“反向互嵌”,即依托行政層級(jí)的縱向政府職責(zé)體系與市縣關(guān)系中上下對(duì)口的“條”發(fā)生嵌入關(guān)系,而依托機(jī)構(gòu)部門(mén)的橫向政府職責(zé)體系則與市—縣的“塊”發(fā)生嵌入關(guān)系。因此,依托政府職責(zé)推動(dòng)市縣關(guān)系協(xié)同發(fā)展是具有可行性的:一方面,將市縣關(guān)系納入政府職責(zé)體系,可以明確市縣之間的權(quán)、責(zé)、利,減少不必要的職責(zé)重疊的同時(shí)也降低糾紛發(fā)生的概率,并將較為“碎片化”的市縣關(guān)系在“一體”與“分立”融合的基礎(chǔ)上加以整合,實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)體系層面的協(xié)同。另一方面,通過(guò)政府職責(zé)將市縣利益進(jìn)行“粘合”,使其在運(yùn)行過(guò)程中兼顧各方不同層次的利益訴求,為合作共贏(yíng)創(chuàng)造條件,減少非正常的競(jìng)爭(zhēng),使市縣競(jìng)合關(guān)系規(guī)范化、合理化。同時(shí),政府職責(zé)具有較為規(guī)范的作用,也可以對(duì)市縣關(guān)系運(yùn)行中的一系列行為進(jìn)行規(guī)制,保證運(yùn)行的規(guī)范化和合理化。