任克強,盧義樺

(1.南京市社會科學(xué)院社會發(fā)展所,江蘇 南京 210018; 2.江蘇警官學(xué)院治安管理系,江蘇 南京 210031)

一、問題的提出

黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出:“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置,發(fā)揮中心城市和城市群帶動作用,建設(shè)現(xiàn)代化都市圈?！盵1]都市圈被定位為城鎮(zhèn)化空間戰(zhàn)略的重要組成,要統(tǒng)籌形成“鄉(xiāng)村—縣城—大城市—都市圈—城市群”的完整城鎮(zhèn)空間配置體系。伴隨著都市圈區(qū)域一體化進程的深入推進,都市圈內(nèi)城市合作程度不斷深化、區(qū)域認同感不斷提高,全方位一體化發(fā)展趨勢逐漸加深,對于加快構(gòu)建社會治理一體化格局的要求更加強烈。特別是都市圈對公共衛(wèi)生事件的成功應(yīng)對,凸顯了“時空壓縮”現(xiàn)實背景下打破行政壁壘,實現(xiàn)社會治理一體化的必要性[2]。在統(tǒng)籌推進都市圈社會治理一體化進程中,毗鄰地區(qū)往往是社會治理的“洼地”,存在碎片化、區(qū)隔化的難題。尤其是在面對生態(tài)環(huán)境整治、公共服務(wù)供給、鄰避設(shè)施共享這類跨界治理事務(wù)時,由行政分割衍生的跨界治理矛盾日益凸顯,府際之間“各為其利”制約了毗鄰地區(qū)的深度合作,因而尋求行之有效的毗鄰地區(qū)社會治理一體化路徑勢在必行。與一般的跨區(qū)域協(xié)同治理不同,由于地緣相近、山水相連、生態(tài)相依,毗鄰地區(qū)治理的“邊界效應(yīng)”更加明顯,對經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)保護等所造成的不利影響更大。為此,如何實現(xiàn)都市圈毗鄰地區(qū)的社會治理一體化,進而推進都市圈社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化,為都市圈的一體化發(fā)展提供基礎(chǔ)支撐,成為亟待解決的現(xiàn)實議題。

歷經(jīng)20多年的發(fā)展,我國都市圈治理實踐包括以都市圈規(guī)劃為主要治理工具、探索建立協(xié)同決策機制和政策落實機制、都市圈在多領(lǐng)域的合作等3個方面[3]。目前,學(xué)術(shù)界對于都市圈治理議題的研究尚處于起步階段,相關(guān)研究主要圍繞“都市圈一體化發(fā)展”和“跨區(qū)域合作治理”等進行探討,集中體現(xiàn)在以下4個方面:一是“都市圈”的治理模式,形成了“政府模式”“多中心治理模式”“新區(qū)域主義”三種理論范式[4]。同時,諸多學(xué)者也借鑒國外都市圈的治理模式提出了相應(yīng)的本土化建議[5],如對于東京都市圈[6]的研究。二是對都市圈如何進行協(xié)同治理的研究,強調(diào)府際合作治理的重要性,主要包括都市圈的協(xié)同治理經(jīng)驗總結(jié),如武漢都市圈[7]、長三角都市圈[8]、京津冀都市圈[9]、深圳都市圈[10]等,以及從某一具體領(lǐng)域出發(fā)的都市圈協(xié)同治理實踐研究,如環(huán)境污染治理[11]、高鐵建設(shè)[12]等方面。三是對于都市圈治理目前所存在問題與對策的研究,如針對長三角社會治理一體化問題[13],從人口空間分布特征所提出的空間治理優(yōu)化建議[14],以及從組織層面、政策層面與制度層面提出的建議[15]等。四是跨域協(xié)同治理方面的研究,包括跨縣域的社會矛盾聯(lián)調(diào)[16]、城市基層跨域協(xié)同治理[17]、基層社會的“全域治理”轉(zhuǎn)型[18]等方面。通過梳理既有研究文獻發(fā)現(xiàn),目前學(xué)術(shù)界對于都市圈的治理研究已取得了一些研究成果,主要圍繞都市圈府際合作治理及多元主體協(xié)同問題,對于都市圈毗鄰地區(qū)的跨域協(xié)同治理研究尚有待深化和拓展,鮮有從社會治理一體化的視角研究毗鄰地區(qū)的公共事務(wù)治理議題。

都市圈毗鄰地區(qū)社會治理一體化,強調(diào)從都市圈協(xié)同發(fā)展的高度看待毗鄰地區(qū)的社會治理問題,強調(diào)治理主體的協(xié)同性、治理客體的跨域性以及治理手段的共通性。作為各類要素高度集聚和頻繁流動的區(qū)域,都市圈毗鄰地區(qū)社會治理有著天然的外溢效果,需要毗鄰地區(qū)政府彼此合作,一體化開展公共事務(wù)治理,才能取得良好的治理效果。作為國家層面批復(fù)的首個跨省都市圈,南京都市圈承擔(dān)著引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展、做好全國示范的重任,而毗鄰地區(qū)社會治理一體化又是推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重要基礎(chǔ),《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》明確提出要把南京都市圈建設(shè)成為具有全國影響力的現(xiàn)代化都市圈。南京都市圈毗鄰地區(qū),是指以南京現(xiàn)有行政邊界為基礎(chǔ),都市圈內(nèi)城市與南京直接接壤的區(qū)域。此類地區(qū)長期受到南京發(fā)展的輻射帶動,已初步形成了跨區(qū)聯(lián)動發(fā)展片區(qū),產(chǎn)業(yè)合作、人文相親、交通互連等基礎(chǔ)較好,是推進域內(nèi)城市與中心城市南京同城化、協(xié)調(diào)化發(fā)展的前哨站、試驗田和先導(dǎo)區(qū)。南京都市圈在地理位置上地跨蘇皖兩省,總面積6.6萬平方公里,共有8市、61個區(qū)縣,對跨省、跨市等毗鄰地區(qū)的聯(lián)動共治推動基層治理具有極高的現(xiàn)實需求。雖然南京都市圈一體化發(fā)展已取得了較好成效,但區(qū)域內(nèi)部仍存在多等級雜糅的邊界分割、行政壁壘復(fù)雜等問題,特別是毗鄰地區(qū)面臨著社會治理資源整合不夠、規(guī)劃定位不高、協(xié)同動力不足、耦合機制不暢等困境。因此,以南京都市圈毗鄰地區(qū)社會治理一體化為研究對象,對其現(xiàn)實功能、創(chuàng)新實踐、實現(xiàn)路徑等進行深入研究,以期為后續(xù)社會治理一體化的實踐提供經(jīng)驗參照和理論依據(jù)。

二、南京都市圈毗鄰地區(qū)社會治理一體化的現(xiàn)實功能

在都市圈協(xié)同發(fā)展過程中,社會治理一體化既是同城化建設(shè)的內(nèi)生需求,也是整合社會資源優(yōu)化配置的必然選擇和社會治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義[19]。對于南京都市圈而言,推進毗鄰地區(qū)社會治理一體化具有落實國家發(fā)展戰(zhàn)略、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、促進公共事務(wù)治理、實現(xiàn)社會互融共促的現(xiàn)實功能。

1.落實國家發(fā)展戰(zhàn)略

南京都市圈毗鄰地區(qū)推進社會治理一體化是落實國家層面、省級層面發(fā)展戰(zhàn)略的要求。根據(jù)《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》,南京都市圈是以特大城市南京為中心的城鎮(zhèn)化空間形態(tài),在全國具有重要的戰(zhàn)略地位。南京都市圈致力于構(gòu)建“一極兩區(qū)四帶多組團”的都市圈空間格局,打造“開放都市圈”,強化國家戰(zhàn)略支撐作用。在推進社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化、構(gòu)建共建共治共享的社會治理共同體進程中,都市圈是不可或缺的一個重要層級。《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》等規(guī)劃文件都對都市圈治理提出了要求。在國家發(fā)改委網(wǎng)站發(fā)布關(guān)于同意《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》的復(fù)函中,明確提出把南京都市圈建設(shè)成為具有全國影響力的現(xiàn)代化都市圈,助力長三角世界級城市群發(fā)展,為服務(wù)全國現(xiàn)代化建設(shè)大局作出更大貢獻[20]。在區(qū)域一體化大背景下,南京都市圈毗鄰地區(qū)的社會治理一體化不僅是實現(xiàn)都市圈內(nèi)各城市優(yōu)勢互補的需要,也是落實國家發(fā)展戰(zhàn)略的需要。

2.推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

都市圈一體化發(fā)展應(yīng)建立在尊重現(xiàn)實基礎(chǔ)及發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)之上?？陀^來看,不同都市圈的不同城市發(fā)展有較大差異,即使在同一都市圈內(nèi),不同城市之間的交通基礎(chǔ)設(shè)施以及教育醫(yī)療等公共服務(wù)也存在較大差異,通過社會治理一體化,可以促進毗鄰地區(qū)的合作,找準自身定位,取長補短,達到互幫互助的效果。通過區(qū)域一體化發(fā)展,使其經(jīng)濟、社會、環(huán)境綜合效益最大化。但需要注意的是,一體化并非一樣化,不是追求同質(zhì)化的發(fā)展,差異化的分工協(xié)作才是都市圈一體化持續(xù)推進的基礎(chǔ)。黨的十九大報告指出,“中國特色社會主義進入新時代,我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”[21]。通俗來說,人們的生活需要多樣,不僅僅是工作,還包括休閑娛樂、自我提升等多種需求,根據(jù)不同群體的差異化需求和不同城市的特點制定合作計劃是促成毗鄰地區(qū)社會治理一體化的前提。例如,作為南京都市圈成員的揚州,在南京都市圈內(nèi)通過旅游特色吸引毗鄰地區(qū)居民來揚州游玩以帶動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展;與此同時,由于區(qū)位相近,兩個城市扮演不同的角色,產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚,經(jīng)濟優(yōu)勢互補,共同促進城市的經(jīng)濟社會發(fā)展。

3.促進公共事務(wù)治理

毗鄰地區(qū)共同面對的社會問題往往是區(qū)域性公共問題,呈現(xiàn)出“跨域性”“流動性”和“外溢性”等特征,僅靠單一城市政府或組織難以解決這些問題,迫切需要實現(xiàn)社會治理一體化。南京都市圈一體化發(fā)展的前提是有較好的社會治理環(huán)境和協(xié)同治理機制。南京都市圈毗鄰地區(qū)涉及江蘇省和安徽省的眾多市界、縣界、區(qū)界等行政邊界,在推進一體化發(fā)展進程中依然面臨著因毗鄰地區(qū)行政主體職責(zé)邊界和價值取向不同所導(dǎo)致的行政壁壘問題。換言之,南京都市圈毗鄰地區(qū)的發(fā)展涉及跨市跨省協(xié)調(diào),但由于行政壁壘的存在,治理體制機制協(xié)調(diào)難度較大。在關(guān)鍵的跨區(qū)域矛盾處理、都市圈重大項目共建、跨省基礎(chǔ)設(shè)施銜接等方面,市級層面缺乏決策權(quán),難以高效快速推進,亟需更高層次的引領(lǐng)協(xié)同。從行政區(qū)域的地方視角來看,都市圈內(nèi)一些城市依然存在謀求本地方眼前利益和局部利益的短視行為,對于跨域公共問題的關(guān)注度不夠,治理響應(yīng)遲滯,這就必然要求都市圈社會治理一體化。雖然南京都市圈的形成意味著南京及毗鄰地區(qū)的合作關(guān)系正式建立,但是制約不同城市之間更好合作的行政壁壘仍然存在。南京都市圈毗鄰地區(qū)社會治理一體化,代表著打破毗鄰地區(qū)的職責(zé)邊界。運用整體視角,堅持協(xié)同理念,使用一體化的治理方式對毗鄰地區(qū)進行治理,可以有效推進公共治理,形成治理合力,增強凝聚力。

4.實現(xiàn)社會互融共促

隨著城市現(xiàn)代化以及經(jīng)濟的快速發(fā)展,國內(nèi)社會環(huán)境對于人口流動持有開放包容的態(tài)度,不同城市之間的經(jīng)濟水準具有較大差異,并具有不同的城市氛圍,因勞動就業(yè)等多重原因,人們在城市之間的流動相比以往更為頻繁。分析南京都市圈的城市人口流動可知,這一現(xiàn)象較為頻繁,且流動趨向主要是向南京涌入,造成這一現(xiàn)象的主要原因如下:首先,從地理位置來看,南京處于南京都市圈的中心位置,對于居住在毗鄰地區(qū)的人群而言,上班通勤較為方便,但由于南京房價較高,在經(jīng)濟條件有限的情況下,會有一定規(guī)模人群選擇居住在馬鞍山等通過高鐵方便通勤南京的城市;其次,南京的經(jīng)濟水平高于南京都市圈其他城市,城市首位度較高,能夠為都市圈其他成員提供更多的產(chǎn)業(yè)機會和就業(yè)機會;最后,從城市規(guī)模等級來看,根據(jù)2016年《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》,南京就已被定位為特大城市[22]。此外,從社會治理情境來看,由于毗鄰地區(qū)的文化氛圍、地方語言、生活習(xí)慣以及經(jīng)濟地位的不同,具有不同文化背景的人群在交往時也往往容易產(chǎn)生沖突,嚴重時可能會升級為地域沖突,特別是由于各地的社會治理方式不同,當沖突出現(xiàn)時,利益相關(guān)者難以快速地通過自己熟悉的方式利用社會資源去解決問題。為此,通過南京都市圈毗鄰地區(qū)的社會治理一體化,能夠讓不同城市的人群降低對都市圈其他城市的不適應(yīng)感和陌生感,提升城市流動人口的社會融入度,最終形成社會文化和心理認知層面的一體化。

三、案例研究:“浦口-和縣”社會治理一體化的創(chuàng)新探索

近年來,在大力推進長三角一體化建設(shè)進程中,雖然南京都市圈毗鄰地區(qū)社會治理一體化實踐尚處于探索發(fā)展階段,但已取得了初步成效?！捌挚?和縣”“江寧-博望”“頂山-汊河”等毗鄰地區(qū)的社會治理一體化實踐探索,推動了毗鄰地區(qū)治理要素的合理流動,提升了邊界區(qū)域治理質(zhì)效,這在一定程度上推動了南京都市圈毗鄰地區(qū)社會治理一體化的發(fā)展。本部分以“浦口-和縣”為案例,探究毗鄰地區(qū)社會治理一體化的創(chuàng)新實踐。

1.案例概況

圍繞蘇皖跨區(qū)域治理難、辦事難、維穩(wěn)難等各類矛盾問題,“浦口-和縣” 毗鄰地區(qū)通過建立功能型黨組織和黨群融合服務(wù)驛站,首創(chuàng)跨省聯(lián)合共治。2023年,為促進治理融合與發(fā)展融合,圍繞城市治理、鄉(xiāng)村治理、省際治安、市場管理、生態(tài)警務(wù)這五類主題,建成聯(lián)動共治先鋒驛站——蘇皖烏江站,面積約為125平方米,由30名工作人員(蘇皖兩地公安、司法、綜治、綜合行政執(zhí)法和政務(wù)服務(wù)窗口)進駐,7x24小時開展警情聯(lián)動、事件聯(lián)處、信息聯(lián)采、糾紛聯(lián)調(diào)、風(fēng)險聯(lián)排等工作。蘇皖烏江站聚焦“異地通辦”,站內(nèi)設(shè)置5個“跨省通辦”綜合服務(wù)窗口,形成19個高頻服務(wù)事項的“跨省通辦”清單,打造“15分鐘政務(wù)服務(wù)圈”。同時,依托兩市政務(wù)服務(wù)一體機,實現(xiàn)“政務(wù)服務(wù)24小時自助辦”。為解決好群眾“急難愁盼”問題,推出服務(wù)特殊群體的“上門辦”“代理辦”,多種手段實現(xiàn)“一站辦”。蘇皖烏江站借助黨建共建、智慧協(xié)同、制度保障等有效抓手推動共治共享,實現(xiàn)“進一扇門、辦兩地事、成一家人”。

2.“浦口-和縣”社會治理一體化的實踐探索

(1)共建共治:黨建引領(lǐng)治理合作

黨的二十大報告指出,“推進以黨建引領(lǐng)基層治理”。黨建引領(lǐng)是我國社會治理轉(zhuǎn)型的結(jié)構(gòu)性前提[23]。聚焦兩地共治難點,蘇皖烏江站成立“橋頭堡”功能型黨支部、創(chuàng)建黨員先鋒崗、組建“我愛幫”黨員先鋒志愿服務(wù)隊,通過發(fā)揮黨組織戰(zhàn)斗引領(lǐng)作用,推動社會治理力量在基層聚合。積極構(gòu)建“黨政主導(dǎo)、公安主推、街道主抓、部門主責(zé)、社會參與”的工作格局,以“黨建+隊建+共建”,打造基層治理“一體化”的紅色陣地,為兩地共治打基礎(chǔ)、固基本。黨建引領(lǐng)下的毗鄰地區(qū)社會治理一體化,通過強有力的黨組織紐帶可以實現(xiàn)社會治理資源優(yōu)化配置,提升整體效能發(fā)揮。

(2)智慧協(xié)同:搭建技術(shù)治理平臺

伴隨大數(shù)據(jù)、云計算等新技術(shù)的快速發(fā)展,數(shù)字化技術(shù)打破了行政邊界和地理邊界,為跨域協(xié)同治理提供新的載體和中介,不斷為社會治理賦能增效[24]。為實現(xiàn)跨域協(xié)同治理,“浦口-和縣”打造“共治+共享”的雙邊治理“云平臺”,實現(xiàn)區(qū)域治理信息共享,進而推動公共服務(wù)高效化、社會治理精準化。蘇皖烏江站為充分發(fā)揮“綜合調(diào)度一雙手”的職能,建立綜合指揮室,通過智能云平臺實現(xiàn)人員力量的統(tǒng)籌調(diào)配和事件處置的跟蹤協(xié)調(diào),可以隨時在毗鄰兩省街鎮(zhèn)間調(diào)配人員力量?！捌挚?和縣”通過打造兩地共治共享平臺,以基層“智治”促進“兩省一街”基層治理,在治水、煙花爆竹禁放等領(lǐng)域取得顯著成效。

(3)制度保障:健全完善運行機制

為確保蘇皖烏江站運行順暢,“浦口-和縣”構(gòu)建“二四四五”運行模式,有力促進工作機制常態(tài)化、規(guī)范化:“二”是指“常駐+輪駐”雙聯(lián)動,充分保障人員力量。蘇皖兩地警方和街道司法調(diào)解、綜治網(wǎng)格、綜合執(zhí)法、行政審批5個部門為常駐力量,城建、交通、應(yīng)急等11個部門為輪駐力量,明確30項聯(lián)動共治事項,做到“機構(gòu)不合機制合、業(yè)務(wù)不同職責(zé)同”?！八乃摹笔侵笍娀八慕y(tǒng)四聯(lián)”,堅持統(tǒng)一職責(zé)清單、統(tǒng)抓警務(wù)協(xié)作、統(tǒng)籌扁平指揮、統(tǒng)管進駐人員、聯(lián)勤應(yīng)急值守、聯(lián)查風(fēng)險隱患、聯(lián)治難點問題、聯(lián)動會商研辦?！拔濉笔侵浮拔逭竞弦弧?整合服務(wù)資源,努力將站點打造成匯聚綜治“駐勤站”、快反“處突站”、聯(lián)勤“防控站”、糾紛“調(diào)處站”、便民“服務(wù)站”等功能的“五站合一”基層治理共同體。

3.“浦口-和縣”社會治理一體化的實踐邏輯

毗鄰地區(qū)社會治理一體化是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程,推動區(qū)域間社會治理合作或跨域性社會治理難度更大。通過對“浦口-和縣”社會治理一體化的案例研究可以發(fā)現(xiàn),毗鄰地區(qū)社會治理應(yīng)當在黨建引領(lǐng)下搭建區(qū)域協(xié)作總體框架和規(guī)劃方案,并夯實區(qū)域協(xié)作治理的基礎(chǔ)工程,進而在此基礎(chǔ)上形成一體聯(lián)動的工作機制,切實提高跨區(qū)域治理的有效性。

(1)治理基礎(chǔ):擁有相通的歷史文化

毗鄰地區(qū)實現(xiàn)社會治理一體化的社會基礎(chǔ)是區(qū)域文化認同,這是在長久的歷史文化和社會交往中發(fā)展起來的,是構(gòu)成跨域協(xié)同治理“行動場域”、破解“邊界效應(yīng)”的基礎(chǔ)。擁有相同或相近的文化傳統(tǒng)和歷史,容易獲得當?shù)厝罕姷男睦碚J同和社會支持,能夠提升社會凝聚力,提高社會治理成效。“浦口-和縣”蘇皖交界處位于浦口區(qū)橋林街道和馬鞍山市和縣烏江鎮(zhèn)之間,從秦朝建制“烏江亭”,距今已有2 200多年的歷史血脈傳承,邊界交錯、街鎮(zhèn)相通、居民高度互融。兩地8.5萬常住人口中有三分之二居民高頻互通,1.6萬余人異地常住、經(jīng)營、生活。兩地居民生活習(xí)慣與思維方式相近,擁有共同的文化血脈和文化基因,為毗鄰地區(qū)的社會治理一體化提供了有效支撐。

(2)治理需求:面臨共同的社會問題

“浦口-和縣”社會文化生活的高度融合必然帶來兩地群眾對“跨省”政務(wù)服務(wù)的高度需求,同時也給基層治理帶來更多挑戰(zhàn)?！捌挚?和縣”社會治理一體化的現(xiàn)實基礎(chǔ)是兩地面臨著共同的社會問題,而這些問題僅靠一方之力難以完全解決,需要依靠兩地形成緊密的治理共同體才能實現(xiàn)公共事務(wù)的有效治理。伴隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展,各種生產(chǎn)生活要素在毗鄰地區(qū)流動愈加頻繁,居民生產(chǎn)、生活、消費和享受公共服務(wù)的活動空間并不受行政邊界的限制,社會流動性和區(qū)域間相互依存度不斷提高,這也必然涉及毗鄰地區(qū)共同管理與合作提供公共服務(wù)的問題。雖然毗鄰地區(qū)行政管轄范圍是清晰的、獨立的,但是各要素的廣泛流動在一定程度上模糊了行政邊界,使得諸多公共事務(wù)的治理高度交織、難分邊界,因而需要毗鄰地區(qū)聯(lián)合開展治理或合作。

(3)治理機制:遵循多重的運作邏輯

毗鄰地區(qū)社會治理一體化的實現(xiàn),需要實體化的組織結(jié)構(gòu)和規(guī)范化的運行機制精準回應(yīng)社會治理現(xiàn)實需求?！捌挚?和縣”社會治理一體化的實現(xiàn)是多重治理邏輯的“復(fù)構(gòu)”結(jié)果,是一種“整合型”的治理方式。首先,遵循黨建引領(lǐng)的治理邏輯。成立聯(lián)合黨組織“毗鄰黨支部”打破傳統(tǒng)單位制黨建的封閉和區(qū)隔狀態(tài),以區(qū)域大黨建引領(lǐng)跨區(qū)域協(xié)同,充分利用黨組織內(nèi)部屬地化管理和區(qū)域化整合的方式來重新組織分散孤立的治理主體,推動黨政社之間的協(xié)同聯(lián)動,把分屬不同行政區(qū)劃的主體、資源、平臺轉(zhuǎn)化為毗鄰區(qū)域的發(fā)展優(yōu)勢、服務(wù)優(yōu)勢和治理優(yōu)勢[25],對治理內(nèi)容、治理制度、治理方式進行規(guī)范,并強化基層自治制度,形成治理行動的統(tǒng)一框架。其次,遵循數(shù)字技術(shù)賦能的治理邏輯。作為聯(lián)結(jié)跨域協(xié)同治理主體與客體的中間變量,數(shù)字技術(shù)已成為向社會治理賦能的重要引擎。在毗鄰地區(qū)社會治理一體化的實踐中,搭建平臺只是初步工作,更重要的是發(fā)揮平臺的整合治理作用。智慧融合通訊平臺的建成,能夠?qū)崿F(xiàn)站內(nèi)與兩地公安機關(guān)、一線工作人員三方的實時“可視化”連通,通過接入兩地政務(wù)網(wǎng)、公安內(nèi)網(wǎng)、圖像網(wǎng),有效推動數(shù)字治理資源的高度整合。最后,遵循社會治理的制度邏輯。良好社會治理的實現(xiàn),需要穩(wěn)定存續(xù)的制度安排和相應(yīng)的行動機制。2019年,浦口區(qū)政府與和縣政府簽訂《和縣-浦口區(qū)跨界一體化框架發(fā)展協(xié)議》,成立“浦口-和縣”跨界協(xié)同發(fā)展合作推進小組,建立協(xié)同發(fā)展機制。根據(jù)《高水平推進社會治理現(xiàn)代化試點建設(shè)浦口聯(lián)動共治工作站的指導(dǎo)意見》,聯(lián)動共治工作站制定工作任務(wù)清單和聯(lián)動處置事項清單,聯(lián)合開展非警務(wù)類警情和事件處置、亮燈巡邏、集中清查、信息采集等工作,并構(gòu)建扁平指揮機制、聯(lián)查巡查機制、聯(lián)動處置機制、聯(lián)勤會商機制、考核評價機制、綜合保障機制,做到“機構(gòu)不合機制合、業(yè)務(wù)不同職責(zé)同”。

四、南京都市圈毗鄰地區(qū)社會治理一體化的實現(xiàn)路徑

為更好地促進南京都市圈毗鄰地區(qū)社會治理一體化,筆者認為關(guān)鍵在于從都市圈毗鄰地區(qū)社會治理的發(fā)展演變規(guī)律出發(fā),轉(zhuǎn)變認知、明確方向,以系統(tǒng)思維做好社會治理一體化發(fā)展的頂層設(shè)計,以黨建為引領(lǐng),從合作規(guī)劃、隊伍建設(shè)、智慧賦能、平臺搭建、主體協(xié)同和文化認同等6個方面系統(tǒng)化推進毗鄰地區(qū)社會治理一體化。

1.合作規(guī)劃:制定跨界協(xié)調(diào)規(guī)劃

規(guī)劃指引著行動,是行動的前提。為了推進南京都市圈毗鄰地區(qū)社會治理一體化,必須加強對國家戰(zhàn)略、省市戰(zhàn)略在跨界區(qū)域落地規(guī)劃的研判,在規(guī)劃層面形成統(tǒng)一的硬性文件,作為行動綱領(lǐng)深入指導(dǎo)不同地區(qū)的協(xié)同合作共贏。毗鄰地區(qū)需要就當?shù)氐馁Y源、環(huán)境、總體目標、具體任務(wù)、角色、協(xié)作機制等進行協(xié)商,制定符合不同地區(qū)利益關(guān)系的規(guī)劃,成為彼此合作的基礎(chǔ)和指南。在合作初期,最重要的是了解各方的利益需求和所能提供的資源,平衡不同地區(qū)的利益訴求,形成一個令合作各方都滿意的合作規(guī)劃。合作規(guī)劃必須清晰、有彈性:清晰是為了能夠清楚傳達合作目標,讓相應(yīng)人員執(zhí)行合作規(guī)劃時能夠清楚自身行為的意義,明確自身的行動邊界,方便當?shù)卣块T據(jù)此制定后續(xù)的可操作性方案;合作規(guī)劃必須有彈性、留白,是為了后續(xù)有特殊情況發(fā)生時可以進行一些微調(diào),隨著時間的推移,相應(yīng)的社會環(huán)境和資源配置都會發(fā)生很大改變,所以長期的合作規(guī)劃要動態(tài)調(diào)整,不斷優(yōu)化,及時跟上時代變化。比如,江寧、博望兩地規(guī)劃同圖、計劃同步,編制總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、協(xié)同發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃、現(xiàn)行城市總體規(guī)劃及控制性詳細規(guī)劃。南京都市圈要針對行政毗鄰區(qū)域社會治理一體化主題,對《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》中關(guān)于社會治理的內(nèi)容進行細化和分解,形成專門的社會治理一體化規(guī)劃,統(tǒng)籌毗鄰地區(qū)社會治理。

2.隊伍建設(shè):組建專業(yè)人才隊伍

專業(yè)人才隊伍建設(shè)是推動南京都市圈毗鄰地區(qū)社會治理一體化的重要保障,是毗鄰地區(qū)合作的重要基礎(chǔ)和前提。毗鄰地區(qū)的社會問題因為行政區(qū)劃差異、文化差異、風(fēng)俗民情差異而變得更為復(fù)雜,單純依靠某一城市的社會治理人才隊伍無法高效合理地解決問題,因此需要通過匯集毗鄰地區(qū)的專業(yè)人才,成立一支專門解決社會治理一體化問題的人才隊伍。培養(yǎng)一支專門的人才隊伍,通過一起解決跨地域社會問題,逐漸加深不同地區(qū)、不同城市人才之間的交流互動,能夠有效提升隊伍的默契度。反之,如果只是因為社會問題而臨時成立專業(yè)隊伍,那么隊伍難以形成團隊意識,始終會偏重自己所代表區(qū)域的利益,隊伍僅僅是在形式上達成一致,在具體實踐中反而摩擦增加,造成新的社會矛盾,甚至最終會導(dǎo)致合作破裂。

3.智慧賦能:持續(xù)加強數(shù)據(jù)治理

隨著科技的飛速發(fā)展以及數(shù)字社會的到來,大數(shù)據(jù)在社會治理中所發(fā)揮的作用愈發(fā)重要。有學(xué)者認為“數(shù)據(jù)”要集成,打破“信息孤島”,統(tǒng)一明確信息共享的種類、范圍、流程,加快推進部門政務(wù)信息聯(lián)通共用[26]。當今社會問題復(fù)雜多變,群眾需求多元,僅靠某一行業(yè)或者某一城市的數(shù)據(jù)庫,難以應(yīng)對現(xiàn)代社會復(fù)雜的治理情境。全面匯聚毗鄰地區(qū)運行的各類信息,可以實現(xiàn)城市運行中不良情況的大數(shù)據(jù)判斷和預(yù)測,快速響應(yīng)、協(xié)調(diào)資源推進社會治理一體化。建設(shè)“南京都市圈社會治理一體化”大數(shù)據(jù)匯聚中心、運行監(jiān)測中心、重大事件和應(yīng)急聯(lián)動指揮中心,全面匯聚都市圈城市運行的各類信息,實現(xiàn)都市圈運行信息的全面整合與共享,實現(xiàn)“實時實地、匯合整合、動態(tài)直觀、調(diào)度響應(yīng)”,大力提高毗鄰地區(qū)的合作與溝通效率。圍繞城市數(shù)字治理,特別是毗鄰地區(qū)社會治理重點工作需求,完善政務(wù)數(shù)據(jù)清單,為數(shù)據(jù)的有序共享提供基礎(chǔ)支撐,并通過加強縱向數(shù)據(jù)聯(lián)動機制建設(shè),促進數(shù)據(jù)共享交換對接,推進毗鄰地區(qū)的數(shù)據(jù)治理。

4.平臺搭建:建設(shè)治理實體機構(gòu)

行政區(qū)劃設(shè)置在一定程度上會造成毗鄰地區(qū)政府在區(qū)域社會治理上的合作困境,而成立跨區(qū)域的合作實體機構(gòu),簽署并執(zhí)行跨區(qū)域合作協(xié)議,成為破解這一問題的有效辦法。由于地理上的相鄰優(yōu)勢,交通往來的時間成本和金錢成本較低,毗鄰地區(qū)可在都市圈社會治理一體化框架下,根據(jù)治理需要成立實體機構(gòu)開展合作治理活動。如江蘇省南京市公安局江寧分局與安徽省馬鞍山市公安局博望分局在處理跨省案件時,探索出一種新型警務(wù)協(xié)作機制,即蘇皖“兩省一街”警務(wù)室,設(shè)有服務(wù)大廳、調(diào)解室、社區(qū)民警辦公室三大功能區(qū),解決了管轄糾紛、流動人口管理、跨省案件責(zé)任認定等難題。通過在毗鄰地區(qū)的交界處成立實體機構(gòu),將毗鄰地區(qū)的合作實體化,方便群眾尋求幫助的具體渠道,尤其是降低了對新鮮事物不敏感的老年人群體的恐慌感。此外,實體機構(gòu)中的晉升機制也有利于工作人員重視跨區(qū)域合作。

5.主體協(xié)同:鼓勵多元主體參與

雖然通過政府的引領(lǐng)能夠推動南京都市圈毗鄰地區(qū)社會治理一體化,但是社會治理一體化需要多元主體如企業(yè)、社會組織、公眾的廣泛參與。多元主體的參與,一方面能夠減輕政府開展活動的負擔(dān),另一方面能夠加強社會其他主體的主觀能動性,激發(fā)公眾參與社會活動的熱情。在推進長三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展的進程中,政府統(tǒng)籌調(diào)控一體化發(fā)展全局,企業(yè)承擔(dān)政府一體化合作項目的具體實施,產(chǎn)業(yè)園區(qū)承擔(dān)企業(yè)投資及產(chǎn)業(yè)合作,社會組織則作為政府合作機制和市場一體化機制的重要補充。比如,杭州探索構(gòu)建行業(yè)聯(lián)盟組織、事業(yè)發(fā)展組織、項目推進組織、知識創(chuàng)業(yè)組織、民辦社會組織“五界聯(lián)動”的社會復(fù)合主體運作機制,通過發(fā)揮不同主體的各自優(yōu)勢,推進多元主體治理。對于南京都市圈而言,也應(yīng)充分借鑒杭州等地區(qū)的實踐經(jīng)驗,健全社會治理協(xié)同機制,提升多元主體特別是群眾參與治理能力[27]。

6.文化認同:增強跨域文化交流

文化是組織中人們普遍認同的假設(shè)、行為準則及關(guān)注點[28],能夠?qū)θ说男袨楫a(chǎn)生深遠影響。毗鄰地區(qū)由于地理相鄰、文脈相承、文化相近,通常有著相同或相近的文化傳統(tǒng)和風(fēng)俗習(xí)慣,如果能夠利用這一特點開展毗鄰地區(qū)的文化交流和“文化走親”,就相對容易獲得黨政部門的支持以及當?shù)厝嗣袢罕姷男睦碚J同和社會支持,有助于夯實社會治理一體化的社會基礎(chǔ)[25]。換言之,都市圈毗鄰地區(qū)的成功治理需要植根于文化的共性,并形成一種更加穩(wěn)固的非正式制度形態(tài)[29]。具有不同文化的人群容易產(chǎn)生摩擦,這是因為不同地區(qū)的日常語言以及生活習(xí)慣的不同,在實際的社會互動中,在一個地區(qū)表示友好的姿勢甚至可能會在另一個地區(qū)引起誤解。因此,毗鄰地區(qū)的社會治理一體化必須加強毗鄰地區(qū)的文化交流,增強對不同地區(qū)歷史人文的了解,消除在合作中由文化不同而造成的誤會和沖突。通過舉辦各種文化交流活動,培養(yǎng)毗鄰地區(qū)社會治理一體化的共同體意識,在文化活動中增強社會成員對于毗鄰地區(qū)合作的認同感,從而有利于后續(xù)的社會治理實踐。

五、結(jié)論與討論

長期以來,毗鄰地區(qū)的社會治理合作多是因為某些跨界治理問題的出現(xiàn)而開展的臨時性合作,尤其是整體發(fā)展水平較為落后的城市為了促進自身的發(fā)展,主動嘗試與毗鄰地區(qū)建立合作關(guān)系,“協(xié)同惰性”較為明顯。2022年新修訂的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》首次增加了關(guān)于地方跨域協(xié)同治理的條文(第80條):“縣級以上的地方各級人民政府根據(jù)國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略,結(jié)合地方實際需要,可以共同建立跨行政區(qū)劃的區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機制,加強區(qū)域合作”[30]。這表明國家已從法律層面開始重視跨域協(xié)同治理,意味著對跨域公共事務(wù)的治理更多開始探索橫向協(xié)同治理。

都市圈是實現(xiàn)國家空間戰(zhàn)略、推進新型城鎮(zhèn)化的重要載體,也是構(gòu)筑韌性發(fā)展格局、實現(xiàn)區(qū)域共同成長的治理聯(lián)盟[31]。近年來,隨著都市圈建設(shè)的不斷深入,毗鄰地區(qū)社會治理一體化呈現(xiàn)出多領(lǐng)域、多渠道、多形態(tài)推進的良好態(tài)勢。毗鄰地區(qū)通過深度治理合作可以實現(xiàn)“1+1>2”的效果,發(fā)揮都市圈不同城市各自的優(yōu)勢,整合毗鄰城市的資源,達成良好的合作績效。推進毗鄰地區(qū)社會治理一體化建設(shè),是推進南京都市圈內(nèi)各城市協(xié)同聯(lián)動發(fā)展,實現(xiàn)共建共治共享的重要支撐,也是推動長三角地區(qū)更高質(zhì)量一體化發(fā)展的重要一環(huán)。因此,需要秉持發(fā)展共同體的理念推進南京都市圈毗鄰地區(qū)社會治理一體化進程,解決都市圈內(nèi)各地社會治理現(xiàn)代化程度和發(fā)展水平不均衡問題。

對于南京都市圈毗鄰地區(qū)而言,應(yīng)當采用系統(tǒng)化思維方式,站在長三角一體化及南京都市圈高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略高度,著力加強頂層設(shè)計和整體謀劃,充分整合既有的治理資源,發(fā)揮各自的治理優(yōu)勢,做到社會治理統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、因地制宜。從總體來看,盡管《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》明確提出區(qū)域發(fā)展一體化機制,南京都市圈毗鄰地區(qū)社會治理一體化已取得了初步成效,但依然面臨著規(guī)劃定位不高、隊伍建設(shè)不強、數(shù)據(jù)支撐不力、協(xié)同動力不夠、主體參與不足、耦合機制不暢等治理困境。因此,毗鄰地區(qū)亟需探索構(gòu)建力量整合、成本共擔(dān)、利益交換、收益共享、市場化合作的新機制,形成互惠互利的區(qū)域共同體,最終實現(xiàn)“縱向聯(lián)動無斷層、橫向協(xié)同無縫隙”的社會治理一體化形態(tài)。南京都市圈毗鄰地區(qū)社會治理一體化不會自動實現(xiàn),毗鄰地區(qū)行政部門要加強對接、積極協(xié)調(diào),推動有關(guān)合作事項,落實合作幫扶任務(wù),加快推動跨界一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè),形成常態(tài)化機制。

需要注意的是,都市圈毗鄰地區(qū)的社會治理一體化,既需要都市圈內(nèi)部城市的高效協(xié)調(diào)、共同推進,也需要與都市圈外的周邊城市保持一定程度的協(xié)同,因為治理并非是封閉式的,而是開放的、跨區(qū)域協(xié)作式的,需要破除“條塊分割”困境,同時也要考慮財政轉(zhuǎn)移支付機制和溝通協(xié)作成本,形成都市圈內(nèi)的“向心力”,避免“離心效應(yīng)”造成資源配置失效,實現(xiàn)治理資源在區(qū)域內(nèi)的有序流動。毗鄰地區(qū)社會治理一體化不是一蹴而就、一朝而成的,而是一個循序漸進、動態(tài)發(fā)展的過程。未來都市圈毗鄰地區(qū)的治理合作,不僅需要政府出臺相應(yīng)政策形成更大的推力,更需要借助社會其他多元主體的力量,包括社會組織、企業(yè)、社區(qū)、公眾等,形成治理合力,才能夠真正實現(xiàn)都市圈毗鄰地區(qū)的社會治理一體化,進而推動都市圈高質(zhì)量發(fā)展。